政策管理论文大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇政策管理论文范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

木材出口运输证管理上的问题当前的出口运输证原则上是要到省一级林业主管部门办理的,后来通过争取，到市一级林业部门也可以办理。但是对于木材经营者来说,这仍然是件费时又费钱的事情,往往一份出口手续办下来至少需要三天以上。这与高效、简洁的时代要求和便民服务的宗旨有所冲突,也增加了木材经营者不必要的开支，影响了发展。因此建议,将木材出口手续办理权限下放到县一级,以提高办事效率、降低办事成本,同时也是政府务实的一种体现。

二、野生动植物保护管理政策思考及建议

(一)野生动物保护管理上的问题按当前的政策，对野生动物驯养的管理主体和管理幅度等方面都是模棱两可、不够明确的，以至于当前对野生动物的保护力度十分有限。自从2003年“非典”发生以来，各级林业部门基本上停止了对野生动物驯养繁殖的审批工作。从现实来看，野生动物的成功驯养是对野生动物间接却又十分有效的保。因此建议适当放宽对野生动物驯养的政策，明确审批主体和权限，加大支持力度，间接保护野生动物。

(二)天然林保护管理上的问题当前国家实施了生态公益林补偿政策，却没有实施天然林补偿政策。但实际上天然林与公益林一样，都是严禁采伐的。只不过现存的天然林往往地处高、远、偏、险，而未被划为生态公益林罢了。但林农们为增加收入、扩大造林，就必需要开辟新的土地进行造林，而国家对天然林的保护政策又不容质疑地摆在那里，因此十分矛盾。这实际也说明了当前天然林的保护政策是在牺牲林农利益的基础上保护公众利益的，理应进行补偿。因此，建议国家对已经明令禁止、界线已经明确、生长保护良好的天然林参照生态公益林标准进行补偿；而对立地条件良好、土质肥沃但只有一些残次林的天然林放宽政策，允许进行开发造林，以求最佳效益。

(三)古树名木保护管理上的问题古树名木有的是属集体所有，有的是属个人所有。按当下保护政策，除国家级保护植物外，凡是直径超过30厘米的野生树木一律不得砍伐和采挖。许多农家房前屋后的树木由于光照条件良好，土质也比较好，加之主人长期呵护，往往长势良好，树形优美，深得各中大城市园林绿化者的喜爱，因而近几年价格不断攀升，每一棵树木都是一笔不小的财富。但是按当前名木古树的保护政策，那多数是不能采挖移栽的，因此许多农家便无法得到真实的利益，导致他们对古树名木的保护、管理热情大减，甚至出现了一些暗中采挖、破坏和清除幼苗的行为。事实上，如果每户农家的房前屋后都能开发利用起来，种上几株名贵的树木，既美化了农村环境，在一定的时间后，也为农家积累了一笔不小的财富。而保护政策的存在，在现在部分古树名木得到保护的同时，严重了影响新生名贵树木的增加。从法律角度看，属个人部分的古树名木，按当今《物权法》规定，既然拥有所有权，便拥有处置权。国家从保护的角度取得了对古树名木的处置权，理当对其所有权者进行补偿。因此建议，国家对已经挂牌保护的古树名木进行适当补偿。而对一些并不十分特殊的野生树木适当放宽经营政策，鼓励农家全方位、见缝插针式地多栽种各类名贵树木，既美化了农村环境，又美化了城市环境，同时还搞活、拓宽了林业经济。

三、林业扶持政策上思考与建议

篇（2）

1、融资能力强

与中小型跨国公司相比，大型跨国公司在融资方面具有渠道多、方式多等独到优势。大型跨国公司既可以使用公司体系内的内部资金，也可以在母国、东道国或第三国的资金市场上融资。大型跨国公司的融资方式有国际银行信贷、国际资本市场融资、国际贸易融资以及其他国际金融机构的融资。总之，大型跨国公司可以凭借其雄厚的经济基础、全球的分支机构和自身良好的信誉，以最佳的方式筹集到最低成本的资金。大型跨国公司强大的融资能力如果应用到其对我国分支机构的投资，则在本地融资有利于调动我国的储蓄，在我国上市有利于我国的投资者直接分享其利益，最重要的还是非本地融资有利于扩大对我国的投资。

2、技术水平先进

一些研究表明，自20世纪90年代后期以来，大型跨国公司向我国投资的速度明显加快，同时，对我国的技术贡献越来越大，成为新产品和新技术的重要提供者，主要表现为：在高新技术产业的增加值中约占55％，申请的发明专利约占高新技术产业申请专利数的2／3，在高新产品出口额中约占81％，在高新技术产业利润额中约占79％。据统计，多数大型跨国公司提供了其最先进和比较先进的产品和技术，多数企业提供了填补我国国内空白的技术，使用一般技术的很少。

3、研究开发本土化

与中小型跨国公司不同，大型跨国公司的战略目标具有长期性，而且后备力量雄厚。近年来，他们在我国建立的研发机构增加较快。到2001年8月底，大型跨国公司在我国设立的独立研发机构至少有100家，主要集中在信息通讯、生物制药、精细化工和运输设备等先进行业。早期主要以适应型、专用型技术研发为主，最近两年，大型跨国公司在我国研发机构的档次不断提高，主要表现为：（1）研发机构规模较大，投入了较多的人力和物力资源。（2）研发的内容从适应型技术发展到基础型和创新型技术。研发机构的增加说明了大型跨国公司高度重视我国市场，真正融入了我国经济，成为我国经济有机整体的一部分，同时，跨国公司把我国全面纳入其全球网络，加快了我国参与国际分工的步伐。

二、我国吸引大型跨国公司的必要性

1、融入国际分工的需要

在经济全球化、贸易投资一体化迅速发展的同时，国际分工也发生了变化，已经从产品分工过渡到要素分工，与此同时，跨国公司的经营活动也处于动态调整之中，根据比较优势在全球范围内配置资源，全球产业结构开始了新一轮的动态调整。在这种环境下，我国要想加强融入国际分工的广度和深度，就必须加大引进大型跨国公司的力度，因为他们具有中小型跨国公司所没有的优势，而且是全球经济活动的主体。我国以融入大型跨国公司的生产经营体系为载体，不仅可以更快地参与到国际分工中去，而且可以提高我国在国际分工中的地位。

2、可持续发展的需要

大型跨国公司进入我国不是一时冲动，而是出于长远的战略考虑。事实证明，具有长远投资战略的大型跨国公司要么较早进入我国，抢占先机，要么逐渐扩大其在我国的投资和经营规模。大型跨国公司于1993年提出建立投资性公司的要求，并从1994年开始建立了大量的投资性公司。这是大型跨国公司在我国系统化、长期性投资和对其投资企业进行系统性管理的标志。大型跨国公司长远的战略方针和积极的态度与我国的可持续发展政策具有高度的内在一致性。在特殊情况下，与中小型跨国公司相比，有利于维护我国的经济安全。

3、特殊社会责任的需要

由于大型跨国公司的投资行为具有长期性，与中小型跨国公司相比，大型跨国公司具体承担了以下几方面的特殊社会责任：

（1）大型跨国公司致力于技术知识的传播，积极参与东道国的信息、

科技和教育基础设施项目，由于大型跨国公司面对全球激烈的竞争，要在全球范围内配置资源，把各种工序放到最有优势的国家或地区进行生产，在此基础上，只有提高各个工序的比较优势，才能进一步提高自身的竞争优势；

（2）大型跨国公司在人力资源的培养和管理上承担了较多的社会责任，这是因为企业当地化趋势加强，全球竞争加剧，人才成为获得竞争优势的来源之一；（3）大型跨国公司对东道国的经济安全与稳定负有特殊的社会责任，随着国际分工的深化，各个国家、各个企业处于相互联系之中，当东道国的经济安全与稳定受到威胁时，跨国公司本身的利益也会受到很大的影响；

（4）大型跨国公司对改善东道国的环境质量承担了更多的社会责任，这是由于产品的国际环境标准越来越高，世界对环境的重视程度也越来越高。

4、外资政策的需要

与中小型跨国公司相比，大型跨国公司一般都以最具竞争力的核心业务、拳头产品先进入我国，然后，其他业务和产品跟进，形成全部或大部分业务进入我国的投资局面。这样的行为方式与我国的引资政策具有一致性：

（l）现有企业向上下游产品和相关产业延伸。大型跨国公司以单个项目进入我国，在我国运行一段时间后，对我国的投资前景看好，就会产生新的投资，企业规模越大，增资的规模就越大。这与我国的引资政策要求扩大引资规模具有高度的一致性。

（2）推出新的产品和技术。随着大型跨国公司的不断增加，其在我国市场上的竞争也越来越激烈，我国市场潜力巨大，为了获得这一市场，许多企业不得不主动加快产品和技术的更新速度，从而保持和获得竞争优势，这与我国的引资政策要求提高引资质量具有高度的一致性。

（3）本地采购增加，也与我国的引资政策要求提高国产含量具有高度的一致性。

5、综合能力的需要

随着国际和国内经济环境的变化，我国利用外资已不仅仅是利用资本本身，更重要的是利用外资所带来的外部和内部效应。与中小型跨国公司相比，大型跨国公司的进人，不仅带来了先进的技术、新型的管理模式和科学的组织形式，还带来了全新的市场经济观念，对我国经济的整体发展和提高以及产业结构的调整，有着非常重大的意义。

通过以上分析可以发现，大型跨国公司主动或者不自觉的行为，不仅与我国的外资政策和可持续发展政策具有高度的内在一致性，而且可以加快我国融入国际分工的速度，提高我国在国际分工中的地位。

三、积极引进大型跨国公司的对策

1、引资方式问题-拓展外商投资渠道，大力引进并购投资方式

随着经济全球化的进一步深化，大型跨国公司出于全球战略的考虑，需对其企业具有绝对或相对的支配权和控股权，同时面对激烈的国际竞争和科技、产品生命周期的日益缩短，大型跨国公司更倾向于以并购的方式进行投资。只有紧跟国际潮流，才能达到最大的引资效果，才能把大型跨国公司引到我国来。跨国并购作为国际上通行的外商直接投资方式，有其自身的优势，跨国并购能使产权多元化，有利于当前我国正在进行的国企改革。进行跨国并购的多是一些有实力的大公司，有助于改善企业的经营效率。另一方面，大型跨国公司并购我国企业以后，就成为外商独资或控股企业了，最终都是外商企业，只是实现形式不同。并购不仅引进了外资，而且有利于国有企业的改造、重组，对外资达到了双重利用的效果，对我国十分有利。

面对各国对外资的激烈争夺，目前最主要的问题是借鉴国际并购的经验和做法，结合我国经济体制的特点和企业的具体情况，加紧完善和制定外商以并购方式投资的可操作性政策和规定，鼓励大型跨国公司通过受让股权、买断资产等不同方式参与国有企业的改革。

2、引资环境问题-以改善外商投资软环境为重点

大型跨国公司由于其目标利益具有长远性，因此格外注重东道国的投资环境，特别是经济发展水平、市场规模和政策的稳定性与透明度等对其长远经营活动影响较大的因素。对东道国的优惠政策他们却缺乏兴趣，因为一般说来优惠政策越多，东道国政策的稳定性和透明度越差，越不利于他们的发展。针对这一问题，为了吸引大型跨国公司，我国应以改善外商投资软环境为重点，努力为外商投资创造一个更好的投资环境。

（l）完善政策环境和法律法规环境

我国政府应不断完善关于外商投资的政策和法律法规环境，如放宽对外商投资的限制，鼓励外商到西部地区投资，并根据对世界贸易组织的承诺，清理有关利用外资的法律法规，在对现行法律法规进行清理、修订的同时，要特别注重保持外商投资法律的相对稳定性、连续性、可预期性和可操作性，努力为外商创造良好的政策和法律环境。

（2）维护公平开放的市场环境

我国政府应打破地方保护和行业垄断，加大保护知识产权的执法力度，打击侵权盗版行为，坚决制止对外商投资企业乱收费。乱检查等行为，进一步完善外商投资企业投诉制度，依法保护外商的合法权益不受侵犯。

（3）进一步简化政府审批程序，改善行政环境

我国应该加快政府职能和工作方式的转变，依据合理性、有效性、公开性和责任性等原则，进一步简化外资审批程序，实施规范化、标准化的审批制度，简化立项、可行性研究报告、合同、章程的审批，增强政府部门工作人员的法制观念，减少随意性，做到公开、公正、透明，努力建设廉洁、务实、高效的政府，不断提高依法行政的水平，努力为外商创造良好的行政环境。

（4）减少贸易保护，降低与外资有关的关税和非关税壁垒

入世后，我国的经济活动已经纳入到国际市场中，我国的经济利益将进行重新整合，跨国公司的投资也将面对这种利益的整合而重新定位，加快某些特定产业贸易投资自由化的步伐，这不仅有利于吸引效率寻找型大型跨国公司的投资，减少市场、资源寻找型大型跨国公司的投资，提高引资的质量，而且也符合世贸组织减少贸易保护，降低各种关税和非关税壁垒的要求。特别值得注意的是，在一些特定行业里（例如汽车行业），由于占主导地位的几乎是外资企业，这样受到保护的是外资企业，并不是我国的内资企业，保护也就发生了错位。在这样的行业里减少保护，对我国来讲具有上述双重意义。

（5）培育我国的要素优势，为大型跨国公司的进入做好准备

培育我国的要素优势主要有两种：一是劳动力优势，我国虽然人口众多，但是技能性劳动力缺乏，符合外商要求的高级技术人员更是紧缺。只有加大科教投资，通过各种形式对有关人员进行培训，才能解决这一问题；二是企业优势，企业优势是建立在劳动力优势基础之上的。我国企业只有符合大型跨国公司的要求以后，才能融入其分工体系，才能吸引更多的与之相关的实施全球战略大型跨国公司的进人，才能形成吸引大型跨国公司进入的聚集效应。

