用水者协会业务大全11篇

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中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-07-0224-1

小金湾东乡族乡是花海灌区最早的一个移民乡，全乡共有五个行政村，其中东兴村就是其中一个。东兴村全村有常住人口1374人，灌溉面积为3210亩，在全乡的五个行政村内，东兴村是率先在花海灌区开展成立农民用水协会的，在近几年的工作开展中，取得了实质性的突破和优异的成果。

1 农民用水协会在实际的管理工作中取得的经验成果

1.1 对于末级渠道工程的管护工作有一定的改善作用

成立农民用水协会主要是改变以往松散、混乱的管理模式，形成有法律地位的管理组织。包括对农民在投入人力、物力，参与决策、民主管理和监督等各个重要环节的管理。从而确保农民的参与权，提升参加的主动性，增强主人翁意识。这样，更能促使他们在思想方面的极大转变，由以往的被动、消极参与到现在的主动参与、积极管护。通过社会的宣传和科技的创新进步，他们的节水意识也明显提高，确保灌区灌溉工程能够得到有效的管理。

1.2 对于保持灌区效益的持续稳定发挥了一定的作用

自农民用水协会成立后，用水户直接拥有经营权、用水管理权等权益，从而确保饮水灌溉工作有了组织者、管理者。要求用水量的大小直接和农户的经济利益挂钩，让农户和灌区管理机构围绕共同的利益，联系在一起，从而确保能够以最大限度调动和激发农民参与到灌区管理和建设当中的积极性和主动性。这对推广灌区节水高效型供水管理模式有很好的示范和推动作用，有利于灌区效益持续稳定的发挥。

1.3 有利于群众养成节约用水的良好习惯

通过协会的管理，能够有效杜绝农户之间大锅用水的不良现象。进一步提高他们的节水意识，加强对水的有效利用，从而达到节水扩浇的目的。同时，这种管理模式大大减少了工作流程，降低中间环节，优化了水费征收的程序，确保能够按时足额完成水费征收工作。也有效避免了各种不合理负担及搭车收费现象，降低了农户的水费负担。

1.4 有利于促进田间工程建设

每年协会通过在征收来的水费中抽出一定比例的资金用来进行田间工程建设。包括补砌各级渠道，完善配套设施和建筑物。另外，还积极鼓励用水户投入劳力代替资金，确保田间工程建设的顺利开展。

1.5 有利于提高灌区农户用水协会自我管理能力和水平

农民用水协会在村委会支起“一张桌子”，通过协会专管员宣讲政策，收缴水费，公开灌溉流量、灌水水量等涉水事务，把农户紧紧的联系到了这张桌子周围。

2 灌区农民用水协会运行机制存在的问题

（1）在随后组建农民用水协会的过程中出现对协会管理人员不能严格按选举程序产生，换人频繁，存在协会管理人员文化水平较低，导致协会与用水组之间的水量、水费账务核算不及时，准确率不高，对水费的收缴工作有很大的影响。

（2）政府对协会的运行管理缺乏应有的支持，管理和监督协会运行的经费不足，造成部分协会管理混乱，管理人员流失，农田水利工程得不到有效的管护。

（3）农民用水协会对各灌溉期的运行情况不能及时的向村支部、村委会主要领导汇报，在关键性问题的解决上得不到村支部、村委会的支持和理解。

（4）灌区田间工程设施不配套、老化破损严重，渠系水的利用率低，水的渗漏浪费严重，也不利于进行科学有效地调度运行，仅靠用水户和协会会员缴纳管理维护费来维修和改建，不能从根本上解决问题。

3 农民用水协会良性运行的方法

3.1 保证用水者能够充分参与到民主管理中

要想充分调动起所有用水者积极参与的关键点是务必要坚持民主参与、民主决策的原则。这是用水协会赖以生存和发展的重要基础和保证。只有通过民主管理，依靠群众的力量，团结一心，才能确保协会作为“民办、民管、民享”的社团组织在我灌区中充分发挥出应有的作用。并且才能吸引越来越多的群众参与到协会这个组织当中。这样，在地方政府的大力支持和灌区管理机构的精心指导下，协会能慢慢步入“自我组织、自我管理、自我发展”的良性发展轨道。

3.2 要理顺三者关系才能保证协会的健康持续发展

政府、用水者、灌区管理机构这三者关系到协会的生存发展。因为协会组织的发展是个制度层面的问题。它不能仅仅依靠用水者或者灌区管理机构中的一方就能够实现的。它需要政府在宏观的高度上，给以一定的政策引导和支持或者能够成为一种制度或体制。这样，在制度的规范和引导下，明确这三方应有的权、利、责、义等各个方面，才能真正建立起保证协会发展的长效运行机制；另外，协会负责人的选拔要从多方面考虑，深层次考查，尤其要征求各方面的意见，确实把德才兼备，又有扎实的实际工作经验和能力，并且能够勤勤恳恳地为用水户办实事的人选拔到协会领导岗位上来，使协会工作开展的有声有色。

3.3 灌区管理机构发挥应有的作用能够保障协会的正常运行

灌区管理机构能够为协会提供专门的业务指导，加强培训提高用水者业务水平。这样，通过经常性地为协会提供一些业务技术方面的指导培训服务，就能逐渐让协会形成制度化、规范化的运行管理机制。从而使协会与灌区管理部门之间和合作走向正规，最终实现“互惠共赢”的局面。

3.4 完善配套测水量水设施

测水量水设施的完备为水费的计算、征收提供了重要的科学依据。因此，灌区管理机构和协会要加强完善测水量水设施的配套，确保测水量水工作的顺利开展，保证测水数据的正确性、准确性和合理性。

参考文献

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水资源是经济社会发展的基础性资源，是人类赖以生存的基础。在我国，水资源短缺问题尤为严重，据统计，我国有1/4的国土面积缺水，1/10地区的水资源仅能满足人类生存的基本需求，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。被列为世界上13个贫水国家之一。面对日益严峻的水资源短缺形势，如何解决水资源尤其是农用水资源短缺问题已引起了国际社会的广泛关注。解决水资源短缺的传统方式往往是借助于工程与技术手段，然而，随着新建工程的难度不断加大，依靠工程技术手段解决水资源短缺的问题遇到了挑战。事实上，大量研究证明，工程与技术手段对解决水资源短缺固然十分重要，但水资源管理不善也是导致水资源短缺的重要原因。于是，改善水资源管理逐渐被提上了议事日程。农民用水者协会就是为了解决灌区这些共性的问题而产生和发展起来的一种改善水资源管理的方式。

一、我国农民用水者协会的发展历程及现状

农民用水者协会是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织，属于具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利的民间社团组织。简单地说，农民用水者协会就是农民自己的组织，由农民自己管理，为自己服务。 用水户参与管理在我国是一项新生事物。这一管理模式1992年开始从国外引进，并首先在湖北、湖南进行研究试点。1997年开始又在“利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目区”中，选择山东、河南、江苏、河北、安徽5省进行“经济自立灌排区”的试点，探索总结了符合中国国情的经济自立灌区发展路子和做法，取得了较好的效果。同时20世纪90年代中期以来，我国结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，也开展了“用水户参与管理”的改革试点。

目前，我国已有30个省(区、市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革，组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织20000多个，管理灌溉面积近1亿亩，参与农户6000多万人，发展趋势良好。

二、我国农民用水者协会在发展过程中呈现出的特点

一是按照市场机制进行商品水的交易。农民用水者协会按照市场经济的要求，确认水的商品属性特征，建立供用水者之间的买卖关系。二是农民用水户全方位参与灌排区的管理，包括用水者协会辖区内田间灌溉工程的投资建设、运行维护管理，参与用水计划的制定、配水，对用水者协会和供水单位(公司)实行民主监督等。三是农民用水者协会具有明确的法人地位。大多数农民用水者协会都已在当地县级或县级以E工商局和民政局注册登记从法律上取得独立的法人实体地位。四是用水户协会与农村经济发展已经显示出良性互动。五是规范运作。农民用水者协会有各自的章程和配套的管理制度，并严格按照这些规章制度运作。

