农村自然灾害大全11篇

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篇（1）

文章编号：2095-4085（2017）0-0042-03

房屋，最初的使命就是为人类遮风挡雨。如果将“风雨”的外延扩大至能对人类生命财产安全造成破坏的不可抵御的自然力量时，房屋能有效抵御自然灾害侵袭的功能就显而易见了。从自然灾害与人类建筑类型的关系角度深入观察和思考，我们不难找出这一功能的痕迹。

云南地处印度洋板块、欧亚板块和太平洋板块的交汇地带，全境多高山河谷，间有低平的盆地散落其问，境内各民族择地而居，彝、苗、哈尼、拉祜、布朗等族多聚居山区和半山区，傣、白、汉等族则多聚居于平缓的河谷和盆地地区。另外，受印度洋暖湿气流和西伯利亚寒流的交替影响，云南全年分为明显的干湿两季，冬春季节是旱季，多大风天气，夏秋季节是雨季，雨量丰沛。在这样的地理环境和气候条件下，云南自古以来就是地震、洪涝、瘟疫、大风等自然灾害的频发地区。为有效抵御自然灾害的侵袭，云南的农村民居建筑因地制宜，形成了自己的特色，在保护居民生命财产安全方面起到了显著的作用。

1.屋顶覆瓦抵御风灾

在屋顶覆瓦，是南方多雨地区的普遍建筑形制，这样一方面有利于雨水及时下流，不至于损害屋顶，同时，覆瓦还可以在房顶上形成一个隔层，起到干燥的作用。在相对干旱少雨的北方，泥制平房顶比较普遍，既能冬暖夏凉，又可以节省一部分建筑费用。而西北地区的房子虽然也采用瓦片覆顶的，但与南方瓦房的不同之处在于它不是“人”形屋顶，而是从后往前倾斜。在云南农村的房屋建筑上，有一种明显区别于其他地方的特点，全国大多数地区房屋覆瓦多数铺设板瓦，而在云南农村民居屋顶除铺设板瓦，尚在板瓦之上铺设筒瓦。

前代的云南地方志上，记载了明代政府特别允许云南民居使用筒瓦。史书记载：“各省专用板瓦，滇中兼用筒瓦，以滇多大风，明初特敕许用也。”由此可知，明朝时，云南民居屋顶的筒瓦是专门用来抵御大风而用的。那么明朝采取的措施在民国是否还存在价值？《宜良县志》给了我们肯定的答案，在县志中有“各县属亦沿旧制”之说。风灾是由大风肆虐造成的自然灾害，一般很难随时代变迁而发生彻底的改变。查阅史料后笔者发现，民国时期云南风灾依旧十分频仍，给当地百姓造成了重大损失，如《云南天气灾害史料》记载：

1918年，勐海几个寨子大风，共吹倒房子十五间，一问大瓦房被吹走50m。1926年，文山西乡第四段大风，吹倒民居七间。1927年，双柏暴风大起，小米孔山头寺庙、楼阁吹落瓦片，椽木随风飞扬，山场林木尽行倒扑，连根拔起，乡民以为奇异。1928年，晋宁七月夜间大风，吹折县属各地柏树万余株。1930年，建水曲江大风持续半小时，吹断树木，掀掉房瓦。1932年，富源纵横30里，暴风骤作，包谷全被吹到，复屋伤人甚多。1934年，梁河大风倾屋拔树。1947年、1949年建水两次大风，掀掉房瓦。

在笔者统计的灾害记录中，民国期间有关大风成灾的记录有数十次，可见，在民国时期云南乡村确实存在着严重而频繁的风灾威胁。筒瓦相对于板瓦来讲，有明显的弧度，筒瓦在板瓦上使用，不仅可以起到对板瓦的固定作用，避免大风轻易地将板瓦掀落，还可以利用自身弧度将风的来势适当化解，减少风的破坏力，从而最大限度地抵御风灾。直到现在，在风灾较为严重的大理，具有显著民族特色的白族民居，依然清一色地采用板瓦加筒瓦的方式覆盖屋顶。

2.以土为屋顶抵御瘟疫

在云南也并非所有的屋顶都是覆盖瓦片，在云南南部的思普地区（现在的普洱、临沧、西双版纳），多数的屋顶用泥土覆盖，而不用瓦片，其实这也是与当地的天气灾害有密切关系。思普地区地处回归线附近，属于热带气候，终年潮湿闷热，这种情况下，瘟疫是当地居民最大的橙恕J热的环境有利于致病菌的生存，要想抵御瘟疫，除了医学手段之外，还必须使居住环境干燥、凉爽。因此思普地区“人家的居室都是土墙土顶，不用瓦盖，名日‘土掌’，这样才稍能避掉些热气。那里的土真好，捶成的平的屋顶不会漏雨，小孩妇女多半于晚间在上面乘凉”。土掌房用云南特有的粘土做主要的建筑材料，它以石料作墙基，用土坯或粘土筑墙，墙体往往厚实耐久，墙体筑好后再在其上架梁，梁上铺木板、木条或竹子作顶，顶上再抿捶一层粘土，形成了平整而坚硬的平顶，部分土掌房为二屋或三层。民国时期，这样的建筑结构在云南的山区和半山区较为常见，它特殊的结构可以保持室内的干燥，同时还可以形成冬暖夏凉的特殊效果，对于瘟疫的肆虐有着良好的抵御效果。但随着经济社会的不断发展，这种建筑留存的越来越少，在红河、玉溪、普洱等地区遗留下来的古村落亟待保护。

3.以木为屋抵御地震

云南另外一常见的灾害为地震。在笔者的统计中，民国38年期间，云南共发生了有记录的地震509县次，实际上地震发生的次数比作者记录的更多，因为作者统计中无论此县一年内发生多少次地震，均做一县次计算，而大理、腾冲、东川等地，每年都会发生几次可记录的地震。因此防范地震，成为云南民居建筑中一个重要考虑因素和功能。特别是在滇西地区，抗震更是人们建房时必须考虑的问题。物理学告诉我们，柔韧性越高，其对抗震动的能力越强。先民们虽然没有物理学原理作指导，但是经过千百年经验的积累，也明白了木头在建筑中有着明显的抗震作用，因此斗拱连接的建筑方式被发明出来。在云南的建筑中，木头也被广泛应用于对抗频发的地震灾害。尤其是木头作为房屋框架的基础构成部分，形成柱梁交互的结构形式，能够将泥土或砖石构成的墙壁在地震来临时推向房屋之外，起到保护房内人畜及财产的作用。

《鹤庆风物志》记载：“群众住房是土木建筑，建房时用‘穿坊’加固，有较高的抗震能力”。更典型的例子在丽江地区，丽江地区是有名的地震高发区，居民的房屋建筑对抗震的要求更高。在长期的生活实践中，纳西族人民在抗震方面总结了一些有效的构造措施。丽江纳西民居维护墙采用下重上轻的结构，即墙体的下半部分用土坯垒砌，而上半部分采用木板结构，一方面使得重心靠下，地震时房屋的基础更加牢固；另一方面，木板较轻，墙体真的坍塌下来，伤害力也是有限的，可以减少人员的伤亡。整个房屋采取木制的框架，即用柱子托住屋顶，在柱外打墙。后墙和两山墙相互勾连咬合，形成一个整体的半包围结构附着在木构架的，万一墙体震坏，里侧有立柱、梁等木架结构支撑，房顶不至于塌落。当地居民称为“墙倒屋不塌”、“倒墙倒外面”。另外有的民居的靠土墙里面装一层叫作“顺墙板”的木隔板体系，这样加上屋顶、地面，使室内空间成为一个六面板的大箱子，抗震性能相当好。直到目前滇西北的保山、丽江、大理的广大农村仍然采用这种建筑结构，并在实践中减轻了地震对于老百姓生命及财产造成的损失。

4.以“干阑”式建房抵御洪涝

民国时期云南的自然灾害中，发生频率最高的应属洪涝灾害，在作者的统计中，民国时期云南共发生水灾850县次，其中不乏大的水灾。云南的水灾虽然没有长江流域和黄河流域绵延数省的规模，但冲田倒屋的记载比比皆是，此处没有必要做过多的史料摘要，仅绥江县民国十三年的大水就让人心有余悸。史“七月自十六日起至二十日止，每当水飞涨之时，一片。上流房屋、牲畜、器物、树木络绎漂来，船舟皆为人运物迁居，莫敢打捞。人民迁避者携老扶幼，荷囊背筐，号声哭声日夜不绝。附城一带高地，露宿风吹者触目皆是，流离之状，惨不忍睹”。几百次洪灾肆虐，给人民造成的损失是可想而知的。因此建造房屋时考虑对抗如此高频率的洪水是必要的。为防止洪灾肆掠，滇东南、滇西南地区普遍采用了具有一定防洪功能的干阑式建筑结构。

篇（2）

[中图分类号]X43 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0068-04

互联网+自然灾害救助是指利用互联网平台、大数据、智能终端以及云计算等新信息通信技术，建立政府主导、社会参与的多元化自然灾害防灾减灾救助统筹机制与救助服务网络。互联网+自然灾害救助是推动我国当前农业产业结构转型升级和加快农村经济社会快速发展的国家战略，也是我国城乡社会救助工作智能化创新发展的重点方向。2014年至今，尤其在国家《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》后，国内一些科研团队、自然灾害救助等行政部门积极开展理论政策研究与实践探索，提出了互联网+自然灾害预警、互联网+自然灾害金融扶贫、互联网+智慧农村信息等发展方向。这些颇有价值的研究和探索取得了一定实效。然而，互联网与自然灾害救助深度融合、共享发展的理论与政策研究及实践探索尚处于起步阶段，仍存在一些亟待讨论解决的突出问题和重点难点问题。

一、互联网+自然灾害救助存在的突出问题

（一）政府相关部门对互联网+自然灾害救助工作观念转变速度滞缓

一是重视程度不够。农业、民政等自然灾害救助部门虽积极探索互联网+防灾减灾救灾工作模式，但实际上并不十分重视，甚至是抵制，行政层级越低，问题越严重。二是对大数据下的互联网+自然灾害救助工作安全存在担忧心理。尤其对大数据海量资源使用和信息公开存在“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。常以涉及国家安全为由拒绝公布社会民众具有知情权的公共数据。三是工作人员排斥互联网+自然灾害救助新兴工作模式，不愿意改变原来的线下工作模式，认为线上和线下频繁转换比较麻烦，抵制互联网+自然灾害救助工作模式，导致线上和线下两种工作模式无法快速融合发展。四是工作人员懈怠学习“互联网+”新知识。不了解其科学内涵和互联网+自然灾害救助的政策思路，有些人甚至歪解互联网+自然灾害救助的国家战略意图，竟然认为互联网+自然灾害救助融合是政府的噱头。

（二）互联网+自然灾害救助基础工程建设滞缓，城乡二元结构特征明显

农村地区是自然灾害的重灾区，农业灾害损失和救助问题比城镇地区更加突出，但是农村地区的数字化基础工程建设却远落后于城镇地区。一是农村地区年度互联网普及率大大低于城镇地区。2008年到2015年，农村年度互联网普及率依次为12.3%、15.5%、18.6%、20.7%、24.2%、28.1%、28.8%、30.1%，分别低于城镇地区年度互联网普及率21.6个百分点、27.5个百分点、31个百分点、33.9个百分点、33.2个百分点、32.2个百分点、34个百分点、34.1个百分点。农村地区年度互联网普及率虽然逐年提高，但是仍远低于城镇地区年度互联网普及率，且城乡差距逐渐扩大。例如，2015年农村地区年度互联网普及率是30.1%，大大低于全国互联网普及率的50.3%。二是城乡地区网民数占比差距总体上呈逐年扩大趋势。2008年到2015年，农村网民数占全国网民总数的比重依次为28.4%、27.8%、27.3%、26.5%、27.6%、28.6%、27.5%、28.4%。城乡占比结构约为7？押3。截至2014年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比45个百分点。截至2015年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比43.2个百分点。这些突出问题阻碍了互联网+自然灾害救助发展进程。

（三）互联网+自然灾害救助工作机制建设明显滞后

一是目前，国家对互联网+自然灾害救助工作机制建设缺乏科学规范的顶层设计，就连《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》对互联网+自然灾害救助工作机制建设也缺乏应有的表述，地方政府构建互联网+自然灾害救助工作机制缺乏标准和指导。二是政府救灾行政部门对互联网企业参与自然灾害救助仍未给予足够的重视，政府大包大揽的指令性救灾机制未发生根本变化。绝大多数地区的自然灾害救助行政部门并未与诸如百度、阿里、腾讯等各类知名互联网公司建立战略合作平台和共享运行机制。互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面发挥的积极作用仍被政府自然灾害救助行政部门排除制定精准救灾方案之外。三是对互联网+自然灾害救助服务体系全民化趋势缺乏足够认识。