3、引资领域问题-加大服务业开放的广度和深度

目前，由于各方面的原因，服务贸易领域在吸引外商投资中的作用还没有完全发挥出来。我国应真正扩大服务贸易领域的对外开放，不断完善服务贸易领域的法律法规，建立统一规范的市场准入制度，鼓励引进国外服务业的现代化理念和技术手段，改善我国服务业结构，提高我国服务业的水平。随着服务业开放广度和深度的加大，国内法律环境的改善，服务行业、制造行业等各种行业大型跨国公司的进入都将达到一个阶段。

四、适度控制大型跨国公司的政策

由于大型跨国公司实力雄厚，有可能在我国市场上形成垄断，会对我国的内资企业、现有市场结构、国家经济安全产生一定的影响，因此我国在积极引进大型跨国公司的同时，还应对其进行适度限制。对大型跨国公司适度控制的最好办法是建立和维护市场的有效竞争，可以通过以下几种方式：

1、大型跨国公司与国内企业之间的竞争

虽然大型跨国公司有较强的竞争力，但是，国内企业也有一定的优势，特别是在家用电器等行业具有一定的竞争力，其中纺织行业是国内企业的主导产业，使得大型跨国公司只能以新产品、低价格、零利润的方式生存。但是，国内企业总体上处于明显的劣势。所以，要想利用这种方式，就必须培育自己的企业，也就是说，要与国有企业的改革紧紧联系在一起。

2、外来大型跨国公司之间的直接竞争

在一些资金和技术壁垒很高的领域内，国内企业短期内还无法具备竞争力，在这种情况下，每个产品领域中至少应引进两家大型跨国公司，使不同大型跨国公司之间形成竞争，由原来的寡头垄断变成竞争垄断，这时大型跨国公司的行为就会大不相同。所以，引入的大型跨国公司要多元化，不仅是同一项目的企业数目不要单一，而且在项目上也要多元化，不能只集中于某个产业，这对我国的产业结构调整不利。大型跨国公司的地区来源也要多元化，不要过分集中于某国，这样容易产生对某国的依赖性，加大政治风险和经济风险，不利于我国的可持续发展。

篇（3）

论文摘要:环境税是解决环境问题的一种重要的经济手段。我国现行环境税费制度存在诸多弊端,未体现资源环境的稀缺性和价值性,难以达到预防污染、保护资源的目的。为有效发挥环境税的调节作用,需要以生态理念为基础,体现可持续发展的思想,以环境友好的方式来设计我国的环境税法律制度,依法确定环境税税种、税率、纳税人、征收征管规程和优惠政策等。

当前,人类环境正遭受日益严重的破坏和威胁———气候变暖、大气污染、资源枯竭等。从经济学上讲,环境污染是市场经济体制下外部不经济的典型表现,为了克服这一市场机制的缺陷,西方主要发达国家开始求助于环境税,希望通过税收手段达到保护环境资源的目的。现代法治社会中,我国已明确规定了税收法定主义的原则。环境税作为集政策性、技术性、经济性以及法律性于一体的强制性手段,也需要以法律的形式固定下来。目前专家学者们从经济角度对环境税的研究已经很多,但是如何通过法律来构建和保障环境税收体系却研究甚少。本文将对环境税法律制度作以粗浅的探讨。

一、构建我国环境税法律制度的政策性基础

1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》曾呼吁:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”,“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”许多经济发达国家据此先后建立起有关防止污染,保护生态环境的专门性税法[2]。我国在《环境与发展十大对策》中指出:“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”;《中国21世纪议程》在建立社会主义市场经济体制,充分运用经济手段,促进保护资源和环境,实现资源的可持续利用的战略中指出:“按照资源有偿使用的原则,国家将着手研究制定自然资源开发利用补偿收费政策和环境税收政策。”虽然我国还没有专门的环境税,但是,根据这些政策性要求,已在相关税种中规定了一定的环保税收措施。

如今我国已是世界贸易组织的正式成员国,遵循世界贸易组织协议和规则的要求完善国内的法律制度是我国必须履行的一项国际义务。根据《GATT》第2条的规定,缔约方可以在国民待遇的基础上,按照自己的环境计划自行决定对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。目前许多发达国家已有专门的环境税,而我国在此却是空白。结果可能会导致那些易于造成环境污染的外国产品轻易进入我国,而我国企业的产品进人别国时则会面临征收环境税的境遇,这对我国非常不利[3]。为遵循世界贸易组织协议和规则,也为保护我国的生态环境以及企业利益,环境税立法应提到日程上来。对此,我国在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中作出了相应的规定。如:“推行有利于环境保护的经济政策”;“建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”;“运用市场机制推进污染治理”;“经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策”等。这表明,我国也十分重视环境税等经济手段在保护生态环境中的重要功能。

“政策与法律的制定和执行是一个连续体,而不是两个孤立的阶段。政策发展后,法律即应随后而至,法律法规是政策在制定实施并取得良好效果后的归宿。”这些政策性的要求为构建我国的环境税法律制度提供了支持。

二、我国环境税费制度的问题分析

我国现行的税制中,涉及环境保护内容的措施散见于某些税种的规定中,包括资源税、消费税、城建税、车辆使用税、固定资产投资方向税、关税等。如:在消费税中将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围,并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率;在企业所得税中规定了保护环境、治理污染的奖励措施,例如《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定,企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的,可在五年内减征或免征所得税。这些规定的确起到了改善环境的作用,但是,税收手段在环保中的效用性却没有很好地体现出来。

究其根本原因,是在我国还没有形成专门的、独立的环境税,专门的、独立的环境税是应该体现环境价值的,是以环境保护为直接目的的。环境资源的效用性和稀缺性决定了环境的价值性,而进入市场交易则是其价值得以实现的社会基础。同时,环境资源又具有公共性,单凭市场机制不可能使公共物品的生产和利用达到社会所需要的最佳状态,低成本甚至无须成本的自由取用方式必然驱使市场主体基于自身利益的最大化而尽可能多地占用资源,同时又肆无忌惮地向环境排污,这就需要国家公权力的介入,通过税收杠杆的调节作用,对污染环境的行为和自然资源的市场流动及合理配置进行干预。因而,环境税体现的应该是环境的价值。可是,现行涉及环保内容的税种并不是以环境价值为基础的。以消费税为例,它的设立主要为调节消费结构,抑制超前消费需求的,不是直接以环境保护为目的的,相关税率(税额)在最初确定时并未充分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本。因此它没有把容易给环境造成污染的消费品纳入征税范围,如煤炭和其他一些大气污染源等。这就决定了我国当前的税收政策不可能像国外直接以环保为目的的环境税那样,在控制环境污染、保护自然资源方面取得显著的效果,它只能对环境保护起到微弱的补充性的作用。

除了含有环保内容的相关税制外,我国还将收取排污费作为控制污染的主要经济调节手段。我国《环保法》规定“超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度,根据规定收取排污费”;“征收的超标排污费必须用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,对排污活动收费必然加大排污者的财务负担,从而促使排污者为减少排污费开支而减少排污,另一方面,收取的排污费可以用来治理污染。这似乎起到了有效防治污染的作用。但是,换个角度考虑,排污收费制度实际上是承认了污染的不可避免,并让污染者以“付费”的形式取得了污染环境的合法身份,使得排污者心安理得地认为是花钱买污染,而不采取其他预防性措施控制污染。这是建立在“污染不可避免”的认识基础之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的体现。而环境税是基于庇古的“外部效应内部理论”,使企业承担环境污染造成的外部成本,促使企业改变生产方式,预防污染的产生。显然,排污收费制度与环境税的精神是相悖的。那么,我国就应加快环境“费改税”步伐,通过立法的方式开征专门的环境税,以充分发挥税收在环境保护中的调节作用。

三、环境税法律制度之构建

一些发达国家都将税收等经济手段作为保护环境的一项重要措施,将环境税引入其税收体系。经过不断的发展,已由分散的、个别的环境税发展为比较完善的环境税收制度体系,并且被广为运用,效果良好。实施比较成功的有美国、荷兰等国家。如美国通过其完善的环保立法,形成了一套相对完备的环境税收政策体系,其环境税大致有十类,即氯氟烃税、形成“超级基金”的税收、形成漏油责任基金的税收、形成地下储藏罐泄漏基金的税收、形成废弃矿井再利用基金的税收、对空气污染课征的税收、开采税、高耗油车税、煤炭税、环境收费,此外,美国联邦和州法律中还规定了环境税收优惠政策;荷兰政府为了控制污染、保护环境,同时也为了筹集环保资金,推行了各项环境税收政策,其税种主要包括燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等,环境税的收入主要用于环保支出,由荷兰环境部来负担掌握,实行专款专用。

根据控制污染、保护自然资源的现实需要,借鉴国外环境税制度的成功经验,并结合我国目前的税收制度和税制改革的趋势,对我国环境税法律制度作如下构想。

(一)环境税法律制度的基本原则

1.以生态理念为基础

税收活动是国家参与社会产品分配和再分配的重要手段,税收收入是国家财政收入的主要来源。因此传统的税法更多关注的是税收对经济增长和财政收入的作用。以保护环境为目的的环境税则是要在维持生态系统平衡的基础上促进经济发展。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中讲到“倡导生态文明”,“强化环境法治”。这就要求我们构建环境税法律制度时,不能仅考虑到经济发展,“而更应该关注人们赖以生存的生态自然环境,牢固树立环境本位的思想”,“从生态利益的角度”出发来建立有利于环境和资源的合理的税收结构。正如国外正在进行的以保护生态环境为理念的环境税收改革那样,把税收负担“从经济产品转移到环境破坏方面”;“从有益于社会经济发展方面,如就业、投资等,转移到那些不利于社会经济发展方面,如污染、资源耗竭和浪费等”。从而构建一种以生态理念为基础、体现环境价值的环境税法律制度。

2.体现可持续发展战略

目前,包括我国在内的许多国家都将可持续发展作为其制定政策、法律的指导思想和基本原则。可持续发展是经济社会发展与环境保护协调发展的理论,其实质是要求“经济的持续发展既不能忽视环境的制约因素,更不能建立在破坏自然资源的基础上”,“在发展中落实保护,在保护中促进发展,实现可持续的科学发展”。可持续发展战略的推行需要有完善的法律制度作为保障,因为“制度是一个社会中的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们相互关系而设定的一些制约”。环境税是要通过税收制约破坏环境资源的行为,是实现可持续发展的途径之一。因而环境税法律制度在税种的设置和纳税环节的选择、税率的设计,以及环境税收的专款专用和补偿等方面,要符合可持续发展的思想,使环境税能为可持续发展的实现发挥引导作用。

3.以环境友好的方式调整税制

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出建设“环境友好型社会”,实现人与自然的和谐相处,经济发展与环境保护的互惠共赢。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再一次提出“环境友好型社会”。《纲要》的这一规定将对我国的国民经济和社会发展规划的制定和实施产生良好的影响,推进环境法制向环境友好:型方向发展。环境税法律制度也需要在生态文明理念下,体现人类对环境的“友好”,以一种“环境友好”的方式调整环境税制。例如对一些容易造成污染的产品和行为征税,从而降低污染、减少资源使用量,使生态环境得到改善。

(二)环境税法律制度的内容

1.税种

基于我国还没有专门的环境税,在税种的设计上,应立足于开征各种环境税(主要是对污染物和污染行为征收污染税,对自然资源的开发、利用征收资源税),同时从保护环境的角度出发,完善现有的与环境保护有关的相关税种。

(1)污染税。污染税是根据污染物排放量或有污染的产品的数量征收的一种税。它主要是调节污染行为,控制污染物的产生,是一种最能体现环境税本质的税种。具体的内容包括:对废气排放征收的二氧化碳税、二氧化硫税,对废水排放课征的水污染税,对垃圾排放课征的垃圾税。二氧化碳税是根据油、煤炭、天然气、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一种税目,目的是抑制产生二氧化碳的燃料的使用,促使释放二氧化碳的企业改变生产工艺和流程,采用清洁生产方式。二氧化硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税,是为了督促生产者采用污染控制措施减少二氧化硫的释放,进而转向使用含硫量低的燃料。水污染税以企事业单位、其他经济组织、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的工业废水和生活污水为课征对象。垃圾税不仅是对企业排放的工业垃圾征税,而且还应对家庭排放的生活垃圾征税,改变只象征性地征收卫生费的做法,为收集和处理垃圾而筹集一定的资金。总之,征收污染税的意义在于促进企业和个人减少污染物的排放,刺激企业提高资源利用率、使用节能生产技术和清洁工艺,把排污量降到最低。

(2)资源税。资源税是对开发、利用自然资源的行为征收的一个税种。我国目前的资源税是以资源的销售量或使用量为计税依据,以土地、耕地、矿产资源等部分资源为征税对象的。从保护自然资源的角度看,这种模式是不合理的。资源税应从保护自然资源生态环境,促进或限制自然资源开发利用的角度重新设计,体现资源的稀缺性和实际价值性。首先资源税应尽可能涉及所有应该给予保护和节约的资源,如水资源、森林资源、土地资源、海洋资源、动物资源等。如果考虑到目前的征收管理能力还不足以对所有资源征收资源税的话,至少应当将目前高消费比较严重的可再生资源,如水资源、森林资源、草场资源等纳入征税范围。其次是将资源税的计税依据由销售量改为开采量,而不论是否从资源开采中获利。这可使企业开采后而无法销售的或自用的资源也成为应税资源,增加企业的成本压力,改变其不计成本滥采滥伐的粗放式生产经营模式,避免造成不必要的开采和浪费。