三、发展农民用水者协会取得的成效

(一)宏观方面

一是进一步理顺了政府、管理部门与农民三者之间的关系。二是减轻了国家财政负担。减轻了农民负担，保持了农村稳定以及农村经济的发展。三是农业供水管理体制发生了深刻变化，完善了灌区基层管理体制和运行机制。四是促进了政府机构转变职能，改进工作作风，形成了一支“参与式管理”的队伍。五是加强了水工程管理，产生了规模管理效益。六是促进灌区两个文明建设的发展。

(二)微观方面

一是用水户方面：用水户的观念发生了变化，参与意识增强、参与范围扩大、参与程度提高，增强了用水户的民主管理和民主决策意识，提高了用水管理的透明度；减少了守水劳力和水事纠纷；增强了农户节约用水意识，促进了节约用水；提高了弱势群体灌溉用水的获得性。二是服务人员方面：农民用水者协会的建立提高了灌溉服务质量，减少了水费征收中间环节，增加了水费计收的透明度，杜绝乱收费现象，保证了水费及时上缴；减轻了各级干部在供水期的工作压力，也缓和了干群之间紧张的关系。三是其他方面：提高了灌溉效率，缩短了灌水时间；恢复和改善了灌溉面积，促进了种植结构的调整；落实了工程维修管护责任，工程维护状况有所改善，渠道质量有明显改善。

四、存在的问题及对策

(一)存在的问题

1 协会成员及管理人员文化程度低，素质差。农民用水者协会执行委员会成员和用水户代表文化程度低，素质差，对参与式管理的内涵认识和了解还不够，管理能力和水平有待于进一步提高，协会内部还很缺乏有威信、有号召力、有责任心、有能力、具有无私奉献精神的带头人。另外，对高科技、高效益的农业知识和节水灌溉技术无法及时掌握，不能用来指导农村水利工作。

2 协会运作不规范。有许多农民用水者协会在成立时并没有按规定组建，没有在民政部门注册、按照协会章程进行运作。协会运作不规范主要表现在组建程序不规范、组织形式不严谨和协会职能失位。据调查，有的协会既不是按照水文边界为单元进行组建的，也没有到民政部门进行注册；有的协会实质上是临时性的用水合作组织，而不是真正意义上的农民用水者协会，到灌溉季节。协会负责人召集执委会和用水户代表，组织本辖区农田灌溉工作，灌溉一结束，协会解散，协会成员各行其事；有的协会只履行了农业供水、水费收取、水事协调等职能，而其他职能出现失位。

3 政府对协会的支持不够。由于协会执委会人员本身素质等因素的影响，协会在运行中难免出现这样那样的问题和困难，如不及时给予帮助，可能会导致协会难以运转下去。因此，在实际工作中，还需要政府和供水单位跟踪服务，加强指导。但是有些地方'农民用水者协会一成立，基层政府就什么事都撒手不管。结果由于农民用水者协会还没能正常运转，造成灌溉活动无人组织，农户则各显神通，有的利用水泵从附近河塘里抽水，有的在渠道内筑坝蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱减产。

4 灌区基础设施建设滞后，计量设施不完善。由于我国灌区大多建于上世纪50～70年代，历史欠账及田间工程管理缺位，造成很多田间工程配套差、破损严重，影响了水利工程效益的正常发挥。另外，有些灌区没有计量设施，水田灌溉的水量仍然采用模糊计量法，将农业用水问题均摊到单位面积上。按灌溉面积计收水费。在日前农业比较效益低的状况下，我国大部分地区的农民还没有足够的经济能力去投资进行工程改造，工程基础的薄弱直接制约协会的发展。

5缺乏正常的运行经费。虽然各地采取了各种措施。扶持协

会能力建设，但仍有不少协会缺乏正常的运行经费，造成协会运转困难。农民用水者协会受资金的困扰，协会经费和管理人员的报酬无法解决，严重挫伤了他们的积极性，协会工作无法正常开展，从而使协会的职能作用不能充分有效地发挥。

6宣传力度不够。近年来灌区各级地方政府与管理单位在农民用水者协会的试点建立、推广中作了一些宣传教育工作，农民对其概念、目的、意义和作用有所了解，但是程度还远远不够。由于受历史、自然以及有关部门配套改革滞后等多种原因，有些协会在运行中并没有收到预期的效果，有的甚至有名无实，以致对农民用水者协会的推广有一定的负面影响。

(二)对策建议

1进一步加大宣传引导。各级水行政主管部门要结合实际，利用报纸、广播、电视、宣传车、横幅等宣传方式，深入宣传农民用水者协会的相关知识。首先要加大对灌区和基层水利工作者以及当地干部的宣传，调动水管单位和基层干部的能积极性，要让他们做好群众工作，统一系统内外的思想认识。其次，也是特别重要的就是加大对广大农民用水户的宣传，扩大农民用水户协会宣传的覆盖面，充分调动用水户的积极性，提高他们的合作意识。营造良好的改革氛围。最终形成全社会关心、关注、支持用水者协会发展的氛围。

2加强协会能力建设，规范协会运作行为。各地要积极创造条件，采取各种措施。整合资金，加大对小型农田水利和灌区田间工程的投入，逐步解决工程基础设施薄弱问题；要积极争取财政资金对协会能力建设的补助，积极探索将协会的运行管理经费通过协商的方式计人用间小型灌排工程管理成本，为协会良性运行创造条件。

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二)建立水市场是实现水资源可持续利用和经济社会可持续发展的需要。水市场的建立，既调动了用水户加大节水投入的积极性，减少了水资源的浪费，又使投资者的水权得到有效保障，增强投资信心，从而促进水资源向高效益、低耗水行业流通，提高水的利用效益，实现水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

三)建立水市场是加快推进节水型社会建设的需要。建立水市场，形成市场高效配置水资源的有效机制，充分发挥价格杠杆作用，调动全社会节水的积极性，有利于形成政府监控、市场调节、公众参与的节水型社会机制。

二、总体目标和基本原则

一)总体目标

经过年的努力，搭建起各个层次的水权交易平台，制定科学合理的水权交易规则，形成快捷明白、方便可行、操作简便的水权交易机制和政府监管、市场调节的水权交易管理体系，让水权与土地使用权完全分离出来，成为一种独立的商品参与市场交易，区域之间、行业之间顺畅流转，初步形成促进水资源从低效益行业向高效益行业、从高耗水行业向低耗水行业流动的激励机制，最终实现水资源的二次优化配置和效益最大化。

二)基本原则

1坚持依法交易的原则。水权交易必须遵循国家和省、市已经出台的相关法律法规和政策。

2坚持促进节水的原则。水权交易要以节水为前提，不断完善节约奖励、浪费处罚的交易机制。

3坚持政府监控与市场调节相结合的原则。水权交易在政府监管下公平、公正、公开交易，充分发挥市场作用，形成便捷、高效、科学的交易体系。

4坚持自愿、平等、有偿的原则。水权交易在自愿、平等的前提下，进行公平交易，最大限度地实现供求双方合理需求，保证各方利益。

5坚持有偿转让和合理补偿的原则。遵循市场交易的基本准则，合理确定双方的经济利益，合理补偿因转让对第三方造成的损失或影响。

6坚持以水调结构的原则。水权交易要由低效行业向高效行业、高耗水行业向低耗水行业流通，从而促进经济结构和种植结构的优化调整和科学布局。

一明确交易范围

1鼓励交易的范围：

1鼓励亩均用水量在400方以上的高耗水种植业水权向低耗水高效益的种植业、特色林果业和设施农业流转；

2鼓励亩均收入低于2000元的农业水权向低耗水高效益的种植业、特色林果业和设施农业流转；

3鼓励农业水权向低耗水高效益的工业、建筑业、批零餐饮业、交通运输业、渔业、服务业等非农行业流转。

2限制交易的范围：

1分配的生态水权不得转让；

2非农产业水权不得改变用水性质向低效产业转让；

3对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让；

4不得向限制发展的产业转让。

二搭建交易平台

水务部门、水管处（所、站）村农民用水者协会、用水小组，层层搭建有形交易平台，办理辖区水权交易手续、上报和供求信息、水权交易指导价格、建立水权交易台帐、出具初始水权和交易水权证明等业务，为水权交易提供便捷、高效、及时的服务。

