农村公共事业管理论文大全11篇
时间：2024-02-29 16:20:43
篇（1）
（一）地方政府不敢大胆实施创新方案
在地方政府绩效考核制度下，追求经济增长成为其考核的重要内容。这种直接的政府行为导致部分地方政府对科技、教育、文化、卫生等事业发展以及如何保障充分就业、机会均等、社会公平、环境优良等事业的创新环节不引起足够的重视。新中国成立以来，由于我国实行城市优先发展的战略，政府把大量的公共资源投入到城市，对农村的倾向性很小，那么，对农村公共事业创新管理的投入就少之又少。加之，我国新农村公共事业管理正在不断地建设完善中，在关于新农村公共事业创新管理的经验并不多，也并没有太多的先前的新农村公共事业的管理的例子和成套的理念方法，使政府不敢去尝试创新而选择了循规蹈矩。也或许是担心承受新事物变化而带来的风险，都可能导致这种局面的产生和发生。
（二）决策层自身的弊端
我国自上而下的决策体制，使农民与政府之间信息严重的不对称。新农村政府工作人员，特别是决策层围绕其自身的利益及其偏好发展公共事业，决定其发展的模式和规模，这导致新农村的公共品和公共事业的供需结构失衡，，导致公共资源的浪费和效率的低下，使后面的新农村公共事业创新管理变为不可能。除此之外，在新农村建设过程中我国的公共产品供给和公共事业发展的筹资主体主要是政府，且通过市场和其他等渠道筹资的长效机制还未永久建立起来，发展农村公共事业的资金很难有个人筹集，基本都是决策层一言定之，这严重约束了农村公共事业管理的创新发展。
（三）监督体系不够完善
农民由于自身文化知识、技能水平的限制，不仅缺乏民主监督的意识，而且缺乏民主监督的能力，因此对新农村公共资源的创新筹措缺乏监督管理意识。只重视基础设施的建设不重视基础设施的维护、缺乏规范有效地使用和管理的监督体系，使本来就来之不易的公共资源不能被创新性、合理性的利用。
二、新农村公共事业创新管理现状解决途径
（一）完善新农村公共事业管理的创新机制
新农村公共事业创新管理不仅是缓解农村现实问题的需要，而且是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的更高需要。为改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策的实现，就必须要按照公共管理均等化等原则，完善新农村公共管理的创新机制，加快新农村公共事业发展，提高新农村公共服务水平。同时，完善农村公共基础设施建设、完善农村教育、优化政府公共服务职能，增强政府公共服务能力、及时公共信息，随时为广大农民的生活和参与到社会经济、政治、文化活动的能力提供保障和条件，这既是新农村公共事业创新管理发展的基本方向，也是政府职能转变的主要内容。
（二）完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度
公共事业管理制度的一元化是新农村公共事业创新管理制度绩效不高的根本原因。要想大力发展新农村公共事业，完善城乡均衡发展的公共事业创新管理制度是十分必要的。除此之外，完善与市场经济相适应的地方政府农村公共事业创新管理体制，这样就能使地方政府对新农村公共事业的创新管理的实现由微观管理向宏观管理的转变，由高度集权管理向多元治理的转变，由强制管制向服务管理、创新管理转变。
（三）拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道
要想拓展和开阔新农村公共事业发展的融资渠道，地方政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等一系列惠农政策，积极调动乡镇企业增加对农村公共产品生产的大量投入。同时，非政府组织在增加农村公共产品的资金投入不足等方面，发挥着越来越重要的作用。政府还应该积极鼓励和正面引导非政府组织的发展壮大，特别是要加大舆论的正面引导的作用，让更多的社会资金通过非政府组织这条途径进入新农村公共产品的供给环节，进而加快新农村公共事业管理的发展步伐。
篇（2）
农村基础公共文化的发展是决定农村和谐稳固发展的关键，而想要促进农村公共文化的全面发展，还要以提高农村基础公共文化服务管理水平为主，不仅要创建与市场经济协调发展的农村基础公共文化服务管理体系，还要完善农村基础公共文化的管理制度，以实现农村基础公共文化的长远发展。
一、加大农村基础公共文化服务投入，促进农村基础公共文化发展
确保资金投入方面的稳固持续是促使农村基础公共文化事业发展的前提，也是构建农村基础公共文化服务管理体系的关键。因此，在开展农村基础公共文化服务建设工作时，还要建立以政府投入资金为主，社会投资为辅的农村基础公共文化服务建设投资体系。
(一)创建完善的农村公共文化服务管理财政投入体系。首先，各级政府应加大对农村基础公共文化服务管理体系的资金投入，以保证农村公共文化服务管理制度的完善。比如，政府在财政投入支出结构上做出相应的调整，加大对农村卫生、教育、公共基础设施方面的公共服务资金投入量。另外，国家也可以转变财政投入地域，可以将中西部地区的农村公共文化发展建设作为国家财政投入的重点地区，促进不同区域农村基础公共文化服务建设的协调发展。省级政府应该建立省属市县的财政体系，避免地级市政府直接控制县级政府的财政实施，以提高财政资金的使用效率。而且，县和乡镇财政管理体系应规范县和乡镇之间的财政关系，对乡镇财政收支实施统一管理。
（二）扩展农村公共文化建设的资金投入渠道。在建设农村公共文化事业发展的过程中，除了政府作为资金投入支持方以外，还需要来自社会各个领域的团体或个人，给予农村公共文化发展经济上的支撑。但是在扩大农村公共文化建设投资渠道上，政府还要起引导作用，应鼓励公众积极参与到农村公共文化服务活动中。比如，对一些选择在农村开办公益文化活动的企业单位，政府要在各项政策上给予优惠，对捐赠农村文化事业的海外友人和华侨，政府可以给其一定的社会荣誉；对于一些为农村公共文化发展提供资金支持的个人和单位，政府应该给予一定的奖励。同时，政府还应放宽一些条件，鼓励社会各界积极投入到农村文化事业建设中。
二、革新农村基础文化服务主体和方式，提升农村基础公共文化管理水平
完善农村基础公共文化服务的管理机制，还要确保农村公共文化服务的供给管理，但目前我国农村公共文化服务供给存在短缺的问题，为了改善这种局面，还要先从农村公共文化服务供给主体和方式进行改革和创新。
（一）农村公共文化公益服务以政府为主体。政府要为农村公共文化服务提供资金支持，还要承担农村基础公共文化设施建设的责任。制定大型的公共文化服务项目和公益文化活动规划，并制订活动实施方案，将具体的工作落到实处。
（二）农村公共文化市场服务以企业为主体。在市场经济下，政府可以采用集中购买、特许经营和委托生产、定向资助等方式，鼓励更多的社会企业单位加入到农村公共文化服务建设的队伍中，为农村的基础公共文化服务提供优质的公共文化产品和服务，满足农村群众对不同层次文化产品的需求。
（三）农村公共文化志愿服务以非政府组织为主体。非政府组织是政府以外的具有志愿性的公益社会组织，它们既具备企业单位的特征，又属于公益性的组织单位，又是和政府部门进行公共文化服务的合作者。非政府组织可以去承担政府无法完成的一些公共文化服务建设事项，而非政府组织如果成为农村公共文化服务的主体，也可以避免政府组织部门在农村公共文化服务工作中的低效率，以及市场服务的趋利性现象发生。
三、加强对农村基础公共文化服务人才的培养
人才作为推动社会经济文化发展的关键，在农村公共文化事业发展过程中，也起到了非常重要的作用。而建设农村基础公共文化服务管理体系，还需要组建一支能力素质较高的公共文化服务事业人才队伍。
（一）改革人事制度，选拨优质人才。政府对农村公共文化服务从业人员的选拨，还要严格按照相关的管理制度规定，对从业人员实施规范化管理，对人才选拨制度进行改革，打破以往的地域、身份和文化资历等方面的限制，选择优秀的人才，合理配置人才资源，优化人才结构，真正实现人尽其才。而且，政府也可以从农民群众中选择一些文化骨干，充分发挥民间艺人的作用，丰富农村文化生活，巩固农村公共文化的建设。
（二）创建良好的工作环境，吸引优秀人才。农村公共文化服务的质量深受农村公共文化服务环境的影响，农村的基础公共文化服务建设想要留住人才，首先还要创建优良的公共文化服务环境，需要政府的政策规定为基础，以此来保障农村公共文化服务人才的成长。比如，提高农村公益性文化事业单位人员的福利待遇，制定文化人才引进方案，鼓励大学毕业生到县或乡镇的文化事业单位担任文化工作者等等。
（三）制定人才培养计划，加强教育培训。为了实现农村基础公共文化服务的可持续发展，政府部门还要重视对人才的培养，通过制定人才培养计划，进行教育培训和文化交流等方式，扩大农村公共文化人才队伍。而培训内容的重点在于提高公共文化服务从业人员的实习政治水平和业务素质，以便培养出高素质的农村公共文化服务工作人员。
四、结语
农村基础公共文化服务是农村公共文化事业的重点，而农村基础公共文化服务想要得到的长远发展，不仅要构建完善的基础公共文化服务管理体系，还要依靠高素质的专业人才做保障。因此，农村公共文化事业的发展，还要政府和社会各方力量的共同努力，一方面要投入大量的资金，另一方面要重视人才的培养，以适应农村公共文化服务建设对人才的需求。
