村委会工作报告大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇村委会工作报告范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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    二：加强妇幼保健网络建设，认真做好两个系统化管理。1994年卫生局分别下发了《郯城县孕产妇系统管理办法》和《郯城县儿童系统管理办法》，根据局文件精神，自实施初级卫生保健以来，连续推行妇幼保健的程序化、正规化管理，有力的推动了《中国妇女儿童发展纲要》的实施。我县的妇幼保健工作正逐步向系统化、规范化迈进，使妇女、儿童的身体健康得到了有效的的保障。

加强孕产妇系统管理工作。我们加强机构建设，巩固和完善了县、乡、村三级妇幼保健网，认真细致的做好了孕产妇的系统管理工作。孕产妇系统管理包括孕产期的建卡、定期进行产前检查、住院分娩、实行科学接生、进行产后访视和产后42天查体等多项工作。自开展孕产妇系统管理工作以来，对孕产妇管理建卡51418人次，系统管理率达95.86%，孕产妇死亡率控制在20.66/10万以下。为维持孕产妇妊娠的生理性，防治妊娠并发症以及产时的安全分娩和产褥期的顺利康复打下良好基础。

加强儿童系统化管理工作。为确保全县实现初级卫生保健目标要求，提高儿童的健康水平，对危害儿童健康的疾病做到早发现、早治疗。对0-7岁的儿童进行了系统化管理。其具体做法是：根据年龄特点，进行定期体格检查，1周岁内每三个月查体一次，1-3岁每半年查体一次，3-7岁每年查体一次，对于查出的各种疾病及时进行治疗，对发现的体弱进行专案管理，并使用小儿生长发育监测图监测小儿生长发育趋势。通过连续几年的不懈努力，儿童系统管理325044人，系统管理率达82.73%，其中3岁以下儿童152377人，系统管理率达92.14%。

    三：强化医院建设，积极创建爱婴医院。1998年我们积极响应世界卫生组织和联合国儿童基金会发起的“创建爱婴医院”的活动。为此，我们通过制定计划、熟悉评估标准，大力宣传母乳喂养的优点，全力推动母乳喂养，全面强化了医院的各项建设，严格按照标准进行。通过我院的努力推动，经评估，我县有4个县级卫生单位和6处乡镇卫生院被批准为“爱婴医院”。努力为我县广大儿童的健康成长做出巨大贡献。

四：开展新生儿疾病筛查工作，降低残疾儿童的发生率。新生儿的疾病筛查工作是有效降低残疾儿童发生率，提高人口素质。我院自1999年开展这项工作以来，共对19816例新生儿进行了疾病筛查，截止目前，我县的新生儿疾病筛查率达到了98%以上。共查出苯丙酮尿症6例，现全部在接受免费治疗，并取得了良好效果，减轻了他们的家庭负担，同时也减轻了社会负担。

通过我院几年来的努力，我们的妇幼保健工作取得了一定的成绩，但是我们的工作还存在着许多不足之处，重点表现在以下两个方面：

    一、婚检工作有待于进一步完善和加强。

    1、首先，对婚检工作的宣传力度不够。使人们对婚检工作的认识不够充分，

    2、婚检率有待于提高。目前我们县的婚检率仅为55.92%据《母婴保健法》第七条的规定的农村婚检率应达到70%以上，城镇达90%以上的要求还差的很远，可望下一步政府部门能够给予政策性支持和积极协调，使我们县的婚检率达到并超过《母婴保健法》所规定的标准。

    3、提高婚检服务质量。首先提高医务人员的业务素质，加强培训提高服务水平，增设婚检服务项目，扩大服务范围，尽快开展对丙型肝炎、爱滋病等传染病的检查，预防和控制此类疾病的传播。

    二、两个系统化管理率还需进一步提高。妇女儿童的系统化管理工作由于涉及的人群较多，且分布较广，妇幼保健的医务人员相对不足，因此造成部分妇女、儿童的漏管。下一步我们将通过对县、乡、村三级网络建设的进一步加强，使我们县的两个系统化管理率达到《中华人民共和国妇女儿童发展纲要》要求的目标。

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一、基本信息

XXXXXXXXXXX。。

二、工作成效

（一）入户开展帮扶次数。按照要求，帮扶干部每个月至少入户两次的要求，2019年10月至2020年9月共12个月，每个月包户干部至少下乡两次，主要领导每年入户24次以上。

（二）“八个一批”方面取得的成绩。

产业扶贫方面：2018年修建了拱棚XX座，并全部纳入村集体经济，通过流转的方式租赁出去收取租赁费并按时给贫困户分红，村内群众还可以在拱棚处务工时学习栽植技术，产业规模和效益明显提升，村民收入将进一步增长。针对缺乏技术的，我们加强技术培训指导，协调农业部门派专家在村内开展种植、养殖技术培训，组织养殖户、种植户参加了养殖培训，群众的种养殖技术明显提高。

就业扶贫方面：针对没有产业薄弱的贫困户，我们落实了生态扶贫政策和就业扶贫政策，从贫困户中招聘生态护林员1人，集体护林员3人，并积极协调退耕还林相关单位补发了村民的退耕还林补偿款；从贫困户中招聘村保洁员2人，信息员1人，防疫员1人，使这些贫困户实现了稳定就业，有了稳定收入。