(3)完善消费税。现有税收体制中的消费税的职能是调节消费结构、抑制提前消费。在当前我国建设环境友好型社会时期,应以生态的理念,对消费税的职能进行重新定位,使其在环境保护方面发挥充分的作用。将对环境容易产生影响的产品征税,引导消费者改变消费方式,减少对环境不友好产品的消费使用,倡导健康消费、绿色消费,提高产品和服务的利用效率。完善消费税的基本思路有:将电池和餐饮容器、塑料袋等一次性产品纳入征税范围;为减轻大气污染压力,可考虑增设煤炭资源消费税税目,对清洁型煤炭则免征消费税;将汽油和汽车类征税项目分离出来设立独立税种,实行含铅和无铅汽油的差别税率,抑制对含铅汽油的消费;在农业发达地区征收化肥和农药税等。

2.税率

税率是衡量税负高低的重要指标,是税法的核心要素。因而环境税税率的设计是至关重要的。笔者以为,应注意以下几点。其一,税率往往是相互冲突的目标和利益集团之间妥协的反映,那么,环境税率的设计应遵循公平、效益原。一方面要达到控制排污、保护自然资源的目的一方面又不能抑制社会生产,为治理污染付出过高的代价。其二,环境税的税率不能高度统一。因为各地的经济发展水平不同,自然资源的分布量不同,环境污染的程度不同对清洁环境的要求不同,因而环境税税率的确定应从各地实际出发,将各方面因素结合起来考虑。其三,环境税的税率要适时调整。环境税的税率并不是一成不变的,而是根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率。主要依据是治理污染的技术不断提高,用于改善环境的成本就会降低。体现了税赋与污染相适应的公平原则。其四,应实行定额税率。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则,环境税的税率结构不宜过于复杂应尽量采用定额税率,如荷兰除燃料税外均实行定额税率美国、瑞典等国都采用定额税率。

3.纳税人

纳税人是直接负有纳税义务的主体。建立环境税收法律制度,必须要将纳税人以法律的形式确立下来。依据我国环境税税种的设计,纳税人的范围大体包括:实施污染环境行为、排放污染物的单位或个人;开采、利用应税自然资源的单位或个人;消费列入环境消费税范围的消费品的单位或个人。

4.征收征管

环境税的征收征管制度直接关系到环境税实现的有效性,因而在这一制度的设计上必须处理好几种关系和问题。

篇（4）

一、公共政策的价值定位

一般说来,学术界对公共政策的概念性界定主要有以下几种:其一,认为公共政策是一种政治行为,是政府选择的作为或不作为。其代表人物是托马斯.戴伊;其二,认为公共政策是一个复杂的政治过程,是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。其代表人物是戴维·伊斯顿;其四,认为公共政策是主体与主体以及主体与周围环境之间的一种关系,它是集体成员之间的一种默契,是鼓励良性社会期望行为的刺激源,其代表人物是卡尔.弗里德里希等。尽管角度各异,见仁见智,但其核心要素只有两个:价值蕴涵和利益诉求,无论公共政策是一种政治行为、政治过程、政治关系,抑或是一种政治规范,但它总是和一定的核心价值相关联,并且总是以公共利益的诉求为旨归。所谓公共利益就是指在特定社会条件下,能满足作为共同体的人生存和发展的各种资源和条件的总和,即具有共享性的社会整体共同利益。具体来说,以公共利益价值取向下的公共政策的制定和执行应该遵循公正、公平、公开的原则。

首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本价值之一。理性而又科学的决策是公共政策决定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:技术理性、经济理性、法理理性、社会理性、实质理性。按照理性的原则制定公共政策时,要求制定者重视“分析”的作用,占有充分的信息,重视数据和资料,建立数理模型,进行严密的逻辑推理,以降低未来预测的不确定性;同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括内容合法性和形式合法性。内容合法性指公共政策所做出的决定符合社会上多数人的利益,能被公众认可和接受,而不仅仅是维护一部分人的利益。形式合法性则指公共政策的制定过程严格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主体做出的,形式上的合法性也是公众认可和接受公共政策的不可或缺的条件。没有公正性,也就无从谈起合法性,没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也就丧失了存在的基础。

其次,公平性指公共政策体现出来的公平价值观。公平是现代社会个人拥有的基本权利,这种权利是与生俱来的,而不受制于政治的交易和社会利益的制约,同时,公平已不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的一种理性追求。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中指出,作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则,第一个正义原则,每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利(平等自由原则);第二个正义原则,社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。公平在公共政策中是调节社会成员权利与义务、贡献与报酬的基础性价值。

再次,公开性指公共政策在制定过程中的开放性和透明度,尤其是公民的参与程度。在公共领域和公共事务中,公民通过自我理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。现代社会的一个重要特征就是,民主政治的发展,民众政治参与的扩大。公民具有对公共政策的基一切重大社会公共事务的知情权、参与权与监督权。公共政策的公开性价值标准体现了公共政策的“政治性”,民主社会中很少有人全然希望放弃他们在政策制定中的政治作用及其利益。为了保证公共政策的公正性价值标准,我们要在公共政策的制定过程中提高公民的参与程度,具体说来,可以增强公民的组织性,拓宽公民政治参与的渠道等等。总之,只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和合公众利益。从一定的意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和要求在公共领域上的公开表达。

二、转型期公共政策价值的偏离

通过上面的分析,我们知道公共政策应该恪守“公共精神”,体现公共利益。然而,由于中国社会正处于整体的转型过程中,这是是一种全方位的社会转型。经济上,逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡;政治上,政府的结构、功能在随着市场经济改革的深入不断调整、转变;文化上,出现了文化价值多元化的现象,这些既存在冲突和摩擦的一面,也存在逐渐走向整合的一面。在这种背景下,公共政策在和制定执行过程中普遍存在着价值偏离的现象。这主要表现在以下三个方面:

第一,对公正性的偏离。一方面,转型期的社会环境处在不断的变化之中,社会环境较之以往更加复杂。因此,政策制定者在制定公共政策的过程中,由于信息的不对称,很难对社会环境的变化做出正确的判断。此外,政策制定者往往是根据以前的经验判断去制定政策,而对当前社会的现状缺乏足够的认识和深入调查,因此,如果没有一套行之有效的政策体制和深入调查分析的情况下,单纯从主观出发制定出的政策往往缺乏合理性。在现实执行中,政策的效力就会大打折扣。另一方面,由于当前我国法制的不健全,政策制定过程中缺乏监督机制和责任机制,造成在公共政策的制定往往具有很大的随意性,程序不合法的情况屡见不鲜。

第二,对公平性的偏离。公平性在我国当前阶段主要表现在“效率”和“公平”的价值权的权衡上。我们当前采取的是“效率优先,兼顾公平”的政策,甚至为了效率而在一定范围内可以牺牲公平。比如,中国实行改革开放政策以来,政府给与东南沿海地区较多政策优惠,使其自我积累和发展的能力大大增强。这种“政策倾斜”在推动经济成长的积极作用方面显而易见。但是东部地区经济成就是以西部地区继续沿用计划经济体制下的旧政策为前提的,结果是西部的企业和税收受损从而制约了西部的发展。从长远看,共同富裕是政府公共政策的目标,政府希望通过东部沿海地区的率先富裕来带动西部地区的发展,而现实情况是在东部得到发展的情况下,区域经济发展中的“扩散效应”并未出现。这种由功利主义原则导致的区域间发展的不平衡无疑是对公平的一种偏离。

第三,对公开性的偏离。公开性要求政策执行者和公众之间有充分的互动,要求一套健全的信息沟通机制来确保公众对政策的了解和参与。在这个过程中,信息发挥着至关重要的作用。信息子系统作为现代政策系统的基础部分,它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者,政策主体和政策客体或政策执行系统和社会的关系。从信息论的角度看,公共政策执行就是一个信息的发散和汇集的过程:一方面,政策执行者向社会或某些社会团体释放和传递有效的信息;另一方面,也在设法不断地从社会摄取必要的有利于政策执行的大量信息。沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位,以至于有的学者甚至将其比作“政府的神经”。但当前由于我国信息沟通机制不健全,政策的制定与政策执行时缺乏公众参与机制,这导致公共政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或者道听途说,一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。

三、公共政策价值重塑的措施

上述问题都是公共政策在制定和执行过程中对其价值的偏离,这种偏离既是公共政策有效执行的一个障碍,也是社会和谐发展的一大隐患。因此,我们必须采取行之有效的措施来纠正这种偏差,重塑公共政策的价值。

篇（5）

1998年以来，针对国内经济增长速度下滑、国内消费需求疲软以及出现了通货紧缩等突出问题，中央政府持续地适当地增加货币供应量，降低利率等扩张性货币政策。这些政策收到了一定的效果。2000年市场物价渐渐转稳，全年居民消费价格总水平比上年上涨0.4%，改变了1998年来连续两年下降的局面。分项目看服务项目上涨14.2%，居住上涨4.8%，食品除水产品﹑蔬菜价格上涨外，其他继续下降。2001年1季度，全国居民消费价格总水平同比上升0.7%，比去年同期高0.6个百分点，呈现出平稳并略有上升的势头。生产资料价格总指数继续小幅上涨，一季度累计上涨3.5个百分点，粮食价格总体比较稳定，服务类项目调价已基本到位。但另一方面，分地区的居民消费价格上升不平衡，食品﹑衣着类商品价格继续低位运行。工业消费品价格稳中趋降。4月份，衣着价格水平与上月持平，家庭设备用品及服务价格﹑医疗保健﹑个人用品价格分别比上月下降0.3%﹑0.1%①。全年物价水平上升势头不强劲，通货紧缩仍然存在，中国经济增长仍然面临着需求不足的约束。总体来讲，货币政策收效甚微，没有能够达到预期的目标。

一、货币政策有效的条件

实现货币政策的有效是各国中央银行力求实现的目标，而货币政策的传导机制与货币政策的有效性密切相关，货币政策传导机制的灵敏有效是货币政策有效的基础。下面便从货币政策的传导机制方面分析货币政策有效的条件。

理论上来讲中央银行从操作货币政策工具到对货币政策的最终目标产生影响的过程由三个阶段构成。第一阶段是影响货币政策的操作目标即基础货币和短期利率；第二阶段通过操作目标的变动影响货币政策的中间目标即货币供应量和长期利率；第三阶段是通过中间目标的变动影响最终目标，即稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡。这个传导机制可用图1说明。

图1

从图1货币政策的传导过程来看，货币传导机制实际上分属于金融领域和实体经济领域。中央银行通过金融工具影响中介目标继而影响金融市场的融资条件和商业银行等金融机构的放款行为，并通过他们的变动继而影响到实体经济领域即引起企业和居民资产结构的调整以及投资和消费的变化，从而改变整个社会的产出和价格。其中，企业和居民的行为是货币政策传导的经济基础，是决定性因素；金融机构行为是影响货币政策传导的中间环节，也是关键环节；金融市场建设和中央银行是影响货币政策传导的市场基础和政策因素。货币政策的有效性也就对这四个方面提出了相应的要求。

首先，要求央行比较强大，足以干预和控制整个金融市场。在利率市场化的条件下，能有效地将股票市场和债券市场、货币市场和资本市场联系起来，并能引导商业银行等金融机构的放款业务；其二，在金融市场方面，要求一个市场容量大、信息传递快、交易成本低、交易活跃持续的货币市场和一个规模较大、竞争充分、市场一体化程度高、运作效率高、市场预期良好的资本市场，要有比较完善的金融机制；其三，在金融机构方面，要求商业银行等商业性金融机构作为金融企业真正以利润最大化为目标，以市场为导向，以成本为约束，以客户为中心。其四，在微观经济主体方面，要求工商企业是真正独立的市场主体和法人，居民个人具备较成熟的消费理念和消费行为。

二、货币政策微效的原因

随着我国货币政策传导机制的改革,我国已初步建立了“政策工具--中介目标--最终目标”的间接传导机制和“中央银行—金融市场—金融机构--企业居民户”的间接传导体系。但在中央银行、金融市场、金融机构、微观经济主体层面上的存在的诸种障碍却导致了我国货币政策的微效。

（一）中央银行层面上的障碍

中央银行是唯一代表国家进行金融控制和管理的特殊金融机构，是有银行特征的国家机关，是国家的银行、银行的银行、发行的银行、管理的银行。它通过运用货币政策工具来传导货币政策。

1、存款准备金。中央银行通过调整存款准备金，改变金融机构的准备金数量和货币扩张乘数，从而达到控制金融机构的信用创造能力和货币供应量的目的。自1998年中国人民银行改革了法定存款准备金制度，将法定准备金账户的备付金账户合并为法定准备金账户。我国的存款准备金率从13%降低到8%，再到目前的6%②。

2、公开市场操作。中央银行在公开市场上买卖有价证券，用以增加或减少货币供应量。1999年，中国基础货币的主要供应渠道发生了根本性变化--公开市场操作成为中央银行吞吐基础货币的主渠道。全年通过公开市场操作净投放基础货币1920个亿，占全年基础货币投放的52%②。

3、再贴现机制。中央银行通过调整再贴现率和规定贴现条件来影响市场利率和货币供给和需求。从1998年3月起再贴现利率成为独立的利率体系，不再继续与同期再贷款利率挂钩。同时下调再贴现利率并延长再贴现最长期限。1999年，中央银行颁发了《关于进一步改进和完善再贴现业务管理的通知》，进一步改进了再贴现业务的方式，扩大其范围，使年末余额达500亿，增长51%②。