县政府网站建立水权交易管理网络平台，并积极探索建立一站式交易平台，建立快捷方便的交易机制，逐步探索市场化有形交易平台，适当收取中介费用，代办各种交易手续。

三限定交易价格

1稳定水权。用水户水权以全县年水资源分配方案确定的水权为准，有效期暂定为二十年。地表水斗口计量，地下水井口计量，自来水用水户水表计量。

2基本水价。以价格部门核定的水资源费和水费价格为基本水价。水权交易必须以用水行业的基本水价为底价，其中农业水权地表水计量水价0.225元/方，地下水计量水价分灌区执行。

灌区：地下水计量水价0.088元/方（灌区亩均地下水配水量103方，相应每方地下水的基本水费为0.068元，地下水水资源费为0.02元）

灌区：地下水计量水价0.037元/方（灌区亩均地下水配水量467方，相应每方地下水的基本水费为0.017元，地下水水资源费为0.02元）

灌区：地下水计量水价0.044元/方（灌区亩均地下水配水量334方，相应每方地下水的基本水费为0.024元，地下水水资源费为0.02元）

南湖灌区：参照灌区标准执行。

3交易指导价。水权交易的指导价以行业用水的基本水价为基数，农业水权向工业或其他非农产业转让水价以工业或其他非农产业基本水价为基数，最终交易价不得低于基本水价的3倍，不得高于基本水价的5倍。

四完善交易形式

目前主要有如下几种水权交易方式：

1买卖。供需双方己有对象，交易双方可自主交易、自主议价、自主结算，并按水权交易程序到双方水权共同所在交易平台办理水权转让手续。

2寄售。用水户有意出售水权，但没有合适购买对象，可向水权所在交易平台委托出售，费用由各交易平台代收代付，本平台不能出售时，及时向上一级交易平台报送信息。

3预购。用水户有意购买水权，但没有合适的出售对象，可向水权所在交易平台提出预购。本平台不能满足时，及时向上一级交易平台报送信息。最终不能满足需求时，及时向用水户告知结果。

4兑换。地表水用水户根据用水需求，自愿和其他用水户协商，以自己本轮次水权兑换他人下轮次水权。地下水用水户在总量控制开采范围内也可采用兑换方式交易。

5寄存。探索水银行机制，用水户将暂不使用的水权寄存，不突破水权总量的前提下，寄存的地下水应在当年内根据需求灵活使用，寄存的地表水应在同一灌期内根据需求灵活使用。

6回购。用水户对定额以内节约的富余水权，年内不能交易以及当年寄存的水权，由县政府根据有关规定，按基本水价的120%收回。

7拍卖对有多个申请购买水权的水行政主管部门可组织招标、拍卖。

探索以上水权交易形式的基础上，用水户可在不违背节水和公平的前提下，探索多种多样的交易方式。

五规定交易条件

1交易水权应在输水渠道畅通或机井提水设施完好等工程条件满足的情况下进行，并充分考虑水资源的自然规律特性；短期内的交易水量，地表水应在本配水轮次使用，地下水应在当年使用。

2各用水户按时交纳水费、水资源费和其它各项费用，取用水程序规范。

3水权交易申请人双方在本年度内未出现过违规取水现象。

4农业用水水权向非农行业长期转让的要进行水资源论证。

5长期转让的水权必须是用水户长期拥有的基本水权。

6水权交易双方要严格执行所在地水管单位供配水计划。

六规范交易程序

1小组内交易。小组内用水户水权交易，双方自主协商、自主议价、自主结算，由小组水权交易平台登记办理水权转让手续，并计入水权交易台帐。

2小组间交易。协会内小组间用水户水权交易，双方自主协商、自主议价、自主结算，凭小组出据的水权证明，由协会交易平台登记办理水权转让手续，上报辖区水管单位备案。

3渠系内交易。水量在2001000立方米（含1000立方米）之内的水权进行交易时，用水户双方向所在地用水者协会提出申请，经协会同意报辖区水管单位备案后进行交易。水量在200立方米（含200立方米）以内的水权进行交易时，经用水者协会同意后进行交易。

4协会间交易。交易水量在1000立方米—10万立方米的由协会双方向所在地水管单位提出申请，经水管单位审查同意报乡镇水资源管理办公室审核备案后进行交易。

5灌区间交易。交易水量在50万立方米以上，由灌区提出初审意见报县水务局同意，市水务局批准后进行交易。交易水量在50万立方米以下（含50万立方米）由灌区同意报县水务局备案后进行交易。根据石羊河流域重点治理的需要，暂规定灌区、灌区、灌区之间不能相互交易。

6行业间交易。农业用水改变用途向工业或非农业出售水权，双方可自主协商，也可委托交易平台，经水管部门备案后进行交易。

四、实施步骤

一宣传筹划阶段

1成立各乡镇水市场建设工作领导小组。

2制定全县水权交易实施方案和水权水市场管理办法等规章制度。

3集中时间对各级业务员进行业务培训，开展水权交易相关政策的宣传教育。

二试点实施阶段

结合各乡镇近几年水资源分配方案落实的实际情况，分别确定在16个水权水市场交易试点，开展农业水权交易。同时指导开展灌区或乡镇之间、农村与城市、农业与工业之间的水权交易。

三试点推广阶段

通过水权交易试点，要在水权宏观总量控制、微观定额管理、调整产业结构、完善管理机制等方面积累一定的水市场管理经验和办法，为全县推广水权交易和全面建设水市场，努力实现水资源的高效利用和合理流转奠定科学的理论基础。试点工作结束后，各灌区、各乡镇要形成水权交易和水市场建设试点工作报告，上报县政府，为县委、县政府安排部署全县水市场建设工作提供决策依据。

四总结完善阶段

1完善《水权水市场管理办法》等规章制度。

2建立水权交易纠纷仲裁机制、监督检查机制。

3基本形成水权水市场运行体系。

五、保障措施

一开展宣传教育水权水市场建设宣传工作由水务部门牵头负责，宣传、广电、农牧部门及各乡镇配合。要充分利用广播、电视、报刊等新闻媒介，通过印发宣传材料、召开群众会议、现场观摩学习、组织集中培训等多种途径和方式，开展广泛、深入、持久的宣传教育工作，营造水市场建设的舆论氛围，全面推进水市场建设工作。要将水权交易和水市场建设的原则、办法、制度等内容宣传到乡、村、社、户，增强广大干部群众对水市场建设重要性和必要性的认识，从而引起全社会对水市场建设的普遍关注，以水权交易产生的经济效益驱动用水户节水，推进全县节水型社会的建设步伐。

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中图分类号：TU991.6文献标识码：A文章编号：1003-6997（2012）10-0039-02

海原县地处宁夏回族自治区南部山区，位于中卫市的东南边缘，东靠原州区，南连西吉县，西接甘肃省的靖远和会宁县，北临同心县，为中卫市所辖三县之一。全县辖17个乡(镇)、172个行政村、1 184个自然村，总人口43.76万人，其中农村人口为40.16万人。海原县深居西北内陆，总土地面积6 468 km2。国家干旱带农村人畜饮水安全工程项目的实施，给干旱山区群众解决饮水困难带来了希望。

1人饮工程运行管理体制

海原县人饮工程管理体制目前主要有以下几种方式：对跨乡镇的集中供水工程，由水利局组建供水管理总站，并在各乡镇组建供水管理分站，实行企业化管理，自负盈亏，独立核算，由供水管理总站负责工程的运行管理工作；对于主体工程以国补资金方式为主的乡镇，建设集中供水工程；以乡镇水管站为主的组建供水管理站；对于供水规模小的单村供水工程，一般采用村集体管理；对水窖等这类工程，全部采用“户建、户管、户用”原则建设和管理，做到产权明晰、自我使用、自我管理和发展。

2运行管理体制改革思路

以国务院提出的农业和农村经济体制改革总体要求为依据，逐步改革现有水利产权制度，鼓励社会、集体和农户以多种方式参与水利工程建设与经营管理。实行谁建设、谁所有、谁受益、谁管理的方针，逐步建立一套责、权、利相统一的水利投入和经营管理新体制。