“两房”保障方面，我们通过村民申请、入户调查等方式，对全村的危房进行了认真排查，按照不同情况，协调落实了异地搬迁和危房改造两项政策。其中，全村共有易地搬迁户XX户XX人，现在已经全部搬迁入住；累计实施危房改造XX户XX人，其中XX户原址重建，现在都已经建成入住。

教育扶贫方面：我们积极与教育部门对接，帮助XX户贫困户的XX名适龄子女落实了各项教育帮扶政策。其中，小学生XX人，住校生每年教育补助XX元，非住校生每年补助XX元；初中生XX人，每年教育补助XX元；高中生XX人，每年教育补助XX元。通过教育帮扶，减轻了贫困户的家庭负担，释放了劳动力，贫困户可以专心发展致富产业。

健康扶贫方面：所有贫困户全部参加了新型农村合作医疗和大病保险，为符合条件的贫困户落实了大病救助和慢性病免费诊疗政策。贫困户免缴基本医疗保险个人缴费部分每人每年XX元，协调卫计局为长期患慢性病的XX人办理了慢性病免费诊疗卡，实现了全村贫困户慢性病救助全覆盖。通过医疗救助，大大减轻了农民就医费用，摆脱了因病致贫、返贫的困扰。

生态扶贫方面：聘请护林员4人，在提高贫困户收入的同时，填补了农村护林的空缺，加强了护林工作力量。本村2020年退耕还林涉及贫困户XX户，退耕还林款已经全部兑现，有效地保证了贫困户稳定脱贫致富。

兜底保障方面：针对完全丧失劳动能力、家庭特别困难的贫困户落实兜底保障政策，落实低保政策有XX户XX人，落实五保政策XX人，全面落实兜底保障政策，协调县民政局全部落实了保障资金。

金融扶贫方面：针对发展资金不足的，我们积极帮助申请扶贫小额贷款，现在已累计发放小额贷款共计XX户XX万元，用以发展种养殖等产业，筑牢了贫困户产业基础，实现稳定增收，消除了返贫的可能。

（三）基础设施方面改变。建设了XXX村村民活动广场、红白理事会阵地。2017年，修建了XX至XX的水泥硬化路、标准化卫生室，成立了村集体合作社，筹备物资建立了爱心超市；2017年XXX的自来水入户工程完成并投入使用，方便了群众的用水方式。

（四）消费扶贫方面。帮扶干部积极帮助贫困户和村民销售鸡蛋等农副产品。部分群众由于对物品销售信息的闭塞，延误的物品销售的最佳时间，我们帮扶干部就积极联系销售渠道，及时帮助群众销售农产品，群众对我们的工作十分满意。

（五）人民群众的认可方面。经过数年来的认真帮扶，XXX村贫困户乃至全体村民对我们的帮扶工作都十分认可，贫困户对帮扶干部的帮扶工作也纷纷叫好。

三、近五年（2016—2020年）总体帮扶情况

在这五年的帮扶工作中，XX的领导下、在XXX镇党委政府的支持下、在XXX村委会和村民的亲密配合下，我们同心共力，全面贯彻和落实了各项扶贫政策，全村精准落实了“八个一批”，全村贫困户XX户XX人全部脱贫，切实做到了脱贫致富路上不落一人。通过五年来的帮扶工作，群众对我们的工作也极为认可，他们的满意度就是对我们帮扶团队最大的肯定和鼓励，我们也会继续努力，继续再接再厉巩固脱贫成果，让脱贫成色更纯正，为群众大步迈进小康社会保驾护航。

四、存在问题

通过驻村帮扶工作队自查及对照上级检查反馈的问题，主要存在的问题：村容村貌存在波动式变化，每逢卫生整顿时，村容村貌可以保持一段时间，但是过一段时间又会出现脏乱差的现象。

五、下一步工作思路

开展新农村建设，加强村庄环境整治，持续整治公共空间和农户庭院环境，彻底消除农村脏乱差，实现村庄环境基本干净整洁有序。

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1、土地问题

在当前的市场经济条件下，土地问题作为影响农村社会稳定的因素有了新的表现形式，这就是“征地补偿”。随着道路建设的发展和工业开发、小城镇建设的推进，建设性项目征地范围逐渐扩大，但由于不同期项目的补偿政策不统一，就容易引起农民的不满情绪。征地补偿问题牵扯到农民的切身利益，农民在这个问题上是空前团结的，在形式上往往表现为集体上访或越级上访，如果处理不妥，将可能会激化为。从我镇形势来看，反映土地方面问题的占相当一部分。村干部在这个问题上基本上没有发言权，因为群众认为他们是政府代表，替政府讲话，因此对他们不信任，有发言权的往往是村中真正德高望重的人。我们在处理涉及征地事件时，一定要千万谨慎。

2、农村村务公开问题

农村村务公开、财务公开是农民实行民主管理民主监督的一项重要举措，大多数农民对于这项关系自身利益的事情相当关心。但是，在有些村组，村干部却对这项工作并不热心，所以造成村务尤其是财务的公开不规范、不彻底，甚至是流于形式，引发群众上访造成农村社会不稳定。