作者:刘晓兰 单位:翔凤镇文化体育服务中心
参考文献：
篇（3）
农村基础公共文化的发展是决定农村和谐稳固发展的关键，而想要促进农村公共文化的全面发展，还要以提高农村基础公共文化服务管理水平为主，不仅要创建与市场经济协调发展的农村基础公共文化服务管理体系，还要完善农村基础公共文化的管理制度，以实现农村基础公共文化的长远发展。
一、加大农村基础公共文化服务投入，促进农村基础公共文化发展
确保资金投入方面的稳固持续是促使农村基础公共文化事业发展的前提，也是构建农村基础公共文化服务管理体系的关键。因此，在开展农村基础公共文化服务建设工作时，还要建立以政府投入资金为主，社会投资为辅的农村基础公共文化服务建设投资体系。
（一）创建完善的农村公共文化服务管理财政投入体系。首先，各级政府应加大对农村基础公共文化服务管理体系的资金投入，以保证农村公共文化服务管理制度的完善。比如，政府在财政投入支出结构上做出相应的调整，加大对农村卫生、教育、公共基础设施方面的公共服务资金投入量。另外，国家也可以转变财政投入地域，可以将中西部地区的农村公共文化发展建设作为国家财政投入的重点地区，促进不同区域农村基础公共文化服务建设的协调发展。省级政府应该建立省属市县的财政体系，避免地级市政府直接控制县级政府的财政实施，以提高财政资金的使用效率。而且，县和乡镇财政管理体系应规范县和乡镇之间的财政关系，对乡镇财政收支实施统一管理。
（二）扩展农村公共文化建设的资金投入渠道。在建设农村公共文化事业发展的过程中，除了政府作为资金投入支持方以外，还需要来自社会各个领域的团体或个人，给予农村公共文化发展经济上的支撑。但是在扩大农村公共文化建设投资渠道上，政府还要起引导作用，应鼓励公众积极参与到农村公共文化服务活动中。比如，对一些选择在农村开办公益文化活动的企业单位，政府要在各项政策上给予优惠，对捐赠农村文化事业的海外友人和华侨，政府可以给其一定的社会荣誉；对于一些为农村公共文化发展提供资金支持的个人和单位，政府应该给予一定的奖励。同时，政府还应放宽一些条件，鼓励社会各界积极投入到农村文化事业建设中。
二、革新农村基础文化服务主体和方式，提升农村基础公共文化管理水平
完善农村基础公共文化服务的管理机制，还要确保农村公共文化服务的供给管理，但目前我国农村公共文化服务供给存在短缺的问题，为了改善这种局面，还要先从农村公共文化服务供给主体和方式进行改革和创新。
（一）农村公共文化公益服务以政府为主体。政府要为农村公共文化服务提供资金支持，还要承担农村基础公共文化设施建设的责任。制定大型的公共文化服务项目和公益文化活动规划，并制订活动实施方案，将具体的工作落到实处。
（二）农村公共文化市场服务以企业为主体。在市场经济下，政府可以采用集中购买、特许经营和委托生产、定向资助等方式，鼓励更多的社会企业单位加入到农村公共文化服务建设的队伍中，为农村的基础公共文化服务提供优质的公共文化产品和服务，满足农村群众对不同层次文化产品的需求。
（三）农村公共文化志愿服务以非政府组织为主体。非政府组织是政府以外的具有志愿性的公益社会组织，它们既具备企业单位的特征，又属于公益性的组织单位，又是和政府部门进行公共文化服务的合作者。非政府组织可以去承担政府无法完成的一些公共文化服务建设事项，而非政府组织如果成为农村公共文化服务的主体，也可以避免政府组织部门在农村公共文化服务工作中的低效率，以及市场服务的趋利性现象发生。
三、加强对农村基础公共文化服务人才的培养
人才作为推动社会经济文化发展的关键，在农村公共文化事业发展过程中，也起到了非常重要的作用。而建设农村基础公共文化服务管理体系，还需要组建一支能力素质较高的公共文化服务事业人才队伍。
（一）改革人事制度，选拨优质人才。政府对农村公共文化服务从业人员的选拨，还要严格按照相关的管理制度规定，对从业人员实施规范化管理，对人才选拨制度进行改革，打破以往的地域、身份和文化资历等方面的限制，选择优秀的人才，合理配置人才资源，优化人才结构，真正实现人尽其才。而且，政府也可以从农民群众中选择一些文化骨干，充分发挥民间艺人的作用，丰富农村文化生活，巩固农村公共文化的建设。
（二）创建良好的工作环境，吸引优秀人才。农村公共文化服务的质量深受农村公共文化服务环境的影响，农村的基础公共文化服务建设想要留住人才，首先还要创建优良的公共文化服务环境，需要政府的政策规定为基础，以此来保障农村公共文化服务人才的成长。比如，提高农村公益性文化事业单位人员的福利待遇，制定文化人才引进方案，鼓励大学毕业生到县或乡镇的文化事业单位担任文化工作者等等。
（三）制定人才培养计划，加强教育培训。为了实现农村基础公共文化服务的可持续发展，政府部门还要重视对人才的培养，通过制定人才培养计划，进行教育培训和文化交流等方式，扩大农村公共文化人才队伍。而培训内容的重点在于提高公共文化服务从业人员的实习政治水平和业务素质，以便培养出高素质的农村公共文化服务工作人员。
四、结语
农村基础公共文化服务是农村公共文化事业的重点，而农村基础公共文化服务想要得到的长远发展，不仅要构建完善的基础公共文化服务管理体系，还要依靠高素质的专业人才做保障。因此，农村公共文化事业的发展，还要政府和社会各方力量的共同努力，一方面要投入大量的资金，另一方面要重视人才的培养，以适应农村公共文化服务建设对人才的需求。
参考文献：
[1]陈程耀.黑龙江省农村公共文化服务发展的问题与对策[J].商业经济，2015，（03）.
篇（4）
党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。
推进农村社区建设的现实依据和理论基础
随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。
农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。
其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。
我国农村社区建设实践的模式
由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。
农村社区有效管理实现机制探索
（一）健全农村社区管理组织体系
我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。
（二）建设农村社区服务体系
要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。
（三）建立农村社区多元化投入机制
对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。
（四）完善农村社区治理监督机制
任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。
（五）推动农村社区管理人才引进和培养
农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。
参考文献：
1.姜力.中国将构建新型农村社区管理和服务体制[J].村委主任，2010（12）
2.胡维维，吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J].新疆财经，2011（1）
3.晏国政，王圣志.农村治理新局[J].望，2011（10）
4.曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].中国农业科学院硕士论文，2012
篇（5）
一、公共财政覆盖农村的理论探讨
公共财政覆盖农村的理论提出时间短、人们认知度底。因此，人们在理解这一概念是，容易出现偏颇，似乎将公共财政覆盖农村简单的理解成政府拿钱帮助农村做好一切事情。这种简单的字面理解，既不科学，也不现实。政府没有足够的能力，也没有必要去包办农村的一切事务。因此， 从理论上理清公共财政覆盖农村问题对于发挥公共财政在农村建设中作用可谓意义重大。只有理论正确，才能在实际的工作中少走弯路。
要理清公共财政覆盖农村的理论这一理论，首先要理解什么是公共财政。公共财政立足于市场经济的不足，主要是政府通过自身的经济职能弥补市场所存在的固有弊端。公共财政的目标，顾名思义，就是为了人们公共利益，满足人们的公共需要。从公共财政的概念来看，其具有经济和政治双重性质。纵观人类社会的演进历程， 国家的财政职能与国家的行政职能如影随形，相互影响。在这一演变过程中，古代中国政府长期实现“重农抑商”的政策，商业的发展长期处于政府的管理之下，政府就是国家管理的“包办人”。但随着中国社会主义市场经济体制的不断发展完善，政府的角色地位也在悄然发生变化，从管理者向服务者转变。政府职能的转变，是对当前市场经济体制的认同，也是市场经济自身发展的需求。在理论和实践的有机结合下，社会主义公共财政制度正在不断得到完善，正在为社会大众提供着教育、医疗、卫生、基础设施等事关每一个人切身利益的公共服务产品。
二、公共财政覆盖农村下的公共产品
新中国成立以后，仿照苏联工业的发展模式，开始了“一五”计划，优先发展重工业。由于新中国百废待兴，工业基础相当薄弱，中国的工业化是“农业补贴工业”的条件下得以逐步实现的，这在很大程度上是牺牲了农民的利益为前提的。现阶段，农村地区市场机制不够健全，经济长期处于落后状态，城乡发展差距不断扩大，农村公共产品的提供严重不足。