管理体制和运行机制是水利工程运行管理的重要组成部分。构建海原县供水工程的管理体制及其运行机制，不仅要按照《宁夏回族自治区水利工程管理体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》）的要求，正确划分工程类别和性质，而且要综合考虑海原县饮水安全工程的自身特点和当地经济社会的发展水平、用水户承受能力，设计符合工程运行的管理体制，建立科学合理的管理模式，明确产权和水权，落实管理责权，规范财政支付范围和方式，建立一套高效运转的运行机制。需要遵循以下具体思路：根据工程规模，依据精简、高效的原则，管养分离的要求合理岗位定员；综合考虑供水区农民承受能力和工程运行要求，合理确定供水成本。

按照《实施方案》的要求，根据工程功能和水管单位承担的任务以及工程管理单位经营收益情况，对工程及管理单位进行定性和分类；根据管理单位的定性，明确行业负责管理的主管部门，并在此基础上，设计合理管理体制，建立科学的管理模式，明确产权、水权及管理责任；依据设计的管理体制，建立高效运转的运行机制，保障受益群众的用水安全，维持工程良性运行；研究提出稳定解决用水安全，保障工程良性运行的政策保障措施。

3工程定性分析

按照《实施方案》的规定和水管单位承担的任务类型及其收益状况，水管单位划分为三个类别，即公益性水管单位、准公益性水管单位和经营性水管单位。《实施方案》明确，承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水利发电等经营的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。

当地工程按照《实施方案》的规定，特别从以人为本和社会主义新农村建设需要上综合考虑，工程水管单位属于准公益性水管单位。

工程在由政府财政资金解决其更新改造的前提下，在工程管理体制设计上，拟探索采用公司化管理体制，按照企业化运作方式管理、运营。

4管理机构设计

通过对工程进行定性分析，确定工程实行公司化管理体制，拟采用参与式公司化管理模式。根据工程特点和复杂程度，工程运行管理实行专管与群管相结合的运行管理办法，管理机构按专管和群管分级设置，专管机构为海原新区水务公司。参与式公司化管理体制机构设置包括工程运行管理体系和决策、监督体系两部分。工程管理机构包括协调决策机构、监督机构、运行管理执行机构和农民用水协会。管理体制的设计包括董事会和监事会组成、供水服务公司成立和农民用水协会组建三部分。

4.1决策、监督机构—董事会和监事会

在中卫市政府的指导下，由海原县政府、财政局、发改委、水利局、海原新区水务公司、农民用水协会代表共同组建董事会和监事会。董事会和监事会制定章程和议事规则。董事会是工程管理的最高决策机构。

董事会负责决策工程运行管理中的重大问题，审查和批准工程管理单位年度财务运行状况、年度财务报告以及年度经营决策；负责根据工程运行管理情况和用水户意见初步审核水价调整方案并上报有关管理部门；在资产、业务、人事管理等方面对供水服务公司实施资产监督、业务指导、业绩考核和人事管理。监事会负责对供水服务公司的经营活动进行监督。

4.2运行管理执行机构—海原新区水务公司

在政府指导下，按照现代企业制度组建供水服务公司，公司人员通过公开招聘的方式选择，海原新区水务公司实行总经理负责制，总经理由董事会决定聘任或者解聘。海原新区水务公司在董事会和监事会的领导和监督下，全面负责公司经营管理，公司下设管理站，按照划定的管理范围，具体负责工程运行管理。

主要职责包括：负责工程水量调配和水质安全，负责输水工程运行管理；负责管理站的组建，并对其管理进行监督；全面负责工程资产管理，提出水价调整方案，制定收费办法；负责公司经营管理，接受董事会、监事会的资产监督、业务指导、业绩考核和人事管理，保证工程的安全运行和效益发挥。

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Abstract: in recent years, with the county the rapid economic development and promote the acceleration of the construction of new industrialization, in addition to the water conservancy project construction lags behind, the management is weak, the more intensifies the industrial and agricultural development and ecological environment protection water, the conflict has become dry and the national economic and social development of the main restricting factors. By the influence of the water resources development and utilization, crops MuCi irrigation low, especially heavy drought year can't guarantee crops right amount of growth in irrigation requirements, restricted the production and efficiency. Therefore, in to push of high-efficiency water saving technology, smooth land and at the same time the work of the canal seepage control, to strengthen the management of agricultural irrigation work is particularly important.

Keywords: irrigation, oasis, irrigation agriculture

中图分类号：TV文献标识码：A 文章编号：

新和县是典型的“荒漠绿洲、灌溉农业”特点的农业县，现有灌溉面积86.6万亩，地表水源唯一来自渭干河。

一、当前新和县农业灌溉管理的几点举措

1、农业灌溉用水实行“总量控制，定额管理”

水是宝贵的物质财富，也是有限资源，节约用水是水资源开发利用的长远方针。年初与渭干河流域管理局签订限额供水目标责任书，依据年度灌溉供水计划，结合我县各乡镇种植不同作物及土壤、气候及渠道输水情况所确保的冬灌及春灌定额、生长期的定额，根据来水情况，按确定的定额配水。超定额的乡镇实行减供水量，降低定额的乡镇实行增加奖励供水量。通过加强对节水工作的领导，强化定额配水的理念，广大农牧民群众一定程度树立了节约用水思想。

2、加强农民用水户协会等群管组织建设

我县农民用水者协会试点工作从2006年开始，至今已在全县推广成立农民用水者协会6个，协会涉及农户525户，人员2720人，管理农业灌溉面积达7.2万亩，条田453块，测水点364个。为规范农民用水者协会管理，水利局加大了农民用水者协会的培训力度，共举办协会培训班8期，培训协会管理人员74名。

为发挥农民用水户协会的作用，我局督促协会完善了《新和县农民用水者协会章程》、《新和县农民用水者协会实施细则》。为协会运转打下了基础。同时建立农民用水者协会各项规章制度，如用水者协会灌溉管理制度、用水者协会工程管理制度、用水者协会财务管理制度等。但从目前运行情况看并不理想，用水者协会的管理职能并没有得到应有的发挥。

3、水价核定及水费计收情况。

根据自治区水利厅、地区水利局的安排，新和县组织工程、水管、财务等部门技术人员对全县水利工程供水价格进行了全面核算，编制完成了《新和县渭干河灌区水利工程供水价格核算报告》。据新计价非[2001]476号文件《关于水利工程供水价格分步调整意见的通知》规定，“水利工程供水价格的核算必须以成本核算为基础，严格控制成本开支，努力降低供水成本，没有完备的成本核算资料，一律不予制定或调整水价”。经两次修改核定，新和灌区1997年单方水成本为0.0596元/m3，2000年单方水成本为0.0715元/m3，2002年单方水成本0.0829元/m3（上述水价不含克孜尔水库和渭干河流域管理局水价）。

目前新和县水价为1996年供水成本价，单方水价为40.3厘。2006年以来，水费足额全部征收完，征收率为100%。

二、农业灌溉管理工作中存在的问题

当前，在农业水利灌溉管理工作中主要存在以下突出问题：

一是渠道防渗率低，渗漏严重，2011年新和县共计完成渠道防渗92.494公里，全县干、支、斗三级渠系总长1935.08公里，2011年前，全县渠道防渗总长671.46公里，到2011年底渠道防渗总长达763.954公里，防渗率达到39.5%，同比增加了1.14%。渠系水利用系数为0.48（含农渠）。各级渠道输水损失水量约为1.03亿立方米。

二是多数已建工程建设标准偏低，配套不完善，或工程损坏严重、设施老化，功能得不到充分发挥，效益降低；

三是田间灌溉水平较低，条田划分不规范，田间土地高低不平，平整度差，灌溉过程中跑水漏水及大水漫灌现象依然普遍存在，田间水利用系数为0.8，平均亩灌溉定额为795立方米，高于全疆平均水平；

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成立**市农村饮水安全工程管理办公室，负责对全市农村饮水安全工程统一管理。办公室设在市水利局，人员从水利局调配。各乡（镇、区）成立农村饮水安全工程管理站，配备工作人员2名，从现有正式人员中调配，主要负责本乡（镇、区）饮水安全工程管理。各行政村成立用水者协会，配备水管员1—2名，水管员由村民会议或村民代表会议推荐产生，负责本村饮水安全工程的管理和监督。