3、农民法制意识问题

虽然法制建设在农村逐步加强，但受观念影响，部分农民还不习惯用“法”来解决争端，而依靠单纯的“私力”解决，明明违了法，还不知道自己错在哪里。

4、农村干部的工作问题

一方面有些镇村干部工作作风飘浮，群众观念淡薄，工作方法简单，激化了矛盾，造成了干群关系紧张；另一方面由于某些考核制度的不合理，逼得下面要么弄虚作假，要么侵犯农民的利益，把干部直接推向农民的对立面。

5、农村精神文明建设问题

随着经济的发展，加上农村文化的相对缺乏，赌博迷信、**等违法犯罪活动在一些农村地区发展蔓延，已成为诱发多种犯罪的社会毒瘤。

6、劳资矛盾问题

我镇属于工业经济发展镇，基本上每家农户都有人在企业工作，农民与企业主之间因工作、报酬引发的矛盾逐年增多。同时由于目前办企业的门槛较底，“开关”厂比较多，劳动法律制度执行不彻底，企业职工（农民）的权益不能有效保障，导致了群众性事件的加剧。

7、外来人员管理问题

近几年，我镇的外来人口逐渐增多，由于制度和力量的缺乏，我们明显感觉到社会稳定工作的压力，主要包括流氓恶势力、卫生防疫和计划生育等。

二、引发上述问题的主要原因

1、经济上的因素

经济的发展，拉大了贫富差距，加上外来人员大多从经济欠发达地区而来，巨大的差异特别是暴富的榜样激发了人们对财富的欲望，与此同时，人们的致富能力却显得不足。这种欲望与能力的不相称，促使一些人铤而走险，通过种种不正当手段谋取利益。这就导致不讲信用、坑蒙拐骗和偷盗抢劫丑恶现象的增加，引民不稳定因素。

2、政治上的因素

小平同志曾经指出：“如果没有小民主，那就一定要来大民主。群众有气就要出，我们的办法就是要使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。……总之，要让群众能经常表达自己的意见，使他们有意见就能提，有气就能出。有小民主就不会来大民主。群众把气出了，问题尽可能解决了，怎么还会有在民主呢？”而从目前来看，镇村干部下组入户少了，针对农民的会议也开得少了，与农民面对面的沟通少了，群众直接向干部和组织反映情况的机会也少了，农民参与政治的渠道相对变窄了。这就使得农民对政府的了解下降、信任下降，不寻求正规渠道、手段解决问题，造成群访、围堵公路等的增长。

3、文化上的因素

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全区各乡镇行政村（含居委会、社区）全部建立安全生产领导小组，村委会主任担任组长，并配备专（兼）职安全员。行政村人口在5000人以内，配备1名安全员；行政村人口在5000以上的，配备2名安全员。村主干原则上不兼任。各村安全员是本辖区的安全生产直接责任人，在村安全生产领导小组和乡镇政府安全生产委员办公室的领导和指导下开展工作。

二、任职条件

1、热爱安全管理工作，有较强的安全生产意识；

2、坚持原则，认真负责，忠于职守，身体健康；

3、具备一定的文化知识，熟悉安全管理知识和相关的法律法规，有一定的分析能力和判定能力。

三、工作职责

1、协助上级政府和安监部门抓好本村的安全生产各项工作。

2、认真学习和宣传贯彻国家安全生产有关法律法规、国标或行业安全标准，带头遵守安全管理制度和操作规程。

3、配合乡镇、村组织开展安全生产法律法规、政策宣传和安全生产知识宣传；督促生产经营单位开展以岗前培训为重点的安全知识“三级”教育；切实做好企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的教育培训工作，确保持证上岗。

4、负责做好安全生产隐患排查治理，每月组织开展一次安全生产检查。对发现的事故隐患或者安全生产违法行为，应立即提出整改要求和制止其违法行为，并及时向村委会和乡镇安办报告，每月底向乡镇安办报送隐患排查治理报表；发现重大事故隐患或者重大安全生产违法行为时，应立即向村委会、乡镇安委会办公室或有关部门报告。

5、负责督促检查本村各生产经营单位安全生产责任制、劳动保护用品发放使用、特种作业规定规程等安全生产管理工作的落实情况，督促检查安全设施器材配备状况、各类设备运行安全状况、安全标志及消防通道状况、电线电器规范接设状况、易然易爆有毒物品正确储放状况等情况。

6、对发生的安全生产事故或安全生产紧急事件，应当立即将有关情况报告村委会、乡镇安办或有关部门，同时要采取恰当的应急措施开展应急救援工作，尽可能减少事故损失。

7、负责本村的安全生产管理工作台帐建设，认真做好安全生产检查、宣传、会议等有关工作和活动的记录，使安全生产工作有据可查。

8、对各类安全生产违法违规行为的投诉、举报做好受理、协调和处理工作。

9、经常加强与乡镇安办、生产经营单位的沟通和联系，争取各方对安全生产工作支持，确保安全生产各项政策措施有效地有落到实处。

10、完成上级安委会办公室下达的任务。

四、聘任程序

具体聘任程序是各村委会从村两委干部中推荐，乡镇安办审核把关，报乡镇政府审查批准后，发文予以聘任。聘用后由乡镇安办登记备案进行管理。每次聘任期为一年，期满后根据本人表现及考核情况，决定是否续聘。任期内如有调整，应及时上报乡镇安委会办公室调整。