结合中国农村发展的实际，我们对农村公共产品有一个大致的认识，即农村获利的产品和公益的产品。对于农村纯利公共产品而言，一方面主要是根据农村资源的再分配为划分依据的，比如说农村的粮食、农村的清洁饮水、农村的新鲜空气、农村无无污染的水果蔬菜等等。另一方面是根据当前国家优惠的农村政策为依据的，如农村的基层经济管理的运行费用、农村河流、道路及房屋的的治理基金、农村合作医疗保险基金、农村扶贫开放项目建设等。特别是在当前农村扶贫的大背景下 ，农村的中此类的公共产品会继续增加。另一类是具有公益性质的公共产品， 一般来说，农村实行的免费义务教育、文化科技的下乡活动、农村村容的整治等。
三、公共财政覆盖农村的基本实践
（一）公共财政覆盖农村理念的形成
公共财政覆盖农村理念的提出是新一轮农村经济发展的需要，对于农村经济结构转型，提高农民收入，改善农村的居民环境，都有着非常重要的现实意义。从这个意义上而言，公共财政覆盖农村理念是具有国家战略层面意义的理论主张，对于缩小城乡差距，从整体上改变我们的发展模式，寻求新的经济增长点和经济发展空间，具有深远的时代意义。中国的农村如果没有发展，中国的农民如果看不到生活的希望，那么中华民族的伟大复兴就难以实现。，解决“三农”问题，维护农民的利益，是当前政府和党工作的关键所在。第一，正如财政部所提出的，“要让公共财政的阳光照耀农村”，农民不仅是经济增加红利的贡献者，也应该是经济发展红利的分享者。改革开放以来，特别是从1999年开始，中共中央连续8次下发一号文件，都是关于三农问题，这不仅体现了国家宏观政策层面的重大转变， 也体现了公共财政覆盖农村理念迈出了坚实的一步。第二，国家在应对重大自然灾害等突发事件中，中国公共财政覆盖农村理论得到不断的发展完善。 2003 年的“非典”、2008年的“汶川地震”等，考验着中国的公共财政对农村的重要引导作用。面对大灾大难，农村地区由于基础设施薄弱，应对能力非常弱。 在这一背景下，公共财政在农村的重建工作中便发挥着举足轻重的作用。在这以后，在科学发展观的指导之下，统筹城乡经济的发展成为人们的共识，成为一种具体的政策主张。在新的历史发展时期，要抓住历史发展的机遇，把扩大公共财政覆盖农村范围作为未来农村工作政策发展的导向制定下来，从理论层次走向实践。
（二）公共财政覆盖农村政策的出台
农村公共基础设施建设吸引外来企业投资，活跃农村市场的立足点所在。在农村发展过程中，只有真正打破城乡发展的“二元”体制，才能走出统筹城乡发展的第一步。当前，农民从事着高强度的体力劳动，但这种体力的付出难以获得相应的回报，导致农民劳动力大量外流，农村经济缺乏持续的发展动力。面临这种情况，对种粮农民补贴，对“返乡”农民予以政策上和财政上的支持。在对农民补贴的同时，要进一步免除或减免对农业相关产业的征税。公共财政覆盖农村要扩大支出的范围，把农村医疗和乡村道路建设等方面的内容逐步纳入公共财政支出范围。目前，中国社会主义市场经济体制初步建成，各地联系日益密切。公共财政覆盖农村要倾向与加快道路交通建设，降低农业生产和运输成本，调整农村产业结构。因此，推进农村经济建设，需要公共财政继续加强农村道路交通建设。
参考文献：
篇（6）
中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）05-0025-02
一、黑龙江省公共文化服务体系建设现状
1.广播电视“村村通”工程全面实施
黑龙江省自实施广播电视“村村通”工程以来，不断扩大广播电视覆盖面，2010年，已经基本完成“村村通”工程各项任务。实施1 654个自然村广播电视村村通（直播卫星）工程，建设模式为卫星直播。完成了全部62 233套直播卫星设备的发放安装调试、用户信息采集上传、智能卡开通的任务，解决了1 804个村62 233户约30万农民群众收听收看广播电视难的问题，超额完成271个村。并按照黑龙江省广电局制定的考核验收标准和要求，完成了市、县的验收工作，直播卫星覆盖工程建设取得阶段性的成果。
2.农家书屋工程有序开展
黑龙江省积极制定农家书屋工程“十二五”发展规划，明确了建设农家书屋工程的指导方针、目标任务、实施办法和组织领导等，全面启动了全省农家书屋建设工程。通过积极建设“农家书屋”促进“文化育民”，不断加大财政投入，结合社会主义新农村和乡村文明示范带建设，在条件适合的村组开展“农家书屋”建设，并通过多方筹集配送大量书籍。农家书屋工程建设工作开展3年来，共投入4 000多万元，全省13个市地、65个县（市）、907个乡镇，共建成农家书屋3 270个，惠及农村人口774万人，覆盖率达36%。服务群众2 010 824人次，借阅图书3 008 794册，基本解决了农村群众看书难的问题。
3.乡镇综合文化站和村文化活动室建设工程顺利开展
近年来，黑龙江省不断加大对乡镇文化站的投入，2007年已投入600万，完成改扩建15个文化站、巧150个文化室。2008年已投入1 829万，改扩建13个文化站、改扩建437个文化室。2009年计划改扩建30个文化站、改扩建420个文化室，文化站市级建设资金300万、文化室建设资金1 260万已经到位。到2010年已经完成“十一五”规划的136个文化站，1 578个文化室的建设目标，现建成的农村乡镇综合文化站，村文化室90%以上的都在发挥着文化主阵地的作用，广大的人民群众享受到了公共文化服务体系提供的文化权益。
二、黑龙江省公共文化服务体系建设存在的问题
1.农村公共文化服务的机制尚不完善
第一，黑龙江省农村文化管理体制不顺。农村公共文化主管部门职能仍旧没有彻底转变，公共文化主管部门职能不清、管理不力。
第二，农村公共文化建设的法律机制不健全。在公共文化服务体系建设的实际操作过程中的很多方面，诸如经费保障、管理体制、人才队伍建设等方面缺乏具体的、可行性的政策和法规，政策法规不够完善，缺乏刚性的支撑体系。
第三，缺乏科学的绩效评估机制。黑龙江省尚未研究提出符合黑龙江实际的公共文化服务体系建设绩效评价指标体系，未将其纳入黑龙江省国民经济和社会发展规划，并与其他相关行业规划相衔接。由于公共文化服务事业绩效考核缺乏一套完整的量化指标评价体系，致使各级政府无法将公共文化服务事业建设的责任层层分解，难以推动文化建设各项任务落到实处。
2.农村公共文化人才队伍建设滞后
在黑龙江省大多数农村地区，农村文化建设的领导队伍不能把农村文化建设放到重要的位置，多数地方领导、政府部门把文化建设作为软任务、软指标，或者仅仅把文化建设作为形象工程、作为宣传工作，重视程度不够；农村文化管理队伍不能充分发挥其组织、协调和服务作用。基层文化单位的队伍不稳定，人才严重缺乏。许多有才华、有能力、有关系、受教育程度相对较高的文化人才因为基层文化部门条件差、待遇低而改行、“跳糟”、“走为上”，导致农村的文化精英流失严重，文化骨干队伍不稳定，专业人才缺失。
3.农村公共文化基础设施短缺
黑龙江省农村县、乡、村级文化基础设施与城市比较十分薄弱，陈旧落后。设施缺乏的现状严重影响了农村公共文化服务的质量，甚至有些服务尚无条件开展。乡镇文化馆、村文化室由于缺乏基本的文化设施，导致长期闲置不用；县级图书馆很少购置新书，而且农民看得懂、用得上的书籍不多，面向农村发行的报刊更是有限；“农家书屋”数量仍然偏少，同样面临着图书匮乏，流动性较差，没有从根本上解决农民看书难的问题。
4.农村公共文化服务活动匮乏
黑龙江省广大农村群众喜闻乐见的文化活动比较少，有利于提高农民群众素质的各类培训还不多，文化活动的内容相对陈旧粗糙，缺乏吸引力，形式单调，农民参与度不高。农民群众的精神文化生活单调，仍然有部分农村存在“一个月过年，三个月种田，八个月赌钱”的现象。“早上听鸡叫，白天听鸟叫，晚上听狗叫”还是许多地方农民群众文化生活的真实写照。
5.农村公共文化建设投入不足
黑龙江省属于经济欠发达地区，发展文化产业的基础非常薄弱，全省文化建设投资基本上靠政府，保障农村基层文化工作的经费机制还没有建立起来。乡镇文化事业经费大都没有列入财政预算，许多文化站因经费短缺、发展困难，个别文化活动站成了无人员、无阵地、无经费、无活动的“四无”文化站。农村图书室、阅览室因缺乏经费，馆建规模不够，图书更新缓慢，馆藏总量不足，不能满足农民阅读的需求。虽然近年来黑龙江省逐年加大对农村文化建设的投入，但多用于年久失修、恢复文化站建设或赠送部分设施设备及图书，相对于农民实际文化需求还有较大差距。
三、完善黑龙江省公共文化服务体系的对策
1.完善农村公共文化服务的机制
第一，改革农村文化管理运行体制，营造建设的制度环境。政府应该改革文化行政部门职能重叠的管理体制，积极推进自身职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，改变长期以来文化主管部门既当“裁判员”又当“运动员”的局面 ，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。
第二，强化农村公共文化服务绩效评价和监督机制。建立全方位的绩效评估体系，提高财政效率，量化指标，确保绩效的具体与明确化，同时积极引导农民对评估的参与。