二、明确职责分工，严格工程管理

（一）市农村饮水安全工程管理办公室负责制定全市饮水安全工程管理的政策、制度、措施，加强饮水安全工程管理，搞好安全用水宣传，管理使用好维修基金，组织培训管理队伍，指导各乡（镇、区）农村饮水安全工程管理站和各村用水者协会的工作。

（二）各乡（镇、区）农村饮水安全工程管理站负责本辖区内单村饮水工程管理，协调处理各村用水者协会及水管员管理中遇到的问题，组织水费征收、使用和公示，加强工程维修资金使用监管，搞好集中供水工程与村委会、用水户的协调工作。

（三）各行政村农民用水者协会负责汇集群众和用水户意见，监督水费征收及公示，定期召开会议，研究解决管理中存在的各种问题。

（四）各村水管员负责供水工程的日常运行、维护，以及水费的征收、维修基金的上缴、使用及公示等。

三、加强宣传培训，提高人员素质

市农村饮水安全工程管理办公室要积极组织各乡（镇、区）农村饮水管理站和各村用水者协会、水管员，采取张贴宣传标语、发放宣传资料、办理宣传栏、设立咨询台等多种形式，大力宣传相关政策和知识，使群众充分认识到饮用水质不达标的水容易引发腹泻、霍乱、伤寒、肝炎、痢疾等传染病和氟中毒、砷中毒等地方病，全面提高群众对安全饮水重要性的认识。同时，高度重视水管员培训工作，每年定期举办水管员培训班，加强对水管员业务、技术、管理等知识的培训，提高管理人员整体素质。严格进行水管员知识考核，根据考核情况，会同市卫生部门核发农村饮水安全工程管理人员合格证，做到持证上岗。

四、实施部门联动，发挥综合效益

要大力推进联动管理，充分发挥各职能部门作用，确保工程长期有效发挥效益。市水利部门要做好对饮水安全工程管理的指导和服务，管理使用好维修基金；卫生部门要制定相应的制度，定期做好水质监测；供电部门要认真落实上级规定，严格农村生活用电价格，保障供水用电；发改部门要做好水价核定、项目监督，确保项目发挥效益；财政部门要做好维修资金筹措、使用监督；民政部门要对农村低保户、困难户用水予以照顾；税务部门要落实上级相关规定，优惠水价税费；教育、林业、农业等部门要与相关部门积极对接，切实保障职工、学生用水安全；审计部门要做好对收取水费、维修基金的监督审计；环保部门要加强对饮水安全工程水源地的环境保护；公安部门要加大对破坏供水工程、无故阻碍工程管理等违法、违规行为的打击处理。

五、实行民主监督，提升服务水平

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2009年富顺县小型农田水利工程建设工程，整治山平塘111口；整治和新建石河堰18处；整治和新建提灌站13处；新建和改造蓄水池271口；新建和维修渠道125.7公里；新建排灌渠14.1公里；高效节水灌溉区2处，各类输水管道共计30公里。

二、管护目的

通过承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种管理方式，逐步建立起产权明晰化、投入多元化、服务社会化、适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和良性运行机制，使小型农田水利工程产权得到明确，经营方式得到搞活，管护责任得到落实，安全运行得到保障，管理水平得到提升，做到建、管、用相一致，责、权、利相统一。

三、基本原则

1、坚持责权一致、有机统一的原则，实行“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”，处理好责、权、利的关系。

2、坚持因地制宜、分类指导的原则，一切从实际出发，不搞“一刀切”，宜包则包，宜卖则卖，宜租则租，宜股则股，处理好改革、发展和稳定的关系。

3、坚持尊重民意、维护权益的原则，广泛征询农民意见，实行民主决策，使改革真正做到公开、公平、公正，处理好维护农民根本利益和经营者积极性的关系。

4、坚持政府扶持、民办公助的原则，充分发挥好村级公益事业建设“一事一议财政奖补”的引导作用，处理好政府投入和受益农民投资投劳参与工程建设、管理及改革的关系。

5、坚持统筹发展、持续利用的原则，统筹规划和协调城乡水利发展和改革，加强水资源的统一管理，确保防洪、供水和生态环境安全，处理好水资源开发利用和节约保护的关系。

四、管护范围

对符合以下标准的已建小型农田水利工程纳入本次范围：

1、塘坝、石河堰、小型灌溉泵站、灌溉机井等小型水源工程；

2、大中型灌区末级渠系、小型灌区渠系等；

3、纯井灌区的管道输水灌溉，喷灌、微灌等高效节水灌溉工程；

4、雨水集蓄利用工程。

新建小型农田水利工程要明晰工程产权，明确管理机制，落实管护责任，建立健全良性运行的工程管理体制。

五、明晰工程产权

1、以农户自用为主的小微型工程，包括国家补助资金等所形成的资产，其产权属农户所有，实行“自建、自有、自用、自管”。

2、受益农户较多的小型农田水利设施，由村民委员会、村民小组负责组织维护管理，也可以按照工程受益范围组建用水合作组织，其产权属用水户协会所有。

3、单村工程由受益村或用水户协会管理，片区水务站业务指导。

4、跨村工程由乡（镇）政府协调受益村共同组成管理机构或确定管理人员，片区水务站业务指导。

5、跨乡（镇、村）较大规模工程，由县水务局局根据实际情况成立管理机构或由已有用水单位管理，用水管理单位业务指导。

六、完善管理机制

（一）转换运行机制

在分类明晰农村小型水利工程产权或经营管理权的基础上，可采取承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种形式，灵活转换工程运行管理机制。

1、承包。通过签订承包管理合同，由工程所有者将工程委托给承包者进行经营管理。

2、租赁。通过招标的办法与承租人签订工程租赁管理合同，由承租人在合同期限内自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。承租期内允许继承，但不得擅自转让，如转让须经所有者同意并重新签订租赁合同。

3、股份合作。通过资产评估，将工程资产划分为若干股，出售部分或全部股份，由2个或2个以上股东按照章程或协议参与经营管理。股东可用资金、土地、劳务、技术、设备等作为股份参股，共同拥有工程所有权和经营权，实行按股分配，并留出一定比例的公共积累，用于工程维修养护。

4、拍卖。工程所有者将工程全部或部分产权、使用权或经营管理权公开竞价出售，由多个参与者公平竞争，按照国家拍卖的有关规定程序，最终拍卖给出价最高的购买者，由购买者自主经营管理。对涉及当地人民群众生命财产安全、群众切身利益和对经济社会发展有重大影响的水利工程，其所有权不允许拍卖，只能拍卖使用权或经营管理权。

5、用水户协会管理。对村内联户、村集体兴建或跨村工程，可按照受益范围组建用水合作组织行使经营管理权，按照章程民主协商开展投工投资管护工程、供水调度及水费计收等管理工作。

6委托管理。由县水务局或乡（镇）人民政府、村民委员会将工程委托给村民小组、用水户协会、企业和其他社会组织进行管理。

（二）明确管理责任

工程所有者或经营管理者要严格遵守国家有关法律、法规和各级人民政府水利工程管理的政策规定，服从当地经济社会发展大局、水利发展规划和防汛抗旱指挥调度要求，接受水行政主管部门的监管，严格履行改革协议合同，切实加强工程运行管理和维修养护。

已进行工程管理但尚未明确完善工程安全运行维护管理责任的，要认真整改完善，补充修订协议合同，严格细化责权条款，保障工程安全运行和充分发挥效益。

工程所有者或经营管理者要确保工程安全运行，不得擅自改变工程功能；如因实际情况需要改变的，需逐级报审批后方可实施。县水务局要加强检查监督和指导服务，对不能有效保证工程安全运行、发挥工程正常功能效益或不能严格遵守执行协议合同的，要及时督促整改，并视情况终止或收回其使用权或经营管理权。

七、健全配套政策

（一）保护支持管理主体

国家依法保护农村小型水利工程所有者或经营者的合法权益。以承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理等形式经营管理工程者，享有工程使用权和收益权。以委托管理等形式使用管理工程者，享有工程使用权。买断或投资新建工程者，享有工程产权和经营管理权，并可继承和转让。工程所有者或经营者同样享有获得国家资金补助等有关优惠政策扶持的权利，并可在保障工程公益充分发挥和遵守水资源合理开发保护规定的前提下，进行多种经营。对社会团体、法人、个人投资修建工程的，各有关部门可采取“民办公助”、“一事一议财政奖补”、“以奖代补”等形式给予适当补助或奖励。