五、考核制度

乡镇安办针对村安全员的工作情况，每年度进行考核一次，考核情况作为下一年度聘任的主要依据。

1、年度考核不称职或不能胜任本岗位职责的，应当予以解聘，并按照聘任程序，在一个月内重新选聘。

2、年度考核优的村安全员，由区、乡镇适时予以表彰，并给予适当奖励。

六、日常管理

1、实行安全员工作例会制度。乡镇安办每月召开一次安全员工作例会，收集安全生产有关信息；各村安全生产领导小组要定期召开安全生产工作会议，交流信息，布置安全生产工作，研究解决安全生产问题，加强联络沟通。

2、建立工作报告和情况通报制度。村级安全员每周向村两委和乡镇安办汇报日常工作，村安全领导小组每月向乡镇政府报告安全生产工作，乡镇每季度向区政府安办报告安全生产工作情况。

3、建立培训制度。村级安全员受聘后必须进行上岗前培训，并定期接受乡镇安委会办公室组织的业务培训。乡镇安监所要加强与村安全员的联络，指导他们开展日常安全生产工作。

七、工作待遇

受聘的村级安全员每月给予100元的岗位补助，由区、乡镇财政分别承担50%，并纳入年度财政预算。

八、其它事项

1、各乡镇于年12月20日前将《区村级安全员配备情况一览表》报区安监局备案。

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2009年的第六个月中，我们结合上月的计划，做了很多的尝试，虽不是很理想，但我们同样也收获了很多。现将合作社在6月份中的工作得失与大家做一个分享：

1、饲料加工作坊未能生产

主要原因是饲料加工机因电机烧坏，一直没修好，所以导致机器一直未能正常开展工作。

2、青年中心冬令营活动开展顺利

①、借助“行动援助”资助我们的青少年活动经费，在寒假期间，我们启动了青年中心冬令营活动；

②、6月19日，在各地志愿者的帮助之下，组织孩子们开展了一场趣味丰富的运动会；

③、6月25日，值除夕之时，组织孩子们开展了为困难家庭送春联的活动；

④、6月28日，结合孩子们意愿，我们在绵竹剑南春森林公园设计了一套野外潜能拓展训练活动，拟在2月1日开展。

3、“红基会”项目正式开始执行

①、6月1日，确定了三名社区协调人，并在他们的努力之下，进行了前期的宣传和报名工作；

②、6月4日，与广济镇政府就“红基会”项目一事做了汇报；

③、6月1日至10日期间，就“红基会”资助金额及项目书修改完善等问题与”红基会5.12办公室”做了反复地沟通；

④、6月10日，合作社收到“红基会”签章的资助协议书，并与之正式签订了协议；

⑤、6月30日，合作社就项目开展情况向“红基会”做了工作报告。

4、合作建房项目进展受阻

①、6月8日至11日，在四川各高校志愿者的帮助之下，为9大7统建农户丈量了宅基地面积，并签字确认；

②、6月12、13日，协助新和村村委在9大6召开了村民大会并做了建房统计；

③、6月14日，继续在9大8做了建房统计；

④、6月18日，在“天地志愿者队”队员老史帮助之下，联系了，对方答应在春节过后为村民免费运输红砖；

⑤、之后由于补助款等一系列复杂的问题，村委会建议我们在春节过后再做行动。

5、村民文化活动工作进展

①、6月15日，我们借绵竹市年画节，到绵竹参观了舞龙队，拟在本地成立一支舞龙队；

②、6月16日，我们调查了本地舞龙的历史，发现我们本地有舞龙的条件和人员。我们即报告村委会，拟成立舞龙队，但村委会出于各种原因的考虑，劝阻我们在今年暂且不要成立；

③、6月20日，在“512中心”的帮助之下，我们从社科院借来一台投影仪。利用这台投影仪，我们在春节期间为村民播放了多部电影，让大家找回了十几年前的感觉，丰富了大家的文化生活。

总的说来，6月份的工作开展得有些平淡，以下是我们7月份的工作计划：

1、完成“红基会”项目农户的初选工作；

2、继续开展好青年中心冬令营活动，设计一批丰富多彩且有意义的活动；

3、电影放映及其它村民文化活动继续开展，电影放映下月将在征得绵竹广电局和广济文化站的同意之下，在其它各村流动放映；

4、继续协助新和村村委做好其它村民小组的建房统计；

5、开始大蒜销售广告；

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（一）召开一次县级医院与乡镇卫生院负责人参加的座谈会，再次核查核实有关情况。