（四）互联网+自然灾害救助法规制度体系尚未健全

一是各部门之间的信息互联互通共享平台和机制暂未建立，部门间信息割据、数据资源不能共享的问题严重。例如气象部门、地震部门与减灾部门、民政部门之间没有建立常态化信息共享机制，数据分割问题严重。即便是同处于民政系统的救灾业务部门和救灾物质储备调度部门之间也是如此。二是互联网+自然灾害救助标准匮乏。现有的自然灾害救助行业标准主要是线下的标准，且标准数量占防灾减灾标准总量的比重太小。截至目前，全国已编制完成的国家标准和行业标准共计353项，其中灾害救助标准只有22项，占比6.2%。国家标准合计135项，其中自然灾害救助标准仅5项，占比3.7%。行业标准合计218项，其中民政行业标准只有17项，占比7.8%。也就是说，在现有的自然灾害救助行业标准中，互联网+自然灾害救助标准基本没有。三是互联网+自然灾害救助大数据资源的保护和确权法规建设滞后。2016年4月份，贵阳市在全国首创大数据确权结算和产权保护试点改革，但多数省份仍在观望，并未启动大数据资源保护和确权法规制度体系建设工作。四是管理机构设置和部门业务分工缺乏统筹性、战略性的法规调节和规范。一个突出表现是法规制度体系设计理念滞后，管理机构层级较低。2014年年初，广东省成立了大数据管理局，不是独立机构，而是设在广东省经济和信息化委员会，属于正处级内设机构。此后的四川成都市、湖北黄石市、广东广州市等地成立的大数据管理局级别都是正处级。概言之，从长远发展战略角度单独设立层级较高的大数据管理局的地区实属凤毛麟角。

（五）互联网+自然灾害救助的技术手段应用较为滞后

一是物联网+自然灾害救助发展滞后。自然灾害救助工作重点、难点和关键点是帐篷、棉衣棉被、食品、饮用水、居住设施、服装、药品等救灾物资应急调度。2013年雅安地震灾害救助物品曾因没有使用RIFD物联网技术致使发放混乱。如今救灾物资网络化联接已成历史大趋势，然而一些地方政府并不重视物联网推广使用工作，对构建地面、高山、水中、空中四位立体化的物联网救灾体系缺乏整体规划设计与大量设备投入，未在致灾因子上普遍安置读写器、传感器及地震带上安装监测装置，且RIFD技术使用推广滞缓。二是移动互联网+自然灾害救助方式的使用滞后。手机报灾APP系统应用范围小，安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统与北斗、GPS等导航定位技术系统融合度低。三是无人机和互联网远程遥控智能机器人等救灾救助工具的使用范围狭窄。影响了监测灾害、图像视频信息传输及灾后搜救成功率。

（六）互联网+自然灾害救助大数据资源挖掘力度小，大数据蕴含的重要价值未得到充分重视和使用

对互联网+自然灾害救助的大数据资源挖掘存在固化思维。未充分理解大数据时代的主要特征，存在重视样本数据而忽视全体数据；重视确定性而忽视混杂性；重视因果关系而忽视相关关系等旧有思维。同时对大数据与自然灾害救助管理之间逻辑关系的发展趋势认识不够。大数据正在推动科学研究向除了以观察和实验为代表的经验研究、以逻辑分析为代表的理论研究和以模型为代表的计算机仿真研究以外的以大数据挖掘和分析为代表的研究范式转变。四是缺乏对基于移动互联网的受灾地区人群行为信息的深度挖掘。

二、互联网+自然灾害救助的应对措施

（一）政府部门应转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念

一是切实提高重视程度。互联网对自然灾害救助工作的冲击是颠覆性的，政府自然灾害救助等行政部门应尽快转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念。尽早构建互联网+灾害预警、互联网+灾情、互联网+社会参与、互联网+灾害救助、互联网+救灾捐助、互联网+舆情应对等重点保障机制和平台。防灾救灾部门和工作人员应改变抵制、漠视、懒政等做法，深刻理解互联网+自然灾害救助工作的大趋势，提高认识，加快推进多元化、社会化、全民化“互联网+自然灾害救助”服务体系建设进程。二是地方政府应改变工业经济时代的工业园区建设思维和认识盲区，禁绝大张旗鼓的招商引资，在本行政区划内自建独立的信息数据库。要具有虚拟全球思维，同等对待本土互联网企业和国内知名互联网企业在自然灾害救助中的作用。

（二）加快互联网+自然灾害救助基础设施建设

一是政府应根据《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，加大互联网基础设施建设以及政策扶持力度。尤其是加大农村地区的网络基础设施建设，缩小城乡差别，提高农业自然灾害救助工作成效。二是加快推进自然灾害救助服务体系与互联网、物联网、通信网、遥感网、传感网等技术系统的深度融合。2013年9月5日，国家发改委、工信部等14部委联合下发了《2013-2015年物联网发展专项行动计划》，10个物联网计划中就包含有“公共安全防范与动态监管”计划，这一个计划的应用领域是“重大自然灾害预警与防灾减灾能力建设”。各地区应抓住这一物联网应用示范和规模化推广专项行动契机，取得新进展、新突破。同时还应注意物联网业务种类细分导致的大量“信息孤岛”现象，促进物联网与自然灾害救助业务快速融合。三是为乡镇、村级组织配备必要的网络设备和技术系统。扩大农村地区APP技术系统覆盖面，使其辐射到村级社区、农户、乡镇企业和其他组织。四是健全自然灾害救助政府门户网站，及时更新信息，清理僵尸网站，发挥部门领导信箱、QQ咨询、微信平台、公众号的作用。五是积极培育建设网络新基础设施。互联网+自然灾害救助体系的新基础设施可归纳为云、网、端。其中应重点发展云技术和智能终端。

（三）构建以政府+互联网企业为主要框架的多方合作防救机制

一是政府应改变大包大揽的救灾理念，充分调动民间力量参与救灾。二是建立自然灾害救助部门与各类知名网络公司的战略合作平台和运行机制。发挥百度、阿里、腾讯等互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面的积极作用，为政府制定精准救灾方案提供有力支撑。三是重视全民参与救灾的时代趋势，充分发挥移动互联网和智能终端在自然灾害救助中的服务功能。最大程度的吸引社会大众参与灾害预警信息传播、受灾情况报送等工作。推广互联网+远程医疗救助服务，提高救助率和人员生还率；推广互联网+金融平台服务，捐赠信息，便于民间捐赠，让捐赠资金接受社会监督。依托互联网，利用视频监控及人脸识别快速搜索需要寻找的人。

（四）健全互联网+自然灾害救助法规制度和标准规范体系

一是依据《自然灾害救助条例》和《国家自然灾害救助应急预案》、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等制度，健全体制和标准规范。完善基于互联网的全国性防灾救灾救助风险管理信息平台与数字减灾工程建设。二是健全大数据公开、资源使用、数据确权等制度。三是建立健全灾害舆情监测和监管处罚制度。依法监控和打击虚假灾害信息传播行为。四是制定民间志愿者参与灾害救助管理办法等制度。五是依法建立互联网+自然灾害救助互联互通信息共享机制，转变“信息公开是例外，不公开是惯例”的旧观念。破除信息孤岛、数据割据等观念、理念、部门利益保护意识。充分发挥政府海量信息数据资源在自然灾害救助中的重要作用。把气象、地震、农业、民政、国土、海洋等部门存储控制管理的信息整合成一个互联互通的共享平台。

（五）提高互联网+自然灾害救助中的技术手段的使用范围和效率

一是加快移动互联网+自然灾害救助体系建设。首先，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备普及率高先决条件。在农村移动互联网接入设备中，网民使用智能手机上网的比例最高。截至2014年12月，农村地区网民使用手机上网的比重是81.9%，远高于使用台式电脑（66.6%）、笔记本（31%）、平板电脑（25.4%）、电视（13.2%）等四种设备接入网络所占的比重。其次，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备技术优势。当重大突发农业自然灾害发生时，由于信源通道不同，灾区的电话往往都打不通，而手机微信却能畅通。因此要发挥微信、微博、新闻客户端等移动互联网工具在灾情播报、辅助救援、通信联络等方面的重要作用。最后，移动互联网+自然灾害救助体系建设具有丰富的基层人力资源。加快开发推广村级、乡镇级的移动电话报灾APP应用技术系统，设置干旱、洪涝、风雹、台风、地震、山体崩塌、山体滑坡、泥石流、低温冷冻、雪灾、风暴潮、海啸、森林草原火灾、生物灾害、其他等模块，以文字、照片、视频、语音等形式上报灾情。村级、乡镇级的移动报灾APP应用都要指定专人和负责部门，明确权利、责任和义务，做到据实上报灾情，防止虚假信息引发居民恐慌和灾后救助混乱。

二是完善信息技术系统和救助方式。首先，利用互联网尤其是移动互联网基础设施和工具及时报送灾情，进一步开发推广手机报灾APP系统，使其与安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统融合，并与北斗、GPS等导航定位技术系统融合。其次，使用无人机监测灾害，通过互联网传输采集的图像和视频信息，提高救灾救助综合分析能力。最后，使用互联网远程遥控智能机器人开展灾后搜救，提高灾后搜救成功率。

三是重视物联网+自然灾害救灾物资运输管理。首先，加快储备救灾物品智能化建设进程。对分散运输的救灾救助物品的不同组成部件采用RFID技术，可确保不同部件数量、型号在发放和组装时能完全匹配。尤其需要注意救灾帐篷各部分的智能化问题。对于食品、饮用水等对安全性要求较高的生活物资，借助RFID技术，可快速准确识别生产日期、类型，确保灾民安全放心使用。其次，利用RFID对救灾救助物资进行精准管理，实时了解物资的运输及分配情况，根据实际需要对物资进行及时调配和分发。最后，发挥顺丰、申通、中通等民营物流企业免费邮寄救灾物品作用。

（六）挖掘发挥互联网+自然灾害救助大数据资源的价值

一是充分重视网络大数据下的人类行为信息对自然灾害预防的价值。实时监控、及时统计分析网络信息，深入挖掘人群行为和自然灾害发生之间的相关性。二是充分重视灾后有价值大数据的深度挖掘。这一方面可以借鉴日本和欧洲的一些经验，日本和欧洲的科研团队高度重视基于互联网+自然灾害信息深度挖掘。东京大学科研团队采用东日本大地震灾害中受灾人群使用手机信息研究了人们疏散的时间、方向、距离、道路拥堵、回流等问题，精确地计算出了人们逃离灾区的中长期避难行为的具体里程数、受灾城市不同时间点的人口变化率等数据。意大利、英国等科研人员基于移动互联网研究了海地大地震和阿尔卑斯山受灾人群疏散时间、方向、距离、回流等问题。在关于海地大地震的移动互联网大数据挖掘中，研究人员精确地计算出了人们在灾后一个月内撤离到同一省份的比例（85.5%）等数据，误差仅为0.85%～1.6%。同时应转化国内的科研成果，国防科技大学、电子科技大学、国家减灾中心减灾和应急工程重点实验室等国内科研机构和团队目前也在积极挖掘基于移动互联网的灾害救助数据信息，并取得了积极成果，自然灾害救助部门应加速推广诸如此类的科研成果。

参考文献：

[1]刘三超.物联网技术在灾害应急救助中的应用[J].中国减灾，2011，（9）：8-9.

[2]范一大.防灾减灾从“+互联网”到“互联网+”[J].中国减灾，2016，（3）：12-15.

[3]陶亮.从世界互联网大会看互联网+减灾救灾[J].中国减灾，2016，（3）：28-29.