（二）严格执行水价政策

工程供水价格，要严格按照省、市、县水行政主管部门的有关规定，在市人民政府的指导监督下，由供需双方在当地物价主管部门和水行政主管部门确定的指导价幅度内商定，按照程序经水行政主管部门审定后，报市物价主管部门按照规定批准后执行。用水户应依法遵守批准的水价方案和水费计收管理办法。

八、加强组织领导

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二，加强领导，明确责任。水利资源的管理是一项政策性强、牵涉面广的系统工程。要建立领导责制，建立水资源管理工作联席会议制度，由发改委、财政、国土、农业、林业、水务、各乡（镇）等部门参加，县水务局负责日常工作。各部门要进一步提高认识，切实加强组织领导，成立相应的领导机构和工作班子，精心安排实施，结合本地实际，尽快研究制定改革实施细则，务求取得实效。加强政府职能部门作用，依法管理农村水利建设项目。在农村水利建设项目建设中，政府的主要职能是负责协调各参建单位的管理工作，为项目建设提供领导与组织保障，并尽能力提供适当配套资金。项目建设中成立现场指挥领导小组。由当地农村水利建设中心技术精湛、工作责任心强的工程技术人员组成。

三，建立完善了农村水利建设与管理新机制。出台了《关于建立和完善农村水利建设与管理新机制的意见》，明确了农民用水者协会在水务管理中心站的领导下开展工作，管水员在协会的组织下进行工作，以及各自的职责任务及管理体制，把用水者协会作为农村水利建设与管理的主体，促进工程良性运行。建立稳定高效的农民管水员队伍。使村级末端涉水事务的管理有了实实在在的管理主体和落脚点，较好地解决了人员不稳定、责任心不强、权责不明等问题，为确保水利工程长效利用，充分发挥效益提供了可靠保障，切实解决了只建不管、重建轻管、设施闲置浪费、工程损毁严重等问题。强力推进基层水管体制改革。通过积极争取，在乡镇机构改革和农、林、牧等行业改革尚未启动之前，率先进行了乡镇基层水管服务体系改革，整合资源，创新体制，强化职能。将县区10个、乡镇66个水管站整合为76个基层水务管理中心站，实行“条管为主”，人、财、物垂直管理，重新定编定岗定人，实行竞聘择优上岗，使专业技术人员保证达到60%以上。在布局上按区域、流域合理设置，整合力量、整合技术、整合资源，实现对全县水管人员统一管理使用，项目统一规划设计，工程统一建设管理，彻底扭转了过去乡乡（镇）建站，站站一个人，技术人员少，全部“搞中心、打杂活、摇铃胡、不务正”的局面。在县区水务局、区域流域水务管理中心站、乡镇、农村用水者协会、村级管水员六级水管新机制。实现农村水务和农民“零距离”接触，解决多年来农村水务管理“主体”缺位，责任、权利、义务界定不清，效益发挥不理想的问题，将农村水源保护、供水、节水、水环境管理、水利工程设施维修养护、河道管理、防汛抗旱救灾等任务真正落到实处，逐步建立起保障农村水务建设和管理健康发展的长效机制。

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中图分类号：TU99 文献标识码：B

1 农村供水运行管理存在的问题

1.1 供水质量不达标。村级独立运行供水站，多数以山泉水作为饮水水源，一般水质浊度偏低，村民为节约生产成本、管理成本，根本没有投加制水药剂处理和消毒杀菌，只通过沉淀或简易过滤后就供给用户。乡镇供水站的管理相对规范，按制水规程操作，大多数水厂在处理水浊度时采用砖砌的加药池用水龙头滴加絮凝剂，易出现药剂沉淀和投加药量不均现象，特别是冬季夜间制水断药十分突出，一般加药池只能满足5-6小时投加量，工作人员在夜间10点拌和好药剂后就睡了，待次日早晨6-7点才添加药剂，中途有2-3小时停止加药，供水质量得不到保证。

1.2 农村供水管线太长，不方便管理。为满足农村群众供水需求，近年来向农村延伸供水管网，以自来水的方式解决大部分村民饮水安全，但由于农村村民居住分散，供水管网太长，很多地方一个镇涉及8个村左右的农村供水，管道长达200余公里，给供水带来了较大管理难度。

1.3 偷水灌田，自来水大量流失影响供水秩序。春耕时节和天旱时期，人为破坏自来水管道偷水灌田、浇地十分猖獗，水厂蓄水池一夜间被放空，场镇居民及学校供水无法保障，扰乱正常供水秩序。

1.4 运行管理手段落后。若遇管道爆裂或人为破坏自来水管道偷水灌田，维修人员无法知道漏水点，为保证场镇及学校的供水，只能先关闭农村的各条管线，然后再徒步逐村进行管道巡查，有无问题都要拉网式地巡查一遍，一次下来要3—4天，增加工作人员劳动强度。

1.5 农村供水的后期维修和更新改造无资金来源。农村供水是国家投资建设的一项民心工程。由于村民居住分散，外出务工人口多，供水规模小；供水管网长，水损较大，生产成本高，所收取水费只能基本维持正常情况下的生产经营，无法计提折旧费和大修改造资金。村级独立运行管理的水厂更是如此，工程运行几年后维修和更新改造无资金来源，乡村供水运行管理举步维艰。

2 农村供水保障措施

2.1 加强指导，更新设备，确保供水质量

水质好坏关系人民群众身体健康，为确保村级独立运行水厂供水质量，水利片站要加强对村级水厂的业务技术指导，规范制水操作规程，保证水质达标，同时成立用水协会，确定专业管水员，足额收取水费，保证正常生产、管理费用。水浊度是水质达标的重要指标，生产设备决定产品质量，为此，应改进传统的药剂投加模式，采用絮凝剂投加器投加，投加器带有搅拌装置，防止药剂沉淀；投药泵数字显示投加量，方便调节，投加均匀；投药箱的容量为1m3，可保证1500t规模水厂连续投加15小时，从而可保证自来水浊度达到规定标准。

2.2 用水户参与供水管理，共同维护供水秩序

乡村供水运行管理中，应采取企业化经营与用水户协会相结合的方式。由政府组织各用水村按照“自我管理，自我约束，自我服务，自我发展”原则，由各受益村推选一名村民组成农民用水者协会，并聘请专职水管员持证上岗。供水企业可将自来水批发给用水者协会，由协会进行维修、水费收取等管理工作，批零价差收入用作水管员的工资，在总水表计量抄表时包干核定30℅的水损，节约的水损用作水管员的绩效工资，以促进水管员加强对管道的巡查维修。由于各村的供水规模大小不平衡，可能导致村与村间水管员工资收入差距较大，可采取2个村或多个村合并进行管理，按照供水规模划定管理范围。

2.3 规范管理行为。

维修热线公开，投诉举报电话公开，倾听群众用水意见，解决群众反映的用水问题，加强管网维护，围绕水质抓服务，确保安全供水全天侯接受和处理用户的业务咨询、报漏、报修、投诉和求助。对群众反映投诉的服务人员效率低和意识差等问题进行查处，杜绝吃、拿、卡、要现象。自觉接受农村饮水安全工程管理协会的监督，定期召开用水户代表座谈会，接受用水户代表的咨询和建议。坚持经常性宣传与集中宣传有机结合，纳入正常化轨道，通过资料散发、刷写标语、媒体专栏等多种形式努力打造宣传强势，提高群众对水的商品意识和保护水利设施的法律意识。严格落实水事违章处理规定，对偷水、乱接、破坏供水设施行为，一经接到举报查实，责成当事人赔偿外，还依据规定进行经济处罚，情节严重的追究刑事责任。