三大政策工具的操作力度虽然很大，货币供应量的增幅也较高，但其实际效果却远远低于预期水平。货币政策传导在中央银行层面上遇到的障碍主要是我国以货币供应量为中介目标，但同时实行利率管制，利率并未完全市场化。我国虽然放开了同业拆借利率的上限控制、银行间债券市场利率和票据贴现利率，逐步扩大贷款利率波动幅度，但是我国仍然是以管制利率为主的国家，包括存、贷款利率在内的多种利率仍由中央银行代表政府制定，影响了利率对资源配置的结构调整作用。从我国目前来看，按照风险收益对称原则，中小企业和某些大企业的高风险业务贷款利率应偏高，但由于利率管制必然造成了银行对中小企业的“惜贷”现象，同时，政策性的偏向导致资金高度集中于国有大企业，这成了不良资产上升和经营风险加大的一个重要原因。利率管制的另一个后果便是使货币市场的基准利率难以发挥作用，影响了货币政策信号的传导。此外，在公开市场上，由于资金宽松导致央行收回资金容易，投放资金困难；在外汇市场上，外汇储备受贸易逆差影响和保持人民币汇率稳定的政策约束，央行只能被动地买卖外汇，银行结售汇差构成了央行在外汇市场上的数量限制，导致公开市场操作对利率控制乏力，利率机制作用难以发挥。

（二）金融市场层面上的障碍

1、货币市场。1984年，我国建立同业拆借市场标志着货币市场的起步。到目前已初步形成了统一规范的货币市场格局，但总体来讲仍不成熟，缺乏足够的中介机构和市场参与者，交易品种或缺，金融工具和手段创新滞后，货币市场缺乏流动性，地区分割的银行间分隔严重，交易不活跃，货币政策传导缺乏广度，低速低效。货币市场业务主要集中于同业拆借市场和债券回购市场，而这两个市场交易量不够大，无法大量吞吐证券，限制了公开市场操作的力度，继而影响了货币供应量的变化幅度。票据市场上由于社会信用机制不健全，商业票据使用不广泛，再加上票据数量有限，主要是银行承兑汇票，基本没有商业承兑汇票，再贴现始终未形成规模，影响了再贴现政策工具的实施力度和广度。

2、股票市场。中国股市的投机性强，长期没有退出机制，其股指变动与经济走势呈现出明显的异动状态，股市泡沫膨胀，股票价格难以产生财富效应，隔断了相应的货币政策传导机制。

3、债券市场。债券市场特别是国债市场上种类不多使公开市场缺乏载体，另一方面交易不旺，以调控基础货币为目的的公开市场业务缺乏交易基础，严重阻碍了货币政策工具作用的发挥。

由上可见，货币政策的传导路径由于货币市场和资本市场的不成熟而显得过窄。

（三）商业银行等金融机构层面上的障碍

商业银行是依法接受活期存款，主要为工商企业和其他客户提供短期贷款并从事短期投资的金融机构。它最大的特征便是具有以派生存款方式创造和收缩存款货币的能力。在我国，资本市场、货币市场尚未发展到成熟阶段，利率并未完全市场化，使中央银行的公开市场业务操作缺乏必要的条件，以至收效甚微。央行只能采取贴现率、窗口指导、利率管制等其他调控工具，这就使商业银行的行为对货币政策的效力具有更大的作用。在我国，四大国有商业银行占有全部金融机构80%以上的资产和负债，因而商业银行对中央银行货币政策的反应程度便成为货币传导机制上的关键。目前来讲，在商业银行层面存在的传导障碍主要体现在以下几个方面：

1、商业银行的垄断性。中国政府通过存贷款利率、限制竞争、限制资产等一系列金融约束政策，为国有商业银行创造了“特许权价值”的租金机会，维持了国有商业银行的垄断地位。从某种意义上说中国货币政策由工、农、中、建四大商业银行的行为所左右。他们之间的竞争并不充分属于寡头竞争模式，在一些事情上容易形成一致的默契和行动，很可能与货币政策方向不一致。另一方面，四大商行对中央银行贷款的依赖程度下降，使中央银行很难通过调低再贴现率和再贷款利率来刺激商业银行的融资欲望及活动。

2、商业银行有风险约束，而无利润约束。理论上讲，商业银行属于金融企业，应该根据收益性、流动性和安全性三性来经营业务寻求最佳组合。在我国，但由于历史和现实的因素造成了商业银行有风险约束，却无利润约束。

第一，风险约束。在经济体制改革中，由于金融体制改革滞后，导致商业银行积累了高比例的不良资产，银行贷款回收比较困难，贷款周转速度慢，经营风险大幅上升，商业银行在中央银行的监管下，风险防范意识和措施大为增强。在这种情况下，虽然中央银行多次下调利率和准备金率，降低商业银行的融资和贷款成本，商业银行也不愿意增加贷款，而是根据自身对经济状况的估计和判断，调节自身放款行为，从而改变了货币派生机制，影响了信用创造和货币供给。一方面，商业银行对风险较大的中小企业采取“慎贷”、“惜贷”，即使有较好的项目也放弃掉。对信贷人员普遍实行贷款终身责任制，让信贷人员对新增贷款负有100%收贷收息责任，一旦出现贷款逾期，便要求工作人员下岗清收，导致信贷人员产生故意不发放贷款的倾向；另一方面导致大量资金偏向信用较好的大城市、大企业，有悖于我国货币政策的多元化导向。大企业贷款过度集中，资金闲置，中小企业却资金严重不足，大大影响了货币政策的传导效果，同时加剧了商业银行信贷风险的过度集中，使不良贷款比率呈上升趋势，造成传导机制在商业银行层面上的恶性循环。此外，由于国债和政策性金融债券相对企业贷款而言，收益稳定且风险小，被商业银行视为优质资产，不愿，从而限制了中央银行大规模吞吐债券，严重影响了中央银行公开市场业务操作的效果。

第二，无利润约束。我国国有银行并没有真正建立起以利润最大化为目标的治理结构和激励机制。因此，商业银行在国债市场上压低价格购入大量国债；存款充足时，并不急于扩大贷款业务，在目前信贷风险较大时表现犹为突出，宁可把资金放在央行备付金上，分行不计成本吸收存款，形成“重存款，轻贷款”倾向。存款、贷款和资金结算为商业银行三大传统业务，其中存款为主要资金来源，贷款为资金的主要运用渠道和主要利润来源。在目前通货紧缩，央行实行稳健的货币政策的宏观环境下和商行本身不良贷款居高不下的现实下，商行重视贷款营销，扩展优质贷款业务，进行金融工具创新，改善金融服务将起到更大作用。但商业银行却似乎把存款业务作为主要工作。自身而言，仍然是大柜台、小市场的人力资源配制方式；将发放贷款和开展中间业务视为争揽存款的手段；对信贷人员实行权责不对称的贷款终身责任制，缺乏贷款营销激励机制；金融工具单一；负债品种和资产品种单一；对贷款采取机械的审批方式；对大中小企业贷款申请的审贷模式相同，从贷款申请、审贷员审查、基层行审查、上级行贷审会审查、抵押、担保、公证到贷款到位经过十几道手续，历时一周到几个月，有悖于中小企业数量少、周转快、频率高的资金需求特点。以上都导致货币政策传导速度下降，信号减弱甚至失真。

商业银行之有风险约束，而无利润约束导致了增加货币供应量刺激投资的主渠道不畅，同时造成对冗员、机构臃肿、低效的容忍，人为地增加了货币政策的传导环节，降低了货币政策的传导速度，影响了货币政策的效果。

3、商业银行的集权管理。商业银行系统内随着一级法人治理结构的建立，管理权限过于集中，极大地削弱了基层商业银行的业务拓展能力，遏制了基层商行发放贷款的积极性。商业银行集中管理权限的主要方式有：以经济手段或管理手段上收信贷资金，采取拉大上存资金和上贷资金利率差距的方法，迫使基层行资金上存，限制基层行资金运用，严格限制其贷款规模，基本全部上收基层银行的贷款权。商业银行的集权管理一方面不利于商行根据经济运转形势即使调整贷款业务和其他业务，另一方面抑制了金融创新，使货币政策在商行内部传导时就出现信号减弱，再经转向影响实体经济领域时，货币政策效果进一步打折。

4、商业银行发展意识不强，倾向于减少或收回贷款。在这种防范化解金融风险的机制下，尽管央行实行稳健的货币政策，但由于乘数效应的作用导致货币供给的多倍紧缩，同时基层商行只注重争夺已形成的优质客户，缺乏基本客户群的战略意识，不注重与企业建立捆绑关系互相帮助促进企业发展，提高贷款质量和偿还率，只看到中小企业的经营风险和困难，使许多具有良好发展前景的项目得不到及时的贷款支持，影响了货币政策的传导效果。

而其他的中小金融机构，出现严重的信誉不对称。公众普遍认为四家国有商业银行的信誉高于中小金融机构，将资金高度集中于四家国有商业银行，使之资金充裕，不需要再贷款甚至返还央行贷款，产生一定的紧缩效用。而中小金融机构虽比较灵活，经营业务较广，金融工具创新频繁，但融资道路曲折。同时，1998年后，国内有相当部分中小金融机构出现支付危机甚至资不抵债，有部分信托投资公司和城市信用社以关闭或解散的法律形式实现市场退出。原农村乡政府部门办的“农村基金会”要全部清理和撤并。货币政策传导

机制中的机构本身就存在活力不足，使县及县以下的经济活动缺乏活力。

（四）微观经济主体层面上的传导障碍

微观经济主体企业、居民个人等是货币政策传导的最终环节。此层次上的障碍综合表现为企业、居民个人对货币政策信号反应迟钝，影响了货币政策的传导效果。

1、企业方面。一方面由于供给相对过剩，引起物价下降，宏观经济环境并不乐观，企业对市场前景并不看好，非意愿存货投资增加，投资意愿不强；另一方面很大一部分国有企业未建立完善的现代企业制度，缺乏面向市场的研发、营销和管理机制，产品市场占有率低，盈利条件和偿债条件都难以满足贷款条件。中小企业规模小，资本金不足，缺乏有效的抵押和担保等问题，再加上信息不对称、银行的风险约束和无利润约束，使企业难以获得间接融资。市场准入限制也使直接融资困难重重。中小企业游离于货币政策外，企业难以得到贷款，整个社会投资难以，而这又引起悲观性的经济预期，从而形成微观经济主体层面上的恶性循环。

2、居民个人方面。从1994年开始，我国出台了一系列改革措施，如医疗社会保险制度、城镇住房制度以及养老社会保险制度的改革，使居民面临的不确定因素增加了，预期支出上升。这使得居民的边际消费倾向下降，储蓄倾向提高。对居民消费意向调查结果显示，目前有59.4%的城镇消费者由于未来支出预期的增加而增加储蓄。从储蓄目的看，仍有59.3%的城镇消费者是供子女上学，而用于买房、养老和医疗作为储蓄目的的消费者分别为43.6%、42.6%和41.4%。另一方面，中国企业制度改革和外部环境的影响使许多企业效益呈现下降趋势，居民预期收入下降，也加强了储蓄倾向。

在消费信贷方面，虽然近年来央行相继出台了《关于发展个人消费信贷指导意见》、《汽车消费信贷管理办法》、《个人住宅贷款管理办法》、和《关于助学贷款管理若干意见的通知》等政策措施，积极推动消费信贷业务的发展，但由于传统生活习惯的影响，居民对消费信贷的认识还存在偏差。调查发现70%③的被调查者认为贷款消费有悖于传统美德，仍然倾向于通过储蓄来实现消费升级，阻碍了消费信贷业务的发展，影响了货币政策的传导效果。另一方面，消费风险即消费品的价格、质量、相应的服务及其可能带来的效应的不确定性增加了消费的机会成本，从而推迟了部分居民对消费品的购买，部分地抵消了货币供给增加的消费支出效应，影响了货币政策的传导。

三、实现货币政策有效的对策

综上所述，央行的利率管制，国有商业银行的垄断性、风险约束、非利润约束以及管理权限的高度集中，企业、个人的悲观性经济预期等等都成为货币政策传导机制上的障碍，最终导致货币政策收效甚微。为提高货币政策效应，需要进一步深化金融体制、企业制度、社会保障体制等的改革，不断完善货币政策的传导机制。

1、探寻利率市场化的最佳途径，加快利率市场化改革的进程，建立起以中央银行利率为基础、货币市场利率为中介，由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的市场利率体系。

2、培育参与货币市场的中介机构，增加进入货币市场交易的交易主体，弱化四大国有商业银行的市场影响力及对货币政策传导渠道的控制，减少或消除市场分割的无效率状态；加快金融创新，增加货币市场的交易品种，扩大货币市场的交易方式，从而提高货币市场交易工具的流动性和货币市场的有效性；加快票据市场的发展，完善票据市场组织体系和运行机制，促使区域性乃至统一的票据市场的形成和发展。

3、证券市场上，改革企业上市的准入条件，大力发展中小企业的二板市场和地方及场外市场，建立多层次的证券市场体系；鼓励金融创新，增加交易品种，从而为公开市场业务提供良好的市场基础；对股票市场进行科学管理，促使其健康发展，真正发挥“经济走势晴雨表”的作用；将债券市场发展为包括各类机构投资者参加的市场，并结合其批发市场和零售市场，以提高运行效率。