篇（3）

川滇黔接壤地区包括四川省西南部的攀西地区（攀枝花市和凉山州）和川南地区（宜宾市、泸州市和乐山市的马边县），云南省东北部（昭通市、昆明市的东川区、禄劝县和曲靖市的会泽县、宣威市、富源县,楚雄州的永仁县、元谋县、武定县，丽江市的华坪县）和贵州省西北部（六盘水市、毕节地区和遵义地区的赤水市、习水县、仁怀市），共75个县（区、市），面积19.36万km2，总人口3840.31万人，GDP总量3793.90亿元。川滇黔接壤地区地处大西南的中心区位，成昆、贵昆铁路和长江—金沙江水道在此交汇，是四川、云南、贵州三省联合开发的核心区和纽带。由于受自然条件、区位和历史因素等影响，该区发展仍十分落后，人均GDP仅为全国平均水平的43.52%，四川、云南、贵州三省平均水平的83.00%。同时，该区域生态环境十分脆弱，地震，山洪、泥石流、崩塌滑坡灾害分布广且发生频率高，水土流失十分严重。川滇黔接壤地区是中国西部众多老、少、边、穷地区的一个典型代表，也是中国8个特困连片区扶贫开发区之一（乌蒙山区），研究其自然灾害综合特征，对于开发扶贫和生态环境建设具有重要的战略意义。

1.2研究区自然灾害特征

川滇黔接壤地区是中国自然灾害最严重的地区之一，区内地震灾害、泥石流灾害、滑坡灾害、洪涝灾害、干旱灾害、冰雹灾害、低温冷害等广泛发育。作者于2010年、2011年两对该区域进行了系统考察，并与当地主管部门进行座谈，获得了该区域详实的自然灾害资料，为研究区自然灾害危险度评价奠定了基础。

1.2.1地震灾害川滇黔接壤地区地处欧亚板块与印度洋板块碰撞带东缘附近，地壳抬升幅度大，活动断裂带密集，破坏性地震频繁。历史上，该区域共发生震级7级以上地震11次，震级5级以上地震非常活跃。其中以康滇地轴东缘中南部安宁河深大断裂与甘洛—小江深大断裂附近地震灾害最为严重，地震烈度在Ⅷ度以上，冕宁—西昌—普格和巧家—东川—寻甸一线地震烈度超过Ⅸ度，成为中国地震灾害最严重的地区之一。

1.2.2滑坡、泥石流灾害川滇黔接壤地区地震活动频繁，不稳定岩土体广泛分布，脆弱的地质环境为滑坡、泥石流灾害的形成和发展提供了物质条件。同时该地区降雨集中分布，局地暴雨和区域性大雨时有发生，高强度降雨过程是激发滑坡、泥石流灾害的主要自然因素。加之区内人口密度大，陡坡垦殖、矿产开发和工程建设等人类活动对地形强烈扰动，造成天然植被减少，植被的水土保持能力下降，进一步加剧了滑坡、泥石流的灾害活动。据统计，川滇黔接壤地区共有滑坡、泥石流等地质灾害隐患点1.22万个，受地质灾害威胁的总人数高达100.37万人。其中，区内的小江流域号称“世界泥石流博物馆”，在138km2河流长度内分布着140条泥石流沟，蒋家沟泥石流平均每年爆发10次左右，最高达28次，堪称世界之最。

1.2.3洪涝灾害川滇黔接壤地区山高谷深，地势陡峻，受自然条件和人类活动影响，区内植被覆盖度较低，水源涵养能力弱，在局地暴雨和区域性大雨发生时，坡面迅速产流，极易发生历时短、强度大的山洪灾害。2010年7月13日，云南省巧家县小河镇发生特大山洪灾害，造成19人死亡、26人失踪，直接经济损失达1.8亿元。另外，区内的金沙江、岷江、沱江、赤水河、安宁河历史上也曾多次发生流域性洪水，严重威胁河流两岸的城镇、厂矿和村庄。

1.2.4干旱灾害受季风气候影响，川滇黔接壤地区降水年内分配不均匀，年际变率大，春旱、夏旱、伏旱、冬旱时有发生。由于春季干燥少雨，气温较高，蒸发量大，川滇黔接壤地区春旱尤为严重。2009-2010年西南地区冬春连旱，2011年西南地区春旱，2011云贵高原伏旱和2012年云南、四川春旱，川滇黔接壤地区都是重灾区。

1.2.5冰雹灾害冰雹灾害是川滇黔接壤地区破坏性最大的气象灾害之一，它不但发生频繁，而且影响范围广，损害程度十分严重。其中，黔西北和滇东北的乌蒙山区和凉山州西北部的木里、冕宁等地是冰雹灾害重灾区。以毕节地区为例，其年平均冰雹次数可达1.7次，年最多冰雹次数在7次以上。

1.2.6低温冷害在川滇黔接壤地区二半山区（1800~2500m）和高山区（＞2500m）气温变异大，经常受到低温、霜冻、冻雨等灾害，是影响当地农业生产和交通运输的一种重要自然灾害。其中，黔西北和滇东北的乌蒙山区以及川南的大、小凉山地区是中国冻雨灾害最严重的地区，年平均冻雨日数10~30d，年最多冻雨日数可达50d以上。贵州省威宁县号称“中国冻雨之乡”，年均冻雨日数达48.4d，每年12月份和次年1月、2月是冻雨的高发季节。

2自然灾害危险度评价方法

2.1危险度评价方法

自然灾害危险度是一个概率概念，只能在[0,1]闭区间内取值。在实际评价操作中，这种概率很难进行估算，特别是针对自然灾害的综合评价。因此，一般从自然灾害致灾因子和孕灾环境出发，设计多指标综合评价模型，开展自然灾害危险度综合评价。本文采用加权综合评价方法获得自然灾害危险度综合评价指数。其计算公式为：式中：I为自然灾害危险度指数；Ik为第k种灾害的危险度指数；Iki为第k种灾害的第i个评价指标的指标值；Wki为第k种灾害的第i个评价指标的权重；Wk为第k种灾害的权重；n为评价指标个数；m为灾害种类。本研究选择川滇黔接壤地区比较严重的地震、泥石流、崩塌滑坡、洪涝、干旱、冰雹和低温冷害作为研究对象，开展川滇黔接壤地区自然灾害综合评价研究。

2.2评价指标及权重

根据川滇黔接壤地区自然灾害特点，共选择地震、泥石流、崩塌滑坡、洪涝、干旱、冰雹和低温冷害等7个灾种进行自然灾害危险度评价。针对每个灾种，考虑其孕灾环境特征，选择评价指标，如泥石流灾害就从地质、地形、气象和地表覆被特征选择岩石风化程度、地震动峰值加速度等9个评价指标。全部7个灾种共选择42个评价指标（表1）。使用层次分析法（AHP）计算各个指标的权重。通过构造判断矩阵、层次总排序、层次单排序和一致性检验，计算出各因子以及各个灾种的权重（表1）。

2.3自然灾害危险度分级标准

中国学者自然灾害危险度评价研究一般将评价结果分为5级或6级，表示自然灾害由弱到强的趋势。本文在此基础上，将川滇黔接壤地区自然灾害危险度分为低度危险、轻度危险、中度危险、高度危险和极度危险5级。自然灾害危险度的分级标准一直是自然灾害综合评价研究中的一个难点。作者认为自然灾害危险度分级应以多因素综合评价结果为基础，并参照研究区自然灾害发生特点和政府、公众对自然灾害感受理解进行综合考量，藉此确定自然灾害危险度等级划分标准。通过研究区的实地调查和灾害数据分析，东川、巧家、宁南是区内自然灾害危险度非常高的3个县（区），可以划入极度危险区，这个县（区）危险度指数的平均值计为Imax；泸县、南溪、龙马潭是区内自然灾害危险度非常低的3个县（区），可以划入低度危险区，这个县（区）危险度指数的平均值计为Imin。其余县（区、市）与上述6个县（区）比较，确定危险度分级。定义分级指数P，其计算公式如下：

2.4自然灾害危险度评价单元

在区域自然灾害综合评价中，一般选择自然单元和行政单元进行评价。GIS工具的大量使用使得以栅格单元进行自然灾害综合评价成为一种主流形式。本研究选择100m×100m栅格单元进行川滇黔接壤地区自然灾害综合评价。

3结果分析

3.1自然灾害危险度评价

据表1，首先构建川滇黔接壤地区自然灾害评价指标数据库。主要数据来源如下：断裂带、地层岩性数据来源于1∶50万四川省地质图、1∶250万中国地质图；地震动参数数据来源于《中国地震动峰值加速度区划图》（GB18306-2001）；地形数据由1∶5万数字地形图生成DEM；气象参数通过研究区内的气象数据统计获得，气象数据来源于中国气象科学数据共享服务网；冰雹和低温冷害数据来源于《中国气候资源地图集》和《中华人民共和国气候图集》；土壤侵蚀强度数据为第二次全国土壤侵蚀遥感调查的四川、云南、贵州土壤侵蚀强度图。然后将各评价指标线性归一化到0-1之间，得到评价因子，进而计算出自然灾害危险度指数。依据式（3）计算出川滇黔接壤地区自然灾害分级指数，并划分自然灾害危险度等级。

3.2自然灾害总体特征

川滇黔接壤地区自然灾害表现出“两线一区”的基本格局（图2、图3）。第一条线自滇东北至凉山州的东川—巧家—宁南—普格—喜德—冕宁一线，与安宁河深大断裂和甘洛—小江深大断裂的走向一致，这是一条以地震灾害、泥石流灾害和滑坡灾害为主的极度危险区。第二条线自会理县起始，沿金沙江一直延伸到雷波县，形成一条带状的自然灾害高危险区，这主要是由于金沙江深切河谷地貌为泥石流、崩塌、滑坡等地质灾害创造了有利的地形条件。高强度的泥石流灾害、崩塌滑坡灾害是导致该区域自然灾害危险度高的主要原因。而乌蒙山区（毕节西部、六盘水、昭通、曲靖等地）则形成一片集中分布的自然灾害中、高危险度区域，该区域自然灾害是泥石流灾害、崩塌滑坡灾害、洪涝灾害、干旱灾害、低温冷害等多种灾害共同造成的，特别是干旱灾害、冰雹灾害和低温冷害在该区域占有重要地位。这种自然灾害“两线一区”的分布格局表现出了川滇黔接地区自然灾害发育和危害特点，同时也对整个西南地区的自然灾害分布格局具有重要影响，如2012年发生的四川宁南“628”特大山洪泥石流灾害、四川凉山州锦屏“830”群发性地质灾害、“97”昭通市彝良县地震等。结合区域地质和DEM等资料可以看出，宏观地质构造和地貌形态控制了川滇黔接壤地区自然灾害高度危险区和极度危险区的基本格局，它不仅对地震、泥石流、崩塌、滑坡等灾害起决定作用，而且通过对气候系统的影响，进而间接地影响了洪涝、干旱、冰雹、低温冷害的分布格局。按式（3）给出的方法对川滇黔接壤地区75个县（区、市）的自然灾害危险度等级进行了划分（表3）。从表3中可以看出，川滇黔接壤地区自然灾害极度危险、高度危险、中度危险、轻度危险和低度危险的县（区、市）数量分别为14个、26个、16个、6个和13个，分别占18.67%、34.67%、21.33%、8.00%和17.33%，其中极度危险和高度危险的县（区、市）就达40个，占53.33%。这说明川滇黔接壤地区自然灾害危险度普遍比较高，特别是“两线一区”经过的区域。结合图2可以看出，川滇黔接壤地区只有东北部的宜宾、泸州、遵义市北部、毕节市东部自然灾害危险度较低。这主要是因为这些地区地势较低，以丘陵为主，地质构造比较稳定，这也进一步说明宏观地质灾害构造和地貌形态是影响川滇黔接壤地区自然灾害的主要因素。另外，在安宁河谷、盐源盆地、龙川江河谷、昭阳盆地等地势平坦地区自然灾害危险度也相对较低，从而为区域社会经济发展，特别是农业生产提供了有利条件。

3.3自然灾害危害分析

使用川滇黔接壤地区75个县（区、市）2008年的统计数据，分析极度危险、高度危险、中度危险、轻度危险和低度危险的县（区、市）的总人口、GDP总量等指标（表4）。表4显示川滇黔接壤地区高度危险和极度危险区的国土面积达11.83万km2，占研究区总面积的61.09%；总人口数量达1933.15万人，占研究区总人口的50.34%；GDP总量达3793.90亿元，占研究区GDP总量的51.42%。由此可见，川滇黔接壤地区各种自然灾害相互叠加，形成了集中连片的自然灾害高危险区，对社会经济发展的威胁巨大。以位于东川、会泽间的小江流域为例，仅泥石流沟就多达140条，泥石流沟流域面积1878.58km2，占小江流域总面积的61.73%。严重的泥石流灾害经常堵塞小江，仅蒋家沟自1919-1968年50年间堵江10d以上就多达7次，最长达6个月。再以乌蒙山区腹地的威宁县例，这里号称“中国冻雨之乡”。《威宁县志》记载：“黔为漏天，乌撒尤漏”，“四季无寒暑，一雨便成冬”，这是对黔西北地区冻雨灾害最生动的描述。表4还显示出随着危险度升高，人口密度和农村居民人均纯收入都呈现出下降趋势。这种现象可以从两个方面来揭示：第一是自然灾害危险度越高，生态环境越脆弱，人类赖以生存的土地资源、水资源等越匮乏，在漫长的迁徙、繁衍过程中不断选择的结果，如东川大桥河泥石流沟原有良田5040亩，5个村落135户农舍，经历几次大规模泥石流后变成荒坝沙滩；第二是川滇黔接壤地区多数县属国家级贫困县，近年来国家加大了对该地区的开发扶贫力度，但是由于频发发生的自然灾害，造成返贫率很高，如凉山州高山区（海拔＞2500m范围，多数属于高度危险以上等级）贫困发生率达到96%，由于生存条件恶劣，该地带脱贫人口稳定情况很差，每年返贫率高达20%以上。扶贫—返贫恶性循环造成该地区贫困深度大，农民稳定增收十分困难。当然，人口密度和农村居民人均纯收入下降的原因不能全部归咎于自然灾害的影响，但自然灾害起着重要的作用。与农村人均纯收入相比，人均GDP受自然灾害影响则不显著，这主要是因为高度危险和极度危险区内有若干县（区、市）矿产资源丰富，矿产资源开发为当地GDP贡献巨大。人均GDP和农村人均纯收入对比结果也显示出川滇黔接壤地区的广大农村地区受自然灾害的影响更加敏感。因此，在制定区域社会经济发展规划和扶贫开发规划时，特别是在推进乌蒙山区集中连片特困山区开发过程中要高度重视自然灾害对农村、农业和农民的影响，加大自然灾害监测预报和防灾减灾力度，促进地区人与自然和谐发展。综合上述分析认为，自然灾害对川滇黔接壤地区的社会经济发展具有重要影响，单从高度危险和极度危险区内的国土总面积、总人口和GDP总量来看，自然灾害已经成为该区域资源环境安全、社会经济发展规划、生态环境保育和重大工程建设中不可忽视的重要问题，特别是农村地区。

篇（4）

中图分类号:F810.45 文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0020-02

自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。

2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。

我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。

此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。

3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。

而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。

4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。

而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。

参考文献:

[1] 陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.

