土地征收补偿管理大全11篇

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一、审理房屋征收行政案件的指导思想

行政征收是国家评借公共权力对国民收入进行分配与再分配的过程，行政征收意在满足国家实现其职能的物质需求，有利于国家的宏观调控、缩小贫富差距、实现国家管理职能、满足国家财政支出需要。世界各国的法律均赋予政府行政征收的权利，我国《宪法》也明确规定为了公共利益的需求，可以依法对公民的私有财产实行征收。然而，即便是为了实现公共利益，也不能毫无对价的对私有财产进行剥夺，国家应该对被征收人予以补偿。因此，所有的征收行为都应该有法可依，并且同时规定应予补偿的方式和范围。行政征收制度的最基本原则即为“容忍，但英语补偿”。人民法院应该本着维护社会公共利益和充分保障被征收人的合法权益的原则，严格按照《行政诉讼法》及相关法律法规、司法解释的规定，依法审理，公正裁判，通过审判机制调整房屋征收中国家与个人之间的关系，将房屋征收案件纳入法制化轨道。

二、房屋征收案件的受案范围

被征收人、被征收关系人对与征收有关的具体行政行为不服提起行政诉讼的及对市、县级人民政府以及房屋征收部门或者其他相关部门的与征收有关的不作为行为提起行政诉讼案件的受案范围，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收条例》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）以及相关的司法解释已经明文予以了规定，共27中情况，包括房屋征收决定、补偿决定、补偿方案等，不做赘述。实践中还有几种需要注意和研究的特殊问题：

（一）被征收关系人认定

我国现行的《征收条例》所确定的保护范围不足以涵盖所有的权利人，保护的对象还应该包括被征收关系人，如被征收房屋的承租人、共有人、继承人、抵押权人等。被征收关系人是指与房屋征收的具体行政行为有法律上的利害关系，除征收人、被征收人以外的自然人、法人或者其他组织。认定起诉人与房屋征收有具体行政行为无法律上的利害关系，主要看起诉人的诉请所指向的法律权益，是否是与诉争的房屋征收具体行政行为有关法律法规所保护的范围，只要属于此范围的权益，就应当认定为起诉人与房屋征收具体行政行为有法律上的利害关系。

（二）征收决定公告的可诉性

从法律性质看，征收决定公告是征收行为生效的法定要件；从法律意义看，征收决定公告是征收人的法定义务与责任，是被征收人知道其权利变更的合法途径。放大征收决定公告是房屋征收行为发生夏利的前提条件，是保护被征收人合法权利的重要程序。公告不仅是征收行为的组成不认，更是征收行为外在的、书面的表现形式。法院在审查房屋征收公告的可诉与否，重点看公告的内容是否对被征收人的权利、义务产生了实质性的影响。若确实对被征收人的权利义务产生实质影响，应当列入可诉的行政行为范畴；若公告仅作为一种送达方式，其内容不对被征收人的权利义务产生实质性影响，则不不属于行为诉讼的受案范围。

（三）事实行为的受理

《98条解释》 第四十条规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要证明具体行政行为的存在，人民法院应当依法受理。在房屋征收活动中，若征收人不制作、送达法律文书，本身就违反了《征收条例》规定，出于公平的考虑，更不应该由征收人来承担因征收人违法行政而产生的不利后果。因此，在房屋征收工作中，征收人实施了涉及被征收人的权利义务的具体行政行为，虽未制作或送达法律文书，但只要能证明具体行政行为的存在，被征收人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

（四）达成或未达成补偿协议的受理

《拆迁条例》第十五条规定，拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以申请冲裁或提起民事诉讼。第十六条规定。拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，房屋拆迁部门做出裁决后，对裁决不服，可以提起行政诉讼。《拆迁条例》对拆迁人与被拆迁人或房屋承租人未达成拆迁补偿安置协议的是否直接进入诉讼程序，没有做出相应的规定。2005年7月4日，最高人民法院通过了《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号），该批复规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议想人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。该批复为达不成协议的拆迁争议如何解决提供了救济渠道，将这类纠纷排除诉讼之外，符合法律的价值取向。

（五）不予受理的情况

行政程序尚未终结的不成熟行政行为，房屋征收补偿行政管理过程存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为。有些行政行为尚在行政程序运作之中，未对于被征收人的合法权益产生实际影响，司法权介入的时机还不成熟，主要包括

1.调查登记行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定的调查登记行为，调查登记一般在房屋征收决定前进行，是对征收房屋进行评估，进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记并非独立的，最终对被征收人合法权益会产生实际影响的行为，属于不成熟的行政行为。 对于调查登记结果不服的，可以通过复核、鉴定程序予以解决；同时也可以再补偿决定的案件中，将其作为事实问题一并审查。

2.社会稳定风险评估报告。房屋征收人在做出房屋征收决定前，按照有关规定进行的社会稳定风险评估报告，因尚未对被征收人权利义务产证实际影响，被征收人对此提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

3.地方人民政府公布的房地产价格。地方人民政府公布房地产价格的行为属于行政指导行为，行政指导行为不具有当事人必须履行的法律强制性，《98条解释》已明确将其排除在行政诉讼受案范围之外，因此，当事人对地方人民政府公布的房地产价格提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

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一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

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关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。

一 目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。

二 当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

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第二条征收征用集体土地，同意实行区片综合价、按年度给予永久性补偿的，其土地补偿费用的管理适用本办法。本办法所称土地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、农业基础设施补助费等。

第三条征收征用集体土地按照依法征地、公开公平、分区定补、定期调整、年年结清、受益增值、永久补偿的原则实施。

第二章补偿方式和标准

第四条补偿方式为：参照征收征用耕地的平均年产值等因素，确定年度区片综合地价，按亩分年度对农村集体经济组织或农户实行永久补偿。

补偿标准为：

（一）在县城规划区范围内，征收征用农用地的区片综合价每亩每年600—1000元、土地用途调节补偿费每亩每年100元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年400元、土地用途调节补偿费每亩每年100元；