4、深化国有商业银行体制改革，努力建立“自主经营、自担风险、自我约束、自求平衡、自我发展”的现代金融企业制度，推动商业银行的股权多元化，使商业银行真正确立起利润最大化的经营目标，从而促使商业银行加强成本管理与利润考核；建立风险与收益相对称的激励机制，将机构收入和个人收入与银行的利润直接联系起来，提高风险投资的积极性，以发展方式防范和化解风险；适当放权，改善内部管理方式，增强基层银行的积极性和灵活性。

5、加快国有企业的现代企业制度的建立，改变经营观念，真正面向市场进行经营，成为自主经营自负盈亏的市场主体和独立法人，不断增强其竞争力，从而改变资产负债率过高的现状。

6、进行配套改革，建立中小企业信用担保体系，建立、健全社会信用制度，改善宏观经济运行环境，建立良好的社会信用环境，从而改善微观经济主体的经济预期，拉动投资需求和消费需求。

7、努力发展消费信贷，在发展消费信贷机构的基础上，扩大消费信贷领域，改善信贷服务，增加消费信贷投入。

注释：

篇（6）

二、完善政策性住房资金管理的措施

（一）正确处理相关机构之间的关系

政策性住房资金是靠行政手段建立的，随着政策性住房资金积累量的增加，受对资金的支配权和利益的驱动，使许多部门和机构对此倍加关注。首先，政策性住宅金融机构是政府实现住宅政策的工具，但不是政府的附属机构，因此必须杜绝地方和部门利益上的干扰，明确政府的宏观监督职能，并给予政策上的支持，坚持金融机构自主经营、自负盈亏、自我发展的企业化经营原则，办成独立承担经营责任的实体。然后，房改部门可以利用政策性住房资金来推动房改进程，也可以用来壮大自身经济实力。其次，要明确住房资金管理中心的监管作用，同时可以将资金的分配和使用权交给银行处理，增加资金使用的安全性。总之，要使各机构在金融市场各扬其长、互相协作，才能促进房地产业和住宅业的共同繁荣与发展。

（二）完善管理中心内部管理

国家政策性住房的资金都是有由资金管理中心来进行支配的，所以资金管理中心要做好内部管理工作，合理的使用资金，发挥资金的最大作用。为了使政策性住房资金管理中心最大限度地发挥效用，必须完善内部管理制度，在工作的过程当中，要加强对监督管理体制的建设，并且加强对各个工作部门的监督，防止由于工作部门受到利益的驱使而做出违反国家和人民利益的事情。

篇（7）

改革之初,为了抓住机遇促进发展,我国公共政策采取“效率优先,兼顾公平”的原则。这一政策取向打破了“大锅饭”、“平均主义”的僵死局面,调动了全国人民的积极性、主动性和创造性,促使我国改革开放取得了举世瞩目的成绩,同时也使得自然生态矛盾突出,人口、资源、环境之间的关系极不谐调。这些冲突和矛盾是公共政策在社会全面改革和转型过程中的价值偏颇的集中体现。面对改革开放进程中出现的新情况、新问题,公共政策的人本价值取向的重要性日益凸显。党的十六届三中全会明确指出,要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位,明确了我国公共政策必须坚持以人为本的价值取向。

我国公共政策人本取向的理论与现实依据

第一,“以人为本”是哲学的基本思想,是对哲学的总概括,是的实质和精髓。哲学蕴含着丰富的人本思想。在哲学视野中,人是世界之“本”,认为人是世界的本质和终极本质;人是价值之“本”,认为人是世界上最有价值意义的生命存在;人是历史之“本”,认为历史是人的活动史,人是历史的主体,人类创造并主导着历史。

第二,以人为本的公共政策价值理念,是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来,经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗,我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步,人民生活总体上达到了小康水平。其实,这种小康只解决了人民的物质层面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标,仅仅满足了人民的物质方面的要求,是远远不够的。所以,以人为本的公共政策,在提高人民群众物质文化生活水平的同时,又要以丰富人民群众精神文化生活为目的,实现人的全面发展,才能达到全面建设小康社会的要求。

第三,以人为本的公共政策价值取向,是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位,强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点,强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。

第四,公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标,和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调,没有根本的利害冲突,人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助,气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期,这一过渡和变革时期的一个显着特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下,如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系,实现社会和谐,关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。

“以物为中心”的公共政策的弊端

第一,城乡差距不断扩大。目前,无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看,还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看,我国城乡差距都很大,并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺,通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据,我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年,我国农村居民基尼系数为0.31,城镇居民基尼系数为0.23;到2002年,我国农村居民的基尼系数上升到0.365,城镇居民的基尼系数为0.32,从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。

第二,地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来,实现了国民经济持续、高速增长,取得了举世瞩目的经济和社会发展成就,但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异,我国地区经济发展仍然是不平衡的,地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在:经济增长速度的差距在不断扩大;东中西部地区人均GDP和人均可支配收入差距也明显扩大;东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。

第三,强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化,社会公众的利益正在分化,有些人成为市场化的正收益者,有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优,但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡,具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中,强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体,有能力利用各种资源,以各种形式诉求自身利益,影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府,使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面,弱势群体自身既没有资源,也没有能力利用资源,缺少有效途径和渠道来诉求利益,他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损,而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映,因此社会利益格局愈发失衡。

人本思想在公共政策中的具体应用

(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制

公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制,健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化,笔者认为要做到以下几方面:

首先,决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求,而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求,切实关心人民群众的切身利益,必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿,使人民不断获得经济、政治、文化利益,为人民群众造福。

其次,决策程序民主化。决策程序民主化,是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化,就是在整个决策过程中充分发扬民主,调动全体决策参与者的积极性和创造性,实现正确决策。无数的事实证明,凡是坚持以人为本,按民主集中制进行的决策,决策方案一般来讲是正确的或比较正确的,即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正;而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策,由于没有决策的民主化,决策的原材料不足,信息不够,决策过程简单,缺乏科学可靠的依据,主观随意性大,根本谈不上科学,决策失误就在所难免。

再次,决策主体群众化。长期以来,我国公共决策一直实行“精英”决策模式,公共决策由少数人操纵,而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风,必然导致决策失误。所以,公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样,才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风;才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体,并不是否定领导者在决策中的重要作用,其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位,使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。

(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式

这就意味着制定任何公共政策时,都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。

首先,公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配,集中反映了社会利益,从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而,许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现,认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点,是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向,就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益,满足绝大多数人们的利益需要,必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群众的认可和接受,才能调动人民群众执行政策的热情,才能维护社会稳定,才有利于社会主义事业的发展。

其次,探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用,充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权,在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展,公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面,探索公民参与公共政策制定的方法,如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等;另一方面,探索公民影响公共政策制定的渠道,如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。

(三)以人为本的公共政策应弘扬公平原则

公平是公共政策的基本价值,公共政策是实现公平的媒介、手段。公平主要包括两个方面内容:一是代内公平,即当代人之间的公平,它要求消除不同阶层之层、不同地域之间在机会选择和成果占有上差别悬殊和两极分化现象,尤其把消除贫困作为优先考虑的问题。二是代际公平,即当代人与后代人之间的公平。代际公平强调,人类赖于生存的自然资源是有限的,所以,当代人不要为自己的发展和需要而掠夺式地使用资源,从而损害后代人发展和需要的条件,要给世世代代以公平利用自然资源和环境的权利。因此,这就要求政府在利用公共政策落实科学发展观的过程中要在其目标取向上做到:以横向的代内公平,促进经济社会现实的发展;以纵向的代际公平保障经济社会未来不间断的发展。公共政策要以立体公平为目标,促进和保障经济社会持续发展。

参考文献:

1.陈映.地区差距与区域经济协调发展[J].云南社会科学,2004

2.文力.多元利益集团下的社会均衡[J].中国改革,2005

3.赵尔奎,占绍文.构建以人为本的公共政策制定模式[J].理论观察,2006

4.潘尔春.论哲学视野中的“以人为本”[J].四川师范大学学报(社会科学版),2005

篇（8）

中小企业融资困难是由中小企业内外部融资环境不完善所造成的。目前我国大多数中小企业都渡过了创业的初级阶段，并进入了一个增长发展阶段，在此期间，企业融资结果直接决定着企业是否能持续发展壮大，因此如何改善融资环境，拓宽融资渠道，促进中小企业的健康发展已经成为当务之急。

一、中小企业应加大内部改革力度，苦练内功，优化融资的内部环境

中小企业自身条件的不足是造成中小企业融资困难的一个重要原因，因此，优化中小企业融资的内部环境主要应从以下几方面着手：一是要按现代企业制度要求，进行产权制度改革，完善企业治理结构。对国有中小企业实行积极的退出战略，走改制重组道路；对集体企业要进行产权改革，明晰产权关系；对私营企业要引导资本社会化，改变家族式管理方式，吸收现代企业制度和管理制度的要素。二是要找准产品的市场定位，及时调整产品结构，不断提高核心竞争力。根据资金、设备、人才、技术、商品的不同，实行垂直分工或水平分工，把产品做精、做细、做专、做深，提高市场竞争力。同时要不断提高市场开拓能力、风险管理能力和业务创新能力。三是要约束盲目的投资扩张行为。中小企业在项目投资前应进行认真的市场调查和分析，多考虑不利的市场竞争局面，认真分析自己的竞争力，懂得节制和约束自己的行为。四是建立规范的企业财务制度，加强财务管理。中小企业应按国家财会法规的要求，建立健全能充分正确反映企业财务状况的制度，加强日常会计记录，定期向利益相关者提供全面准确的财务信息，增加企业经营及财务的透明度，减少信息不对称，从而减少银行对企业的信用危机。五是要加强中小企业经营人才培养，全面提高企业经营管理水平。中小企业高层领导要在思想上充分认识人才培养的重要性，建立健全企业内部人才培养政策制度和人力资源管理制度，通过内培和外引，真正建立起一支经营管理和技术力量雄厚的人才队伍，满足中小企业在经营方面多元化需求，确保中小企业的可持续发展。

二、加大银行等金融机构的改革力度，强化银行竞争，促使现有商业银行逐步关注中小企业，为中小企业提供服务。

（一）改革现有商业银行的产权结构及治理结构

银行改革相对于企业改革，已出现很大的滞后性，并已对中小企业信贷融资造成不利影响。而银行改革的关键是银行等金融机构的产权结构和治理结构的改革。从改革过程“先易后能难”的原则出发，我们认为，中小金融机构的改革相对简单，对宏观面的冲击较小，可以优先进行。但国有大银行是我国金融体系的中心和支撑，对其改革的政治阻力和风险都比较大，因此国有大银行的产权改革则可以相对滞后。

目前中小金融机构的改革思路应该是将发展民营银行和改革现有的中小金融机构结合起来，对现有的中小金融机构进行民营化改造，这是我国银行业产权渐进改革的切入点。对国有大银行应逐步进行股份制改革，并在此基础上，进一步进行股权结构调整。适当分散股权，采取将现有国家部门统一所有改为政府分级监管，吸收各类社会保障基金入股，吸收民营企业和外资企业入股，公开发行个人股在境内外上市等方法将政府的绝对控股变为相对控股，将政府持有国家股为主的股权结构逐步变为以法人持股为主的包括个人股、外资股在内的多元化股权结构模式。真正按现代金融企业制度的要求，完善国有商业银行的公司治理结构。

（二）改进商业银行的组织结构

商业银行特别是四大国有商业银行应改变以行政区域划分为总分行关系的组织模式，以价值链为核心，按不同客户对象进行划分，建立专门的中小企业贷款机构，实现银行结构扁平化，使商业银行的服务更加贴近中小企业。

（三）健全银行等金融机构内部的约束和激励机制

银行等金融机构应注重约束与激励机制的创新，我们认为目前可以从以下几方面着手：一是建立独立审查人制度。主要依赖基层信贷经理掌握的各种“软信息”，以及在此基础上发展而来的紧密型银企关系，在中小企业融资中推行客户经理制，并赋予客户经理相应的权限，对200万元以下贷款实行独立审查人制度，操作程序比照个人贷款。二是推行中小企业综合授信额度，允许企业在有效期和授信额度内循环使用，随借随还，加速资金周转。三是专门对中小企业贷款设定一定比例的风险损失率（如日本银行为3%左右），以盈利补亏，增加金融机构对中小企业流动资金贷款的原始动力。四是在现有基础上合理下放对中小企业流动资金贷款的审批权限，下放全额存单质押贷款、全额保证金的承兑汇票签发权。五是合理简化贷款审批程序和审批环节。

（四）建立中小企业贷款监管体系

为了了解掌握中小企业贷款的特点，有利于中小企业融资发展，应建立中小企业贷款监管体系，增设中小企业监管部门，实行不同于大企业金融业务的监管。在合法与合理的范围内鼓励商业银行调整战略，根据自己的核心竞争力积极开展中小企业融资业务，增加中小企业融资服务。

（五）积极鼓励成立专门服务于中小企业融资的民营小额信贷机构

民营小额信贷机构的成立，可以打破四大国有商业银行垄断的银行业格局，促使股份制商业银行以及城市商业银行等中小银行调整市场定位，增加金融市场竞争力，强化金融机构向中小企业提供服务的能力，促进中小企业金融服务的改善。

（六）建立专门的中小企业信用评分系统及银企之间稳定的合作关系

根据中小企业特点，建立专门的中小企业信用评分系统，广泛搜集企业各类信息，定量分析和定性分析相结合，综合全面评估中小企业的信用状况。同时应建立银企之间稳定的合作关系，实现金融机构信息共享，较好地解决金融机构与中小企业之间的信息不对称问题，对企业实行较好的监控。三、政府部门应积极扶持与引导，营造一个有利于改善中小企业融资状况，提高中小企业竞争力的社会环境。