1.通过座谈，进一步逐级压实责任，了解相关单位负责人对健康扶贫工作掌握程度。

2.核对包保县贫困人口及贫困人口在每个乡镇的分布是否与健康扶贫APP一致。

3.核对行政村与村卫生室建设情况，准确掌握未建村卫生室的行政村名单（乡镇卫生院所在地可不设村卫生室，人口较少或面积较小行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室、行政村搬迁或撤销情况）。

4.核对村卫生室村医情况，准确掌握缺少常驻村医的村卫生室名单，指导各地做好上级医院下派与邻村代管工作。

5.乡镇卫生院、村卫生室是否能够开展基本医疗。

6.向县级行政部门核查（到现场与村医本人核查），2019年与2020年第一季度村卫生室运行经费和村医补助落实情况。比较与村医本人核查情况是否一致。

7.乡镇卫生院业务用房与设备配置项目进展情况，6月底前要全部完成。

（二）现场暗访。

1.遍访所有的贫困村。核查村卫生室建设情况与贫困人口医疗服务措施（服务“111”等）落实情况。其中，3个左右的贫困村贫困户全覆盖（普查）。

2.遍访所有未建村卫生室的行政村。核查未建村卫生室是否符合规定（乡镇卫生院所在地可不设村卫生室，人口较少或面积较小行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室、行政村搬迁或撤销情况），乡镇卫生院所在地行政村贫困人口是否知道去乡镇卫生院看病，与相邻行政村联合设置村卫生室的行政村贫困人口是否知晓合建村卫生室及村医，行政村搬迁或撤销辖区居民基本医疗与基本公卫是否落实到相应的基层医疗卫生机构。核查未建村卫生室行政村贫困人口是贫困人口医疗服务措施（服务“111”等）落实情况。

3.完成县级医疗机构核查工作。

（三）6月底前，乡镇卫生院和村卫生室必须全覆盖，市级层面要核查既往发现问题的地方。要统筹做好安排，根据包保县（市、区）实际确定计划。

二、相关注意事项

（一）到行政村时，在到村委会了解具体情况，要与村委会核查失联人员与常年不在县域内人员情况。

（二）要重点对因病致贫户、因残致贫户开展入户核查。是否有贫困患者或贫困残疾人因未确诊等原因未落实“一人一策”。

（三）采取普查的方式开展贫困户入户暗访，即以村为单位覆盖所有贫困户。国家检查多采用这种方式，能够更加准确地掌握健康扶贫工作是否精准。

（四）要将现场核实情况与纸质版材料、健康扶贫APP信息系统进行比对，进一步推动精准到人到病与精细化管理，做到账账相符、账实相符。

三、关于组织形式

始终坚持问题导向、目标导向、结果导向组织开展包保暗访工作。确保包保暗访全覆盖、无死角，确保消除盲区死角，解决短板弱项。

（一）做好基础准备工作。委包保科室提前调取包保县（市、区）有关基础材料，会同包保单位根据贫困人口数量、基层医疗卫生机构数量等，合理制定工作计划。

（二）对工作较好的地区，可以适当减少暗访频次，对任务较重地区，要加大暗访力度。

（三）参照国家检查模式，兼顾普查与抽查。普查是以村为单位覆盖所有贫困户，检查是否做到“不落一人”（除死亡、失联、常年不在县域内3种情况（村委会证明），均纳入管理，要有家医签约文书和健康档案，所有患者要有“一人一策”；同步核查与健康扶贫APP信息是否一致）；要有重点地组织抽查，以点代面，查找问题，帮助基层改进工作。

（四）要组织调度好人员力量，根据当次暗访目标，既可以组织大队伍开展普查，也可以组成小分队开展抽查。

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一、统一思想，提高认识，切实加强组织领导

政务公开工作是行政许可法承诺公示制度的递延，是在农村基层组织中推行政务、财务质询听证会制度的必然要求，也是把“三个代表”重要思想进一步贯彻落实到农村党的建设和经常性工作中的具体体现。政务公开的推行，势必促进和保持农村改革，发展和稳定的良好局面，充分实现公民的知情权和监督权。

为进一步加强对政务公开工作的领导，镇人民政府调整、充实了领导小组：

组长：

领导小组下设办公室在镇农技中心，陶兴坤任办公室主任。

二、政务公开工作的开展情况

近几年来，我镇在全面推行政务公开的过程中，用较大精力抓了站所和村委会的政务公开，不仅有力地促进了农村基层政权机关和公共管理、服务机构的廉政勤政建设，也有效地推动了全镇经济建设和各项事业的健康发展。

第一，建立健全政务公开制度。为了保证政务公开的质量，我们着重抓政务公开的制度化、规范化建设。在公开原则上，强调凡是运用工作权力办理与群众利益密切相关的事项，只要不涉及党和国家的机密，不影响稳定，都要在一定范围采取适当方式，向干部群众和社会公开。在公开内容上，强调要根据农民最关心的问题，确定公开内容。我们已确定的镇机关统一对外公开的内容，包括镇财务收支、接待费开支情况；基建项目招投标和建设开支情况；土地征用开发和宅基地审批情况；救灾救济款物的发放情况；计划生育情况；征兵情况等。同时