第三，各级政府在农村公共文化服务体系建设过程中，应当鼓励采取多种形式对公共文化服务绩效进行评估监督，以保证评估的客观公正性。
第四，完善公共文化服务的政策法规，保证公共文化服务的有序开展。该根据加强公共文化服务体系建设的要求，研究制定和完善一批地方性法规、政府规章及指导性意见和规划等等。
2.加强农村公共文化服务队伍建设
第一，改革人事制度以选拔人才。政府对农村文化事业从业人员应该实行职业资格管理制度，加强规范化管理，通过“聘用、聘任”形式，深化干部人事制度改革，建立健全以培养、使用、激励、评价为主要内容的新的人事制度和科学有效的考核指标体系。
第二，优化工作环境以吸引人才。根据人才需求预测和需求目录，政府应该有针对性地制定和完善人才引进计划和相应的引进政策，落实保障措施，营造良好的文化人才成长环境，不拘一格，广开渠道，采取灵活多样的优惠政策引进人才。
第三，加大培训力度以培养人才。政府应该制定人才培养规划，采取院校培养、岗位培训、业务交流等多种方式，加大农村公共文化服务人才的培训、轮训力度，加强农村文化专业队伍、文化经营队伍和文化管理队伍的建设。
第四，增设学科专业以储备人才。政府应该创新完善高校专业设置，在黑龙江省属高校如哈尔滨商业大学、哈尔滨师范大学、黑龙江大学等高校现有相关学科专业的基础上，进一步整合资源，调整和增设一批文化建设相关学科专业，招收培养青年学生，着手建立以文学、音乐、美术、书法、摄影、戏曲、民间艺术以及相关艺术门类的专业艺术人才和管理人才为一体的文艺人才库，对纳入人才库人员，通过开展继续再教育、组织学习观摩活动等方式提升他们的专业素质。毕业后充实到农村基层文化战线，为黑龙江省乃至全国农村公共文化事业的长远发展积累储备足够的人才。
3.建立健全农村公共文化基础设施
农村公共文化基础设施是建设农村公共文化服务体系的物质保障，黑龙江省建设农村公共文化服务体系，必须抓住国家扩大内需的机遇，建立健全农村各级公共文化基础设施。不仅要增加资金投入，修建、重建大量设施，更要整合农村文化资源，有一个长期的战略规划。规划的制定应该符合黑龙江省农村经济社会发展实际，着眼长远，广泛听取有关专家和农民群众的意见。坚持以政府为主导，以乡镇为依托，以村为重点，以农民为对象，按照“优化结构、突出重点、完善功能、分级配置”的基本思路，坚持高起点、高标准，加大建设力度，形成门类齐全、功能完善、布局合理、实用高效的农村公共文化设施网络。
4.积极开展农村公益性文化活动
各级政府应该按照业余自愿、形式多样、健康有益的要求，利用农闲、节日和集市等时机，组织开展花会灯谜、文艺演出、书画展览、读书征文、体育健身、劳动技能竞赛等群众喜闻乐见的活动，发动群众广泛参与，发掘民族民间文化，打造特色文化品牌。继续开展以“送思想、送科技、送文化、送卫生、送法律”为内容的“五送”进农村的公益性文化活动。各级政府应该积极扶持热心公益文化事业、有文化特长的农户组建文化大院、文化中心户、文化专业户，扶持农民群众自筹资金、自己组织、自负盈亏、自我管理，兴办文化室、农民书社、电影放映队、农民乐队、民办博物馆、民间职业剧团和业余剧团，引导农民积极参与健康的群众文化活动。
5.加大农村公共文化服务投入
完善投入机制，夯实发展基础，是公共文化服务体系建设的物质保障。财政是政府集中资源和调控分配的重要手段，政府财政渠道的支农资金是政府促进农业和农村发展的主要政策手段，对建立农村公共服务体系十分重要。黑龙江省建设完善的农村公共文化服务体系，必须按照按照十七届三中全会精神的明确要求，建立和完善公共财政对农村文化事业投入的稳定增长机制。建立稳定的农村文化投入保障机制，加大对社区及农村文化建设的投入，主要用于推进农村文化信息资源共享、社区文化站、乡镇综合文化站和村文化室、农家书屋等重点惠民工程的建设。要在市财政设立社区及镇村专项文化建设资金，不断提高用于城市社区、乡镇和村文化建设的比例，并努力保证其以不低于当地政收入增长的速度逐步增加。
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[3] 羊守森.构建农村公共文化服务体系的策略思考[J].安徽农业科学，2008，（12）：5189-5190.
篇（7）
以“农为本”一直是我国的优良传统，“农业、农村、农民问题是我国革命和建设的基本问题建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在建设社会主义新农村的进程中，党和国家对发展农村公共事业做出了全面部署。建设社会主义新农村，推动农村公共事业快速发展、推进城乡基本公共服务均等化，创造农村和谐美好生活，是亿万农民的新期待。农民是新农村建设的主体，也是农村公共事业的受益者。农民参与是农村公共事业发展的必然要求，只有破除农民参与农村公共服务的体制性障碍和观念壁垒，建立城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系，构建良性的参与机制，畅通的参与渠道，发挥广大农民参与农村公共服务的主动性和能动性，才能促进农村社会的全面进步。
一、问题的提出
1 新农村建设呼吁均等化公共服务。新农村建设的推进，对于破除城乡二元结构，形成城，经济社会发展一体化新格局，促进全社会和谐发展具有基础性、全局性作用。建设新农村，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革成果，除了解决农民收入、农村社会生产力水平滞后等系列问题，还应高度重视并着力解决农村公共服务不足等现实问题。政府在农村提供公共服务不足，主要表现在基础设施的建设，基础教育经费的投入，基本医疗卫生服务，基本养老保障的供给。提供均等化的公共服务，对于调动广大农民群众建设自己美好家园的积极性，形成城乡良性互动、协调发展格局，实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村客整洁、管理民主”的新农村建设目标具有重大意义。
2 行政体制改革为农民公共服务参与提供了保障。20世纪80年代在世界范围内兴起的公共行政改革已经进行近30年。尽管各国改革的模式不尽相同，但一个共同之处都是把提高政府管理质量和效能作为公共行政改革的重要目标。党的十六大以来，党中央、国务院一再提出建设人民满意的服务政府、责任政府和效能政府。温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中更明确强调：“各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”从这些转变与表述中，可以感受到新公共管理理论和新公共服务管理对我国行政管理体制改革发挥的重要影响。政府的角色进行了重新定位，从控制者角色转变为服务者角色，即促进公益达成和公益实现者角色、尊重公民，保障公民参与角色、公共事物和公共议程安排者和仲裁角色。行政理念的确立，政府角色转变宏观上保障了农村公共服务有效供给。
篇（8）
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2013）11-0085-04
Based on the Perspective of New Public Management
Research in Professional Ability of Chinese Collegegraduate Village Official
YANG Changfu， JIA Lina
（School of Public Affairs， Chongqing University， Chongqing 400044）
Abstract： This paper， based on the theory of new public management， through the description of the professional ability of college student village official status， analyzes the current problems existing in the professional ability of college student village official， explore further improve the ability of college student village official career paths and countermeasures. Strengthen the occupation ability education， deepen the construction of occupation ability system， forming the training system of professional ability， improve the village awareness of entrepreneurship， improve the village official rewards and punishment mechanism， etc.， create a real young and professional level of grassroots cadres.