篇（5）

1.1农业自然灾害对耕地的影响。（1）农业自然灾害对耕地的毁坏是导致我国耕地面积减少的主要原因之一，尤其是洪灾冲毁耕地而造成水土流失，将直接导致耕地面积的减少；风雹剥蚀土壤，使耕地沙化。（2）农业自然灾害的频繁发生，将引发严重的水土流失而造成对耕地资源的严重破坏，使土层浅薄，土壤肥力下降，土壤的pH值及微量元素等都遭到改变，严重时可能导致耕地的粮食产出能力发生不可逆转的下降。

1.2农业自然灾害对农田水利设施的影响。

农田水利设施的建设有利于提高人类应对自然灾害的能力，减少粮食生产对自然气候的依赖性，降低水灾、干旱等对粮食生产的影响程度。然而一旦遭遇自然灾害，水利基础设施本身也可能成为被损毁的对象。从总体上看，目前我国不少地区的水利基础设施还比较脆弱，农村水利设施老化失修严重，六七十年代的设施设备还在被广泛使用，因此非常容易遭受自然灾害的破坏。

1.3农业自然灾害对劳动力的影响。

（1）农业自然灾害的发生将直接造成农民收入的减少，使农民因灾而致贫或返贫。调查表明，水灾对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率将会增加2%-3%，而农民的贫困将造成农村贫困地区基本建设落后，文化、卫生、教育水平差，最终降低了粮食生产要素的投入水平。（2）粮食生产因经常受到低温、干旱、台风、暴雨等恶劣自然条件影响而变得不稳定，粮食作物种了毁，毁了种，加之种植效率低下，农民反复对生产进行投入，同时化肥、农药等生产资料成本不断攀升及人工成本的上涨导致生产成本增加，农民辛苦一年却收入微薄。在自然灾害降临时，农民们可能会无法承受因承种土地而带来的风险与压力，由于劳动生产率很低，农机具闲置浪费很大加上农业自然灾害的影响，以致种一年的地不如打一个月的工，由此导致农民从事农业生产的积极性受到严重挫伤，粮食生产积极性逐年下降，很多农民就宁可让耕地荒芜也不愿耕种，出现弃田荒田的情况。

二、减轻农业自然灾害对粮食生产能力影响的对策

1.改善农业生态环境。

第一，地方政府必须制定严厉的政策规范，禁止胡乱砍伐树木、破坏草地及毁林开荒等行为，加大耕地的保护力度，开展大规模的造林、种草还草的运动，提高森林覆盖率，让其充分发挥生态“稳定器”的作用，从而有效防止发生水土流失和土壤沙化。此外，政府还应该建立生态环境补偿机制，加大对生态环境的财政投入和补偿力度，最大程度上地保护和改善生态环境，建设可以促使我国经济可持续发展的天然绿色屏障。第二，政府要加大财政对农村农田水利设施的投入力度，推进水利工程设施的配套工程建设来确保现有的水利设施充分地发挥其作用，并且加快先进水利设施和节水灌溉技术的研发和推广。此外，在推进农村水利管理体制改革时，一方面要深入认识和理解到水利工程的社会效益与其带来的经济利益之间的关系，在保证各项水利工程能够很好地发挥其社会效益的同时，也不能丢掉市场的竞争机制，因为市场的介入将可能会很大程度上降低水利工程自身的运行和管理成本；另一方面要把水利工程的建设和水利工程的运行管理防灾同等主要的位置，不能只注重工程建设而忽视了管理，而是应该再加大工程建设投入的同时，相应地增加管理资本的投入，做到“建设和管理并重”。

2.提高粮食作物的抗灾能力。

第一，选育抗逆粮食作物。为了切实提高粮食生产能力，从根本上提高粮食作物的抗灾能力，育种工作中在选育粮食作物时要尽可能利用品种间杂交/远缘杂交或人工物理化学方法来挖掘与抗逆相关的新基因，选育耐抗逆性强的粮食作物，确保它们能适应恶劣的生长环境。第二，用物理方法或化学制剂来增加粮食作物的抗逆性。在自然条件较好的环境中，大部分粮食作物具有的性状更适合其生长发育；但当生长环境出现恶化时，粮食作物具有的性状可能就会对其生长发育产生不良影响。人们为减少不利因素对粮食作物生长发育的影响，一般釆用物理方法或化学制剂来改变粮食作物的性状提高其抗逆性（例如施用矮壮素抑制株高来增强作物抗风能力），这就需要科研人员研发出效果更有效、使用更方便、价格更便宜的化学制剂或发现新的物理方法来提高粮食作物的抗逆性。第三，科学栽培管理来增强粮食作物的抗逆性。科学栽培管理能极大地增强粮食作物抗逆性，例如科学灌溉能有效控制小气候湿度，从而影响粮食作物性状发育提高其抗性并减轻病害的发生；合理施肥能提高土壤肥力并改良土壤结构，使其疏松绵软且透气良好，提高土壤保水、保肥能力，从而有利于粮食作物根系的生长发育；合理轮作能调节地力，有利于粮食作物的生长发育。

3.调动农民的粮食生产积极性。

首先，在控制生产资料价格上涨的同时，继续加大对种粮农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴及农机具购置补贴等力度，保护种粮农民的利益，让农民生产粮食能够获得利润。只有建立科学、规范且统一的粮食收购保护价政策，对粮食实行最低保护价收购，在财政、税收及信贷等各方面给予粮农实惠，使农民减产年不减收，丰产年大增收，才能最大限度激发农民种粮积极性。第二，加大粮食生产保险的投入。农业保险属于典型的低收益、高风险产业，而保险公司作为利益主体，难以在低保费、高赔付之间寻求平衡，所以必须依靠政策性支持。因此要以政府为主体，建立农业保险长效发展机制，加快完善农业保险法律法规，发挥政策促进作用，运用保费补贴等调控手段，积极引导和鼓励农户参加农业保险（尤其是水稻保险），建立将农业信贷、救助政策和支农惠农政策与农业保险相结合的机制，建立政策性的农业保险机构和农业自然灾害风险保障基金。这样做，既能增强农民抵御农业自然灾害的能力，又能进一步调动农民种粮的积极性。

篇（6）

中图分类号：F822.5 文献标识码： A 文章编号：1003-7217(2012)02-0002-06

一、引 言

我国是一个自然灾害多发、频发的国家，水灾和旱灾等农业自然灾害尤为突出。从20世纪90年代开始，我国每年因农业自然灾害造成的物资损失呈现整体上升趋势。2011年，农业自然灾害形势依然不容乐观：农作物受灾面积3247.1万公顷，其中绝收289.2万公顷，直接经济损失3096.4亿元，农业自然灾害已经成为制约我国农业平稳发展的重要因素。农业自然灾害的频发对我国农业生产、农民增收乃至居民消费带来严重的负面影响。谭本艳等（2009）通过对CPI分类指数分析，研究结果表明食品既是我国CPI波动的短期驱动力，也是CPI波动的长期驱动力［1］，由此，无论从供给面还是从需求面看，农业自然灾害都会通过引发食品价格变动进而引发CPI的变动。

自然灾害对经济造成的冲击突出表现在两个方面：一是自然灾害造成社会资本存量受损，引起社会总体消费和投资下降，进而造成产出水平下降；二是自然灾害造成的产出下降，通过需求冲击和供给冲击影响物价水平。现有的文献主要集中在自然灾害对产出影响方面：从短期、中期和长期的产出影响来分析自然灾害的宏观经济影响。短期和中期主要考察自然灾害对产出造成的正、负效应［2-7］，长期主要考察自然灾害对经济增长的影响 ［8-11］。然而，自然灾害对物价水平影响方面的研究较为缺乏，已有的研究主要停留在理论分析层面，实证分析层面相对较少。Pantin（1997）构建了自然灾害影响经济的11个指标，通过对比自然灾害发生前后三年的数据，发现灾前平均通胀率为8%，灾后通胀率在6.5%~9%之间波动，自然灾害影响物价水平变动方向并不明确［12］ 。Rasmussen（2004）从长期影响考察了自然灾害对通货膨胀的影响，他认为灾害重建的努力会挤出有效投资，推高利率并减少投资，有可能引发通货膨胀［13］。Popp（2006）在分析自然灾害对经济的长期影响时，将通货膨胀的产生归结为债务负担和市场投机［14］。 Baum（2011）运用AD-AS模型分析了自然灾害对通货膨胀的影响，他们假定自然灾害在短期内不影响总需求，然而潜在产出因资本存量受损而下降，自然灾害会带来临时性通胀压力［15］，美国2008年的卡特琳娜飓风和2010年昆士兰洪水造成的食物和农产品价格上涨验证了他们的推断。

上述的文献更多将自然灾害视为供给冲击，结论偏向于自然灾害会推高物价水平，然而，自然灾害并不单纯表现为供给冲击，也会带来需求冲击，物价水平变动的方向取决于自然灾害引发的需求冲击和供给冲击两者的力量对比。因此，从理论层面上我们很难得出自然灾害对通货膨胀的具体影响。本文尝试在传统理论的基础上就农业自然灾害对通货膨胀的影响进行实证分析，力图弄清农业自然灾害同通货膨胀之间的数量关系。

二、农业自然灾害影响通货膨胀的理论基础

农业自然灾害发生以后，微观经济主体将遭受自然灾害引致的供给冲击和需求冲击，引发总供给与总需求的相对变动，进而推动物价水平的持续波动。就供给方面而言，农业自然灾害倾向于推高物价水平：农户物资资本受损（农田、耕地受灾），粮食产量下降，推高粮食价格；粮食产量的下降和粮价上涨会增加农产品加工企业的成本，推高农副产品的价格。就需求方面而言，农业自然灾害在几个方面表现出抑制物价：（1）粮食产量是农户创收的必备条件，粮食产量的下降减少了农户的收入，农户因此改变自己的收入分配决策，减少消费和农业投入，在一定程度上抑制了需求；（2）农产品加工企业的成本上升，推高农副产品的价格，相应地会减少企业产品的销售，进而减少其收入，从而抑制消费需求和投资需求；（3）当农业自然灾害的规模、强度、持续时间达到一定的程度时，其影响必然会从农业部门向非农业部门传导，家庭和企业的消费需求和投资需求受到抑制。下面借鉴郑超愚(2004)［18］的总需求、总供给动态调整模型，加入农业自然灾害所引起的需求冲击和供给冲击因素，

并假定价格调整是瓦尔拉斯均衡的，则有：

S(P/PE,Yd－Dshock)－D(M/P)=Dshock－Sshock （1）

假定原有Yd和Ys是均衡的，并且不随时间变化；价格预期是适应性的；货币供给在短期内不变。对式（1）左右两边进行时间求导，可以求得价格的动态调整过程，如式（2）所示。根据价格与总供给和总需求的数量关系，可知式（2）的分母为正。

dPdt=dDshockdt－dSshockdtS(P/PE)1PE+

S(Yd－Dshock)(Yd－Dshock)P+D(M/P)MP2（2）

由式（2）可知，物价变动主要由价格预期、需求冲击和供给冲击等因素决定。由于农业自然灾害引起的供给冲击为负，而需求冲击难以确定，需分三种情况来说明：（1）当需求冲击为正时（dDshock/dt>0），由于供给冲击为负（dSshock/dt＜0，即有dDshock/dt－dSshock/dt＞0，表现为物价上涨；（2）当需求冲击为负时（dDshock/dt＜0），如果需求冲击的下降幅度大于供给的下降幅度，即有dDshock/dt－dSshock/dt＜0，表现为物价下降；（3）当需求冲击为负时（dDshock/dt＜0），如果需求冲击的下降幅度小于供给冲击的下降幅度，即有dDshock/dt－dSshock/dt＞0，表现为物价上涨。根据适应性预期理论，价格预期可以由上期价格替代，表现为价格惯性；而需求冲击和供给冲击都是由自然灾害等外部因素引发。Gordon（1996）提出了三角菲利普斯曲线，认为影响通货膨胀的因素可以归结为需求拉动、成本推动和通胀惯性三类［17］；由以上的理论分析，农业自然灾害和通货膨胀率、社会总需求以及社会总供给这三者密切联系，本文将采用Gordon提出的“三角”模型，即一种菲利普斯曲线的扩展模型，以研究农业自然灾害对我国通货膨胀的影响。