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还要求必须尊重民意，随时增加公开内容。为了保证公开内容的公正、真实，在公开前都要经镇政务公开领导小组审核，或者先征求群众意见后才能公布。在公开载体上，强调要普遍建立政务公开栏。在公开时间上，强调区别事项性质，做到全年性大事年初公开；财务收支和收费结果每季度公开一次；经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。

第二，把站所纳入镇政务公开。各站所是现阶段农村基层工作的热点问题，也是与人民群众打交道最多、最直接的部门，人民群众从这些基层站所可感知党委、政府的形象。如果政务公开缺少了基层站所的内容，就是不完整的公开。

第三，加强监督制约，保障政务公开落到实处。政务公开既要靠自觉，更要靠监督。在工作中，我们将监督的重点放在该公开的公开了没有，公开的内容是否真实，群众的意见是否得到处理，以及对违反公开规定的问题是否作了严肃查处等方面。

三、存在问题

（一）受客观条件限制，公开内容、信息传递面太窄，时

限性不强，群众无法及时了解和掌握。

（二）站所部门公开的内容不及时、不全面，且不规范。

（三）村委会村务、财务公开栏的内容难以监督到位，有失真现象。

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四、下步打算

（一）严格按《宣威市政务公开实施办法》规范机关、站所及村委会公开的内容和形式。

（二）健全和完善村务、财务公开制度

一是完善村委公开的内容。二是规范村务公开的形式，时

间和基本程序。三是设立村务公开监督小组。四是听取和处理群众意见

（三）投入必要经费保障政务公开栏的建设

（四）指定专门机构（领导小组办公室）负责全镇的政务

公开工作的督促和检查。

五、几点体会及建议

当前搞好政务公开，要着重抓好以下几方面的工作：

一是要紧紧抓住基层群众最关心的问题来开展，在内容和方式上要不断拓展和深化。公开的内容要从实际出发、因地制宜，公开那些群众最为关心又需要了解的事项。二是既要认真将向广大群众公开，让群众知情和监督，又要切实加强机关内部监督约束机制，保证公开内容的真实、公正、可信。三是既要抓好镇政府机关的政务公开，又要抓好站所的政务公开。各站所都必须根据各自职能范围、行业特点和工作实际，积极主动地实行政务公开。四是把抓好政务公开与深入开展村务公开结合起来，凡是涉及村务的政务事项，要注意与村务公

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随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。

从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。

“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？

另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。

二村委会职能实施中的偏离

在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。

2.1村委会的权利偏离

就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。

2.1.1权利的缺失

村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：

第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。

第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。

第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。

2.1.2权利的僭越

村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。

1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。

但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，

这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。

2.村委会僭越集体经济组织的权利

依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。

在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。

村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。

第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。

2.2村委会的义务偏离

村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。

2.2.1村委会过度代行政务

实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。

对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。

2.2.2村委会对村务的忽略

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。

1关于村庄公益事业

关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。

这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。

2关于村民利益表达

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。

三对村委会职能偏离现象的解释

3.1村干部的行动与村委会职能的实施

要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？

3.1.1村委会“法人行动”的实现

本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。

实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。

村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。

3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位

法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。

作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。

3.2村委会职能实施中村干部的策略行为

鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？

3.2.1村干部策略行为的基本原则

村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。

村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。

3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离

总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。

（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。

实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：

第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。

第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。

（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。

这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。

先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。

再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。

村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。

3.3村干部行动的“自由”政治空间

从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。

3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡

平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。

在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。

村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。

3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善

对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。

不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。

最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。

总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有

篇（9）

一、科学规划，户户绿树掩映

为美化农村的人居环境，增加农民的收入，村党支部、村委会按照全镇村屯绿化规划，抓好村屯绿化。建设四个亮点：一是以建设景观带为主，创建园林式村屯；二是以栽植绿化树种，美化香化为主，创建美化型村屯；三是以栽植杨、柳树，提高林木覆盖率为主，创建绿化型村屯，四是以栽植果树，提高农民收入为主，创建果香型村屯。

截止目前，造林4300亩，其中村屯绿化510亩，森林覆盖率达到51%，沟栽防护林15条，计20__亩，用材林800亩，果树1500亩，无论从管理还是长势上都是一流的，实现了路渠林带化，农田林网化，农林复合化，果树规模化的目标。

二、合理布局，因地制宜，户户鸟语花香

为了确保绿化质量，我村将村屯绿化工程列为全村一项重要工程来抓，统一制定了村屯绿化施工设计文本，组织专业技术人员实测，编报表格、绘制施工图。到目前，共建环村林带2条，栽树7000株，绿化街道4条，花圃，铺草坪，栽植花草8000株，风景树3000株。利用宜果荒坡荒山建设果园，实现果树栽植规模化，实现经济建设、环境美化、群众致富协调发展。村屯外，实施路、河渠全面绿化，我村组织人力物力，对村路进行维修，修黑色路面2500延长米，解决了群众出行难题，并在两侧栽植了绿化树木，同时对河道进行了综合治理，修筑河堤2100延长米，并计划在河堤上栽树5万株，现已栽植1万株，余下计划今秋全面栽完，村屯内，利用房前屋后空隙地、闲散地、荒坡地，见缝插绿，做到乔、灌、花、草结合，庭院、街道、景点绿化相融合。在树种选择品种配置上，做到随形就势，不拘一格，形式式样。形成村在林中，家在绿里，户在花内的新农村。