（二）除县城外，在其他建制镇、乡驻地规划区范围内，征收征用农用地的区片综合价每亩每年400—800元、土地用途调节补偿费每亩每年50元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年为300元、土地用途调节补偿费每亩每年50元；

（三）除第一项、第二项规定范围之外，征收征用农用地的区片综合价每亩每年300—700元、土地用途调节补偿费每亩每年50元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年260元、土地用途调节补偿费每亩每年50元。集体建设用地的土地及其地上附着物的补偿按照国家有关规定执行。

第五条本办法第四条规定的土地补偿费用标准，县人民政府每五年根据国家统计局公布的居民消费价格上涨指数进行调整，并相应调整按本办法已取得土地补偿费用的标准。调整后的土地补偿费用标准＝调整前的土地补偿费用标准×（1+全国居民消费价格上涨指数）。

第三章补偿费用资金来源

第六条土地补偿费用资金来源：

（一）用地单位应当缴纳的土地有偿使用费；

（二）政府征地调节资金，包括本级政府土地收益部分和企业缴纳的税收地方留成部分等。

第七条县人民政府设立土地补偿费用财政专户。土地补偿费用所需资金根据项目隶属关系由县、乡镇（办事处）分级负担，全部纳入专户储存，专户管理。

第四章补偿程序

第八条土地补偿费用兑付程序：

（一）县国土资源部门负责确认被征收征用集体土地的权属、地类、面积、补偿数额；

（二）农村集体经济组织与农户签订补偿合同；

（三）县财政部门代县人民政府与被征收征用土地的农村集体经济组织签订补偿合同；

（四）补偿合同规定兑付之日前20日内，由被征收征用土地的集体经济组织和所在乡镇（办事处）与县财政部门结算年度土地补偿费用；

（五）相关乡镇（办事处）将土地补偿费用及时存入相关农村集体经济组织账户；

（六）农村集体经济组织负责按补偿合同将土地补偿费用及时兑付到相关农户。

区片综合价的90%补偿到户，10%留农村集体经济组织用于公益事业建设；经村民会议或村民代表会议讨论通过，也可以调整分配比例。

土地用途调节补偿费全部留农村集体经济组织，主要用于地上附着物的补偿。

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中图分类号:C93

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我国农村土地征收补偿原则的现状与问题

我国农村土地征收补偿原则的总体现状是:制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度;实践操作中受偿主体虚位,补偿范围狭小,补偿标准过低,补偿利益不及损失利益。

1.1 制度层面上现行立法规定不明,采取回避态度

1982年《中华人民共和国宪法》第十条第三款:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。2004年《中华人民共和国宪法》第十条第三款进一步完善为:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年新修改的《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收补偿原则做了如下规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿(第二条第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定(第四十七条)。2007年出台的《中华人民共和国物权法》则作了如下明文规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用 (第四十二条) 。

对以上法律文本进行分析,我们可以得出以下结论:(1)宪法对土地征收补偿原则没有涉及。2004年修宪后将“补偿”明文写入宪法,为征地补偿提供了宪法依据,但对补偿原则仍采取了回避态度。(2)专门性立法对土地征收补偿原则做了折射性的潜在规定,出现了“按用途补偿”。管理法第47条规定了“按用途补偿”,并规定了补偿的最高限额以及各省区在一定范围内的自决权,折射出了立法者在补偿原则采取了有限补偿原则。尽管学者们多认为我国的补偿原则是“合理补偿”(相当补偿),但从法律文本解释学上看,管理法第47条在文本上没有明确化,并未出现“适当合理”的字眼。 (3)物权法在补偿原则上遵从先例。从内容上看,物权法第42条有了两点变化,一是扩大了补偿费的项目种类,明文规定了“社会保障费”这一补偿项目;二是在对各项费用的计算上并未像管理法第47条那样规定最高补偿额以及明确的计算方法,也没有相关的地方自决权条款,而是以“足额”一词作了概括化处理。从一般法与特别法关系的角度看,管理法是关于土地征收补偿的特别法,而物权法则属一般法,依特别法优于一般法(前提是两者在内容上无抵触)的适用原则,应优先适用土地管理法。从文意解释角度看,“足额”仅是用来强调四个补偿项目中的前三个即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的“足额”。关于“社会保障费”,文本仅用“安排”一词进行限制,“安排”本身即具有不确定性,隐含了“可以”的意思。所以“足额 ”并未波及被征地主体的社会保障费,更非是对补偿范围的周延性规定。

1.2 实践操作中受偿主体虚位,公共利益扭曲,补偿范围狭小,补偿利益不及损失利益

1.2.1 受偿主体虚位与土地征收补偿费的流转次序

我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。在实践操作中,担任“农村集体经济组织”角色功能的却是同时存在、相互包含、相互隶属的三个主体:一是乡镇级别的农村集体经济组织,二是村委会级别的农村村集体经济组织,三是村民小组级别的农村经济组织,而且三者都是合法主体。 三主体并存所造成的弊端表现在三者争相充当受偿者而导致的补偿费被层层克扣的“雁过拔毛、见者有份”的不良规则的形成,失地者在补偿顺序上是列在第四次序上的:村民小组级的集体经济组织在留足自己的“可以获取”的补偿费之后,剩下的补偿费才真正进入失地者手中,造成这种扭曲化的流转规则的根本原因在于受偿主体――“农村集体经济组织”在实践操作中的虚位。

1.2.2 公共利益的扭曲与“私益征收”

“公共利益意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限” ,在土地征收补偿制度中,公共利益更是分配和行使国家土地征收权时“决不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的内涵和外延究竟该如何界定,学界观点不一。就国内的争论而言,焦点主要集中在是否应将国家利益纳入公共利益的范畴。