（一）建立健全中小企业融资和发展的法律法规体系，优化司法环境

从构成我国中小企业融资及发展的政策法律体系看，虽然目前有关部门已颁布了《中小企业促进法》、《担保法》等法规，但相配套的法律、政策缺失，整个政策法律体系显得原则而又单薄，执行时遇到了许多障碍和空白点。为此，我们提出如下建议：一是进一步制定《中小企业促进法》的实施细则，解决中小企业整体重要性和个体弱势的矛盾。二是修改完善《担保法》，引入动产抵押担保制度，扩大动产担保物范围，允许应收账款和存货作为担保物，允许在普通债权上设立担保，引入浮动担保制度，增强中小企业融资能力。通过引入新的担保方式，如所有权保留、信托收据、债权担保，浮动抵押、让与担保、集合抵押等，也有利于商业银行利用这些担保措施或担保品种，开拓业务，保障权利。同时应建立全国统一的公示性动产担保权登记制度，低成本、高效率地保护动产担保权人以及信贷交易各方的利益，增强信贷人放贷积极性，促进中小企业融资健康有序地进行。三是及时出台《担保公司条例》，规范担保公司行为。对担保运行等关键内容、担保公司的定位、准入退出、行业标准、担保人员的资质以及担保实施形式、担保比例、担保倍数、损失理赔等作出统一的规定。四是建立再担保制度，积极营造债权流动化的环境。再担保制度有利于分散担保结构的经营风险，从而激励信用担保机构更加主动地发展中小企业融资业务。五是修改或撤消不利于中小企业融资发展，不符合市场经济原则的法律法规，进一步完善会计、统计、财政及税收等制度。

（二）构建中小企业政策性金融体系

中小企业的先天不足，特别是其较高程度的不确定性，与银行等金融机构的风险偏好以及利润最大化的经营理念之间始终存在着矛盾，这一矛盾阻碍了银行贷款这种融资方式的有效利用。在这种情况下，如果政府能对中小企业融资提供有限度的政策性支持，在一定程度上能缓解中小企业融资难问题，而且这种方式效果明显。借鉴发达国家政府对中小企业融资支持的经验，我们认为目前我国政府应做好以下几项工作：一是应成立中小企业政策性银行，有效实现为中小企业提供融资服务这一目的。中小企业政策性银行应在完成政府任务和目标的前提下，保证资产的流动性、安全性和效益性最大化。二是建立政策性担保机构和再担保机构，促进中小企业信用担保业的健康有序发展。三是设立风险投资基金，建立政策性的中小企业投资公司，重点支持科技创新型中小企业。政策性投资机构，应以财政出资为主，也可由现已成立的省地两级国资管理机构通过出售其拥有的国有资产而出资。四是建立法制化与制度化财政弥补机制。向信用担保机构及再担保机构提供资金援助，担保机构或再担保机构先可用其预提的风险准备金进行自我补偿每年的担保或再担保损失，不足部分由财政弥补。目前，需要考虑的是，要将财政弥补款列入每年的中央与地方政府预算，设立风险有限补偿基金。

（三）建立多层次的资本市场

一是建立多层次的、专门为中小企业服务的中小资本市场体系。它主要应包括二板市场和区域性小额资本市场，二板市场主要解决处于创业中后期阶段的中小企业融资问题；区域性小额资本市场则主要为达不到进入二板市场资格标准的中小企业提供融资服务。从目前的情况看，我国更需要发展区域性小额资本市场。二是积极发展企业债券市场、长期票据市场、租赁、典当等融资工具，为中小企业提供多渠道的融资服务。

（四）建立中小企业的信用征信系统

目前迫切需要国务院协调和整合各方信用资源系统，加强社会征信系统建设，建立一套全国性的、有别于大企业的中小企业信贷登记咨询系统，建立个人消费信用信息系统，实现信用信息共享，为各种中小企业融资的信用评级提供基础条件。当务之急是进一步改进对中小企业的信用评级办法，制定科学、切合实际的中小企业信用评级制度，实事求是地界定中小企业的信用等级，特别是要建立法人代表、控股大股东的信用等级评定，这是影响银行资金安全的关键。中小企业信用征信系统的建立，一方面可使信贷部门更加快速、便捷、高效地获取中小企业以及企业主的各种定性定量信息，进行准确有效的企业综合信用等级评估及贷款风险评估，降低贷款成本；同时可促使企业主和中小企业重视自身的信用积累，形成良好的企业信用文化。

（五）成立专门机构全面负责中小企业事务

目前履行该项职责的全国最高政府部门是发改委的中小企业司，这样的设置与中小企业对国民经济的重要贡献极不对称。建议成立专门服务于中小企业的部级单位，在各地设立分支机构，相对独立于政府，有效行使其权限，并授权其监督其他政府部门对中小企业的支持。

（六）政府应加强对中小企业人才培养服务

政府特别是地方政府应加强以提高中小企业经营能力为目的人才培养服务。地方政府可根据当地中小企业的实际情况，委托高校对中小企业的高层领导、经营管理人员有目的地分期分批地组织培训学习，学习现代经营理念、经营策略、经济法规政策等。比如，最近浙江省人事厅在清华大学首次建立非公有制经济人才培训基地，专门针对“草根浙商”量身定制培训课程，学费都有浙江省政府出就是一个很好的例子。政府对中小企业提供人才培养服务，可有效地扶持中小企业获得管理资源，使中小企业在管理现代化和合理化等方面得到明显提高，也可解决中小企业人才培养资金和人力不足问题。

（七）建立和健全中小企业社会化商业服务体系

中小企业应将一部分管理工作社会化，通过建立专门的社会化服务体系，为中小企业的市场定位、产品选择、管理咨询、财务分析、融资需求、人员流动等提供全方位的商业化服务。中小企业社会化服务体系大致可包括以下几类服务机构：技术咨询和推广机构、创业服务机构、管理咨询和培训机构、信息服务机构、信用服务机构等。从目前来看，建立和健全中小企业社会化服务体系，应采取政府兴办为主，动员全社会力量，充分发挥行业组织功能的方法联合共建，形成多元化、多层次的社会服务体系。

参考文献：

1、高正平。中小企业融资新论[M]。中国金融出版社。2004

篇（9）

一、适当控制当前国债规模的增长速度

我国从1994年开始完全依靠发行国债来弥补财政赤字，因此自1994年以来，我国的国债规模增长很快（见表1），其中年度发行规模平均增长28．5％左右，年底累计余额的年均增幅约为34．3％。由于我国国债规模的基数较小，虽然年均增长百分比较高，但从绝对数额来看，年度发行规模年均增长在300－600亿元之间，增幅不算太大。不过，年底累计余额每年增长均在1000亿元以上。

表11994－1997年内债规模及其增幅单位：亿元

年份年度发行规模年底累计余额

19941028．572286．40

19951510．86（32．8％）3300．30（44．3％）

19961847．77（22．3％）4361．43（32．2％）

19972411．79（30．5％）5508．93（26．3％）

资料来源：《中国证券期货统计年鉴1998》，中国证券会主编。

在国债规模增长较快的同时，国民经济依然保持着稳定增长态，因此近几年我国国债负担率（即某年年底国债余额占当年GDP的百分比）的变化并不算大。1997年的国债负担率为7．37％，即使把统借统还外债算进来，也不过8．12％。这就为1998年增发100亿元10年期附息国债，实施更加积极的、反经济周期的财政政策提供了相应的空间。

1998年的国债发行额达到3808．77亿元（若计入统借统还外债，为3891．55亿元），比1997年增长57．9％。1998年的国债余额约为7862亿元，占GDP的比重约为9．88％，若考虑到没有列入财政预算的补充国有独资商业银行资本金的2700亿元特别国债和转贷地方政府使用的580亿元国债等因素，则1998年的国债负担率约为13．6％。

国际上一般把《马斯特里赫特条约》规定的60％这一国债负担率水平，作为衡量一个国家国债规模大小的指标。与之相比，不难看出目前我国的国债负担率并不算高。但是考虑到我国恢复国债发行的时间不长，财政收入占GDP的比重较低，以及近几年来国债余额的增长大大高于GDP的增长率这一事实，从中长期来看，我们必须执行适度从紧的财政政策，适当控制国债规模的增长速度。

改革开放以来，我国历年的财政赤字占GDP的比重为1－2％，低于国际公认的3％这一警戒线。但是世界银行和其他学者的研究表明，我国的财政赤字在改革开放期间平均占GDP的8－9％，而不是公布的1－2％。他们把养老金支付缺口和银行不良贷款均划为财政赤字。

美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，由于目前中国正处于由计划向市场经济体制转轨时期，因此与国有企业改革密切相关的退休职工养老金问题和银行系统不良贷款问题，都会对中国的公共财政构成巨大的资金压力。鉴于中国所进行的改革事业带来的是游戏规则的重大改变，因此在转轨时期，道德风险问题并不重要。为此，通过发行国债来在一定程度上解决养老金支付问题和银行不良贷款问题，则是一种较为明智和必然的选择。

银行系统的不良贷款和退休职工的养老金支付制品是困扰当前及今后中国经济发展的两大问题。但是，不良贷款到底有多少，养老金缺口究竟有多大，对此，世界银行和国际货币基金组织的经济学家们有过许多估算，标准·普尔评级公司和许多投资银行（如美林证券公司）也有过不少研究，可以说是众口不一。

根据标准·普尔评级公司的估算，1997年年初我国银行系统的不良贷款为2000亿美元（折合人民币16600亿元），占1996年GDP的25％；还有的认为，中国的不良贷款比例高达40％，并认为中国四大国有商业银行在技术上已经破产。至于养老金缺口的大小，世界银行认为，中国国有企业潜的养老金债务约占GDP的50％（比其它转轨国家和发展中国家小得多）。暂且不论推算的不良贷款和养老金缺口的准确率有多高，但不难看出，不良贷款问题和养老金问题所产生的资金缺口还是很大的。

当然，养老金问题和银行不良贷款问题的最终解决绝不仅是单纯依靠财政出资这一种方法，但它显然会对目前的状况构成巨大的压力。对于政府财政而言，在目前财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重短期内不可能大幅提高的情况下，发行国债似乎是解决这两大资金缺口的较为可行的途径。

如果说60％这一国债负担率水平较为合适，那么考虑到银行不良贷款和养老金支付缺口对于国债发行所构成的巨大压力，我们认为，必须适当控制当前国债规模的增长速度，以便为金融体制改革、社会保障体制改革等各项改革措施的深入推进奠定稳固的制度基础和坚实的物质基础，促进国民经济的持续、稳定、健康发展。如1998年发行的2700亿元特别国债，其实质就是用于补充四家国有商业银行资本金，保障四家国有商业银行的稳健经营，从而进一步有效地防范金融风险。

二、适度增加面向金融机构发行国债的份额

我国的国债主要是面向个人发行的，其利率水平则是参照银行存款利率确定的。这就决定了国债发行利率必须高于银行存款利率，而且期限不能太长。1994年以来（1996年除外），我国主要是采取向个人发行凭证式国债的方式，期限大多是2－5年，以3年为主，很受个人投资者的欢迎。

1996年，财政部通过上海和深圳两个证券交易所进行了面向金融机构发行记账式国债的试点工作。这一年，财政部不仅发行了长至7年和10年、短至6个月和3个月的国债，使得国债的期限结构较为合理，而且发行期大大缩短。这既满足了金融机构资产负债管理的需要，又为当年中央银行开展公开市场业务提供了规范的操作工具。

一方面我国国债场外市场的交易秩序较为混乱，当时国债的上市交易主要选择在上海和深圳两证券交易所；另一方面，国债作为一种安全性最高的固定收益工具，从其性质来说适宜在场外市场采取谈判成交的方式进行交易。如果国债的交易选择在交易内进行的话，其价格波动会较为剧烈。与此同时，面向个人发行国债，满足城乡居民的投资需求，始终是我国国债发行的一条重要原则。于是近两年来，我国主要是面向个人发行不可流通但可提前变现的凭证式国债。1997年我国发行了1643．32亿元凭证式国债，1998年凭证式国债的发行规模达到2200．10亿元。

一般来说，只要凭证式国债的利率水平高出银行存款利率一定的幅度，在目前我国居民的投资渠道较少、居民储蓄倾向较高城乡储蓄存款稳定增长的情况下，面向个人发行凭证式国债不失为一种较为稳健的做法。

但考虑到凭证式国债存在发行期过长、发行成本偏高、债券期限较短等问题，以及国债规模越来越大的实际情况，我们还必须同时面向金融机构发行记账式国债。如1998年财政部就向四家国有独资商业银行发行了1000亿元国债，向其它商业银行发行了423．5亿元7年期专项国债。

面向金融机构发行国债，不仅可以使国债期限品种多样化，而且能降低国债发行成本。同时，由于国债在金融机构的资产中发挥着“二级准备金”的作用，因此中央财政基本上无须考虑金融机构所持国债的还本问题，通常按“借新还旧”方式处理即可。而随着金融机构的资产规模不断增大，其持有的国债余额也将不断增加，毫无疑问，我国的国债发行将因此获得一个规模极大且非常稳定的市场。

我们知道，在市场经济发达国家，商业银行持有的各种国债大约占其资产总额的10％左右。同时在这些国家的国债持有者结构中，金融机构占有相当显著的份额，如1996年年底，美国为50％，英国为80％，德国为60％。从这里不难看出，个人和在国债市场上只是起着微不足道的作用。如果我们用10％这一比例进行简单的套算，我国的国债市场大约可以有1000亿元的规模。