三、分类施策，强化管理，家家果实累累

针对不同区域、不同类型的绿化，采取不同的政策措施。对路、河、渠林带及环村林带，规划出建设用地，制定施工作业设计，采取招投标的方式，由中标者营造，实行承包经营；对主要街道、校园、广场等绿化，由专业技术人员设计，村委会统一组织，村民出工营造；驻村单位绿化，由单位投资建设；农民房前屋后空隙地，由林业部门免费提供苗木，群众自觉栽植，为栽植果木农民无偿提供技术服务。积极开展技术培训、科技成果推广普及等活动，确保苗木成活率达到100%，大大地提高了绿化科技含量。

篇（10）

二、协助完成社区矫正人员的社区矫正工作。矫正期间要及时对矫正对象做好其电话汇报，走访记录，思想汇报，集中学习，公益劳动，请假及销假制度的监督及记录，并及时与其归入档案。并与矫正对象所在派出所和村委会保持及时的信息沟通。

三、协助完成法律咨询，法律援助案件的记录，及时上报给所领导。

四、协助完成社区人民调解事件的记录，整理工作，及时入档案。

五、协助完成社区戒毒/康复人员，刑释解教安置帮教人员的接收记录。

六、协助起草年度工作计划、工作报告、工作总结等文字材料的处理。

七、认真、热情接待来人来访，解答法律咨询。

篇（11）

“不请了，现在路修到了山脚，可以直接用车装了。这样一来，我家一年至少可以节省1000多元的帮工费哩。”

2012年8月，临安市人大常委会组织调研组就山区林道建设开展调研时，玲珑街道化龙村村委会主任夏卓伟回想起以前的日子苦不堪言，他指着牛石坞的林道说：“原来这里只有一条不足半米宽的羊肠小道，村民砍伐毛竹全靠肩挑背扛，十分不便。”

自林道开通以来，车子可直接开进林区。看着一辆辆满载毛竹、山核桃的货车在山林间来回穿梭，当地林农都对临安市人大代表和人大常委会心怀感激，要不然，他们又得忙着找帮工背毛竹、山核桃了。

崎岖山路阻断富民之路

临安市“九山半水半分田”，森林覆盖率76.55%，山林面积391万亩，农村人口80%以上分布在山区，是一个典型的山区市。

对临安市40多万山区农民来说，打通一条通往山林的道路，就是开辟了一条致富之路。而这，也正是当地林农期盼已久的梦想。

“每到毛竹砍伐季节，所有毛竹都得靠人工背下山。肩上压着二三百斤重的毛竹，走在陡峭的山路上实在费力，肩膀磨肿、脚底起泡，甚至流血化脓，都是常有的事。”说起自己背毛竹下山的经历，高虹镇林农王志财连连摇头。

“天下着雨，山路泥泞不好走，我背着两百斤的山核桃从山上下来，脚下一滑，连人带核桃滚下山去。”讲到这里，岛石镇林农帅永武已是泣不成声，“命是保住了，人却瘫了，医药费花了十几万不说，还成了家里人的累赘！”

…………

林农们的抱怨和疾苦让来自农村一线的人大代表感同身受，他们当即表示，要把林农的呼声带到人代会上去。

2008年1月，王立标等11名市人大代表向临安市十四届人大二次会议提交了《要求出台林道建设资金补助若干政策的建议》。在分组审议政府工作报告时，王立标代表直言：“像清凉峰镇地势凶险，林道建设每公里至少要花费15万至20万元，还要补偿道路农作物经济损失，政府如果不补助，光靠镇政府和村里这点钱，林道怎么建得起来？”

在2009年的临安市十四届人大三次会议上，郑瑞云等12名人大代表再次向大会提交了《关于要求市政府对林道建设进行重点立项补助的建议》，强烈呼吁政府部门根据地区差异实施补助政策，对偏远山区的主要林道建设加大补助力度。

“每次山核桃采收时，林农们都得肩挑背驮，仅雇用工人的劳务费用就占总收入的60%。要想切实提高林农收入，首先得加快林道建设。”在人代会上接受记者采访时，许祥辉代表义正词严地道出了林农们的苦衷，他随即向市十四届人大三次会议提交了《关于要求加快林道建设的建议》。他说，当地林农期盼林道建设已经不是一年两年了，而是几代人的夙愿。

据了解，仅2008年和2009年的两次人代会，便有64位代表就加快林道建设、加大林道建设资金补助力度等问题，提出了9件建议。

为林道建设注入“强心剂”

在人大代表就该民生议题振臂高呼时，临安市人大常委会也连续将该议题列入常委会重点监督议题。

2009年4月，临安市人大常委会主任吴苗强带领调研组赶赴横畈镇白水涧村，通过走访农户、交流座谈等形式，就林道建设问题开展了一次全面深入的摸底调研。

4月10日，在白水涧村的村委会办公室里，挤满了村民代表、村干部、毛竹种植大户和部分人大代表，他们都是来向调研组反映当地林道建设情况的。

“白水涧村的林地偏远，路基较差，有些路段根本没有路基，要想修建林道，势必得放炮、挖地、造桥，每公里的建设成本预计要3至5万元，但现在林业部门仅补助几千元，村里又没钱，建设资金缺口很大。”白水涧村的村委会主任华孝荣首先发言。