这种对公共利益的外延的界定直接影响到我们究竟应该采取什么样的征收补偿原则:如果公共利益不包含国家利益(此时公共利益即等同于社会公共利益),那就应采取有限补偿说,因为此时的“公共利益中”中也包含了被征收者的个人利益;如果公共利益中包括了国家利益,那就应采取适当补偿原则,具体如何补偿应视个案的具体情况而定――对其中的为了“国家利益”而采取的农地征收进行完全补偿,因为政治国家是与市民社会相对立的,国家利益中并不包含个人利益;对其中的为了“社会公共利益”而采取的农地征收进行有限补偿。在我国的实践操作中,公共利益往往被无限地扩大化,一些主要目的在于营利的私人商业行为因为其会附带产生一些很小的社会公共利益的效应,也被划入“公共利益” 的范畴,比如房地产开发、私人煤矿开采等,极大地扭曲了立法者的原意,损害了被征收者的合法权益。

此外,我国农村土地征收补偿原则面临的现状还有补补偿范围狭小、补偿标准过低、 补偿利益不及损失利益等,这些已是不争的事实。究其原因,一是立法精神上的有意倾斜,二是现有行政体制上的弊端,三是实践中无详细的法律可遵循,执法者无所适从;这些问题必然使得公权侵害私权,增加了社会的不和谐因素,不利于社会主义和谐社会的发展,因此加快构可操作性强的农村土地征收补偿原则体系势在必行。

2 对策:我国农村土地征收补偿原则子原则之构建

我国农村土地征收补偿原则体系的构建必须以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内探求适合我国国情的一系列子原则。本文所主张的这些子原则主要包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则、限时补偿原则和失败回转原则。这些子原则是构建我国农村土地征收补偿原则体系的主要内容。

2.1 公益恪守原则

公益恪守原则是指对农村土地进行征收时,必须以“公共利益的需要”为其必要条件,当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序,如果是为了个体私人利益,则不得进行征收。公益恪守原则的功能在于防止行政主体任意滥用土地征收权侵害有关相对人的合法权益,以维持土地征收补偿制度建立的最初价值意愿的权威。

2.2 穷尽启动原则

穷尽启动原则是指行政主体只有在一切可行的方法都是用尽之后仍然无法满足公共利益的需要时才能启动征地补偿程序,如果尚有可替代性的方法即便是为了公共利益也不得启动该程序。

穷尽启动原则的价值在于它控制着整个征地补偿程序的启动枢纽,在整个农村征地补偿体系中起着关键作用。公益恪守原则仅仅为征地补偿程序的启动提供了一种可能性,不符合公益恪守原则必然导致征地补偿程序无法启动,但符合了公益恪守原则的要求则不必然使征地补偿程序得以启动,该程序究竟能否启动,还在于是否符合穷尽启动的原则。换句话讲,单个的公益恪守原则或者穷尽启动原则都无法使得征地补偿程序得以启动,它们只是该原则得以启动的必要条件而非充分条件,只有当某种情形同时符合了公益恪守原则与穷经启动原则的要求时,征地补偿程序的启动才获得了更大意义上的可能性,但此时公益恪守原则与穷经启动原则的结合也仅仅是征地补偿程序中的一部分得以启动的充分条件――此时必然可以启动补偿程序但不必然得以启动征收程序, 两者的结合也不是土地征收程序得以启动的充分条件,仅仅是征地程序得以启动的必要条件。

2.3 先补后征原则

先补后征原则即先补偿后征收原则,是指行政主体只有在补偿程序完成以后才得以开始征收程序。先补后征原则的功能在于它避免了因传统土地征收补偿制度中先征收后补偿而产生的“只征收不补偿”或“多征收少补偿”的弊端的出现。通过先补后征原则的调节机制,把补偿程序设为征收程序的前置程序,有利于更好地规范行政主体的征地行为,保护被征地者的切身利益。先补后征原则的功能还在于,它与公益恪守原则、穷尽启动原则共同构成了整个土地征收补偿程序得以完全启动的充分条件――当某种情形同时符合公益恪守原则、穷尽启动原则与先补后征原则的要求时,整个土地征收补偿程序就得以完全启动。

2.4 失败回转原则

失败回转原则是指当征收程序完成以后,如果用地者在法律规定的时限内因主观或者客观的原因无法实现预先设定的公共利益的目的时,必须恢复被征收的土地的原有用途。

失败回转原则是杜绝行政主体以“公益征收”为名以“私益征收”为实的滥用土地征收权现象的最后一道防线, 对彻底消除“私益征收”现象意义重大。但“回转”仅仅是对被征收的土地的原有用途的回转,并非是恢复该土地的所有权归属的原状,并不是原被征地者退回土地补偿金、原征地主体返还被征地,它是独立于原土地征收补偿法律关系之外的一种全新的、独立的所有权转让法律关系。失败回转原则的实质是仅仅赋予了原被征地者及其继承人一种优先购买权。

3 结语

由上可见,本文所主张的我国农村土地征收补偿原则体系是以行政法中的一般原则为基础,在相当补偿原则的框架内所提出的具体包括公益恪守原则、穷尽启动原则、先补后征原则和失败回转原则等在内的一系列子原则为主要内容的全面的、开放的体系,这个体系符合可操作性强的基本要求,同时也适合我国国情,它对规范农村土地征收补偿秩序、保护失地农民切身权益、促进社会和谐发展具有重大意义。

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[7](美)理查德・派普斯著.蒋琳琦译.财产论[M].北京:经济科学出版社,2003.