Key words： collegegraduate village official； professional ability； the new public management theory
1 研究背景及意义
我国大学生村官制度从2008年开始实施，由于时间短、任务重、涉及面广，许多大学生村官尚未真正完成从“学生”到“基层干部”的角色转换，职业能力较为欠缺，缺乏真正的服务能力和有效的实践经验，缺少适宜农村发展的专业能力，创新精神与能力不足，思想觉悟和抵御外界诱惑的能力较低。现阶段我国“三农”问题仍然比较严重，特别是农村地区经济发展不平衡、农民财政增收缓慢、农村教育水平不高、农产品深度再加工不够等问题较为突出。因此，研究如何提高大学生村官职业能力，如何向广大农村地区输送具有高职业能力的大学生村官，如何打造适用于农村经济发展的知识型、实用型、科技型大学生村官队伍，真正为新农村建设提供人才支持和人力资源保障，切实有效地发展农村经济就显得十分必要[1]。
2 大学生村官职业能力的相关研究综述
2.1 国内研究现状
自2008年在全国范围内实施大学生村官计划起，国内专家、学者对于大学生村官职业能力方面开展了一系列的研究。陈德翼认为，加强对大学生村官职业能力的培养是高校共青团的责任，应着力开展涉农类的学术活动、农村科普活动、农村与校园文化交流活动等等，打造农村社会实践的锻炼平台，为村官走向工作岗位做准备[2]。黄永康等认为，大学生村官应具备的能力是独立思考判断能力、工作实践能力、参谋助手能力，其能力素质中存在思想认识缺乏、业务技能欠缺、沟通协调能力不足等问题[3]。
2.2 国外研究现状
国外学者们在对职业能力的培养理念与培养模式的研究上，为我国提高大学生村官职业能力提供了借鉴与参考。如澳大利亚在进行职业教育培训上，把以能力为本位、以就业为导向和树立终身教育思想作为培训理念，培养过程具有开放性、行业全程参与性、培养环节的实践性、培养手段的先进性、培养资料的配套性等特征[4]。日本把人的职业能力提高作为一项基本国策，在具体实施过程中以立法的形式确保其法律效力，政府狠抓组织落实，并以国家立法的形式确定经费保证金[5]。
综上所述，大学生村官计划是党和政府为促进农村经济可持续发展和缓解严重的大学生就业压力提出的一项具有中国特色的举措。因此，针对大学生村官方面的研究是一新课题，在村官职业能力的研究方面更是少之又少。分析我国大学生村官职业能力现状，从服务能力、专业能力、创业能力、自控能力等方面对提高村官职业能力进行深入分析， 发现存在的问题和弊端，最终提出科学合理的对策与措施，对于丰富大学生村官职业能力理论，提高村官实际工作能力具有重要意义。
3 大学生村官职业能力研究的相关理论
3.1 大学生村官职业能力的内涵
学者们对大学生村官职业能力尚无明确的定义，大学生村官的职业能力大体可界定为大学生村官在农村依法运用公共权力和公共资源，科学有效地履行职能、治理农村、服务群众，积极从事农村职业活动所具备的知识与能力的综合。它包括服务职能、专业能力、创业能力和自控能力。服务职能是指村官在从事农村职业活动过程中为满足农业、农村、农民的服务需要应具备的意识、技能与技巧。专业能力是指村官将自身所学专业知识转化为实际生产力的能力。创业能力是指村官能够科学有效地利用人力、物力、财力等各种资源进行整合和利用，创造实际经济效益的能力。自控能力是指村官在从事农村经济活动的过程中控制约束自身心理与行为的特殊能动性。
3.2 新公共管理理论
目前对于新公共管理的认识和定义存在差异，没有统一的定论，本文引用对于新公共管理理论内容的见解，主要有以下几点：注重政府的政策职能与管理职能的分离；注重将私营部门的管理方式引入公共部门；营造“顾客导向”的行政文化；政府应广泛采取授权或分权的方式进行管理；公务员不必保持中立；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制[6]。
近年来，新公共管理思想在我国引起了广泛关注和研究，并在行政管理中开展了实践和应用。新公共管理思想倡导以顾客（服务对象）为导向，奉行顾客（服务对象）至上的价值理念，政府职能由“划桨”转为“掌舵”，希冀在公共管理中引入竞争机制，提高效率[7]。这一思想应用到大学生村官的实际工作中，即要更加注重以人为本、服务行政，把群众看作尊贵的“顾客”，想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所需；主动学习农业专业知识，提升工作专业能力；积极进行村务管理创新，不断探索创业致富之路；时刻对自己高标准严要求，努力成为群众的“知心人”、“把关人”。新公共管理思想的倡导，促使大学生村官不断修正自己的言行，更加重视对农民根本利益的保护，提高村官的职业能力，使其真正成为新农村建设的主力军。
4 我国大学生村官职业能力存在的问题
就职业能力而言，由于大学生村官职业能力教育和培训管理存在缺失，使村官在服务职能、专业能力、创业职能、自控能力等方面存在欠缺，运用新公共管理理论分析这些问题主要表现在以下几个方面。
4.1 服务职能缺失
新公共管理强调“服务主义”，村官是负责任的“企业经理和管理人员”，农民是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，此种关系要求大学生村官具有很强的服务意识与服务能力，在工作过程中能够满足农民群众的需要。但目前大学生村官由于其角色转换较慢和对自己工作认识的不到位，入职动机与服务职能并未匹配。
吉林市对360名村官的入职动机调查说明了此问题，如表1所示[8]。从中可以看出服务农村这一思想并未受到村官的重视，因此在工作中缺乏相应的服务意识，未能把自己的知识和能力发挥出来，甚至通过寻找所谓的客观原因为自己工作倦怠找借口，在农民群众中造成了不好的影响，损害了大学生村官这一群体的形象。
4.2 专业能力转化困难
新公共管理重视政府活动的产出和结果，大学生村官在从事农村经济活动的过程中，应充分利用自己的专业知识，运用有限的资源创造更多的公共产品，提供更多的公共服务。但由于村官选拔的宽泛性，致使各种专业人才涌入农村一线（如图1）[9]，大学生村官中农学、法律学、医学等农村急需的专业人才所占比例分别为1.1%、4%和1.1%，远远不能满足广大农民群众对专业人才的需求。鉴于许多村官专业知识与农村经济发展的不匹配性、农村工作开展的复杂性、村官们实践经验的短缺性，在短时间内将专业知识转化为专业能力的成效不高，通过锻炼实践提升专业能力的可能性较小，彻底将专业能力转化为生产力的挑战巨大。
4.3 创业能力不强
新公共管理思想注重政策职能与管理职能的分离，有利于公共管理主体的创新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。但包括村官在内的农村基层干部队伍中，管理主体既掌舵又划桨，再加上村官的社会阅历和任职时间有限，使部分村官因为理想与现实的落差而慢慢滋生了得过且过的想法，只想在农村基层这个岗位上镀层金，根本没有考虑过要在基层有所建树，带领农民共同致富。宜春市关于大学生村官工作思想情况的调研结果从侧面说明此类现象严重（如图2）[10]。
根据中组部调查，截至2012年6月，全国大学生村官创办致富项目仅2万多个，领办创办各类专业合作社6451个[11]，这一数据无论从村官数量上，还是创业项目的稀少上，都可以看出大学生村官创业的被动性，这无形中也严重制约了农村经济社会的发展。此外，部分地方政府对村官创业支持的帮扶不够，使具有创业想法的村官由于缺乏创业资金而丧失了创业积极性[12]，导致大学生村官创新能力受到了严重阻碍。
4.4 自控能力不足
图3[9]为开封市对大学生村官工作满意度的调查结果。从中可以看出部分村官对自己的工作并不十分满意，其成长土壤突然从象牙塔转到农村社会中，对于工作内容、面临对象等各方面存在不适应甚至抱怨。再加上外部诱惑较多等原因，忽视了自己所要担负的政治、法律、职业、道德等方面的责任[13]， 有些村官为了个人利益忽视百姓的利益，做出超出职权范围的事情，甚至出现了损害公共利益的腐败现象。据报道，女大学生村官辜某在征地拆迁工作中，利用职权帮助亲戚、朋友多丈量房屋和地面附着物，套取国家征地补偿款80余万元，并从中获取“回扣”，最终被判入狱5年[14]，此事引起了社会各界的关注和热议。
5 提高我国大学生村官职业能力的对策
5.1 加强职业能力教育，明确为村民服务的宗旨
大学生村官良好的职业能力有赖于正确思想观念的确立，要结合农村工作的实际情况继续加强对大学生村官的“三观”教育，深化对职业能力的认识，提升其自身的角色觉悟，使村官形成服务广大农民群众、为公众利益而奋斗的职业理念。提高区分善恶是非、选择正确职业道德和行为判断方式的能力，使村官形成时刻把人民群众的利益放在首位，时刻心系老百姓冷暖，时刻谨记自己为人民公仆的意识，最终赢得广大农民群众的支持，使自身得以成长并成才，也为我国干部队伍的建设打下坚实的基础。
5.2 加强职业能力制度化建设，形成专业能力培训体系
加强大学生村官的职业能力制度化建设，创业能力缺乏等不良现象都可利用制度化这一机制有效地进行遏制，促使村官遵循相应的职业能力达标要求，间接地形成非“物化”的约束力量。同时建立全面系统的大学生村官专业能力培训体系，在村官接受入职培训、在职培训的过程中，把专业能力培养作为专门的板块添加进去，将专业技能培训与职业教育培训紧密结合起来，使大学生村官通过学习和培训，掌握现代农业生产技术、管理知识等涉农性较强的理论知识，提高对农村工作的认识和认同感，进而达到增强工作自觉性和加强实际工作能力，以期能更好地服务农村、服务群众。
5.3 调动创业意识主动性，强化创业能力培养力度