2.4 供水管理智能化，提高管理效益。

针对农村供水管网太长，管理人员少的实际，可建立在线监测系统，对供水管网实时监控和网络化管理，监测各供水主管道节点的累计流量、瞬时流量，可将流量参数通过GPRS模块实时上传至网络，通过电脑、手机进行实时监控和网络化管理。通过对各节点的累计流量、瞬时流量进行分析，判断出漏水点的大致位置，以便及时抢修恢复供水，节省时间，减少大范围巡查管网的劳动强度，减少水量损失，降低生产成本。规范抄表收费工作，逐步推进智能水表，先交费，后用水，杜绝“人情水”改变传统供水抄表、收费模式，减少工作强度，提高工作效益。

2.5 通力合作，形成合力。

各镇、各有关部门在县政府的统一领导下，各负其责，密切配合，努力形成工程建设管理的强大合力，如：发改委优先安排农村饮水安全工程建设及修复计划。财政部门及时落实好配套资金，为农村供水工程维修及大修改造提供资金保障，并切实做好资金管理工作，确保资金安全。卫生部门做好农村供水的水质检测、监测工作。环保部门做好生活饮用水水源地环境卫生质量及污染控制及防治监督管理。公安部门负责农村饮水安全运行管理中的破坏供水设施、盗用自来水灌田、浇地等水事案件查处工作，维护正常的供水秩序。确保农村饮水安全工程良性运行，带给群众实惠，不断巩固建设成果。

结语

篇（10）

1.1落实办公场所和设备沂水县按照山东省水利厅要求，所在乡（镇、街道办事处）为辖区内基层水利服务中心解决配置了独立的办公场所、防汛值班室和防汛抗旱物资仓库。同时，根据工作需要，县水利局拨付专款为18处水利服务中心配齐配足了包括水准仪、塔尺、皮尺、钢卷尺等基本的测量仪器和办公桌椅等必要的办公设备，为开展基层水利服务工作创造了良好条件。

1.2选好配齐村水利员沂水县根据村庄规模和耕地面积，每个行政村选配1～2名村水利员。村水利员人选由村委会负责推荐，经县水利局培训后持证上岗，由乡（镇、街道办事处）水利服务中心和村委会共同管理，经严格筛选，全县共聘用水利员1056名，具体负责村内水利工程管理、农田灌溉、水费收取、工程维修、故障报修等工作。

2加强服务管理，保障基层工作有序开展

2.1强化专业知识培训为全面提升基层水利人员的专业素质和服务水平，不定期地聘请临沂市水利局相关业务专家、临沂市水利职业学校教师对全县基层水利人员进行业务知识培训。通过培训，为提高基层水利人员的业务水平、转变工作作风、提高服务工作效率、圆满完成目标任务将起到积极的推动作用。

2.2加强日常管理一是坚持每月制定下发工作要点，指导各基层水利服务中心认真落实阶段性工作任务。二是坚持每月初召开工作例会，由各基层水利服务中心交流工作的做法和经验，对存在的问题统一在会上研究，提出解决对策。三是坚持要求各基层水利服务中心按时报送本单位当月工作进展情况以及下月工作计划，及时掌握基层水利服务工作动态。四是坚持每季度发一次通报。把3个月内各基层水利服务中心的工作开展情况，以通报的形式发放至各乡（镇、街道）政府、局级班子成员、局直有关科室。

2.3制定考核办法沂水县水利局结合全县基层水利服务工作实际，经多次分析论证，制定下发了《沂水县水利局基层服务中心考核办法》。通过突出考核重点，量化考核目标，引导各基层水利服务中心进一步找准工作定位，明确工作任务和重点，形成“争标晋位”的工作氛围。该《办法》的制定，夯实了基层水利服务工作基础，强化了对基层水利服务中心的日常管理。

2.4严格督查落实一是强化以考核查问题。每季度对各基层水利服务中心工作进行一次全程检查考核，通过考核督促各基层水利服务中心落实工作常态化机制。二是加强督查找漏洞。在做好考核工作的同时，不定期地对各基层水利服务中心工作进行全方位巡查，督促其提升日常工作质量。三是搞好服务促提升。在严格督查考核的基础上，积极协调基层水利服务中心同沂水县水利局直属各科室、单位的关系，帮助基层水利服务中心解决工作中遇到的问题，减轻工作压力。

3提升服务水平，保障防洪供水安全

沂水县根据工作实际，以乡（镇、街道办事处）为单位，将防汛抗旱专业服务队、水利设施专业维修队和公益性防汛抗旱工程管理队统一合并组建，成立了防汛抗旱供水专业服务队，为水利服务中心下设专业服务组织，与水利服务中心签订合法有效合同，由水利服务中心全权管理。目前，全县已组建了30支4000多人的防汛抢险机动队，组建了县、乡两级19支共计1100人的抗旱专业队伍，装备各类工程机械和运输车辆70台（套），饮用水应急输送能力达到每次100m3，有力促进了防汛抢险、排涝救灾、抗旱服务、农田灌排设施检修、节水增产技术推广等工作的开展，有力保障了防洪安全、供水安全和粮食安全。

篇（11）

1.美国形成了较为完备的财政补贴体系。

美国政府在其农业发展战略中突出了政府投入对农业发展的重要作用。在其现代农业的发展进程中，一直注重对农田水利建设财政补贴体系的建设，目前已经形成了较为完善的补贴体系。美国政府对小型农田水利建设项目的财政补贴以政府补贴为主，民间投资为辅，目前美国水利项目60%以上的投资源于各级政府，私人投资所占比例在40%。在每年的财政预算中，美国联邦政府和州政府都会列明财政对农田水利建设方面的补贴比例，水利建设投资保障性较强。而且，美国松散的联邦政体决定了其财政分配体制也趋于分散的形态。各州财政收入各自纳入本州的财政预算，互不干涉。因此，本州农业水利建设的补贴主要是由本州政府的财政支持，本州政府财政比联邦政府的补贴份额更大。美国补贴资金管理体系完善还表现在农业补贴资金的编制过程。在编制联邦政府预算时，各地方政府会将农业补贴资金申请汇总并向上一级政府汇报，编进联邦预算后，并最终由议会审议通过。审议通过后，联邦政府和州政府依据预算层层下拨补贴；项目实施之后由专门的评估机构对项目进行评估，衡量财政补贴资金的使用效果。由于美国具有完备的法律体系，使其涉及水利建设的所有经营与决策均纳入司法体系，使政府补贴从申请到使用全过程的法制化和规范化程度大大提高，整个补贴流程实现了有序规范，较好地保证了补贴资金发挥效益。

2.欧盟依据外部性进行选择性财政补贴。

欧盟在对小型农田水利建设项目进行补贴时着重考虑了外部性，这主要是依据农田水利建设项目所具有的公益性特点。欧盟根据小型农田水利项目性质的不同给予不同的补贴，对于正外部性较大的项目给予的补贴力度较大，对于正外部性不是很强的项目给予的补贴力度较小。与其它国家相比，欧盟采取了选择性支持的财政补贴政策，这与其所处欧洲大陆绝大部分地区自然气候条件较好有较大关系。因为欧洲长年风调雨顺，土地资源和水资源的自然禀赋较好，所以其农业生产条件的宽松给这种选择性财政补贴政策预留了空间。

3.日本政府对农田水利建设工程给予全面扶持。

虽然日本的《土地改良法》规定农田水利建设与管理应遵循“受益者负担”原则，但事实上大规模的农田水利建设仍是以政府投入为主，这与小型农田水利工程的公益性和日本国家财力雄厚实际情况具有密不可分的关系。总体上看，日本政府对小型农田水利建设的补贴具有补贴全面、力度大的特点，日本的中央和地方政府更是绝对占据了水利投资的主导地位，水利投资一直在各类公益事业中占居首位，许多补贴项目都是政府全额全程补贴。首先，政府直接给予农业生产者补贴，补贴额度占小型农田水利建设投资额的80%左右；其次，政府还通过无息贷款、贴息贷款等方式给予农业生产者补贴。农业生产者所需承担的小型农田水利建设投资负担已经很小了。

4.以色列政府财政补贴使用范围宽。

以色列由于国土面积小，国家注重发展农业，加之财政实力较为雄厚，因此绝大多数农业水利建设项目都由国家出资，但以色列与各国的不同之处在于其补贴资金使用范围更宽，以色列不仅对农田水利工程建设进行补贴，而且对先进节水农业灌溉技术研发及应用也给予补贴，通过补贴高新农业水利工程设计研究，以色列建成了世界上较为先进的农田水利系统，使农田水利设施在农业生产中的节水作用发挥到了很高水平，充分达到了“节水”和“增产”的作用。