πt=C+a(L)πt－1+b(L)Dt+c(L)zt+et （3）

其中，因变量πt是指通货膨胀率，C表示常数项；通货膨胀率的滞后项πt-1表示通货膨胀惯性；Dt指超额需求；zt表示外部冲击（需求冲击和供给冲击）；et为误差项；a(L)、b(L)、c(L)分别表示各变量的滞后系数。

三、变量选取、数据说明和模型设定

（一）变量选取和数据说明

采用定基CPIt来代表通货膨胀，并用定基CPIt的滞后一期代表通货膨胀惯性。根据Gordon的“三角模型”，式（3）中的变量Dt可以用产出比率的对数Rt=ln(Yt/YtN)代替（YtN为潜在产出），并将Rt-1作为前定变量①。由于潜在产出不可直接观测，不能采用常规的估计方法，一般解决的办法有两种：趋势分解法（通过线性时间趋势、HP滤波将产出分解为长期趋势和周期性成分）、结构分解法（通过向量回归、卡尼曼滤波将产出分解为结构效应和周期效应）。借鉴Ravn & Uhlig（2002）［18］所采用的HP滤波法来估计31个省的产出缺口，平滑参数取6.25，并将农业自然灾害作为外部冲击变量zt引入模型。由于我国统计数据的可得性限制，考虑到不能收集到我国自然灾害造成的直接经济损失的相关数据，因而只能选取间接衡量自然灾害冲击的变量。根据国家统计局对农业成灾面积AANDt的相关解释：成灾面积是指在遭受自然灾害的受灾面积中，农作物实际收获量较常年产量减少3成以上的播种面积，成灾面积可以在一定程度上衡量自然灾害的强度以及对农业生产造成的影响。基于以上的考虑，选用对农业生产影响较大的成灾面积来衡量农业自然灾害的强度，用变量SIZEt=ln(AANDt)来表示。

选用的数据为1997~2010年我国（除港、澳、台）31个省市自治区的年度面板数据，所有数据均来源于1997~2011年中国统计年鉴和各地区统计年鉴。CPI作了定基化处理（1997年为100）。

（二）模型设定

由于我国经济发展的区域差异明显，为了能够更好地估计自然灾害对我国通货膨胀的影响，本文按照国家统计局的划分标准将我国（除港、澳、台）分为东、中、西三个区域②。依照Gordon提出的“三角模型”，建立涵盖全国、东部、中部和西部的动态面板模型如下：

CPIi,t=α+β1CPIi,t－1+β2Ri,t+

β3Ri,t－1+β4SIZEi,t+vi+ui,t （4）

其中，i=0，1，2，3，分别表示全国、东部、中部和西部地区；t=1，2，3，…，T表示样本年度；νi表示截面个体差异；μi,t为随机扰动项。

对式（4）动态面板数据模型估计的困难之处在于：方程的右边包含有因变量的滞后值，导致解释变量和随机扰动项相关，而且式（4）本身存在横截面相依性。如果直接运用传统处理面板数据的固定效应或是随机效应方法，会导致参数估计的非一致性，产生动态面板偏差，影响模型估计的准确性和适用性。Blundell & Bond(1998)则将差分GMM与水平GMM合并，将差分方程与水平方程作为一个整体系统进行GMM估计，这种改进的估计方法称为系统广义矩估计（System GMM）［19］。考虑到系统广义矩估计是一种更有效的估计，将采用系统广义矩估计对动态面板模型进行估计［20］。

在系统广义矩估计中，方程（4）经过一阶差分并结合水平方程进行变换：

ΔCPIi,t=(β1－1)CPIi,t－1+β2Ri,t+

β3Ri,t－1+β4SIZEi,t+vi+ui,t （5）

在此基础上选取合适的工具变量并产生矩条件方程。在式（6）中，需满足：β1≠1；当t＜s时，解释变量Ri,t、SIZEi,t和随机扰动项ui,s是无关的；随机扰动项ui,s不存在自相关；E(CPIi,1,εi,t)=0(t=2,3,…,T)，E(ΔCPIi,2,εi,3)=0。在此基础上设定矩条件为：

E(CPIi,t-sΔεi,t)=0(s≥2;t=3,…,T)

E(Xi,t-sΔεi,t)=0(s≥2;t=3,…,T)

E(ΔCPIi,t-1εi,t)=0(t=4,5,…,T)（6）

其中，εi,t=ui,t+vi，Xi,t=［Ri,t,SIZEi,t］。设Zi为所选取的工具变量矩阵。

通过GMM估计，可以得到估计参数：

α＾GMM=∑Ni=1ΔCPI'i,－1ΔX'iZi・

WN∑Ni=1Z'iΔCPItΔXi－1・

∑Ni=1ΔCPI'i,－1ΔX'iZiWN∑Ni=1Z'iΔCPIi（7）

四、实证结果及分析

（一）实证结果

动态面板数据估计的前提是数据要具有平稳性，否则会出现估计的“伪回归”问题。因此，在对模型进行估计之前，首先对模型进行面板单位根检验。为了保证检验结论的可靠性，选用了四种单位根检验方法：LLC检验、IPS检验、Hadri的最大似然检验以及Breitung检验。LLC检验、IPS检验和Breitung检验的原假设是“存在单位根，变量是不平稳”，Hadri检验的原假设是“不存在单位根，变量是平稳的”。从表1的检验结果可以看出，所有的变量至少在两种检验之下通过平稳性检验，这说明面板数据具有平稳性，模型估计的结果不存在伪回归问题。

表2列出了系统GMM估计的结果。无论是全国、东部、中部还是西部，Wald检验值在5%的显著水平下均拒绝了“方程拟合度较差”的原假设，表明方程拟合较好。其次，Sargan检验是判断方程所选的工具变量是否有效的一个重要检验，原假设是“方程所选工具变量是有效的”，从表2中所反映的结果看，Sargan检验的P值都大于0.05，四个方程在5%的显著水平下接受了原假设，表明所选的工具变量是有效的。另外，AR检验的原假设是“扰动项无自相关”，表2中的AR(2)的P值均大于0.05，在5%的显著水平下接受原假设，表明所选的系统GMM估计方法是适用的。另外，全国、东部、中部和西部的通货膨胀惯性（CPIt－1）和超额需求（Rt）系数均在1%的显著水平下拒绝“系数为零”的原假设，表明通货膨胀惯性、超额需求对当期通货膨胀具有显著的推动作用，而农业自然灾害（SIZEt）系数只有全国和中部地区通过了t检验，东部和西部地区均没有通过t检验，这表明全国和中部地区的农业自然灾害对通货膨胀产生了显著的影响。

（二）实证分析

在通货膨胀惯性方面，全国、东部、中部和西部均表明通货膨胀惯性对当期通货膨胀产生较大的正向推动作用，上一期通货膨胀每上升1%会推动当期通货膨胀上涨大约1%，这跟传统的通货膨胀预期理论相符，说明稳定通货膨胀预期对于稳定通货膨胀具有重要的意义，这是货币当局在进行货币调控时总是强调稳定通胀预期的原因所在。在超额需求方面，全国、东部、中部和西部的数据都反映了超额需求和通货膨胀存在显著的正相关。在全国范围内，当期的超额需求每增加1%会推动当期通货膨胀上涨0.04%，这表明超额需求因素并不是推动我国通货膨胀上涨的最主要因素，原因可能是我国家庭最大的消费支出是住房支出，而住房价格并没有包含在CPI当中，因此，超额需求难以推动通胀的上涨。

在农业自然灾害方面，各地区的通货膨胀对农业自然灾害的反应表现出较大的差异性，主要是由各地区的经济发展水平的差异所致。在东部和西部地区，农业自然灾害对通货膨胀没有产生显著影响，而在全国和中部地区表现较为显著。就全国或中部地区而言，农业自然灾害在当期就会对通货膨胀产生影响，原因是东部地区的经济发展水平较高，且主要集中在第二和第三产业，受农业自然灾害的影响相对较小，而中部地区是我国粮食的主产区，在我国农业现代化程度不高的现实情况下，农业仍易遭受自然灾害的影响，因而参数估计较显著。西部地区一方面经济发展水平不高，物价传导效率较低；另一方面粮食生产在农业中的占比相对中部地区较低，受农业自然灾害的影响相对较小，因而参数估计不显著。

值得特别关注的是，农业自然灾害对通货膨胀的影响并不是正向的，农业自然灾害会对通货膨胀率产生下行压力。全国和中部地区的数据显示，农业自然灾害和通货膨胀存在显著的负相关。就全国而言，农业自然灾害强度每增加1%会推动当期通货膨胀下降大约0.11%；就中部地区而言，农业自然灾害强度每增加1%会推动当期通货膨胀下降大约0.71%。这证实了自然灾害影响物价变动的第二种情况，即自然灾害造成的需求冲击为负时，如果需求冲击的下降幅度大于供给的下降幅度，物价将趋于下降，这说明我国自然灾害造成的需求面负面冲击大于供给面负向冲击。之所以如此可能有几方面的原因：一是我国消费结构所致。我国城镇家庭消费结构中住房消费占据很大的比重，在很大程度上抑制了对非住房商品的需求，农业自然灾害等外部冲击造成的收入减少更容易表现为需求的下降；另外，农村居民的消费结构中耐用消费品占较大的比重，而这些商品需求弹性较大，农业自然灾害造成的收入下降会引起农村居民消费更大幅度地下降。二是农民收入主要来源于农业，农业自然灾害造成当期粮食产量下降，从而降低农民收入，并从需求上抑制农民的消费和投资行为，而粮食价格更多由粮食收购和储备体系决定，当期粮食产量下降不一定会对国家整体的粮食储备造成较大冲击，进而引发粮食价格的上涨。三是我国农村社会保障体系还不够完善，农村居民收入当中用于消费的部分受到了抑制。当出现农业自然灾害冲击引发粮食生产波动时，农民的收入将变得更加不确定，农村居民的消费和投资需求更容易受到负面的影响。

五、结论

以上将农业自然灾害变量引入“三角”模型中，首次尝试运用动态面板模型实证分析农业自然灾害对我国通货膨胀的影响。为了区分我国区域发展的差异性，分别对全国、东部、中部和西部进行实证。结果表明：在通货膨胀的影响因素中，通货膨胀惯性对当期通货膨胀有显著的正向推动作用，上期通货膨胀每上涨1%会推动当期通货膨胀上涨大约1%；超额需求虽然对当期通货膨胀有显著的正向影响，但影响程度小于通货膨胀惯性，当期超额需求每增加1%会推动当期通货膨胀上涨0.04%；东部和西部地区的农业自然灾害对该地区的通货膨胀影响不显著，全国和东部地区的农业自然灾害对该地区的通货膨胀产生了显著的影响；就全国和中部地区而言，农业自然灾害对当期通货膨胀有显著的负向冲击，表现为农业自然灾害强度每增加1%，当期通货膨胀分别下降0.11%和0.71%，农业自然灾害会降低当期的通货膨胀水平；若单独考虑外部冲击因素，农业自然灾害引发的通胀变动表现为负，但是综合考虑通货膨胀惯性、产出缺口和外部冲击三大因素的共同影响，通货膨胀变动表现为正。传统观点倾向于认为农业自然灾害引发通货膨胀正向变动，在于仅考虑了三大因素的综合影响。本文从综合影响中分离出了农业自然灾害这一个外部冲击因素，得出的结论不同于传统观点。

由此可见，相比起供给面的紧缩作用，农业自然灾害对我国需求面的紧缩作用更大，表现为农业自然灾害降低当期的通货膨胀水平。因此，政府部门应高度重视农业自然灾害造成的负面影响，充分重视突发性冲击对消费需求的抑制作用。首先，应根据各地区农业生产的特点，采取不同的应对措施，尤其是中部地区的产粮大省，政府要加大对农业抗灾的投入，减少自然灾害对农业生产的影响；其次，要加大应对农业自然灾害风险的补贴力度，财政部应加大对农业的投入，增加对农民的转移支付，保障农户收入的稳定性；再次，建立自然灾害救济和保险机制，当农业自然灾害发生后，政府和社会提供多方面的救济，保险公司为农民提供自然灾害保险。最后，要不断调整和优化各地区的农业结构，改变农村居民收入过多依赖农业，尤其是粮食作物的局面，多渠道增加农民收入。

注释：

①Gordon（1996）在“三角”模型中，将超额需求滞后一期Dt-1和通货膨胀滞后一期πt作为前定变量，考虑到πt-1在动态面板中已作为工具变量，不宜在动态模型中再将此变量作为前定变量，因此，本文的动态面板模型仅将Rt-1作为前定变量。