篇（6）

随着社会的不断发展，城市规模的不断扩大和公共设施的增多，土地征收越来越不可避免。在土地征收中，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大。土地征收补偿便是协调、平衡和解决这些权益冲突的一项重要法律制度，同时，也是一项极其复杂的系统工程。作为农村集体经济组织成员，农民在农村土地上享有法定的集体成员权，并以土地集体所有权、法定承包经营权和宅基地使用权的物权形式拥有土地财产权。征地受补偿权和安置权是保护农民土地财产权的重要形式。土地不仅是农民生产经营的物质基础，而且是农民情感和心理上的归宿和寄托。然而，我国现行土体征收补偿制度未给予农民财产权充分保障。

一、我国土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”边界界定不明

土地征收的启动必须以公共利益的存在为前提。公共利益在本质上揭示出征地权存在的合法性基础，也是规制征地权的首要因素。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地征收的法律基础是公共利益高于个体利益，个体利益必须服从公共利益的需要，因而，“为了公共利益的需要”便成了国家对农村集体土地进行征收的唯一理由。

在计划经济时期，我国未区分公共利益和非公共利益，国家利益、集体利益和公共利益几乎被等同起来;随着市场经济体制的确立，政府控制逐渐被市场引导所取代，行政命令和法律手段成为市场机制的补充和保障机制，为适应市场经济的发展，明确“公共利益”的内涵变得很有必要。然而，我国的土地立法一直采用高度概括的方式对“公共利益”加以概括，并未对“公共利益”的具体边界作出介绍。再加上缺少相应的制约和监督机制，实践中，“公共利益”在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用，致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在这些场合，政府理所当然地成为“公共利益”的化身，所有的征地行为都可以先入为主地推定为基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）补偿标准过低，测算依据不合理，补偿范围过窄。根据《土地管理法》第47条的规定，我国补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值，补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，同时规定了前两项总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍征收。补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。而且，土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍（《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》中将原来补偿标准提高了10倍）。从上述标准可以看出，我国土地征收补偿的基本原则是按照被征用土地的原有用途进行补偿，实践中，政府对土地低价征收，高价卖出，整个过程产生了土地流转后的高额地租，然而，这一巨额收入被政府收归地方财政，被征地农民被排斥在外。此外，我国征地补偿仅仅规定了对现有损失的补偿，对预期利益不作补偿，对承包经营权等财产权利也不作补偿。在现行的城乡二元体制下，土地对农民来说不仅是一种财产权，它还承担着农民的就业和社会保障的功能，现行的征地补偿制度未起到明显作用。

（2）征地拆迁补偿制度缺失。我国长期的城乡二元结构以城市优先发展为价值取向，导致农村及农民在资源及权利的配置上长期处于弱势，城乡存在双重标准。城市房屋具有明确的权利属性及权利主体，在拆迁补偿方面能够得到具体落实;农村房屋存在权利属性的混合以及权利主体的虚置，即：集体土地财产权受到法律限制较多，处于事实上的不平等状态，集体土地产权残缺，且国有与集体土地财产权缺乏统一的价格评估体系，导致集体土地所有权被征收的补偿款远远低于邻近市区拆迁土地使用权被征收的补偿，土地增值利益没有在合理补偿中体现，进一步加大了城乡收入差距。这一点王淑华（2011）已经有所论证。虽然一些地方针对性地出台了农村征地拆迁补偿的办法，但是一般仅限于文件和政策，效力层次过低，不具有权威性。

（3）补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征收补偿方式只有货币补偿和劳动力安置两种方式。由于我国企业劳动用工制度的改革及企业生产经营的现状，劳动力安置的补偿方式难以实现，因此许多地方均采取货币补偿安置的方式。虽然货币补偿是最重要的一种补偿方式，但是单纯的金钱补偿无法使失地农民真正获得安置、重新就业。就前所述，土地不仅仅是重要的生产资料，还起到保障农民基本生活的功能。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。当仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。因此，只有解决了农民的就业安置问题，才是对农民最有效的补偿。此外，《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。实践中，房地产开发商和政府土地管理部门对此常常踢皮球，互相推卸责任。

（4）补偿金分配不到位。按照《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有。安置补助费支付给负责安置的单位（通常为农村集体经济组织）或个人，由其管理和使用。这样笼统的规定，实际上造成了农村土地所有权主体的缺位。同“公共利益”一样，“农村集体经济组织”也没有确切的内涵，这些法律概念的不确定性造成了对村委会或村民小组作为集团土地所有权主体地位的模糊，村委会、村民小组和村民之间之间的法律主体地位存在着交叉，导致利益关系错综复杂，造成土地补偿费被层层克扣，乡、村干部支配大部分征地补偿费用，最终导致大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益，使广大农民在土地征收补偿上的权利得不到保障。此外，中央与地方在土地征收利益配置上的失衡，进一步刺激了盲目征地与滥征土地的普遍发生。

3、征收正当程序匮乏

根据《中华人民共和国土地管理法》第46条之规定，“征收农村土地的决定做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。”以及“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。”不难看出，我国现行的土体征收补偿程序规定都比较原则和空洞，虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，实践中缺乏可操作性。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。在救济方式的选择上，若农民对土地征收补偿方案存在异议，根据相关法律规定，其只能申请行政复议，缺乏司法救济程序。

二、国外土地征收制度的借鉴

世界大多数国家和地区都建立了土地征收补偿制度，其不属于一般的土地交易范畴，而是政府的强制购买。土地征收补偿是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地而给予的补偿行为。西方国家和我国港台地区大都承认土地私有制。营利性的建设开发基本上都是通过土地交易市场完成，土地征收被严格限制在公共利益需要的范围内。同时，土地作为最重要的私有财产，一直受到法律最为严密的保护。从域外土地征收补偿制度的立法及实践来看，成功的经验主要有以下几个方面。

1、“公共利益”界定合理化

国外对“公用利益”界定的不同情况。例如，英国从目的性方面对公共利益进行界定。如1965年生效的《土地征收条例》规定，只有为公用目的出发而利用土地的，才具有公益性，符合征收的实质要件。美国对公共利益的理解比英国规定的宽泛，不仅包括征收行为的目的，而且对征收行为后果涉及权利人之外的多数人的都认为符合公共利益目的。《法国民法典》将“公共需要”扩大至社会经济生活的各个领域，不仅包括公共大众的直接需要，而且还包括间接满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要，在1977年，卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面内容也纳入公共需要范围。德国对“公共利益”的界定使用“社会福利”一词，由各邦自行界定“公共利益”的范围。总的说来，大陆法系国家通常采用立法的方式对“公共利益”作出解释，而英美法系国家则在司法过程中由法官结合具体的案情，对抽象的“公共利益”进行具体解释。