地方政府可聘请优秀的创业教育专家针对创业精神、创业方法、创业成果等各方面开展农村创业教育活动，全方位调动大学生村官的创业思维，提高其创业意识的主动性。及时顺畅地将创业项目信息传达给村官，使其能够充分抓住有效信息，顺利开展创业活动，大力提供创业资金支持，使创业优惠政策真正落到实处，从而有效强化对村官创业能力的培养力度[15]。同时高校应当鼓励大学生进行自主创业，充分挖掘村官们在学生时代的创业潜力，全方位调动创业思维的扩展，对于其分析问题、发现问题、解决问题的方法给予充分指导，增强其创业实践动手能力。
5.4 制定职业能力标准，完善奖惩机制
虽然我国大学生村官的队伍建设已取得了相当可喜的成绩，但是有关村官职业能力培训与提高方面，无论是职业素养的条文规范，还是通过工作实践的管理提高，把职业能力这一重要要素以文字的形式确定下来，以期达到真正管理和提高的目的。另外为保证村官职业能力有效提高，就必须形成相应的奖惩机制。对工作上有突出贡献的村官给予物质奖励和精神奖励，最大程度地调动其工作积极性，施展自己的才华与工作能力；对于工作上不负责任和给组织造成严重损失者，采取适当的惩罚措施，使之引以为戒。明确的奖惩机制有利于形成积极进取、奋发向上的工作氛围，真正使大学生村官承担起应担负的责任，强化为民着想的责任意识。
6 结语
从新公共管理理论的角度可以看出，目前我国大学生村官职业能力中服务能力不足、专业不对口、创业实用人才不足、自控能力较弱等问题较为突出。本文在理论与实际相结合的基础上提出了大学生村官要努力培养服务意识与自律意识、提升公共服务能力、鼓励学习农业实用技术、立足农村优势大胆创业等对策。但无论是村官自身还是组织管理部门，在村官职业能力素养、职业能力培训机制、职业能力绩效机制、职业能力激励机制等方面都有许多具体执行性工作要做，因此从宏微观角度着手，全面把握大学生村官职业能力欠缺这一问题，对于打造高能力、高素质的基层干部队伍，促进农村社会经济的稳定发展具有重大的现实意义。
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收稿日期：2013-01-04
篇（9）
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安,等同于社会治安问题和社会治安状况,指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务,就是在现有的各种条件下运用多种治安手段,调动多方力量,以公安机关的治安部门和警察为主,引导社会公众开展维护社会治安的活动,在上级部门的领导和公众的配合下,清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中,根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论,将理论在实践中得以充分的利用,改善农村治安状况,加强农村警务建设,增强农民治安意识,发挥农村群防群治作用,完善浓缩的确社会治安防控体系,有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力,对奠定农村未来的治安稳定基础,增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设,转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念,将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合,从农村生活中了解农民思想,了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾,以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见,实现其共同利益,更好的为农民服务,而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时,我国已有农村警务室8万多个,驻村民警9万多名。尽管警力明显不足,但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台,是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众,第一时间化解各种矛盾,让民警融入广大农村,最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织,组织治安积极分子开展治安巡逻,采取联户联防、村际联防,发挥农村群防群治作用。同时,要提高单兵民警综合素质,在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时,加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作,制定和实施符合公共需要的政策和计划,使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系,逐步完善社区警务运行机制,构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络,完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量,及时传达公安治安信息,反馈农村治安状况,把“发案少,秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现,促进农村治安环境改善,在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织,最终获得治安环境建设和改善成功,从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场,关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区,大部分农民虽已不是文盲,但绝对是法盲。警察在执行公务的同时,要替农民关注社会变化,从农民的视角对公安队伍进行监督,提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中,分年龄层次区分教育对象,宣传法治,转变农民薄弱的治安意识,增强其自保能力,增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求,对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商,保障所有人的公共利益,关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度,联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力,检验农民的治安防控能力,促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设,做出有意义的贡献。
参考文献
篇（10）
「关 键 词农民负担/农村公共品/制度外财政
「 正 文20世纪80年代中后期以来，随着城乡差距拉大，中国农村的减负呼声与政府收效甚微的减负努力似乎形成一个怪圈，这场被媒体形容为猫与老鼠的游戏，由于极大的耗费当局的政治资源和可能引起的不良政治后果而被视为一个十分棘手的问题。因而，至今农民负担过重问题仍然是所有有关中国农村经济问题讨论的重点。这一问题至少包括以下几层涵义：农民负担的根源何在？农民负担与农民负担过重如何界定？何为负担过重，何为负担适度？以及适度负担何以可能？本文拟对此进行探讨。
一、农村公共品的供给与农村基层制度外财政生成
一个不争的背景是自改革开放以来中国农村经济和社会在一个较西方发达国家短得多的时间内获得超常规的发展。农民的收入水平明显提高，随着市场经济的推进，在私人品需求被逐步满足之后，农民对公共品需求便不断地增大起来。不仅是绝对值的增加，相对比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入弹性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味着公共品需求增长率要高于传统公共收入（税收或其它）增长率。由此便凸显出公共收入比重缩小与公共品需求扩大的矛盾。造成公共品稀缺的另一个原因是公共品区别于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非竞争性”（non-rivalness）的特点或者说产权模糊的属性使公共品无法像私人品那样通过市场进行有效配置，而更多的时候只能采取由政府直接提供的办法来实现。就处理外部效应来看，个体的边际成本与社会边际成本不一致（mc≠∑mci，i∈n）而导致市场机制效率下降也要求政府出面处理。可以图示如下，图中横轴度量公共品的需求量或供给量，纵轴表示的价值。mc[p]、v[p]分别表示公共品对于个人的边际成本和边际价值，q[p]表示该公共品的私人均衡。v[s]表示社会边际价值，从社会角度分析，该公共品最优供应量是q[s]，政府承担公共品部分成本的效果是将边际成本曲线由mc[p]降低到mc[b]或更低，使得私人满足程度提高到q[b]或恰好等于社会所要求的最优水平（见下图）。
附图一般来讲，公共品的提供应附合效率原则和受益原则，由于不同区域的居民对不同的公共品存在着不同的偏好，对于经济社会发展方式具有多样性的选择，地方政府可以较好地掌握各种信息，因而地方政府的决策程序一般能较实际地反映当地居民偏好和需求。所以通常认为合理的农村公共品供给主体，应该是农村基层政府。