②东部包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西和海南，共12个地区；中部包括：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南，共9个地区；西部包括：重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆，共10个地区。

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The Impact of Agricultural Natural Disasters on Inflation: Based on Dynamic Panel Model

TANG Wen-jin,XU Gui-hua,XU Xiao-wei

篇（7）

（一）指导思想

以新时代中国特色社会主义思想为指导，按照市委、市政府的决策部署，围绕防范化解重大风险的要求，坚持以人民为中心，坚持预防为主，牢固树立风险管理和综合减灾理念，不断完善自然灾害监测预警体系，推动形成自然灾害监测预警合力，逐步建设县、乡二级重点监测预警信息化系统和监测预警信息报送制度，发挥社会、基层组织和群众作用，提高我市自然灾害监测预警水平。

（二）基本原则

1.坚持综合协调和部门联动相结合。应急管理部门负责综合监测预警工作，统筹协调自然灾害预警信息有关工作，健全自然灾害信息资源获取和共享机制，加强与自然灾害有关监测部门的应急联动机制建设。各相关部门负责本单位涉灾预警信息工作，形成政府主导、分工负责、协调配合的联动机制。

2.坚持分级负责和区域协同相结合。我市要做好本辖区内自然灾害监测预警工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，加强县乡协同发展。县乡自然灾害监测部门承担相关自然灾害监测预警工作，为防灾减灾提供服务。

3.坚持政府主导和社会参与相结合。在坚持政府主导的前提下，通过政府购买服务等形式，引导、支持科研单位、企业、基层组织、个人等社会力量参与自然灾害风险监测工作。

（三）工作目标

初步建立自然灾害监测预警制度体系，建成部门信息共享机制和应急管理系统逐级报送制度，建立健全面向政府、公众和行业的信息服务平台，初步构建规范的自然灾害预警服务模式。

二、建立健全自然灾害分类监测和分级预警体系

（四）推动健全自然灾害分类监测体系。自然资源、水利、住建、农业农村、林业、气象、地震等部门，要针对自然灾害种类和特点，完善本部门专业监测站网布局，划分重点监测区域，确定重要监测点，加密监测站点。完善地质灾害监测预警体系、水文监测站网体系、城市排水防涝综合信息平台、病虫害监测预警能力、森林火点和林业有害生物监测、综合气象观测系统、地震紧急快报体系等监测预警体系建设，消除监测盲区，提高监测覆盖率。明确监测项目，加强新技术、新装备应用，配备专职或兼职人员，对自然灾害及其有关要素进行实时监测。应急管理部门针对多灾并发群发和灾害链况，在充分利用有关部门监测数据的同时，拓宽信息化、智能化采集渠道，探索开展多灾种和灾害链综合监测工作，提升自然灾害立体综合监测能力。

（五）建立重特大灾害应急加密观测机制。重特大自然灾害发生后，应急管理部门协调有关自然灾害监测部门及时派出专门监测队伍，配备监测装备，针对重点区域多手段开展应急加密动态观测。市综合性消防救援队伍可配合开展有关工作，及时为应急决策提供信息支撑。

（六）提高自然灾害预测预报水平。各自然灾害监测部门紧密沟通，进一步明确防灾减灾救灾需求，推动提高自然灾害预测预报产品的时空分辨率和更新频率，综合利用国内外预测预报模型模式，针对可能发生或已经发生的重特大自然灾害，全程提供更加及时精准的短临预报。

（七）规范自然灾害分级预警工作。自然资源、水利、住建、农业农村、林业、气象、地震等有关自然灾害监测部门，进一步规范自然灾害分级预警工作，及时修订完善应急预案，按照自然灾害发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度等综合研判结果开展分级预警，根据实际情况及时调整预警级别或解除预警，并通报本级应急管理和相关部门。预警级别划分为四级：四级、三级、二级、一级，依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示，一级为最高级。

三、建立自然灾害监测预警信息共享和报送制度

（八）推进应用自然灾害监测预警信息系统。按照省自然灾害监测预警信息系统，推进应用自然灾害监测预警信息化工程建设。市政务服务和数字化建设管理局、市应急管理局要统筹自然资源、水利、林业、地震、气象等部门的监测预警信息和工信、住建、农业农村、交通运输、教育、卫生等部门的行业信息资源，按照“共建共享”原则推进信息系统应用工作，实现自然灾害监测信息互联共享和评估预警信息联合等功能，满足县级灾害监测预警工作高效互联互通的需要。

（九）全面推进自然灾害监测预警信息共享。加快自然资源、水利、林业、气象、公安、应急、工信、住建、交通、教育、卫健等相关单位建立自然灾害有关监测预警信息共享机制。通过签订协议等形式，分批组织实施，预报产品、预警产品和服务产品等气象灾害信息；地震监测速报信息；监测和预警等地质灾害信息；防汛抗旱气象数据、水利工程数据、水文数据、防汛抗旱工情险情、山洪灾害监测预警、城市内涝等防汛抗旱信息；航空监测、地面监控、森林火险监测站的火情和森林火险综合、气象部门监测和预报数据等森林火险信息；大型建筑、大型公用设施、地下管网及综合管廊、公共空间、消防重点单位、重大活动保障等城市安全信息。有序有效接入本级自然灾害监测预警信息化平台，各有关部门要保持数据动态更新，形成纵向贯通、横向集成、安全可靠、覆盖全面的信息共享模式，为信息预警提供基础。

（十）建立自然灾害监测预警信息逐级报送制度。设立专岗人员，负责向上级部门报告自然灾害监测预警有关信息，制定信息逐级报送工作规程，明确报送范围和内容，确定报送形式和时限，严格报送流程和要求。市应急管理部门负责组织协调并指导全市报送工作。

四、建立自然灾害综合风险会商研判制度

(十一)建立自然灾害综合风险会商机制。构建涉灾部门、属地政府、灾害现场等多方参与的会商平台，定期汇总分析各专业部门灾害趋势预测和重大灾害形势研判意见，形成综合会商研判报告，实现多方参与会商和多源监测预警信息的综合研判。及时开展自然灾害风险形势分析研判，每季度和每年开展定期会商，汛前、节假日前、重大纪念日、年末等重要节点开展不定期会商。组织有关部门汇总分析自然灾害趋势预测信息，组织开展自然灾害风险形势分析研判，确定风险水平、风险类型和高风险区，形成自然灾害风险形势分析报告。

(十二)开展重大自然灾害快速综合研判。密切关注重特大自然灾害发生发展全过程，及时组织有关监测部门汇总分析监测预报预警信息，必要时加密会商，适时开展灾前预评估、灾中跟踪评估和灾后总结评估等，对自然灾害发生可能性及其影响范围、损失影响和后续风险等开展快速综合研判，形成报告并不断更新。参与会商评估部门要指定专人负责，及时提交预测分析报告，形成规范化会商评估制度。

五、健全自然灾害预警信息和预警响应制度

(十三)加强自然灾害预警信息。应急管理部门协同市气象局、市政数局、市融媒体中心（广播电视台）、市互联网信息中心、移动公司、联通公司、电信公司做好预警信息工作，优化完善本级自然灾害预警信息平台，明确职责、预警范围、预警类别、权限、审批程序、流程、渠道和保障措施等，确保及时准确预警信息。

(十四)构建基层预警信息服务体系。各有关部门提高社区、人员密集场所和偏远区域预警信息传播接收设施普及率，整合基层各类信息员队伍，扩展社会传播节点，构建集技术、装备和队伍于一体的基层预警信息服务体系，提高信息覆盖率和播放频度，逐步解决预警“最后一公里”问题。积极推进应急广播系统建设，乡、村在各类人员密集区和公共场所设立电子显示屏，通过有线广播、高音喇叭、鸣锣吹哨等多种手段及时传递预警信息，确保预警信息入户到人。

(十五)加强自然灾害预警响应机制建设。各有关部门根据本地实际情况，细化本级自然灾害预警响应措施，修订完善本级应急预案，做好预警信息与应急响应启动的衔接，自然灾害预警的主管部门应根据事态发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新。自然灾害预警响应后，各有关部门要采取相应的响应措施，健全多部门前后方应急联动机制建设，做好各项应急准备工作。加大灾害预警的科普宣教工作力度，确保预警响应效果。

六、保障措施

篇（8）

河北省农业自然灾害财政救助存在的问题

（一）财政救灾资金规模有待增加

政府财政救灾支出不稳定。财政的救灾支出增长速度与自然灾害造成的经济损失程度密切相关，近年来自然灾害频繁发生，财政救灾支出总量上也呈上升趋势，但是救灾支出的多与少仅与当年的灾害严重程度有直接的关系，也反映出救灾支出具有很大的不稳定性。以民政救灾支出为例，河北省2007--2009年救灾支出数额为3.97亿元、8.57亿元和5.73亿元，可以看出，各年度救灾补偿资金支出的数量差距较大，和灾害造成损失的大小有关，且救灾补偿资金支出不稳定。

针对巨灾风险，政府灾后重建的补偿资金显得更加不足。洪水、地震、台风等自然灾害造成的巨大损失，从公共基础设施到公民的财产甚至生命都受到了严重的威胁。受灾地区的地方财政支出巨大，基础设施与生产活动受到严重的毁坏，在这样的情况下，地方财政部门只能依赖中央的财政拨款来获得重建的资金，但是救灾的中央拨款也毕竟有限，这些资金往往是仅能满足灾民的日常生活需要，对于社会生产力的恢复则显得力不从心。近年来，河北省加大了对社会救助支出的力度，但是社会救助资金分布于农村社会保障的各个领域中，主要包括灾害救助、五保供养等等各个方面，针对灾害救助的资金规模力度仍然有限，不能完全发挥灾害救助的功能与效果。

（二）财政救灾的作用需要提高

农业自然灾害财政救助仍停留在维持受灾群众的基本生活上。近年来，尽管政府财政加大了农村自然灾害救灾支出的投入总量，但在有限财力情况下，所能解决的仅仅还是受灾群众“临时性”和“紧急性”的救助，不能发挥促进生产发展的作用。

（三）财政救灾的时效性差需要加强

财政自然灾害救助监督体制不完善。根据当前的政策与制度安排，发生自然灾害之后，河北省级政府如果向国务院申请救灾与补偿资金，需要通过农业部和财政部之间的协调。可能会造成救灾资金不能及时发放、不能不及时转拨、滞留救灾资金等问题，延缓了财政资金的补偿时效，更不能满足受灾群众“救灾如救火”的资金补偿的时间要求。

（四）财政救灾资金分配需要进一步完善

当前政府财政救灾中存在资金分配结构不合理的问题。目前全国针对灾情的核定没有具体的标准和参照依据，河北省也基本上没有相应的规范和标准，对于具体的农业作物灾害的评估与灾害标准就更不用说了。各地市可能存在虚报灾情来希望获得更多上级政府财政救灾资金的现象，在政府财政救灾资金总量不足的情况下，地方政府向上级部门“要钱”的能力就代表着当地救灾的能力，导致救灾的资金很难保证资金分配与使用的公平性，也不能保证救灾补偿资金支出分配的合理性。

提高河北省农业自然灾害财政救助水平的对策建议

首先，引入市场救助主体，缓解财政救助压力。引入市场方式规避风险是指以市场为依托，大力发展政策性农业保险，充分发挥保险的经济补偿职能。因此建议：河北省政府从政策上鼓励保险公司经营农作物保险，实行税收优惠政策，或进行经营补贴，形成政府支持，各级政府、农户、保险企业多级分担，市场运作的灾害损失救助与补偿机制。通过财政对市场主体的支持，发挥市场主体农业自然灾害救助的作用，减少财政农业自然灾害支出的负担。

第二，建立河北省农业自然灾害救助基金。政府要建立长效的投入机制，筹建专门的农业自然灾害风险基金，确保在大灾面前，抗灾有力，救灾有序。各级政府在年度经济发展规划和财政支出预算中，预留和拨付救助农业自然灾害损失的财政专项预算，用于建立农业自然灾害风险基金，同时，也可接受社会力量的捐助。该专项基金正常年景只增加不使用，大灾之年用滚存的基金进行救助，这样可充分发挥不同地区和不同年份之间的调剂作用。

第三，改变传统的灾后救助的方式，灾前防范和灾中的减灾资金配置也要到位。财政救助资金或者农业自然灾害风险基金，还可用于风险的防范，比如，通过兴修水利设施来防范洪涝和旱灾的发生，或者对农业生产的环境进行补偿。这样变被动救灾为主动防范，可以在一定程度上减轻财政救助的压力。

最后，提高财政救灾资金的效率与支出的时效性。农业自然灾害发生之后，政府部门可以委托风险评估事务所或者保险公估公司，对灾害发生的损失进行评估，根据评估结果和损失大小支付救助资金，避免由于各部门的灾害损失申报数据不实带来的支出效率较低的问题，还能够根据评估结果得出不同地区灾害程度，确保将财政救助资金及时、准确的发放到重灾区，避免自身的决策失误与管理不畅。