既然金融机构持有大量国债，并且这些市场经济发达国家的中央银行主要是通过国债公开市场操作这一手段来调节基础货币的供应量，而且基础货币的供应量是不断增长的，因此对于中央银行持有的国债，中央财政同样无须考虑还本问题。这样大致算下来，中国人民银行可以持有近15000亿元的国债。对于国债市场来说，这显然又是一个巨大的应债来源。

由上述分析可知，仅金融机构就可以持有近25000亿元的国债余额，而1998年年底的国债余额不过11000亿元。在国债规模越来越大、城乡居民储蓄存款增长趋缓的背景下，我们必须适度增加面向金融机构发行国债的份额。

三、建立具有较高安全性和流动性的国债市场

一般而言，国债市场问题比发行问题更为重要。一个具有较高安全性和流动性的国债市场，不仅便于确定新发国债的发行条件，而且能为其它筹资人发行债券建立成本标准。同时，一个具有较高安全性和流动性的国债市场的建立，不仅有利于金融机构的资产负债管理，而且便于中央银行利用国债市场开展公开市场业务。

我国的国债市场是于1988年从国债中介机构的柜台交易开始的。从当时出发点来看，主要是为了方便个人将手中持有的国债进行变现。这和现代意义上的国债市场还不是一回事，然而毕竟是迈出了第一步。但在后几年柜台市场（又称“场外市场”）的发展过程中，由于国债托管、结算等设施建设的滞后和对场外市场的监管没有跟上，因此在场外市场上国债的买空卖空现象较为严重，导致场外市场的交易秩序较为混乱。

由于场外市场国债交易的安全性较差，机构投资者不愿涉足这一领域，因此场外市场名存实亡。绝大部分国债交易就自然转到了上海和深圳两个证券交易所（又称“场内市场”）。交易所利用相对发达的股票托管、结算系统，办理了国债的托管、结算，提高了国债的交易效率，减少了市场风险，因此交易所的国债量很快占到全国国债交易量的90％以上。但是，国债交易过于集中，对于国债市场乃至货币市场和资本市场的进一步发展有着非常不利的一面。

众所周知，与企业发行的股票有所不同，国债作为一种固定收益工具，是由中央政府的信誉作为担保的，其安全性最高，因此在许多市场经济发达的国家，国债的托管、结算系统都与风险性较高的股票的长管、结算系统相分离。与此相关，这些国家的国债交易绝大多数都是在场外市场进行的，而在交易所进行的国债量仅占很小的比重。就美国而言，国债交易几乎全是通过银行和交易商在场外市场进行的，而美国国债之所以在纽约证券交易所上市，仅仅是出于便利海外投资者购买这一考虑－美国的证券法律规定，海外投资者只能购买在纽约证券交易所上市的证券。

鉴于国债的托管、结算系统必须与风险性较高的股票的托管、结算系统相分离这一情况，在1996年年初，财政部和中国人民银行联合筹建了中央国债登记结算有限责任公司。1997年6月，按照国务院的指示，各商业银行在从所撤出的同时，利用中央国债登记结算公司的托管、结算系统，开办了以逐笔谈判成交为特点的银行间债券市场（属于集中性的场外市场）。

银行间债券市场的建立，既体现了当时防止银行信贷资金流入股市的保证银行资产安全的管理要求，同时也符合国债市场以及货币市场和资本市场的长远发展目标。但是目前银行间债券市场上的国债却不够活跃，始终处于低迷状态。这既不能满足商业银行资产负债管理的需要，又不能为中央财政确定新发国债的发行条件提供参照，更不利于传导中央银行的货币政策信号。

为促进国债市场的进一步发展和完善，提高国债市场的流动性和安全性，我们认为，今后随着存款准备金制度的进一步改革和中央银行逐步加大国债公开市场业务的比重，中央财政既要坚持面向个人发行凭证式国债，又要依托中央国债登记结算公司和银行间债券市场，逐步增大发行面向金融机构的记账式国债的份额。

就目前来看，国债市场的发展应以银行间债券市场为中心，而为了提高银行间债券市场的流动性，财政部和中国人民银行应积极主动配合，着重采取如下几项稳妥而有效的措施：

第一，逐步扩大银行间债券市场的参与者，尤其是应增加信誉良好、资金实力雄厚的保险公司、证券公司，以及部分商业银行的授权分行等，使之成为“金融同业市场”。

第二，把国债一级自营商制度和公开市场一级交易商制度合二为一，完善国债一级交易商（PrimaryDealer）制度，充分发挥国债一级交易商的做市商作用，使之既能支持财政部的国债发行，又能配合中国人民银行的公开市场业务。

第三，在条件成熟时，打通银行间债券市场和其它债券市场（如交易所债券市场），促进国债市场以及货币市场和资本市场的共同发展。

四、现阶段地方政府不宜发行债券

由于受到亚洲金融危机的影响，1998年以来我国国民经济增长乏力。为此，1998年上半年曾有人提议，允许省级地方政府在中央的宏观调控下发行本地政府债券。其实，尽管《预算法》明文规定不允许地方政府发行债券，然而实际上各级地方政府都在借款，只是名义不同罢了。而且地方政府债务规模越来越大，主要用于公路、桥梁等基础设施项目。

众所周知，公共财政是政府集中一部分国民生产总值来满足社会公共需要的收支活动，并通过收支活动调节总需求与总供给的平衡，以达到优化配置、公平分配、经济稳定和发展的目标。而地方性的公共需要（如文教、卫生保健和市政建设等）适于由地方政府提供，因而市场经济发达国家普遍实行分级预算体制，允许地方政府发行债券或向银行借款，地方预算相对独立，自求平衡。

一般说来，在市场经济发达国家，中央财政实际可支配收入占全国财政收入的比重较高，而且金融市场（包括国债市场）较为发达。因此，这些国家的地方政府在出现财政赤字的情况下，可以通过发行债券或向银行借款来予以弥补。至于目前我国是否应该允许地方政府发行债券，还需结合我国的情况进行具体的分析。

1994年分税制改革之后，中央财政组织的收入占全国财政收入的比重有所提高（在50％以上），但中央财政实际可支配收入的比重（20％左右）和全国财政收入占GDP的比重（10－12％）仍然很低。在目前中央财政实际可支配收入所占比重较低的情况下，如果允许地方政府发行债券，势必会造成财力更加分散的局面。

篇（10）

欧洲理事会；欧盟；跨国广播电视；公共广播电视

欧洲国家众多，广播电视业发达。为促进泛欧框架下广播电视业的发展，欧洲理事会与欧盟一直致力于跨国广播电视与公共广播电视领域的立法规范工作，并且卓有成效。

一、欧洲广播电视法规及其变化

1989年5月，欧理会制定了《欧洲跨国广播电视协议》。协议规定各国不得妨碍跨国广播电视，提出了保护未成年人权益、实行反驳权制度、播出欧洲制作的节目等原则。其中要求成员国用半数以上的时间播放欧洲制作的节目。该组织还专门成立了“跨国电视常设委员会”，作为成员国之间进行协调并监督协议执行的常设机构。其实，协议中的规定仍处于各国讨论之中，直至同年10月，当时的欧共体十二国颁布《无国界电视指导原则》，才将协议中规定的上述原则确定下来。指导原则中关于节目播出的标准最为突出，即要求各国电视节目总量中应保证“欧洲作品”(即欧洲制作的节目)最少不得低于50％(不含新闻、体育、广告、电视购物等节目)；而且10％以上的节目时间或节目预算属于独立制作人制作的欧洲节目。另外，还对节目赞助与广告也有相应的规定。欧共体也设立了一个联络小组，在各成员国与欧共体之间就指导原则实施方面的问题与意见进行交流，以保证其顺利实施。指导原则于1991年10月生效，至1993年底，欧盟所属国家已全部通过此项立法，而上述协议则于1993年5月才正式生效。

《欧洲跨国广播电视协议》只适用于跨国广播电视及其节目流通，对各国国内广播电视并无制约作用。《无国界电视指导原则》所规定的节目与广告标准既适用于欧盟成员国国内广播电视，也适用于欧盟国家之间的跨国广播电视。显然，后者的约束力强于前者。因此，指导原则真正在欧共体范围内为欧洲跨国广播电视规定了具体标准。

跨国广播电视还涉及作品著作权、邻接权等权利及其经济利益等问题。起初，各国对此各执己见，颇有分歧。欧盟委员会于1993年9月制定了《关于调整卫星广播及有线系统转播中著作权及相关诸权利处置规则的指导原则》，1995年1月生效。1994年，欧理会通过了《邻接权宣言》与《关于跨国卫星广播中著作权及邻接权诸问题的欧洲协议》。这些文件在保护跨国广播电视作品著作权、邻接权等权利的同时，不妨碍新传播技术的利用，保证跨国广播电视节目的传播与接收，为跨国广播电视协议与指导原则的有效实施与修改提供了法律支持。1997年7月，欧盟委员会与各成员国广播电视的立法与行政部门互相协调，修订其1989年指导原则。新指导原则详细规定了国家管辖广播电视服务的具体标准，继续执行欧洲节目配额制，但允许各国在执行时保留一定的灵活性。原则将“欧洲作品”推广至成员国与非成员国合制的节目，并对“独立制作人”如何更容易更有效地帮助各国执行原则中的标准重新作了规定。欧理会为完善1989年协议的内容，并与已经修改的《无国界电视指导原则》相一致，也于1998年9月修改了原有协议。其中对广播者、广告等概念重新进行界定，对答辩权、公众获取信息权、广告及电视购物等内容重新作了表述，着重增强协议执行的操作性。修改后的协议与指导原则在目的与内容上相辅相成。

2001年11月，欧理会通过关于音像遗产保护的协议及议定书。2002年1月，欧理会还成立了名为“未来欧洲跨国电视协议”的专家组，讨论该协议如何适应不断变化的广播电视环境。相信欧理会与欧盟将会有更新的广播电视管理规范出台。

在公共广播电视方面，欧理会曾于1994年在布拉格召开会议，主要讨论“新闻自由与人权”和“公共服务广播电视的未来”两个议题。此次会议之后，欧理会通过了“保证公共服务广播电视独立”的决议，旨在消除政府对广播电视的负面影响，并提出一些咨询建议。布拉格会议标志着欧理会在东欧剧变之后开始从新的泛欧角度重新规划欧洲的公共服务广播电视业。①在1999年1月促进媒介多元化的建议中，欧理会强调公共服务广播电视应该体现社会不同阶层的呼声与利益，并在节目中反映出来，要求各成员国保证公共广播电视机构的编辑独立与组织自，在运作与资金方面确保公共广播电视实现其在民主社会中的作用，各国应根据传媒技术革新与经济发展状况适当调整相关政策法规，有效保障媒体多元性。2000年6月，欧理会40个成员国召开以“未来的媒体政策”为主题的部长级会议。会议指出，在全球经济一体化和传播网络化时代，欧洲传媒应反映欧洲文化的多样性，保持私营媒体与公共媒体机构的运作平衡。与会者批评了媒体集中及其趋利取向，认为公共广播电视在欧洲社会民主、经济、文化发展中具有不可替代的作用。②12月，部长代表会议颁布《文化多样性宣言》，重申公共服务广播电视对维护文化多样性的重要作用。

欧盟对公共广播电视机制也给予肯定与认同。1996年9月，欧盟议会决议指出：“欧洲的媒体政策在成员国内以及在欧洲大的范围内都应该大力支持公共广播电视事业的发展。在公共广播电视事业中引入竞争机制时，应充分考虑到广播电视在达成欧盟其他目标方面所起到的不可忽视的积极作用。”次年6月，欧盟委员会在荷兰阿姆斯特丹召开会议，通过了关于公共广播电视事业问题的议定书，并成为欧洲共同体条约的一部分。议定书规定，将在不侵犯每个成员国权限的前提下，为公共广播电视机构提供资金。这笔资金是给予公共广播电视机构用于完成每个成员国具有公共服务价值的事项。议定书中还阐明了各成员国的权能；建立和组织公共广播电视机构；确定公共广播电视机构的社会价值；等等。这是欧盟立宪机构第一次明确承认公共广播电视的作用。③1998年，欧盟委员会还通过一项所谓“媒介融合”时期广播电视法制的绿皮书，认为有必要深入讨论公共服务广播电视机构应承担的公共利益的内容，并检验其在市场竞争中提供公共服务的程度。④这些规定为欧洲各国维护公共广播电视事业提供了法律依据。

二、欧理会与欧盟的目标

欧理会与欧盟十分重视欧洲范围内广播电视政策法规的制定与完善工作，主要是因为自上个世纪80年代以来，整个世界的传播技术与环境发生了深刻变化。这些变化具体表现为三个方面：

第一，大众传播技术日新月异。卫星电视传输技术的普及与革新，使广播电视结构发生了质的飞跃。欧洲国家众多，经济发达，电视信号的跨国溢出与接收和各国广播电视业密切相关。90年代以后，数字信息压缩与传输技术同网络服务又成为时代宠儿，为开发新的频道提供了技术前提。这使得欧洲广播电视迫切需要制定共同标准，消除原有规定因技术进步而引起的模糊性。

[page_break]

第二，市场竞争日趋激烈。从20世纪80年代初美国有线电视新闻网与默多克进军欧洲以后，欧洲各国面临着一个共同的问题就是抵制美国影视业的大举入侵。美国影视业一直是其对欧盟出口中的第二大创汇产业，这不仅严重阻碍欧洲广播电视业的发展，也使欧洲在经济上遭受重大损失。另外，欧洲广播电视内部市场也面临越来越多的问题，电台电视台数量增多，规模扩大，媒体并购变化无常，各国之间的广播电视纠纷也时有发生。1996年，欧洲法院判定瑞典不得禁止欧盟其他国家针对儿童的广播电视广告；欧盟还要求法国允许播放含有酒类广告的体育电视节目。*这促使欧理会与欧盟对协议和指导原则进行修改，尽量减少欧洲各国在跨国广播电视方面的磨擦，从而达到互惠互利。