严格地讲，农村基层政府供给公共品的公共支出资金应该只有一种来源，即现行财政管理体制下的农村基层财政（包括预算内财政和预算外财政）。而事实上，农村基层政府还有一种筹措公共资金的途径——制度外财政。农村基层制度外财政是指存在于现实经济中的、未能以“预算内资金”或“预算外资金”形式反映出来的、通过非“正常”途径筹集的、确实用于于公共目的的“公共收入”，即农村基层政府绕开现行财政管理体制以各种形式收集的自筹资金以及由此发生的“公共支出”，（注：有学者将这种收入称为“非规范收入”（樊纲，1995）或“预算外（off budget）资金”（黄佩毕，1993），更适合于概括本文所述农村基层政府收费和摊派资金的概念是“制度外财政收入”，这一概念的使用得益于孙潭镇、朱钢一项研究（孙漂镇等，1993）的提示。）是“额外”供给的公共品成本的分摊制度，是一种准税收制度。
农村基层制度外财政产生的渊源可以追溯到80年代初启动的、被学界概括为地方政府导向型的经济发展模式。一方面在农村工业化初期，由于农村私人资本的短缺和分散以及农民对风险的厌恶使得民间投资资本积累很困难，所以作为这些地区经济发展突破口和支柱的乡村工业，一开始都是地方政府特别是农村基层政府参与或支持创办的，这种农村基层政府为启动农村经济而导致的扩张性直接投资对传统制度内财政构成巨大压力。另一方面，作为农村社区利益代表者和社区管理者，农村基层政府理所当然地负有提供社区公共品的责任。于是农村基层政府被要求在短期内完成对上级政府乃至中央政府的公共品供给功能的替代。但是，在“农村基层政府由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体”的过程中责任与权利显然是非对称的，上头转嫁的事权远远超过农村基层财政的承受能力，传统的财政管理体制与农村地方经济发展积累的各种矛盾日益加深（注：尽管税制改革后农业税划归为地方税种，但税收立法权仍在中央，农民基层政府无法根据地方农业发展情况和财政增加农业税收取。由于农业税本身积累资金有限，支援农业投资能力弱化，不能满足农村的公共支出需要，事权与财权的非对称性，导致投资非农化倾向。财政分配的缺位使得地方政府把这部分费用向农民转嫁，诱致制度外财政的发生。我们对永嘉县罗东乡所作的一项调查显示，1999年该乡人均收入的2320元，而人均负担的农业税只有5.85元，仅占农民收入的0.25％。然而，该乡的其他收费项目多达5-10项，总额是农业税的好几倍。与此相关的一个现象是，由于收费行为容易遭到农民反对，农村基层政府就采取“费搭税车”的方式混合征收，模糊了税费界限，客观上造成农民认为国家税收不断加重的不良印象。）。加之在经济增长过程中，由地方性公共品需求增大所排动的地方性财政支出的膨胀，更是难以与传统财政管理体制相容。从而产生了应付这些矛盾的新的财政形式，即农村基层制度外财政。换句话说，农村基层制度外财政是突破传统财政体制资金困境的一项成功的“诱致性制度变迁”案例。是有着深刻经济社会根源的、十分“自然”的现象，是在旧体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下人们自发地解决公共品供给不足问题的一种处于“草创阶段”的体制创新（樊纲，1995）。
二、农村基层制度外财政与农民负担
根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。
广义的农民负担构成包括：税收、乡统筹村提留、集资、摊派、罚款等，是农民向政府及其部门的直接转移支付。本文论及的农民负担指除税收外的所有“额外”公共品成本的分摊，或者说，是社区内农民对政府制度外公共品的价格支付。如果说税收是政府提供公共品的规范筹资渠道，属于正常财政制度，则制度外财政就是超越正常财政制度统筹的，非规范的自筹自支式的准公共收支制度。
在研究农民负担过程中我们必须注意到“农民负担加重”有一定的主观特性。农民负担首先是农民的一种感受。中共十一届三中全会后，推行包产到户的变革，农村负担的主体，逐步由集体转移到农户，农民由集体劳动者到独立经营者的身份变化使得农民对负担的感受变得更直接、更敏感，尤其对货币形式的上缴抵触情绪较大。近期的一项对浙江农村的调查显示，仅有19.23％的农民愿意以现金作为负担方式（孙梅君，1998）。目前农民现金收入占全部收入比重一般只有60％多，现金支付能力较低，而农村的收费摊派基本上是要求以现金形式支付的，这在农民心理上容易造成负担不断加重的感受。
农村基层制度外财政收入构成中比重最大最稳定的部分是乡统筹和村提留。目前争议较大，农民反映较多，认为负担过重的也主要与这项收费有关。尤其在经济不发达地区，制度外财政“税源”较少，主要依赖直接来源于农民家庭可支配收入的乡统筹和村提留。有些地区这部分收入占到当地自筹资金收入的75％左右（程映萱，1991）。
按宪法规定乡级政府权的职能是“领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”与之对应的收费包括：教育附加费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。这五项费用是现行政策允许的制度外公共品成本在农村社区成员间的分摊。政策还允许村级组织可以收取公积金、公益金和管理费，分别用于公共设施投资建设、福利事业和行政管理费用。
从制度经济学的角度来看，乡统筹和村提留存在有其合理性。根据诺斯的国家理论和中国现实的农村土地制度，政府和集体作为经济利益主体参与农民收入分配是天经地义的。这项农民负担是乡统筹村提留的内在的经济租（economic rent）本质要求乡村两级作为土地集体所有权的代表实现其经济意义的必然结果（张岸元、白文波，2000）。事实上农民抱怨负担过重并非是对制度外财政体制合理性本身的怀疑，而是对制度非正常运作过程的不满。
尽管早在1991年的《农民负担费用和劳务管理条例》中就已明确规定，乡统筹村提留“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。但是各行政部门（包括乡以上政府和职能部门）仍然能够绕开5％的硬性指标，以合法形式明文下达各种收费项目，各种达标摊派集资等（注：如浙江的某些县（区）下文规定收取建设集资费、造地费、耕地占用费、建筑许可证工本费、农改厕押金、超面积罚款等，而且在就学、外出打工、婚姻登记，农业用电等方面也存在较严重的加重农民负担现象。），这些名目繁多的收费往往是通过行政隶属关系，借助行政的强制力量来实现，具有相当大的随意性和主观性。据农业部统计，1996年农民承担的收费、集资、罚款等社会负担为131.2亿元，人均14.7元，比上年增长14.2％；为了真实地反映农民负担的事实，据农业部的另一项对全国百县监测点的调查统计，1996年农民人均承担社会负担为46.1元高于全国统计数字3倍。这种超范围统筹多数未能用于农村公共品的提供或造成公共品供给过剩。在监督不足的情况下，这部分公共资源甚至被挥霍浪费、贪污挪用。
既便是严格执行“5％”标准征收，乡统筹村提留的地区也未能达到使实际征收额随农民上年人均纯收入的变动而变动，从而减轻欠收年份农民负担的效果。目前在提统征收实际操作中负责计算农民上年人均纯收入的是县级统计部门和乡镇农经站。于是许多地方便根据自己的提统总量目标，通过征收公式的逆推，准确“算出”农民上年纯收入，如此征收方式的效率值得怀疑。
部分农民感到负担重的另一个原因是负担的分摊方式不合理，在现行农村公共品供给体制下，制度外公共品的成本基本上是在社区内所有成员间平均分摊的，这显然会造成负担不均，就分摊的计提标准而言，无论是1996年以前是不超过全乡上年人均纯收入的5％的标准。还是从1997年起改为以村农民人均纯收入为计提依据，均不符合公平负担原则。在收入水平参差不齐的农民间进行平均公摊的结果是高收入户实际负担低于其人均收入的5％，低收入户的实际负担会高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之间的农村基尼系数计，有半数的农村人口在平均线下，低收入阶层农民负担较重。就征收对象而言，依前文的分析，制度外征收合法依据是农村基层政府和村集体与农民之间基于土地所有权和使用权的关系而产生的经济租。所以征收对象应该是土地。但是根据公共品收益外在化且非排他的特点，分摊公共品成本的对象则应该是社区内所有农民。也就是说征收的对象应该是“人头”。也许正是因为这种思维上的混乱导致在实际操作中各地农村征收对象的定位五花八门。有完全向“地头”分摊的、有完全向“人头”分摊的、有将土地与人口结合起来平摊的。考虑到农村中从事农业人口比重相对较高的现状（注：尽管农村中有不少农业人口涌向城市从事其他产业了，但与此相关的一个突出现象是：对于那些早已脱离农业生产进入城市打工或经商的“农民”来讲只要在农村有田或拥有农村户籍，还是得继续负担土地或户籍所有地的摊派。尽管农村农共品对这部分人来讲效用早已为零。），无论是采取哪种分摊制度，比较利益水平低的农业负担率总会高于比较利益水平高的非农其它产业。这种高收入产业、高收入户低负担率，低收入产业、低收入户高负担率的反向调节机制使得农村制度外公共品成本分摊制度既不是等比例的，更不是累进的，而是一种具有累退效应的分摊机制。导致农村公共的分摊制度扭曲的更深层次的原因在于农村基层政府的行政目标高于经济目标。农村基层政府的目标是多重的，除了经济目标，还有其他政治、社会职能目标。在曼库尔。奥尔森（mancur oison）的利益集团模型分析框架中作为分权后的地方行政管理集团亦是符合“经济人”假设的，是决策者在决策过程中更多地追求自身收益与成本的均衡，而不是社会收益与社会成本在边际上的均衡。基层政府的目标函数中比较关键的两个变量是：升迁和规模（王竹，1997）。他们首先考虑的是上头对其职位升迁的考核因素，其次谋求管辖的权限和规模的扩大。当农村基层管理者面对财政资金的严格约束，难以最大化上述目标效用时，他们很自然地会想到通过对农民各种收费的增加来放松资金的约束。然而，基层管理者政绩偏好显然与农村社区整体利益取向上存在着差别，这不仅加重了农民负担，而且造成了社会福利的损失。比如一些地方盲目上马“献礼工程”、“达标项目”、“升级计划”不切实际搞攀比，向农民乱摊派，乱收费就是例证。再如，出于追求机构最大化的冲动，政府规模有扩大趋势。现在一个30人左右编制的基层政府往往有上百人的规模，在财政无力承担的情况下政府就为“养人”出台了大量收费项目，以弥补经费缺口。而有的收费竟然仅仅是为了维持收费人员的开支。