参考文献：

[1]祁毓.我国自然灾害救助的财政投入现状、问题及对策[J].地方财政研究，2008.1

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[中图分类号]F328 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）11 — 0080 — 03

20世纪80年代中期以来，中国政府开始实施有针对性的减贫政策，扶贫工作取得了巨大的成就。根据2011年中国农村贫困监测报告显示，近十年中国农村居民生活水平稳步提高，贫困人口大幅减少。然而，由于区域发展的不平衡，少数民族地区的贫困问题仍然十分突出，成为影响减贫成效的关键环节。贵州省黄平县位于贵州省黔东南苗族侗族自治州西北部，是国家“八七扶贫攻坚计划”的扶贫重点县之一，由于人均耕地面积少、自然灾害频发、基础设施落后、能力素质低下等诸多致贫因素相互作用，黄平县的扶贫开发工作任务十分繁重。

一、 黄平县贫困现状

（一） 贫困人口多，贫困发生率高

黄平县属于国家扶贫开发工作重点县，2011年末总人口为39.0万人，其中乡村人口为35.6万人。相关资料显示，2011年黄平县农村贫困人口为15.74万人，农村贫困发生率为44.2%。而根据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）7.4万农村居民家庭所作的抽样调查显示，按照最新扶贫标准线2300元为标准，全国农村扶贫对象有1.22亿人，占全部农村户籍人口的比重为12.7%。民族八省区农村扶贫对象为3917万人，占八省区农村户籍人口的比重为26.5%，占全国农村扶贫对象的32%。可见，黄平县贫困发生率几乎是全国平均水平的3.5倍，是民族八省的1.6倍。

（二） 致贫因素多，贫困程度深

黄平处在黔中丘原向黔东丘陵的过渡地带上，云贵高原的地质构造形成这里山、丘陵、河流、溶洞、峡谷、坝子等地形地貌，自然灾害主要有干旱、冰雹、滑坡、洪涝、泥石流等，这些自然灾害对黄平县农业影响比较显著。例如，黄平县2011年受旱灾影响严重，全年粮食总产量72213吨，比上年减少28.81%。而根据相关资料显示，黄平县人均耕地面积仅为0.91亩。人均耕地面积少，自然灾害频发，加之当地农户文化素质低下及疾病原因，共同导致了黄平县贫困程度深，脱贫难度大。

（三） 贫困人口主要分布在农村，且少数民族人口及女性与老年人所占比重大

黄平县2011年末总人口为39.0万人，其中乡村人口占到了91.2%，其中有44.2%的乡村人口处于贫困状态，黄平县贫困人口主要分布在农村。而根据国家统计局的《2012年12月份全国县以上农村低保情况》数据显示，黄平县2012年12月份农村最低生活保障人数为77615人，其中，女性为23349人，占总低保人数的30%；老年人为22381人，占总低保人数的28.9%；未成年人及残疾人分别为5128人和2036人，占总低保人数的6.6%和2.6%。根据问卷分析结果显示，在被调查的300多对象中，少数民族有232人，占被调查对象的65%。可见，黄平县贫困人口中，少数民族人口及女性、老年人所占比重大。

二、黄平县贫困农户致贫因素的实证分析

（一）调研地情况说明

黄平县属于国家扶贫重点县，位于贵州省黔东南苗族侗族自治州西北部，地处黔中丘原向黔东低山丘陵过渡地带，有苗族、汉族、革家、木佬、西家、侗族以及其他民族。属于《中国农村扶贫开发纲要（2011-2010年）》所划分的14个连片特困地区中的滇黔桂石漠化区范围内。2011年黄平县人均GDP及人均财政收入均低于贵州省民族贫困县的平均水平，贫困发生率高，贫困程度深。本次对黄平县共16个村进行调查，共回收有效问卷357份。

（二）研究假说

借鉴国内外相关研究，结合对少数民族贫困农户的调查，本研究基于多维视角，将影响农户贫困的因素归纳为三类：环境特征、农户家庭特征和相关政策特征，由此提出三大研究假说。

1、环境特征对贫困形成有影响

环境特征对农户贫困的影响主要包括农户的生产和生活环境，比如农户所在乡村的地理位置、自然灾害、资源状况等。一般而言，居住在山区的农户贫困发生率相对要更高一些，平原和丘陵相对较低。自然灾害也总是与贫困相伴，据研究表明，二者呈正相关关系。由于本研究所采用的是在西南地区贵州省黄平县调查所得的数据，被调查地相对集中，地形这一因素可比性不大，故只采用是否遭受自然灾害这一项进行分析。

2、农户家庭特征对贫困生成有影响

农户的家庭特征包括家庭总人口、受教育的程度、是否有老年人需要赡养、家庭成员的健康状况等。在外部环境约束既定的情况下，家庭特征对农户贫困具有显著影响（杨国涛，2010）。一般认为，教育与农村贫困存在显著负相关关系，提高农户受教育水平能降低其陷入贫困的概率（刘修岩，2007）。而农村居民健康水平与个人贫困发生概率呈负相关关系（王国祥，2007）。因此，本研究假定农户家庭规模、健康状况对农户贫困有正向影响，农户的受教育程度对农户有负向影响。

3、政策对贫困生成有影响

众多研究表明，政策是影响我国农村贫困的重要因素。社会保障制度、扶贫政策中政策的落实和执行的情况都将影响农户的贫困状况。调查中也发现，地方政府在落实扶贫或社会保障相关政策时出现疏漏、偏差，对农户的贫困状况也是有影响的。因此，本研究假设社会保障制度越完善，农户陷入贫困的概率就越低。

（三）模型描述

本研究将被调查农户是否贫困作为因变量，由于其属于二分类变量，且变量以离散型数据为主，所以概率模型是最理想的估计方法。本研究采用Logistic模型来分析农户陷入贫困的影响因素。Logistic回归模型是研究定性变量与它们的影响因素之间关系的有效分析工具。模型的因变量只有两种选择，事件发生与否分别用0和1来表示，1表示事件发生，0表示事件未发生。由此建立一个二元Logistic模型，分析农户陷入贫困的影响因素，并进一步确定因变量与自变量之间的影响程度和显著性。

利用文章上诉因素作为自变量，构建关于农户贫困的计量经济模型表达式如下：

Y=F（X1，X2，X3，………X7）

表达式中，Y表示农户的贫困情况，取值为0和1.当Y取值为0时，代表农户人均收入大于2300元，处于不贫困状态；当Y取值为1时，代表农户人均收入小于2300元，处于贫困状态。

选择二元Logistic模型进行估计，具体的数学模型如下所示：

1n（■）=？琢+■？茁ixi+？着

Pi表示农户陷入贫困的概率，解释变量Xi表示影响农户贫困的各类因素，系数？茁i表示解释变量对农户贫困的影响程度，正的系数表示该解释变量对农户贫困具有正向影响，并且系数越大表示农户陷入贫困的概率就越大。

（四） 模型变量说明及统计性描述

模型变量分为自变量和因变量两类。其中，因变量为农户家庭贫困（y）：当y=0时，表示不贫困；当y=1时，表示处于贫困状态；自变量分为三小类：环境特征变量（是否遭受自然灾害）、家庭特征变量（家庭规模、家庭老人数量、教育程度、患慢性病或重大疾病）、政策变量（新型农村合作医疗、新型农村养老保险）。并预期是否遭受自然灾害、家庭规模、家庭老人数量、患慢性病或重大疾病这几类自变量对因变量有正向影响；教育程度、新型农村合作医疗、新型农村养老保险三项对因变量起负向影响。

（五）模型运算结果

本文使用SPSS17.0统计软件对调查数据进行Logistic回归处理。在数据处理过程中，采用向前条件法（Forward： conditional），根据Score检验与条件参数估计逐步选择模型中显著的自变量，共经历了5个步骤，本文仅给出影响农户贫困的最终模型的估计结果，并将最终模型的估计结果作为本计量研究分析的主要依据。

（六）模型结果分析

1、环境特征变量

自然灾害变量的显著性为0.004，自然灾害对农户的影响在1%的水平上显著。该解释变量的系数为0.665，从作用方向上来看，自然灾害与农户贫困呈正相关，与预期假设一致。这表明自然灾害的发生会对导致农户贫困。自然灾害破坏性大，将会直接导致经济损失和人员的伤亡，使得农户多年的积累在短时间内被破坏掉，从而造成农户容易陷入贫困。

2、家庭特征变量

（1）家庭需要供养的老人数量通过检验，在5%的水平上显著。说明家庭需要赡养的老人越多，家庭更容易陷入贫困。由于本调查小组于2012年7月赴贵州黄平县开展调查时，被调查地区处于新型农村养老保险初期阶段，刚开始展开相关工作，农户还未受益，养老费用全部靠家庭支出，所以给家庭经济带来一定的负担。因此，数据分析显示，家庭老人人口越多，家庭越贫困。在当地开始发放养老金之后，可能此变量的显著性将会下降。

（2）受教育程度这一因素的显著性为0.001，受教育程度对农户贫困的影响在1%的水平上显著。该解释变量的系数为-0.816，从作用方向来看，受教育程度与农户贫困呈负相关关系，与预期假设一致。这表明受教育程度对贫困具有负向影响，提高教育水平有利于降低贫困的发生率。

（3）家庭成员健康状况患有慢性病或重大疾病通过检验，在1%的水平上显著。家庭成员的健康状况，对农户家庭收入可能会产生两方面的影响：第一，家庭主劳动力患病，将直接影响家庭的收入获取；第二，由于家庭成员的健康状况不佳，特别是患有重大疾病是，患病成员不仅不能够劳作以获得收入，而且还要支付大量的医药费，同样给家庭经济造成很大影响。因此，这一因素表现出对贫困极显著的正向影响。

3、国家政策变量

新型农村合作医疗这一因素对农户贫困的影响不显著。可能是由于该项措施主要是针对各类群体，而不是只针对贫困农户所提出的保障项目，共济性较低；加之在调查过程中，大多数的被调查者表示，由于在医院买药不能用新农合报销，而只有住院治疗才能够报销，因此，当他们生病时一般都去小诊所或者苗医那里抓药吃，除非重大疾病才用到新农合，还有人表示从没使用过新农合去报销，也不清楚相关政策。因此也导致了这项政策对农户贫困影响的不显著。新型农村养老保险这一因素对农户的影响不显著，可能是因为本调查小组于2012年7月赴贵州黄平县开展调查时，被调查地区处于新型农村养老保险初期阶段，刚开始展开相关工作，农户还未受益，因此而不显著。

三、结论及政策建议

（一）主要结论

本文借助相关文献资料，通过对黄平县357户农户家庭贫困的影响因素回归分析，得出的主要结论为：人力资本对农户贫困具有显著影响；自然灾害会显著影响农户贫困，并且影响为正向；政策制度因素对农户贫困概率的降低影响暂时不显著。

人力资本对农户贫困具有显著影响。教育水平对农户贫困具有负向影响，与预期基本一致。说明教育水平对贫困率的降低具有重要作用。而健康状况和家庭需要赡养的老人数量与农户贫困相关，家庭成员患有疾病以及家庭需要赡养的老人越多，家庭就越容易陷入贫困。因此，人力资本因素仍然是制约农户脱贫的重要影响因素之一；自然灾害会显著影响农户贫困，并且影响为正向。说明在该地区多发的自然灾害是导致农户贫困的原因之一；政策制度因素对农户贫困概率的降低影响不显著。其中，新型农村合作医疗一项，说明该项政策对贫困群体而言，针对性不强，且实施过程中有疏漏，使得受众并未完全了解相关政策；新型农村养老保险一项主要是受本调查数据的局限与影响，不具有代表性，因此不予参考。

（二）政策建议

1、加大教育培训的投入，提高农户的能力素质水平，促进劳动力转移

在提高基础教育水平的同时，还要加强农户的职业技术培训。政府应组织更多具有针对性的技术培训，在了解农户需求的基础上，加大培训力度，充分调动农户参与培训的积极性，同时也要注重培训的质量，以防培训工作流于形式。在加大培训力度的基础上，政府应为农户提供更多的就业信息，开拓就业渠道，为农户进行非农转移排除障碍。

2、提高农户抵御自然灾害的能力，重视其生活条件的改善

加大诸如环境保护、劳动力转移、教育扶持等关系到农村社会发展类项目的投入力度。对贫困地区基础设施、生态环境保护工程以及水土流失、山区综合开发等的建设要加强，以确保当地生态环境与经济发展相协调；加大对贫困地区道路、通讯、水利、电力等各项基础设施的建设，加强贫困地区生活设施、防灾减灾设施的建设，以解决困难户的生产和生活状况；通过加大教育培训投入的力度，鼓励农户进行非农转移，发展非农产业，加快推进城镇化的进程，增加非农就业的机会，提高农户的非农收入。

3、进一步完善社会保障制度

目前，农村推行的社会保障相关制度主要有新型农村养老保险制度、最低生活保障制度以及新型农村合作医疗制度，但在少数民族地区这些制度的实施力度仍然不够，对贫困人口的针对性差，对贫困人口覆盖面较窄。并且越温人口因为受自然灾害和遭受疾病的影响，容易重新陷入贫困，返贫率高。因此，将全体贫困农户纳入到社会保障体系范围之内，建立更具针对此性的社会保障制度，完善社会救助体系，加强卫生医疗设施的投入对于少数民族地区贫困人口贫困状况的改善有极其重要的意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国家统计局. 中国统计年鉴〔M〕.北京：中国统计出版社，2012.