2、补偿标准和补偿范围科学化

世界上大多数国家都采用了市场价格法进行征收。英国的基准价格是被征收人受损利益的市价，在实务中，被征收人往往还能得到10%的额外补偿。德国也是以被征收土地损失的市场价格为准，即通常情况下的交易价格。法国也是以市场价格为基准，通常由专职的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》规定以公平合理的交易价格为准。

在补偿范围上，美国站在充分保障公民财产权的高度，对直接的、现实的损失和有证据证明的可预期利益的损失都作出充分评估，主体方面同时考虑财产所有权人和财产利益相关人。日本征收补偿包括直接损失和部分间接损失;种类包括所有物资损失和特定的精神损失。此外，对未来不确定的损失也在合理考虑范围内。台湾地区的《土地征收条例》也对损失的类型的进行了专门的规定，主要包括：一是对土地被征收的直接损失;二是征地带来的建筑改良物及农作物的损失;三是征地造成的土地改良物的损失;四是合法的营业损失。

3、补偿方式多样化

国外各国在补偿方式的选择上，除了货币补偿，会根据具体情况辅以其他的补偿方式。例如，德国根据被征收人的申请，可以给予现物补偿，主要适用于重置生活的需要，如替代地补偿、同等条件住宅补偿等。法国法律根据征收对象的不同，规定了给予实物补偿的三种特殊情况，包括对商铺、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的实物补偿规定了替代地补偿，具体种类包括耕地开发补偿、宅地开发补偿、迁移代办补偿和工程代办补偿、现物给付等形式。既满足了土地整体规划利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我国台湾则规定了在特殊情况下，可以搭发土地债券或者发给抵押地的方式给予补偿。

在商品经济社会，货币补偿是最有效、最具有普遍适应性的补偿方式，但是，随着社会发展的多样化与复杂化，单一的货币补偿已无法满足被征地人未来生产生活的需要。因此，各国普遍采用了货币补偿为主，实物、股本、债券等补偿方式为辅的多元化补偿模式，从而充分保障了被征收人的各项权益。

4、征收程序正当化

在美国，征收中确立了被征收土地权利人广泛与平等参与的程序，并赋予了权利人行政与司法的双重救济手段。政府有披露义务，被征收人享有质询权。法国制定的《公用征收法典》可以对被征收人给予事前补偿，体现了法国对财产权的高度重视。另外，还具体区分为行政阶段和司法阶段：前者审批公用征收的目的，确定可以转让的不动产;后者解决所有权的转移和补偿金的确定。加拿大专门制定了《征收法》，以公共利益、公平补偿和正当程序为必备要素。我国台湾地区制定的《土地征收条例》包含了实体法与程序法，区分公用征收和区段征收。前者以“公共利益”为目的进行征收，后者则更多采取政府与被征收人平等协商、互利共赢的合作方式展开。境内外立法都强调了被征收人的参与权，要求政府与被征收人进行平等协商，其次区分了行政、司法的权责，重视正当程序的重要性，在权利救济方面，也进行了详细的规定。

三、我国土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行为正当性的标准。如果对“公共利益”作任意曲解，将导致政府滥用土地征收权力。我国目前采用概括式的立法模式，但是由此导致法律法规极为简陋，使得法官和当事人都无所适从。在“公共利益”界定方式的选择上，理论界主要存在概括法、列举法、概括法+列举法三种方法，多数学者建议采取第三种方法对公共利益进行界定。而刘国臻教授则在《论我国土地征收收益分配制度改革》一文中建议采取列举+排除法对其进行界定。通常认为，第一种模式弹性较大，不易操作，但具有相当的灵活性，赋予地方政府对“公共利益”范围以很大的自由裁量权，导致土地征收权的滥用;第二种模式缺乏灵活性，但容易操作，有利于防止土地征收权的滥用，然而法律具有滞后性，随着社会经济的发展，采用列举法将难以满足“公共利益”形式的多样化;第三种模式，具有上述两种模式的优点，既易于操作，又具有灵活性。然而，笔者认为，第三种模式都是从正面去描述“公共利益”的范围，一个笼统，一个缺乏伸缩性，二者结合的可能成为缺点的结合。对此，我国“公共利益”界定的方式，笔者赞成概括加排除的方法，从一正一反两个方面将其限制到合理范围内。从定性方面，主要的“公共利益”可以包括：国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共事业;行政机关、地方自治机构及其他公共建筑;教育、卫生及慈善事业;经过法定程序决定的城乡规划，包括旧城区改造;其他由政府兴办，以公共利益为目的事业。从定性方面，建议采取比例原则，对机会成本进行比较：当公益大于私益、成本小于支出时候，则推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先确立了一个科学、合理、公平的补偿范围，再辅以合理的补偿标准与恰当的补偿方式，才能最终保证补偿的公正性，平衡征收利益的分配。

（1）扩展补偿范围。根据我国《土地管理法》第47条规定，现行的补偿范围仅仅是土地征收造成被征收人（通常指农民，下同）的直接损失和物质损失。法治精神与公平正义的缺位，直接导致了在土地征收过程中公民对国家、政府的不信任乃至敌对情绪。因此，应当确立以直接损失和物质损失补偿为主，兼顾可预期利益损失与间接损失补偿，精神损失补偿为补充的补偿范围。首先，受偿主体应当从被征收人扩展至相关权利人，例如承租人、承包人等。在市场经济下，所有权与使用权、收益权分离的现象普遍存在，因为土地征收不仅仅只给所有权人带来损失，同时也会给用益权人造成损失。其次，补偿范围可参照国外实践操作，由直接、物质损失的补偿扩展至对可预期利益的损失与间接损失的补偿。包括长远投资带来的损失、重新就业所产生的培训费、获得生存保障所提交的社会保障费用、迁徙所带来的适应新环境产生的额外费用等。由于精神损失具有主观性和不可复制性，因此，应当根据具体情况，将其作为补充。