第三，私营化浪潮方兴未艾。当前广播电视业私营化的规模与势头已经严重威胁到公共广播电视业的生存环境，再若缺乏法律上的保障，其资金与经营将面临越来越多的困难。私营化浪潮与美国影视业的大举入侵，同时还使欧洲原有的社会生活与文化观念发生了很大变化。因此，维护公共广播电视业的生存及其作用，增强“欧洲意识”，成为理事会与欧盟在跨国广播电视与公共广播电视领域的重要任务。

在一体化与信息化程度不断深入的欧洲，这三方面因素交互作用，共同推动着欧洲广播电视法制的完善。也正是由于这些原因，欧理会与欧盟力图通过这些广播电视法规达到以下两个目标：

一、构建欧洲信息与思想自由交流平台，推广“欧洲意识”。《欧洲跨国广播电视协议》与《电视无国界指导原则》充分体现了《欧洲人权公约》与欧洲《表达与信息自由宣言》中的相关规定，⑥在欧洲各国共同，遵守的标准之上，鼓励利用新技术、新方式进行广播电视节目的自由流通，促进信息与思想的自由交流。扶植公共广播电视业，继续发挥其促进欧洲政治民主化与文化多元化，维护与发扬欧洲文化及其价值观念的功能。

中、东欧国家在90年代初经历了政治体制剧变之后，广播电视业也开始转型，它们在跨国广播电视与公共广播电视方面也面临着同西欧各国一样的问题。目前，欧理会与欧盟的相当一部分工作就集中在如何使这些地区原来国有广播电视机构转变为公共广播电视机构，并趁此机会将协议与指导原则等法规中的规定推广到这些国家。

二、建立欧洲广播电视业的统一市场，与美国抗衡。欧洲各国通过协议与指导原则中有关节目与广告内容的标准，遵守共同的著作权与邻接权等相关规定，逐步统一欧洲范围内的广播电视立法规范；通过保护欧洲作品扶持欧洲影视业的发展，将广播电视业纳入欧洲经济一体化的轨道，最终建立欧洲广播电视业统一市场，增强整体竞争力，扭转美国影视产业在欧洲独占鳌头的局面。

协议与指导原则生效以后，美国对“欧洲作品”及其制作的规定十分不满。在1993年前后进行的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，美国极力推崇包括影视及文化产业在内的“自由贸易”原则。以法国为主的欧盟国家则针锋相对，一再强调要将文化产品排除于谈判范围之外，并最终取得胜利。欧盟坚持“欧洲作品”标准的规定，成为缓解美国影视业在欧洲入侵程度的杀手锏。

欧洲的共同目标需要各国共同努力。从1993年至2002年4月，已有23个欧理会成员国和一个非成员国先后执行《欧洲跨国广播电视协议》，另外，还有11个成员国已经签署该项协议。但是，各国在执行欧理会与欧盟法规规定，尤其是欧洲节目的配额标准方面很难统一，而且差距甚远。欧盟委员会对指导原则的执行情况做过调查。在1994年第二次调查中，抽查欧洲各国频道148个，只有91个频道播出的节目内容符合规定，其余均未达到规定要求，其中英国未达标的卫星与有线电视频道就有21个之多。⑦法国与德国为维护各自民族文化，也主要是为了抵制美国影视业的入侵，在达标比例上大大高于其它欧洲国家。法国规定：公营电视台播出的节目中，60％应为欧洲视听节目，40％须为原版法语视听节目。公营电视台还应制作17％的原版法语视听节目，并将每年净营业额的16％用于独立制作。私营电视台必须严守职业道德、信息多元化以及未成年人保护等原则。在节目播放中，也应遵循公营电视台的标准，并将每年净营业额的15％用于制作原版法语作品。⑧德国主要电视频道播出的欧洲节目比例比法国还要高，将近70％。至1997—1998年度，“欧洲作品’’达标率基本令人满意，大多数欧盟国家对节目播出的规定均高于欧盟所制定的标准，而且大部分电视频道欧洲内容的节目比例超过半数，从53．3％到81．7％不等。但仍有一些国家难以达标，其中葡萄牙的达标率最低，仅为43％。⑨此外，还有一个比较突出的问题是欧洲一些新的专业频道和特殊利益频道难以实现欧盟所制定的标准。

各国同时也努力在传媒商业化浪潮中继续扶持公共广播电视业。1994年，英国通过了《英国广播公司的未来》白皮书，在注重商业运作的同时，仍然确立英国广播公司的核心地位。次年11月，英国政府颁布新的特许状和协议，其有效期至2006年底。与此同时，政府还对英国广播公司进行机构调整，力求提高工作效率。德国公共广播电视的地位与功能由联邦法院确认，法院要求各级立法机构应对公共广播电视的组织与资金问题作出有利的规定，以便增强其与商业广播电视的竞争能力。同时，各州政府还对电视电影业提供政府补贴，鼓励与美国影视业的竞争。法国最高视听委员会名义上是一个独立的广播电视管理机构，但其权威性实际上使它成为一个政府部门，该机构成立了一个由30人组成的执法队伍，对所有电视机构播出的节目进行监督，加强电视中公共利益的维护力度。

欧理会成员国远远多于欧盟，作为一个泛欧组织，其工作重心在于促进欧洲社会的民主进程，对泛欧广播电视的立法管理自然侧重于政治与文化方面。欧盟从成立之日起，积极推动欧洲的经济一体化进程，因而在广播电视法规方面多从消费者服务、竞争与投资保护等经济角度出发。”二者相辅相成，共同形成了一种全方位的法规管理框架。它们制定或修改的各项政策法规，有利于统一与协调欧洲广播电视业的技术标准，为欧洲广播电视统一市场的形成奠定了基础。随着传播技术的不断革新，欧理会与欧盟在应对公私营广播电视体制的冲突与美国影视业的冲击中，立法工作任重而道远。

中国加入世贸组织以后，在新闻出版、影视文化领域必将向国外开放，与世界接轨。作为一个市场潜力巨大的国家，中国有必要借鉴并学习欧洲的一些方法，保护本国的经济与文化利益。

注释：

①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．

②《欧委会召开“未来的媒体政策”会议》，《世界广播电视参考》，2000年第10期，第40页。

③[德]卡尔—欧根·埃贝莱《欧洲政策背景下的公共广播电视业》，（世界广播电视参考），2000年第5期，第3—6页。

④《欧盟研讨媒介融合时代的法制)，（世界广播电视参考），1999年第5期，第30页。

⑤[美]爱德华·赫尔曼、罗伯特·麦克切斯尼著，甄春亮等译：（全球媒体：全球资本主义的新传教士），天津人民出版社，2001年2月，第53页。

⑥《欧洲人权公约》第l0条规定：“人人有言论自由的权利。此项权利应包括保持主张的自由，以及在不受公共机关干预和不分国界的情况下，接受并传播消息和思想的自由……”《表达与信息自由宣言》也强调不分国界表达思想与接收信息的自由。

篇（11）

我国现行的养老保险制度是一种以社会统筹与个人账户相结合为特征“统账结合”的养老保险模式。新制度运行八年来，存在着三个最突出问题：养老保险的覆盖面依然较窄，其应有的保障功能远未实现；养老保险体系面临巨大的财务压力；民众对政府承诺的养老保障信心不足。社会统筹资金缺口问题日益严峻，隐性债务逐渐显现，特别是个人账户的“空账”问题已引起社会各界广泛的关注。

一、现行养老保险个人账户“空账”的原因及危害

随着我国养老保险制度改革的深入，养老保险隐性债务与个人账户空账运行问题日益暴露出来。社会统筹保险基金入不敷出，挪用个人账户资金，其结果是个人账户“空账”运行。“从法律上来讲，个人账户是个人私有的”。所以做实个人账户对增进民众对政府的信心，促进和谐社会的建立具有十分重要的意义。什么原因造成了个人账户“空账”运行？

其一、养老金隐性债务。1997年之前，我国实行的是现收现付的养老模式，而现在执行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，模式的转换必然涉及一个巨大的养老金隐性债务。在没有外部资金注入的情况下，统筹基金的不足，用个人账户基金填补，造成个人账户空账。

其二、制度缺陷。“统账结合”的养老保险制度，从理论上看，它吸收了国际上“现收现付”制和“完全积累”制两种模式的优点。该模式在实际运行中，政府主管部门为了保证当期养老金支付，确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活，必然会有统筹部分透支个人账户资金情况的发生。“如果当初统账结合模式是两个板块的话，这个制度就不会出现个人账户的空账。”

其三、提前退休因素。提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。它一方面减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出又相应增加。加剧了个人账户空账化程度。

其四、人口老龄化。随着我国人口出生率的下降和寿命的延长，老年人口赡养率不断提高。人口年龄结构变化和老龄人口比重增大，中国的养老金的支出总规模将呈上升趋势，造成养老基金入不敷出，客观上延缓了个人账户实账化的进程。

其五、《养老保险条例》执行不力。目前的《养老保险条例》是指导我国开展养老保险工作的法规性文件。在执行过程中，由于企业经济效益不好、本位主义和它自身的缺陷等原因，使我国养老保险的覆盖面不全，收缴率不高，缴费工资基数不实，直接导致统筹基金收支出现赤字，个人账户由部分空账变为完全空账。

个人账户“空账”运行对中国的养老保险制度取信于民造成了极大的危害性。

一是对养老保险制度心存疑虑。我国现阶段养老保险缴费的个人群体中，中青年人的贡献率最大，他们离领取养老金的时间还有20-30年，或更长的时间。由于付出与回报不能在短期内实现，如果养老保险个人账户长期处于空账运行，他们会失去对政府养老保险政策的信赖，不愿意主动参加养老保险。

二是担心退休时的生活质量下降。现行的养老保险基金的管理办法，养老保险基金尚无有效的增值保值手段，人们愿意选择购买商业保险。

三是商业保险机构不惜余力地宣传自己产品的财富效应，某种程度也降低了民众对中国养老保险制度的信任。二、做实现行养老保险个人账户的重要意义

社会统筹与个人账户结合的制度模式，是我国社会保险制度改革的重要成果，具有里程碑价值。做实个人账户的是增强民众对中国养老保险制度信心的重要步骤，在构建和谐社会的今天，意义深远。

1、做实个人账户有利于构建和谐社会。填实个人账户，既是我国综合经济实力的体现，也是政府诚信和国民共担风险的体现，否则会最终影响政府的形象和凝聚力。

2、做实个人账户有利于现行社会养老保险模式的健康发展。它不仅可以避免社会统筹和个人账户混账管理的局面，而且有利于形成规范的制度结构，有助于现行制度的平稳运行和健康发展。

3、做实个人账户有利于个人账户基金保值增值。做实个人账户有助于社会统筹和个人账户分开管理，由于个人账户实账可以执行市场化运作，个人账户资金便可享受到经济快速增长的成果，达到保值增值的目的，既维护了参保者的利益，又增强了参保者的信心，从容应对人口老龄化高峰的到来。

4、个人账户还可更加明确个人在养老保险中的责任，进而有助于参保者加强对单位缴费的监督，有利于减少拒缴、少缴现象的发生。

三、现行养老保险个人账户的政策建议

1、多渠道筹集资金，减少养老保险隐性债务，明确政府的管理责任。在“现收现付制”转向“社会统筹与个人账户相结合”的制度设计时，没有专门处理转制成本。政府应当承担责任，主动消化转制成本，由政府向离退休职工支付养老金。扩大养老基金的资金筹措渠道，从政策的制定上，加大国有资产变现力度，推进国有企业的股份制改造；加大对各级政府年度财政预算对养老保险事业的投入；发行特种国债；开征社会保障税等多种渠道。调整财政支出结构，从根本上解决养老保险的隐性债务问题。

2、在安全性和收益性原则之间找到平衡点，加大个人账户基金的投资力度。近几年来，养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”加强养老保险基金自身的运营管理，在政策上支持养老保险基金的市场化运作，实现基金保值增值。

3、加强法制化建设，加大社会保险征缴和监管力度。随着市场经济的逐步发展，立法成为社会保障制度顺利实施的关键。上海“社保案”的教训再一次告诫我们，必须健全法制，完善机制，强化监督。社会保险基金违规动用，不仅影响到养老基金的支付，同时削弱了社会保险基金的抗风险能力，损害了政府的信誉与民众对社会保险制度的信心，更不利于社会保险制度的正常运作与可持续性。我们认为，养老保险覆盖面不仅要扩大到城镇非国有经济即股份制、股份合作制，还要扩大到行政机关和事业单位，逐步消除现行基本养老保险制度的政企分割、条块分割，国有经济与非国有经济分割的不合理状况，实现公民平等。

4、建立个人基金专用账户，提高个人账户的运行效率。坚持“社会统筹和个人账户相结合”的制度走向，建立有中国特色的个人投保激励机制。首先，实行分账管理。在管理方式上把统筹账户与个人账户分两本账管理，杜绝相互之间挤占挪用，从根本上锁定政府的财务责任，建立各级政府、企业和个人的分担机制。其次，建立个人基金账户。在养老保险个人账户“空账”充实的条件下，将养老保险的个人账户从基本养老保险中分离出来，与住房公积金、医疗保险中的个人账户合并，组成个人基金专用账户。以法律的形式保护个人基金账户的合法权益，允许自由融通使用，保护投保者的个人利益。

【参考文献】