〔2〕郭建宇，吴国宝.基于不同指标及权重选择的多维贫困测量〔J〕.中国农村经济，2012，（02）.

篇（10）

二、自然灾害类别

自然灾害具体分类为：主要包括干旱、洪涝、暴雨、暴雪、高温、冰雹等气象灾害；地震、山体滑坡、泥石流等地质灾害；森林火灾和重大生物灾害等突发灾害。

出现下列任何一种情况，视为重大自然灾害，造成的困难群众给予重大自然灾害临时生活救助。

（一）发生水旱灾害，暴雨、干旱、冰雹、雪等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程造成全市或某一县级行政区域内，死亡5人以上；紧急转移安置2万人以上；倒塌房屋2千间以上。

（二）发生5级以上破坏性地震，造成全市或某一县级行政区域内，死亡3人以上；紧急转移安置2万人以上；倒塌和严重损坏房屋2千间以上。

三、救助对象

救助对象为因重大自然灾害和公共突发事件原因，造成无房可住、无生产资料和无生活收入来源的“三无”困难群众；因灾致贫和因灾致病的困难群众。临时生活救助对象具体界定如下：

1、因重大自然灾害造成家庭人员伤亡、房屋倒塌和房屋受损严重的农村困难群众；

2、因重大自然灾害造成家庭生产资料受到破坏，无法正常生产，无收入来源的农村困难群众；

3、因灾致贫或者因灾致病的城乡困难群众；

4、因重大自然灾害造成的人员伤亡、房屋倒塌和房屋受损严重且无经济来源、生活困难的城镇困难群众；

四、救助金额

根据救助对象生活困难原因、种类及实际困难程度等因素，进行分类施救，采取不同标准施行救助。救助对象的救助金额原则上确定为：

1、因重大自然灾害和公共突发事件原因，造成人员死亡且家庭困难的群众，实施临时生活救助。

2、因重大自然灾害和公共突发事件原因，造成重大伤病且家庭困难的群众，实施临时生活救助。

3、因重大自然灾害和公共突发事件原因，造成房屋倒塌或严重受损且家庭困难的群众，实施临时生活救助。

4、因重大自然灾害和公共突发事件原因，造成生产资料受到破坏，无法正常生产，且又无经济来源的困难群众，实施临时生活救助。

5、城乡低保家庭成员中因患重大疾病，经城乡合作医疗组织报销，民政医疗救助后，还存在大额自付医疗费用（一般在5万元以上），实施临时生活救助。

一个家庭原则上一年只能享受一次临时生活救助。无论因重大自然灾害造成的困难群众，还是因灾因病致贫的困难群众，一年内先后出现符合救助条件情形并申请不同类别救助的，全年累计救助金额不超过10000元。

五、救助资金筹措与管理

市级设立重大自然灾害和公共突发事件临时生活救助专项资金，在市民政局机关帐户中设立临时救助专户。今年在救助专户中安排福利彩票公益金50万元，市级财政筹集50万元，作为临时生活救助的启动资金。从明年开始全面开展各项救助工作，救助专项资金主要来源：

1、每年由市本级财政安排100万元作为救助专项资金；

2、每年在福利彩票公益金中拿出10%的资金作为救助专项资金；

3、每年将一部分社会捐助资金作为救助专项资金；

4、积极向省上争取资金作为救助专项资金；

临时生活救助资金实行专户管理，专款专用，严格执行专款专户、封闭运行的方式，不得转移、挪用、挤占临时生活救助资金。

六、救助资金的发放

重大自然灾害及公共突发事件临时生活救助实行属地原则，动态救助的办法。救助资金发放原则为：

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2020

年农业防汛抗旱预防、应急处置和灾后恢复生产等工作，最大限度地减轻灾害给农业造成的损失，保障农业生产安全、有序、持续发展，特制定本应急预案。

一、应急组织机构及职责

（一）组织机构

为切实加强对防汛抗旱工作的领导，成立县农业农村局防汛抗旱工作领导小组，由局长任组长，分管副局长任副组长，局领导班子成员及局属各单位负责人为成员。具体组成人员如下：

组

长：县农业农村局党委书记、局长

副组长:县农业农村局党委委员、副局长

成

员：县农业技术推广服务中心主任

县畜牧水产技术推广服务中心主任

县农机机械安全监理站站长

县农业综合执法大队队长

县动物卫生监督所所长

县农业产业化服务中心主任

县农村合作经济经营管理站站长

县农作物种子育繁所所长

县良种繁育场场长

县种子公司经理

领导小组下设办公室，办公室设在县农业农村局办公室，主要负责日常事务管理；及时向局属各单位传达县委、县政府和县防汛抗旱指挥部的工作指示，通报工作动态；制定防汛抗旱工作计划，收集、汇总和相关信息。

（二）主要职责

：

领导小组职责：负责全县农业农村系统防汛抗旱应急处置工作，组织成员单位召开会议，及时研究部署防汛抗旱应急处置工作，协调各成员单位开展工作；根据上级指示，决定启动和解除防汛抗旱应急预案；组织、指挥、协调各成员单位统一开展防汛抗旱应急处置工作，组织灾民抗灾自救、灾后恢复重建和发展生产工作；检查、指导各成员单位防汛抗旱工作，协调解决各单位遇到的各种问题；承担处置日常工作以及县委、县政府和县防汛抗旱指挥部交办的其他工作。

各成员单位职责：根据县农业农村局防汛抗旱工作领导小组工作安排，统一开展防汛抗旱应急处置工作；做好防汛抗旱监测工作，及时收集、分析、汇总与上报洪涝、干旱灾害发生情况和受灾动态情况等相关信息；根据各自职能特点和业务工作范畴，组织、培训科学防灾减灾技术，制定落实抗灾救灾措施，提出开展灾后恢复生产的意见并指导实施；调查摸清县区内种子、化肥、农药、农膜等生产物资储备情况，协调解决生产物资的储备、调剂和调拨等工作；组织农机人员、农机服务组织和农机专业户、农机大户等参与抗旱、排涝、抗灾抢险和灾后恢复生产服务工作；做好动植物疫情监测、病虫害监测等工作，及时相关信息，提出防治技术方案，指导防治工作，防止疫情、病虫害蔓延；组织、指导、协调县区内灾后农业生产资料市场监督、检查和打假工作，协调有关部门打击哄抬农资价格行为；做好农产品质量监测工作，保障农产品质量安全；按规定严格管理生产救灾资金，确保生产救灾资金落到实处。

二、灾害预警和灾害报告

（一）预警信息

市、县气象局的气象灾害预警信息，县防汛抗旱指挥部的水情、汛情、旱情信息，全县农作物病虫害监测网络信息及病虫情报。

（二）信息采集

1．采集途径。县农业农村局防汛抗旱领导小组办公室加强与气象、水利、防汛等部门的联系，及时掌握灾害信息。

2．采集内容。农业自然灾害灾种、发生时间、地点、范围，农作物受灾、成灾、绝收面积，农作物、畜禽、饲草损失程度，农田及农业基础设施、农业机电设备、畜禽养殖栏舍、鱼塘、农业直接经济损失，己经采取的对策措施等。

（三）信息报送

农业自然灾害信息应立即上报，实行逐级上报，归口处理。农业自然灾害发生后，由各成员单位报县农业农村局防汛抗旱领导小组办公室汇总，再向县防汛抗旱指挥部办公室汇报，并向县委、县政府和上级农业行政主管部门报告。

（四）灾情信息

县农业农村局协助县防汛抗旱指挥部等部门做好自然灾害信息的工作。其他部门未经授权，不得自行。

（五）预警报告

出现下列情况之一时，立即发出农业自然灾害预警。

1．收到气象、水文、防汛办等部门的灾害预测预报。

2．干旱等进行性自然灾害趋重。

3．其它突发的农业重大自然灾害。

（六）预防控制

1

．组织、思想准备。建立完善各级防灾减灾组织体系，落实责任制。加强宣传，强化基层干部和农民的防灾减灾意识，做好防大灾抗大灾的思想准备。

2

．工程准备。指导和督促做好农田设施、棚室建筑、畜禽圈舍、鱼塘、农业机电设备的加固和防护措施的落实工作。

3

．物资、技术准备。储备必要的种子（种畜禽）、化肥、农药、农膜、饲草等救灾物资。积极培训、推广农业防灾减灾技术，组织开展农业防灾减灾技术攻关。

4

．适时防控。及时组织动员抢收已成熟的农作物，因地制宜地采取措施防护。

三、应急响应

县农业农村局防汛抗旱工作领导小组根据县防汛抗旱指挥部的要求，在农业重大自然灾害发生后，在县委、县政府的统一领导下，根据洪涝、干旱灾害发生范围、强度和受灾面积，及时启动应急响应，指导救灾和灾后农业恢复工作。

（一）应急响应行动

1.启动防汛抗旱应急处置预案。县农业农村局防汛抗旱工作领导小组办公室负责召集各成员单位，领导小组组长主持召开启动防汛抗旱应急预案工作会议，安排部署救灾复产工作，并向县委、县政府、县防汛抗旱指挥部报告，同时将灾情上报上级农业行政主管部门部门。

2.

密切监视灾情动态，及时提出救灾意见和落实救灾复产措施。县农业农村局防汛抗旱工作领导小组派出救灾工作组，深入灾区调查了解受灾情况，指导农业救灾复产工作。

3.

灾害、灾情评估，研究提出支持灾区农业生产恢复意见。救灾工作组开展灾害、灾情评估工作，根据灾区救灾工作的需要，研究提出支持灾区恢复农业生产的意见，并根据灾害发生范围、程度等评估结果，向县委、县政府建议从县级财政中安排农业生产救灾资金，同时向上级农业行政主管部门申请农业生产救灾资金。

4.

帮助灾区调剂、调运、调拨储备种子、农药、化肥等有关救灾物资。

5.加强灾区动植物疫情监测工作。在做好灾区救援工作的同事，应同时加强灾区内动植物疫情的监测工作，防止因灾出现动植物疫情事件。若检测出动植物疫情，

应及时采取必要的预防、控制和扑灭措施。

6.

督促乡（镇）落实救灾应急措施，规范使用救灾资金和物资。

（二）应急响应终止

当应急响应条件消失时，根据县防汛抗旱指挥部宣布终止防洪抗旱应急响应，县农业农村局防汛抗旱工作领导小组在确认自然灾害突发事件得到有效控制，危害已经消除后，由领导小组宣布应急响应终止，转入正常工作。领导小组负责向县委、县政府、县防汛抗旱指挥部和上级农业行政主管部门报告应急处置工作情况，并向有关部门提出处理意见和建议。

（三）后期处置

及时调动农业机械，进行农田排涝，疏通渠道，抢修恢复损毁农田和各类农业基础设施。帮助、指导灾区农民加强农作物田间管理，及时抢种、补种、改种不同农作物，指导养殖场户及时修复养殖栏舍，进行场地和栏舍的消毒，加强畜禽的饲养管理，预防各类疫病的发生。指导水产养殖户及时修复塘坝，对鱼塘进行彻底消毒，开展补放苗种工作。根据灾区需求，及时协调有关部门，按照程序及时组织种子（苗）、种畜禽、化肥、地膜、农药、饲草料、柴油等各种农业生产资料的调剂、调拨。

（四）总结汇报

及时总结经验教训，将应急工作的全过程记录整理后，形成系统的书面材料报县委、县政府、县防汛抗旱指挥部和上级农业行政主管部门备案，为今后妥善处置突发农业自然灾害事件积累经验。

四、应急保障

（一）资金、物资保障

县农业农村局局属各单位要牢固树立防灾、减灾、夺丰收的思想，充分认识到防汛抗旱工作的紧迫性，按照相关规定提前做好各项救灾物资的储备工作，协调农资经营单位配足救灾农资，确保用种、用肥和用药需求。应急预案启动后，各相关单位应优先保证各类农业救灾资金的落实和农业救灾应急物资的供应。

（二）信息保障

县农业农村局局属各单位要加强农业自然灾害灾情信息上报工作，实现信息上下畅通，做到早预报、早发现、早处置的要求。在自然灾害应急工作中，各单位必须保持电话、网络等信息渠道畅通。