（2）提高补偿标准。政府在土地征收补偿过程中所制定的补偿标准过低一直为学界所诟病，这也是引发政府与农民之间冲突的直接导火索。按照目前的《土地管理法》，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这样的规定意味着农民所得的补偿总和远远不能反映出土地的市场价值。并且，近几年，随着各地城市化进程加快，全国普遍出现了地价、房价飞速增长的局面，让既定标准在保障农民的合法权益时显得苍白无力。因此，在现有的补偿标准上，参照各国通行做法，以土地市场价格为基准，进一步提高补偿标准，加大补偿力度，完善农民的利益保障，使其分享土地征收带来的利益，才有助于化解社会矛盾，实现社会公平、正义，促进社会和谐。可考虑引进中立第三方对土地价值进行估算，以起到平衡与救济的作用。

（3）丰富补偿方式。虽然货币补偿方式具有不可替代的重要作用，但是我国现行的补偿方式过于机械。参照各国通行做法，结合我国具体国情，建议引进实物、技术、就业培训、就业机会和股本的补偿方式。实物补偿通常用于农民的重要生活资料安排。例如许多地方实践中采用的建造安居房、经济适用房等廉价房，对失地农民进行妥善安置。不仅有效避免了由于城市房价过高导致农民无力购房的情况，政府也由于集中安置降低了成本。而技术和就业培训、就业机会则是对失地农民实现再就业、职业转型提供了帮助。将土地折算成股份作为补偿，虽然尚未有成熟的做法，但是土地承包经营权入股在学术界也已引起了激烈的讨论。在此就不再展开。除此之外，政府还应当考虑到农民由于身份的转变带来了诸如子女教育、医疗养老等社会保障问题，对其基本生活作出保障，有利于失地农民进行角色的转换，保障其在新环境中安居乐业。

3、引入司法救济，充分保障土地权利人的参与权

我国现行征收程序具有政府主导、农民参与的特点，政府在征收过程中既当运动员，又作裁判员，强调国家意志和公共利益优先，具有很大的局限性，因此，司法部分作为独立的第三方，能够有效地协调各方权利、利益的关系，使其目标导向实体正义，具有客观性、公正性、中立性与正当性。征收过程中所产生的矛盾，可以通过行政诉讼和民事诉讼进行解决。在征地过程中，要充分保障农民的知情权和参与权。分配土地补偿金时，要明确集体成员间的分配程序，保障质询权。一般认为，因土地征收及补偿引发的诉讼既包括行政诉讼，也包括民事诉讼。土地征收行为通常是国家基于“公共利益”之目的而为之，具有强制性，双方主体不平等，属于行政行为，由此引发的诉讼属于行政诉讼;而因征地补偿分配引起的纠纷，是征收人与被征收人之间由于协商不成寻求中立第三方解决，二者是平等主体，应当适用民事诉讼。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，当前征收程序缺乏正当性恰巧是政府和公民之间地位不平等导致的，因此，将土地征收补偿引起的纠纷纳入民事诉讼更能使被征收权利人的合法权利得到有效保障。

四、小结

土地征收是国家出于“公共利益”的需要，依法将土地收归国有并给予补偿的行政行为。土地征收关系到公共利益与个人利益的平衡，土地作为农民最重要的生存基础和生产资料，其承载的权利应当得到充分保护，当农民集体所有的土地被征收后，应当对其进行充分、公平和合理的补偿。具体而言，在符合“公共利益”范围的征地项目中，制定公平合理的补偿标准，扩展补偿范围，丰富补偿方式，对集体土地所有权和农民的土地使用权足额补偿。同时，建立健全社会保障体系，保障农民的生存发展权。在程序方面，保障失地农民的充分参与权，引入司法裁判。

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篇（7）

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：

篇（8）

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国土地的所有制形式分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种，我国的土地征收是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问题。

1土地征收程序存在的问题

1.1相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为实施城市规划分批次征收土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由县（市）人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

1.2土地征收的补偿问题

土地征收是政府强制取得集体土地所有权的一种有偿的行政方式。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。我们知道，国家为了公共利益，对被征收土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

1.3土地征收权的行使问题

从世界各国对土地征收权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征收为辅。当收买发生困难时，才实行土地征收。在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

1.3土地收益分配问题

主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征收过程中，土地收益在被征收者与征收者之间进行分配。有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。

此外，有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。

2 完善土地征用的具体对策

2.1以法律形式严格限定公益性用地范围，增加“公共利益用途”的审核环节

我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城乡规划法》也有类似规定。这些规定都强调了征收土地的前提必须是为了“公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益的需要”。我国应借鉴征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

2.2完善土地征收的补偿制度，合理安置失地农民

《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，解决这些问题应从几个方面着手：第一，补偿标准。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。第二，扩大补偿范围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征收了，他们的预期利益就更应该给予维护。第三，合理的给予安置，应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地补偿。另外，还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。

2.3土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提讼；当然，也可以直接向人民法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

2.4土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

3 结语

我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农业大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。土地征收引发的一系列矛盾已成为当前我国的重要问题，需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。

篇（9）

（一）政府主导原则。镇旧城改造工程房屋征收补偿工作，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，在广泛征求群众意见的基础上，经过充分论证，由政府统一组织实施。