“我给大家算一笔账：现在毛竹市场价每百斤35元，雇工、运输成本每百斤要花费20元，林农实际收入每百斤只有15元左右。如果建成林道，毛竹的运输成本将降至每百斤8元左右，这样每百斤毛竹可节约成本12元左右。按白水涧村每年可砍伐1000万斤毛竹计算，全村1468人，人均可直接增收817元。”白水涧村的党支部书记钱卫国显得有些激动。

面对调研组，毛竹种植大户陈兴良更是道出了林农们的心声，“吴主任，林农们赚钱太难了，肩挑背驮不说，雇工、运输成本还这么高，几乎占去收入的一半，如果政府再不帮我们修建林道，这毛竹山我实在是承包不下去了。”

…………

座谈会结束后，调研组一行心情沉重，他们深知，临安是林业大市，白水涧村的情况正是全市林区的缩影。

在随后与林业局、财政局的调研座谈中，两家单位负责人更是坦言，“4年内，临安市待建林道共有近700条，如果按照现有的补助政策和扶持力度，要建成这些林道如同纸上谈兵。”

针对调研时发现的建设资金缺乏、管护工作不力等问题，调研组向政府及相关部门提出了要尽早编制林道建设规划，将其作为开工建设和安排补助资金的前提和基础；要创新管理机制，落实管护责任，建立林区道路管理的长效机制；相关部门要根据工作职责加强协同配合，合力推进林道建设。

两年间，人大代表议案建议不断，人大常委会视察调研不息，引起了临安市政府的高度重视，分管副市长立即带领林业局、财政局相关负责人深入山区乡镇，就林道建设问题开展专题调研。

2009年4月，临安市政府终于制定出台了《临安市千里富民林道建设总体规划》，对林道建设布局、规模、层次、类型及进度作出了具体安排。根据规划，全市共计划建设林区道路697条，总长1119公里，其中一期（2009-2010年）规划263条，二期（2011—2013年）规划434条。

2009年5月，市政府又出台《关于“千里富民林道”建设的实施意见》，自2009年起每年安排150万元资金用于扶持林道建设，对纳入项目管理并经验收合格的林区道路，根据建设难易程度和工程量、投资额大小，每公里补助1万至2万元。同年，千里富民林道建设还被列为临安市政府为民办十件实事之一。

规划、政策纷纷出台，实事工程稳步推进，如同为山区林道建设注入了“强心剂”。截至2009年11月底，临安市便完成了年初下达的150公里的林道建设任务。

富民路上，人大同行

千里富民林道建设进度如何？资金筹集如何？有没有专人管理？林农增收没有？……时隔一年，这些问题依然萦绕在临安市人大常委会组成人员和人大代表的心头。

为全面了解千里富民林道建设情况，2010年8月10日上午，市人大常委会再次组织常委会组成人员、部分人大代表就山区林道建设开展视察。

烈日当头，视察组成员个个汗如雨下，但一想到老百姓期盼林道建设早日完工的急迫心情，视察组全然不顾炎炎烈日，登上了海拔四五百米的高山，实地踏看了高虹镇石门村石庙坞和龙上村白木岭的林道建设情况。

“林道是建起来了，每公里2万元的补助资金也到位了，但与平均造价每公里7万元相比，仍是杯水车薪啊，不够的钱只能靠挨家挨户自行筹集，难哪！”当视察组成员向当地村干部问及建设资金筹集情况时，石门村村委会主任程文忠一筹莫展。

面对视察组，时任龙上村党支部书记杜小贤更是忧心忡忡，他说：“在建林道缺乏有力的监管机制，有些施工队开路时破坏了大量的林区植被，除了工程质量令人担忧外，更重要的是会引发泥石流等自然灾害。”

听完这些，视察组成员个个神情凝重，在随后召开的有关部门汇报会上，他们提出一系列意见建议：

“从目前情况来看，市乡两级配套补助标准仍难以满足林道建设需要，政府部门要进一步提高补助标准。”

“生态是临安的最大特色、最响品牌和最强优势，相关部门一定要严肃查处林道建设中各类破坏生态环境的行为。”

“建设林道是为民办好事，不要因为质量不好、管护不力等问题让好成了坏事！”

…………

视察组成员直面问题，切中要害，与会的分管副市长及林业局、财政局负责人认真听取，仔细记录，丝毫不敢懈怠。

会后，常委会组成人员和代表们的发言经分类梳理后，以视察建议函的形式发给了市政府及相关部门。

接到建议后，市政府当即决定，将每年的市级财政补助从150万元提高到250万元，还积极争取杭州市级补助资金96万元。同时，明确林道建成后由市林业局组织验收，核准林道建设的工程质量和数量。此外，临安市各行政村也都配备了护路人员，承担起林道管理和维护的各项工作。