从外部监督角度看，现行公共资源配置过程约束机制严重滞后。制度外财政收支帐证不全，甚至根本没有建帐，资金管理混乱。由于有关收费政策规定本身较模糊，而且不同乡村之间差别较大。这使得监督者和被监督者信息不对称，监督成本过大，导致有效监督不足。事实上，现行的政府审计监督极少涉及对农村制度外财政运行情况的监督。管理上约束和制衡的缺乏，后果是公共资源配置总体效率的低下。较为常见的情况是公共资源被用于与改进农民福利水平无关的事情，甚至被趁机侵占挪用。
三、农村公共资源筹集制度的改进与农民适度负担的可能
农村制度外公共资源筹集制度运作过程中存在的一系列漏洞，直接导致了农民负担过重的后果，这不仅在经济上降低了农民可支配收入水平，严重削弱农业的自我积累能力，压抑农民的生产积极性，不利于农业发展后劲的提高，而且，更重要的是政治上会造成农民对基层政权合法性认可程度的下降，动摇政府政绩合法性基础。农民在缺乏相应申诉和退出机制救济的情况下（注：一种可能的退出机制是移民到另外的地方，避开当地基层政权的收费行为，但是，问题在于到了新的地仍然会有一个收费的基层政府，另外在土地仍然是农民最基本的生产和生活保障的前提下，土地集体所有很自然有一种排外倾向，而且严密的户籍制度似乎更难突破。），容易使原本单纯的经济属性问题复杂化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。
1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担全国不少地区进行了探索，积累了一些经验形成了诸如：“费改税”、“税费统筹”、“税费合一，人地分摊”、“土地负担大包干”等改革思路，其中以“费改税”的呼声最高。
“费改税”的主张者认为向农民筹资收费本身符合税收的一些性质。而且税收比收费规范便于控制，可以取消基层直接参与农民收支分配的权力，从而遏制农民负担增加的可能性。对于这种思路已有人表示了不同的看法，认为“费改税”建议是试图绕开土地制度和户籍制度去讨论农民负担问题，既缺乏理论依据又没有操作的可能（张岸元、白文波，2000）。
一种我们比较赞同和可行的农村公共资源筹集制度的改革方案是：在明确划分农村基层政府财权与事权基础上，将原来向农民收取的一切制度外项目按租和费划分成两大类。在农村，租一般是指地租。根据土地资源区分为绝对地租和级差地租。绝对地租的依据是土地所有权的级差。级差地租的依据是土地所有权派生的土地经营权。地租收取的依据是农村基层的政府是土地的所有者的代表。地租与土地所有权的对应可以复归乡统筹村提留的经济租本质。费是享受公共品支付的价格，是基于对公共品消费事前或事后的评价而产生的支付行为的方式。费的收取应与具体的公共品相对应。目前农村土地的集体所有制决定了租的收取应归集体，包括绝对地租和级差地租，租的数量由上级政府定一个总的上限，在上限以内再划分几个档次，由基层组织与农民协商决定适用的档次。租的交付形式可以是实物或出工，也可以是货币形式。费的收取应视具体的支出情况和实际需要，由村民大会决议通过方可收取，但是在绝对量上还是要设定一个控制标准。总之，要考虑到区域内不同收入层次间，由于农民收支差别而产生的对负担实际承受能力的差异，政策设计中在总量控制的前提下实行区域分类收取。另外要尽可能推行以劳代资，减轻农民现金支付负担。
关于公共资源有效使用的基本设想是：第一，要建立公共产品的需求表达机制，使区域范围内多数人的需求得以体现。这就要求基层政权真正落实民主选举制度。通过民主选举使得农村基层干部能够真正以本社区农民的根本利益为决策本位，对农民负责，受农民监督，从而保证农村公共资源得到合理有效的使用。第二，推行农村财务管理预决算制度，由民主理财小组参与编制预算搞好财务收支的事前监督，预算执行情况及时公布接受群众监督。同时，健全农业审计制度，采取灵活多变的方法强化外部监督。第三，提高农民的参政意识，强化农民的“集体行动”能力，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制政府行为的随意性，真正实现“乡政民治”的格局。从政府的层面来讲首要的任务是继续大力推动农村社区经济发展，提高农村社区经济总量，通过以工补农提高农民收入水平，增强农民的承受能力。同时，加大机构改革力度，精简机构压缩经费，规范政府行为，从而抑制农村基层政府外财政支出的膨胀。
篇（11）
在建设社会主义新农村的战略背景下，2006年10月中共中央出台《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出了建设新型农村社区建设的指导方针，并对新型农村社区做出了管理有序、公共服务健全、和谐文明的建设要求，全国各地出现建设新型农村社区的热潮。在农村建设社区，还是一个比较新的事物，所以在建设过程中难免出现问题，作为新型农村社区建设的直接领导者，乡镇政府如何通过职能的发挥合理解决这些问题显得至关重要。20世纪90年代出现并经过丰富发展的治理理论为乡镇政府的职能发挥提供了参考和发展方向。
一、新型农村社区建设中存在问题
（一）盲目性建设。在建设社会主义新型农村社区的浪潮下，迫于政策压力和形势，一些不具备建设条件的地区也盲目展开新型农村社区建设。在不具备建设条件下展开社区建设对 地区造成了极大的损害。首先就是经济的退步。由于在新型农村社区建设中需要投入大量的资金，原来用于经济发展的资金被占用投入到社区建设中，而新型农村社区的建成没有产生新的经济效益，导致经济退化。其次是农民生活状况恶化。新型农村社区建设占用大量的耕地，与此同时是农民耕地的减少，由于建设的盲目性，新型农村社区建设并不能给农民带来实际的收益，致使农民利益受损，生活状况堪忧。
（二）规划不合理。新型农村社区的建设一般采用先占用耕地，农民搬进社区，原村庄还耕的建设模式，部分地区乡镇政府由于理论认识的不足，缺乏对新型农村社区建设的长远规划。新的社区建成，而农民又没有从原来的村庄搬离出来，造成土地资源的浪费，与建设新型农村社区的初衷相悖。
（三）社区管理滞后。与新型农村社区的建设要求相比，社区的管理相对滞后。表现在：首先，公共服务体系不健全。新型农村社区是一种新的社会生活共同体，有别于村庄，也不同于城市社区。与城市居民相比，社区居民的享受的医疗卫生、教育等公共服务相对薄弱；其次表现在“硬件”建设与“软件”建设不同步。大量资金投入到新型农村社区居住环境和房屋建设上，社区文化建设没有受到足够的重视。
（四）空房率高。造成新社区空房率高的原因主要有，一是新的社区房价与农民的收入不符，农民承担不起购房费用；二是由于缺乏对新型农村社区的认识，加上现有的居住条件也舒适，一部分农民不配合公共事业的建设，对新型农村社区建设较为抵触。
二、治理理论
治理理论兴起于20世纪90年代，经过各界学者的努力，治理理论得到充实和发展，被应用于管理、经济、政治等多个领域。最先使用治理一词的是世界银行针对非洲的经济状况提出的“治理危机”，自此以后一种新的管理理论出现并被广泛研究和应用。
各种研究从不同的角度阐述了关于治理的定义，如美国的詹姆斯・罗西瑙认为治理是一种管理主体多元化的公共领域管理机制，与政府的统治相比，治理更加灵活；全球治理委员会定义治理为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和；俞可平认为，治理是在特定区域内，为追求公共利益，多个管理主体参与的对公共性事务的管理过程。
尽管关于治理没有一个统一的定义，也不可能有一个确定的定义，但是其本质和核心内涵是一样的。治理理论的主要特征：（1）多元化的管理主体；（2）建立有限政府；（3）多种管理方式；（4）追求公共利益的最大化；（5）以公共性事务为对象。
治理理论对我国乡镇政府职能的定位提供参考并指引了发展的方向，在新型农村社区建设中，乡镇政府需要引进先进的管理理念，结合实际情况，合理定位职能。
三、新型农村社区建设中乡镇政府职能的合理化建构
（一）引导农村经济发展。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展是新型农村社区健康发展的重要保证，乡镇政府需合理引导农村经济发展。首先，转变观念。消除“大政府”的统治观念，政府不是万能的，放权给社会和市场，做好“守夜人”的服务角色；其次，调整农村经济结构。挖掘地区资源，招商引资，大力发展第二、三产业，调整农村经济结构；再次，改变农村经济发展方式，以现代化的工业加快农村经济的发展。
（二）完善公共服务体系。乡镇政府在新型农村社区建设中，要弱化各项行政管制职能及经济职能，强化公共服务职能。建设和完善乡镇政府的公共服务体系，可以使公共资源优化配置，产生最大化的效用，使广大乡镇居民最大程度和范围地享受到公共资源。
（三）加强社会管理。社会管理的任务主要是维护社会稳定，调节社会关系，实现社会公平和正义。在新型农村社区建设中，加强社会管理从以下几方面入手。一是维护社会和社区治安，保证地区的安定和谐，居民安全；二是加强社区文化的建设。作为社区主体的居民，是社区文化的直接建设者和受益者，鼓励社区居民参加到社区文化建设中来。再次，鼓励社会其他力量参与到社区文化建设中。
（四）推进基层民主建设。推进基层民主建设，有利于实现农民自治，打通农民表达利益诉求的渠道，充分实现其政治权利，给政府科学的进行决策提供参考。新型农村社区建设中推进基层民主建设从以下两方面着手，一方面合理引导社区居民和社会其他力量参加到社区的治理中，实现社区自治；另一方面建立并健全农民参与的监督机制和利益表达机制。制定法律法规，提供农民参与监督的制度保障；打通农民表达渠道，完善农民利益诉求机制。
参考文献
[1] （美）詹姆斯・罗西瑙.没有政府的治理[M].江西：人民出版社，2001.