（二）统筹兼顾原则。项目建设的土地及房屋征收补偿和安置，兼顾国家、集体和个人三方面的利益。

（三）保障居民利益的原则。努力保障群众生产生活的连续性，生活的相对稳定性及经济发展的持续性。

二、工作要求

（一）建立重大项目土地及房屋征收安置目标责任制度、督查制度、工作有效报告制度和工作绩效考评制度。

（二）高标准，严要求的开展土地及房屋征收补偿和安置工作，妥善安排搬迁户的生产生活。

（三）结合实际，努力营造和谐的土地及房屋征收补偿和安置氛围，在依法、公开、公平、公正的前提下，高效快捷的完成征收补偿和安置任务。

三、征收范围及对象

镇原综合厂全部区域

四、征收期限

2012年1月15日——2012年4月15日。

五、征收补偿和安置原则

根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关的法律法规和政策，对征收范围内有合法产权的成片空地，采取货币补偿方式进行征收；对具有合法产权的房屋，按照房地合一的原则，采取货币补偿、产权调换的方式进行征收补偿和安置。被征收的土地和房屋的用途及性质以土地及房屋的所有权记载的用途及性质为准。

违法、违章建（构）筑物和超批准期限的临时建（构）筑物不予补偿。

（一）土地征收原则及补偿标准

通过有偿出让取得土地使用权的，根据《省土地管理条例》第三十二条规定：“以有偿方式取得土地使用权利，按合同约定的土地使用年限扣除已使用年限的有偿费用后，剩余费用退还原土地使用者”。并结合土地开发及利用的实际情况，参照土地评估价给予货币补偿。

通过行政划拨方式取得土地使用权的，按照当时取得国有土地使用权的土地成本价与其后期土地开发整理所投入的资金（以有关部门核准或测算价为准）两项之和给予货币补偿。

依法办理部分手续，但未取得国有土地使用权证的，按实际发生的费用，凭原始凭证据实补退。

（二）房屋征收原则及补偿标准

1.住房征收原则及补偿标准

对具有合法产权的住房，采取货币补偿和产权调换两种方式进行安置，被征收人可任选一种补偿安置方式。

（1）货币补偿标准

对具有合法产权的住房货币补偿标准，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《省城市房屋拆迁管理规定》等有关规划对其进行现场评估，以评估价为依据，参照相关规定给予补偿。

对具有部分产权的住房及附着建（构）筑设施，地上附着物按照有关规定给予适当补偿（补偿标准详见附表一）

住房征收奖励：对积极配合政府工作，在规定时间内签订征收协议的，被征收人给予奖励，其奖励标准为（见附表三）。

（2）产权调换

根据本项目的总体规划，居民住房在本项目范围内回迁安置。

①被征收人选择回迁安置住房的按房屋建筑面积1：1.2的原则进行产权调换；安置时，被征收人根据补偿安置协议签订时间的先后顺序按规定选房。

②产权置换优惠标准

超过安置面积10平方米（含10平方米）以内的，按安置房综合成本价优惠购买；超过10平方米以上的按照市场价格下浮3%优惠购买。

③回迁安置住房的标准为符合国家建筑标准的合格工程，装修标准为毛坯房（标准另行公布）。

2.经营性房屋和除住房外的其他用途房屋征收原则及补偿标准

居民个人拥有的两证齐全的营业房(底层铺面)实行原地回迁。办公、商场、宾馆、出租住房、工厂、仓库等进行评估，以评估为依据，给予一次性货币补偿，不进行产权调换。

果木及青苗的补偿标准：对具有合法产权土地上种植相关果木、青苗等的，按国家有关规定给予补偿（补偿标准详见附表二）

七、其他

（一）办理征收补偿协议时，被征收人需要提交房产证，土地使用证，户口册及身份证等相关证件；此次征地前单位或个人擅自与村集体购买土地且未办理规划和用地手续的土地属违法占地，原则上不予补偿；合法划拨或交易的国有土地按取得成本价给予补偿。土地补偿款直接支付给土地使用权人。

（二）征收没有抵押权的房屋，依照国家有关担保法律执行。

（三）房屋有租赁关系的，出租人应与房屋租赁人解除租赁关系，方可签订征地补偿安置协议；

（四）被征收人搬迁时，不得擅自拆除房屋内的门窗，水电，煤气表等设施；

（五）被征收人必须自行交纳房屋搬迁前使用的水电，煤气，有线电视，电话费等费用，如未交清以上费用的，在补偿费总款中扣除。

（六）回迁房屋产权证办理的契税，办证费、工本费在产权调换等平方面积内由征收人支付，超过部分，按规定支付。

九、工作保障措施

（一）坚决贯彻执行《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对违反土地管理法律法规，阻挠国家建设征用土地、房屋及超过征收期限拒绝征收的，依照相关法律法规予以征收。

（二）征收公告后，被征收房屋存在租赁关系的，由租赁双方自行解除关系，没有抵押权的由房屋产权人自行解除抵押；存在产权纠纷的由双方当事人自行解决，房屋征收部门不承担房屋租赁、抵押及纠纷所产生的任何经济和法律责任。

篇（10）

一、我国土地征收补偿制度的发展现状

（一）《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失

尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位，即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义，但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大，失地农民的权益未受到平等保护。

（二）《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾

1.土地征收目的不明确

（1）《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”，但何谓公共利益，并没有做出直接而明确的规定，反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念，导致实践操作中缺乏可行性，某些政府部门借故进行权力寻租，置失地农民利益于不顾。

（2）《土地管理法》允许单位和个人为建设需要，依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要，征收农民土地也是合情合理合法之事。

2.补偿范围小、补偿标准低

补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。

（1）补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿，即与被征收土地有直接联系的经济损失上，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符，作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。

（2）补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定，可发现以下不足：

第一，补偿标准被束之高阁，缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知：当商品供小于求时，其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天，土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化，脱离于市场价格之外。

第二，补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律，我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额，较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展，农用地可以种植一些高价值的经济作物，可以发展生态农业、旅游农业等新型农业，其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然，传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值，往往偏低。

3.补偿方式单一

现有的补偿方式主要是一次性现金补偿，对被征地农民离开土地后生活、工作的安排，思想意识的转变较少或未曾顾及，有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。

4.补偿程序不完善

（1）征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证，忽略了农民的知情权和参与权，使公告环节及听取工作十分不规范，往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”，即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决，都可以先行征地。

（2）征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服：在出现征地争议、纠纷时，身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理，给百姓以满意的答复。