（二）国外农田水利建设工程运行维护方面的做法

从目前实际情况看，世界各国的小型农田水利工程普遍存在灌溉水费收取难、实际收取率低、财政负担重、管理效率低等问题。为了提高农民兴建水利工程的积极性，重点促使农民管好用好水利工程，建立起小型农田水利工程良性的经济运行机制，许多国家采用了农民参与灌溉管理的做法。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制。参与式灌溉管理制度以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理，其实质是灌溉管理责任的分权，即重新划分政府和农户在水资源开发和利用上的权力和利益。按照这样的机制设计，灌溉工程设施的运行维护主要由用水户协会来完成，而费用通过补贴以及向用水者协会会员收取会费来维持。目前世界上有多个国家正在实施用水户参与灌溉管理的做法，改变了政府包揽灌溉工程管理的做法，把管理职责主要移交给用水户协会，既能减少政府补贴，又能保障工程运行维护经费的需要，这种方式与国内实行的专业管理与群众管理相结合的民主管理，既有相似，又有不同。

从参与式灌溉管理应用范围看，在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥，81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来管理。发达国家农户参与程度较高，原因在于这些国家，所有权与使用权一致，没有机制转换的问题，避免了协会管理者和用水户的短期行为，增强了对水利项目进行参与和维护的积极性。

从参与式灌溉管理实际运作情况看，在世界银行提出的“农民用水者协会必须坚持的4条标准”的软约束下，用水者协会的职责界定和与政府之间的关系基本相同。一般都有独立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理权力和责任，具体参与项目灌区规划、施工建设、运行维护方面的事务，负有从主渠道买水、向用水户收取水费、协调渠域内的用水矛盾的责任。政府基本不会干预协会的具体事务，除了在经济上给予资助，还会在业务上给予指导和监督。在不同国家，用水者协会的区别主要在赢利目标定位和组建方式两个方面：首先，从赢利目标上，多数国家的用水者协会属于非营利性组织，但是，也有少数国家的协会属于“自负盈亏，保本运行”，比如美国负责为农场提供灌溉用水的灌溉协会或者灌溉供水公司就属于这种情况；其次，从组建方式看，多数国家用水者协会依据相关合作社法成立，并与当地水管部门签订协议即可。但是，墨西哥的农民用水者协会成立时须经国家水资源委员会同意，由该委员会发给水权转让证书并到公证处公证。

从政府的扶持方式看，尽管参与式灌溉管理强调市场化运作，并且多数国家都有财政在水利设施工程项目管护上入不敷出的实施背景，但是，从成功推广该模式国家的做法来看，各国政府始终在推行过程中扮演了主导者地位，从资金、人员培训和技术指导等方面给予大力支持。韩国政府就建立了以国家财政为主的金融贷款和受益农户投资为辅的农田水利工程投资和管理体系，在管理资金投入上充分保证了小型水利工程参与式管理模式的顺利进行。印度的法律规定小型灌溉工程的总预算中，中央和地方政府必须分别拨款总投资预算的1/6左右，对于采用喷灌和滴灌等节水技术的小型水利项目，政府还会额外给予25%～50%的补助。

此外，西方发达国家在水资源开发和节约利用方面引入“产权”概念，根据闫华等学者的研究结论，早在20世纪80年代，美国就率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换，具体内容是在满足农业用水的前提下，将农业灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用，而城市则相应负担相关工程的建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政府负责监管，并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。根据王芸等学者的介绍，日本在水权转换方面的做法更加突出了水权转换受益者对农田水利的投入补偿，其做法是由城市部门向农村提供部分灌溉设施改造费用，在帮助农村提高了灌溉用水效率后，节约下来的农业用水才可以供给提供投资的城市部门使用，这种做法能够更有效地激励农民进行设备更新，在不损害农民灌溉利益的情况下，通过间接水权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，为农民提高水资源使用效率开辟了新途径，也能够有效地促进节水农业发展。

（三）国外经验借鉴与启示

1.强化政府的投资主导地位，同时积极吸纳社会资本参与建设。

农田水利设施的公益性强，投资规模大，建设周期长，相对于农民的承受能力而言，农田水利设施建设基本属于市场机制无法充分发挥作用予以保障的领域。既然存在一定程度的“市场失灵”，政府就要积极投入资金予以支持，通过公共投资来替代社会资本缺位，这就必然要求政府在农田水利投资中始终发挥主体投资的作用，居于主导地位。据姜斌等学者研究，根据发达国家的发展经验，人均GDP在4000―7000美元阶段时将进入大规模水利建设时期，水利投资增长规模基本与国民经济发展呈同步增长趋势。2011年，中国人均GDP已经达到5432美元，处于大规模水利建设时期，为了确保农业发展始终为国民经济发展奠定良好基础，现阶段我国应当继续加大对农田水利的投入力度，同时强化各级政府的主体投资地位，借鉴发达国家优先考虑公益性项目的做法，在财力有限的情况下严格把握财政投入方向，将财政资金更多地向纯公益性项目倾斜。

由于我国农田水利工程整体基础差，地域广、数量多、欠账多，建设任务重，相对水利建设的需求，各级政府财力保障水平有限，在坚持强化政府投资主导地位的同时，对于水利建设的缺口部分，还要考虑吸纳和利用当前较为充裕的民间资本参与小型水利工程的建设、经营和管理。要充分利用市场机制，对于有利可图的农田水利建设项目，要争取让渡给市场，由社会资本承担，形成良性循环和自我发展。政府应当集中精力和资源，着重扶持社会资本不愿投资的地域和公益性项目，同时做到建管并重，提高水利工程运行的效益和效率，为工程运行的市场化创造条件。

2.继续明确水利项目产权，逐步建立水权交易市场。

有恒产者方有恒心。在市场经济条件下，产权始终是理性经济人参与交易活动关注的首要问题。为解决小型农田水利建设工程管护缺位而导致的工程基础设施老化、成本回收不足、灌区服务质量下降、灌溉面积减少等问题，同时提高农户的参与度和满意度、降低灌溉成本，减轻政府财政负担，为水权交易创造条件，就需要在小型农田水利工程建成后，首先明确水利项目工程产权。因为唯有完备、明晰而且稳定的水利项目产权做保证，才能为水权界定和水权交易奠定基础，进而影响水资源利用效率。在目前小型农田水利工程项目建设管理过程中，水利、农发等相关部门已经注重界定项目产权，并将集体兴建的小型农田水利设施所有权属界定集体，有些项目还进行公开竞标，将一定年限的使用权承包或租赁给农民个人，这些做法都有效地解决了水利工程产权问题，今后还应加大明确水利项目产权的改革力度，积极推进水权交易改革，逐步建立水权交易市场。虽然我国目前尚未解决初始水权分配等实际问题，同时水权交易作为一项新生事物可能会诱致制度变迁，引发一些不可预见的问题，但水权交易作为优化水资源配置的有效手段，应当作为水资源改革的发展方向。鉴于当前建立水权市场的时机尚不成熟，有关部门应当在一些已具备了水权转让条件的地区开展试点，为最终建立水权交易市场创造条件。

3.发挥政府推动作用，推广完善农户参与式灌溉管理。

目前世界各国政府是建设小型农田水利项目的主体，农民始终是使用小型农田水利工程的主体。世界各国的实践经验表明，用水户参与灌溉管理能够有效提高小型农田水利工程管护水平，减轻农民税费和政府财政负担。因此，应当在全国大范围推广这种灌溉管理制度。我国湖北省漳河灌区已在1995年建立第一个用水户协会，目前用水户参与式灌溉管理已经进入了发展推广阶段。为了推广完善农户参与式灌溉管理，改善小型农田水利工程运行状况，提高农业用水效率，政府应当充分发挥推动作用，给予必要的舆论、资金、技术支持，营造良好的政策法规环境，为用水户协会创造条件，最终实现农户参与式灌溉管理的可持续发展和良性循环，保证农田水利建设工程始终处于良好运营状态。

课题组组长： 王树勤 中国农村财政研究会

成员： 李长璐 财政部财政科学研究所