二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善

（一）合理界定公共利益范围

根据可持续发展原则的精神，追求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏，必然是应有之意；而合理界定公共利益范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面，在实体规则的制定上，为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需；为避免立法的不足，还可以用一兜底性条款予以补充，如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨，可考虑设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地，避免以“公共利益”为名，无视私权存在。

另一方面，可从程序规则入手，明确认定“公共利益”的审定程序。首先，为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性，可预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；对涉及公共利益的土地征收，应当务必保证听证程序的顺利进行，广泛征求相关当事人的意见；为督促征地决策者积极履行职责，必须以完善的责任机制为后盾，严格落实权责统一制度。其次，引入事后审查模式，借助司法机关，这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。

篇（11）

第一条　为了加强土地征收管理，规范土地征收程序，维护被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人的合法权益，保障经济社会协调发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于本省行政区域内的土地征收活动。

第三条　本办法所称土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法、合理予以补偿和安置的行为。

第四条　土地征收工作应当遵循程序合法、公开透明、足额补偿、妥善安置的原则，兼顾国家、集体和个人的利益。

第五条　市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。

乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。

第六条　省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。

发展改革、农业、财政、人力资源和社会保障、住房城乡建设、公安、民政、审计、监察等部门按照各自职责，做好土地征收的有关工作。

第二章　土地征收程序

第七条　市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。

第八条　拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。

第九条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡(镇)人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。

土地征收勘测调查清单应当由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当当场提出，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当当场复核。

第十条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门依据国家和省土地征收补偿安置的有关规定，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案。

土地征收补偿安置方案应当包括下列内容：

(一)土地的位置、地类、面积;

(二)土地征收补偿安置费的标准、数额;

(三)地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额;

(四)失地人员的具体安置方式;

(五)其他补偿安置措施。

第十一条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。

农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式要求举行听证的，应当自土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照规定组织听证。

第十二条　农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。

土地征收勘测调查清单应当作为土地征收补偿安置协议的附件。

第十三条　对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调;协调不成的，报省人民政府裁决。

第十四条　土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。

第十五条　市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。

公告主要包括下列内容：

(一)批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途;

(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;

(三)土地征收补偿安置方案。

第十六条　市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。

第十七条　土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。

第三章　土地征收补偿安置

第十八条　市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收土地农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

第十九条　土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行。

征地区片综合地价标准，每3年调整公布一次。

第二十条　被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。

因征收土地拆迁农村集体经济组织成员房屋，影响其居住的，应当保障其居住条件。

第二十一条　市、县人民政府应当依法落实土地征收相关费用。土地征收相关费用包括土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、被征收土地农民社会保障资金政府补贴部分等。

市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据当地年度建设用地计划，编制年度土地征收相关费用支出计划，报同级财政部门审核，纳入年度土地出让收支预算，确保土地征收相关费用及时足额到位。

第二十二条　农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。

征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。

地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。

第二十三条　实行被征收土地农民社会保障制度。

被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资。

政府出资部分从土地出让收入中予以安排;单独选址项目的政府出资部分，由用地单位承担。

政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，并执行下列标准：

(一)征地区片综合地价标准为每亩5万元以下的，政府补贴资金不低于每亩1万元;

(二)征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元;

(三)征地区片综合地价标准为每亩10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。

被征收土地农民社会保障资金政府出资部分，应当在征收土地报批时足额拨付至当地社会保障资金专户;政府补贴资金不落实的，不予批准征收土地。

被征收土地农民社会保障的具体办法，由省人力资源和社会保障行政主管部门会同有关部门制定。

第二十四条　建立被征收土地农民就业保障制度，将被征收土地农民纳入失业登记范围和就业服务体系。市、县人民政府应当从当地的土地出让收入中一次性安排适当数额的资金，扶持被征收土地农民就业。

市、县人民政府应当采取措施，向被征收土地的农民免费提供劳动技能培训;具备条件的，应当安排一定的公益岗位，扶持被征收土地的农民就业。

在同等条件下，用地单位应当优先安排被征收土地农民就业。

第二十五条　鼓励、支持被征收土地农民自主创业。

被征收土地农民在贷款等方面享受城镇失业居民的优惠待遇。

第二十六条　在城市、镇规划区范围内或者城镇近郊村(居)征收农民集体所有的土地，市、县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营性用地，由被征收土地的农村集体经济组织用于生产经营，安置被征收土地的农民。

第二十七条　征收农民集体所有的土地，具备调整土地条件的，农村集体经济组织可以通过调整土地的方式进行安置，使被征收土地农民继续从事农业生产活动。

第二十八条　被征收土地农村集体经济组织的耕地全部被征收或者被征收后人均耕地不足66平方米的，经市、县人民政府批准，其农村集体经济组织成员按照规定纳入城镇社会保障体系;原农村集体经济组织剩余的土地可依法征收为国有。

第四章　监督管理

第二十九条　土地征收补偿安置费应当专款专用，不得挪作他用。

第三十条　被征收土地的农村集体经济组织应当将土地征收补偿安置费的收支状况纳入村务公开的内容，向农村集体经济组织成员公布。

第三十一条　省人民政府国土资源、财政等部门应当及时监督检查土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费等土地征收相关费用的拨付情况，确保有关费用及时、足额支付到位;土地征收相关费用未及时、足额支付到位的，可以暂停被征收土地所在地市、县的建设用地计划供应和征收土地的报批。

第五章　法律责任

第三十二条　违反本办法规定，市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正;逾期未改正的，依法给予处分。

第三十三条　征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地;逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。

第三十四条　违反本办法规定，侵占、截留、挪用、私分土地征收补偿安置费用的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条　违反本办法规定，阻碍土地征收工作，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条　县级以上人民政府国土资源行政主管部门和其他有关部门及其工作人员在土地征收工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章　附则

第三十七条　乡(镇)公共设施、公益事业使用农民集体所有土地的，补偿安置的程序和标准参照本办法执行。