土地储备制度大全11篇

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篇（1）

第二条*市市区规划区范围内的固有土地储备工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，并根据土地市场供求现状和城市规划要求，对依法征用、收回和需收购盘活的土地进行储备，经前期开发后，为建设项目用地提供前期服务的行为。

第四条市国土资源局主管全市的土地储备工作;市土地储备中心具体承办*市市区规划区范围内的土地储备的相关工作，包括土地征用、收回、收购、储备以及土地出让前期准备工作。

第五条国有土地的储备范围:

(一)为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地。

(二)为公共利益需要收回的土地。

(三)因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地。

(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地。

(五)土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地。

(六)为实施城市规划收回的土地。

(七)市政府依法收回的闲置土地。

(八)土地使用权转让中申报价格比标定地价低20%以上，市政

府行使优先购买权而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申请收回的土地。

(十)市区规划区范围内的无主土地。

(十一)其他需要储备的土地。

非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让地还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市政府讨论同意后，依法有偿收回，进入市土地储备中心储备。

第六条市区规划区内未征(转)用的农用地，列入土地储备规划，进行规划控制。

市区规划区内的农用地需要储备的，市土地储备中心必须依法办理征用手续。

第七条土地储备须符合土地利用总体规划、城市规划实施的需要，符合城市经济社会发展的需要，依法保护土地权利人的合法权益。

第八条储备的土地应优先用于符合城市规划的建设项目。进行房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设使用储备土地的，须通过有形土地市场公开交易。

第九条纳入储备范围的固有土地，由市土地储备中心统一收回、收购储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回、收购。

土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。

第十条市土地储备中心应根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场供求状况，拟定土地储备计划。土地储备计划经市国土资源局报市政府审批后，由市土地储备中心具体组织实施。

经批准列入土地储备计划范围内的土地，应向社会公告。

第十一条市土地储备中心应依照法律、法规和规章的规定，通过招标，选择有相应资质的施工单位对储备的土地进行前期开发。

第十二条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。

第十三条市计划、经贸、建设、规划、财政、房产等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。

第二章土地储备

第十四条土地储备可采用下列方式:

(一)征用。根据土地管理法律、法规的规定将集体土地征收转为固有建设用地。

(二)收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权。

(三)异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权。

(四)收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。

土地储备机构在对前款规定的土地进行收回或征用时，应当对原土地所有权人、使用权人进行补偿并办理有关土地权属变更手续后，对土地予以储备。

第十五条收贿、收回储备土地按下列程序进行:

(一)储备土地的认定。

1、对土地使用权人申请收贿的用地，申请人携有关资料向市国土资源局提出申请，经批准后由市土地储备中心具体组织实施。

2、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源局向原土地使用权人发出收贿、收回通知，原土地使用权人按通知要求向市土地储备中心提供有关资料，由市土地储备中心具体组织实施。

(二)权属核查。市土地储备中心对拟储备的土地的权属、土地面积、四至范围、土地用途及地上建筑物、附着物等情况进行实地调查和审核。

(三)征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向市规划、建设、房产等部门征求意见。

(四)确定规划条件。由市规划部门根据批准的城市规划方案，提出拟储备地块的规划设计条件及附图。

(五)费用测算。市土地储备中心根据调查结果和地块的规划使用条件，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。

(六)方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况、规划使用条件、及补偿费用测算结果提出土地收购的具体方案，经市国土资源局报市政府审批。

(七)签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《固有土地使用权收购合同》。

(八)收购补偿。市土地储备中心根据《固有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用;实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。

(九)权属变更。原土地使用权人与市土地储备中心按规定申办土地、房产权属变更或注销手续。

(十)交付土地。根据《固有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。

第十六条土地使用权人申请土地收购须提供下列资料:

(一)土地收购申请书。

(二)法人资格证明书和营业执照副本(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书。

(三)土地使用权合法凭证。

(四)房屋所有权合法凭证。

(五)宗地图。

(六)主管部门意见。

(七)其他需要提交的资料。

第十七条《固有土地使用权收殉合同》应当载明以下内容:

(一)合同双方当事人。

(二)收殉土地的位置、面积、用途及权属依据。

(三)由规划部门提供的规划设计条件及附图。

(四)土地收胸补偿费用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)创双方的权利和义务。

(七)违约责任。

(八)解决争议的方法。

(九)双方约定的其他事项。

第十八条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《固有土地使用权出让合同》从《固有土地使用权收购合同》生效之日起自行解除;由市国土资源局依法收回原《国有土地使用证》，并予以注销。

第十九条土地收购补偿费一般按收胸土地的开发成本计算。以出让方式取得的土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的土地出让金部分。

第二十条土地收购补偿费应当通过以下方式确定:

(一)由具有土地评估资质的评估机构依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土资源局依法确定。

(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。

(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。

(四)涉及房屋拆迁的，按照《中华人民共和国房屋拆迁管理条例》的有关规定确定补偿费。

以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由土地储备机构与原土地使用权人结算差价。

第三章储备土地前期开发

第二十一条市土地储备中心对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发:

(一)市土地储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。

(二)原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权抵押贷款等。

储备土地使用权抵押贷款的具体办法，由市政府另行制定。

第二十二条土地储备机构如需对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁、或进行土地平整和配套设施建设的，须依照有关法律、法规的规定采取招标投标的办法，确定有资质的拆迁人或施工队伍。

第二十三条土地储备前期开发中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物抵押或临时改变用途的、或地上建筑物及其附属物拆迁的，市土地储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法向有关部门办理审批或登记手续。

第二十四条土地储备前期开发活动应当遵守法律、法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。

第四章储备土地供应

第二十五条储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。市国土资源局应当根据年度土地供应计划、城市规划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划，经市政府批准后执行。

经市政府批准的土地供应计划，应当及时向社会公布。

第二十六条储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国家国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让固有土地使用权规定》的有关规定，任何单位和个人不得干预。

第二十七条市土地储备中心应当将土地供应计划提交土地交易中心，土地交易中心应以公告方式公布土地供应计划。公布内容包括拟供应土地的位置、面积、用途、土地出让底价、土地规划设计条件及附图等。

第二十八条用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，必须依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。

前款规定以外用途的储备土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当依法采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

出让国有土地使用权，应依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或者挂牌方式，采取协议方式的，不得违背有关规定。

第二十九条严格限制以协议方式出让土地使用权，因城市建设重大引资、投资确需以协议方式供应土地的而且符合有关法律、法规的规定，必须在地价评估基础上，报市政府研究批准?并将协议结果予以公布。

第五章土地储备资金管理

第三十条储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受财政、审计部门的监督。

(一)土地储备机构的人员经费、公用经费与土地储备运作收支实行分户分帐核算。土地储备机构的人员经费、公用经费纳入财政预算管理;土地储备机构开展土地储备的资金实行专户封闭运作。

(二)土地储备机构出让储备土地使用权的收入，按现行财政规定实行"票款分离、委托银行代收款"的收支两条线管理办法。即由缴款单位(受让方)直接将地价款缴入财政在银行开设的征收帐户。

第三十一条土地储备资金及其相关业务工作经费的管理与使用，由市国土资源局提出并由市财政局核准后，报市政府批准。

第六章法律责任

第三十二条属于本办法规定的土地储备范围的国有土地不得自行转让，土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。

第三十三条市土地储备中心未按本办法规定签订《固有土地使用权收附合同》并支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《固有土地使用权收附合同》，并拒绝交付土地。

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关键词：土地储备制度；问题；对策

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

2土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

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一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

2土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

篇（4）

第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章计划与管理

第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条年度土地储备计划应包括：

(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；

(三)年度储备土地供应规模；

(四)年度储备土地临时利用计划；

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章范围与程序

第十条下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章开发与利用

第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章土地供应

第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章资金管理

第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章附则

篇（5）

0 引言

土地储备制度作为一项重要的土地管理制度，在19世纪末起源于荷兰。1996年，上海成立了上海市土地发展中心，是我国第一家土地储备机构。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277号），对完善土地储备制度起到了非常积极的作用。但由于土地储备的投资量大、回收期长、不确定因素多等特点，使其运作的风险程度较高，在相当程度上制约了城市土地储备制度的实施，影响了其社会经济目标的实现。

1 土地储备制度的含义与特征

1.1 土地储备制度的含义

土地储备是为了调控土地市场，市县人民政府依法取得土地，进行前期开发整理、储存，并向社会供应土地的行为。

1.2 土地储备制度的特征

土地储备制度是政府调控土地市场的工具。在我国，它有其特殊性，主要表现在以下几个方面：

目的公益性。土地储备制度建立的目的是调控土地市场，促进土地资源合理利用。在土地收购、储备和供应的各环节，均能体现土地储备制度的公益性。

收购统一性。土地储备收购统一性就是通常讲的“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。

连续性与周期性。土地储备制度的实施包括从存量市场和增量市场取得土地使用权、开发、储备、出让或出租等环节，这些环节通过产权流、资金流得以紧密结合在一起，形成土地收购储备供应循环机制[1]。如图1所示。

资金需求的巨额性与长期性。土地储备涉及征地、拆迁、补偿安置、市政基础设施建设，出让手续办理等事项，需要大量的时间成本和资金成本。

2 土地储备的风险识别

土地储备的风险可以分为内部风险和外部风险[2]。

2.1 内部风险

按照土地储备的流程，内部风险可以分为收购风险、开发风险、储备过程中的风险、出让风险。

收购风险指土地收储过程中的风险，主要有收购价格不确定风险和被收购土地产权、自然条件不确定风险。无论是征收农用地还是旧城区拆迁改造，土地收储价格都是双方谈判的结果，而收储方和被收储方对土地收购价格的认知存在很大差异[3]。在我国现阶段，多数被收储方在行为和心理上对土地收储事件产生抵触，认为土地征用、收储补偿标准不合理，使得政府的谈判难度加大，增加了土地收储的时间和资金成本。此外，在土地收储中，由于收储方和被收储方信息不对称，收储方对地块的产权，地理结构、地下设施等状况掌握不明，可能由于土地存在复杂的历史遗留问题，使收储方陷入不必要的法律诉讼，或者由于不合理的地理结构对土地利用造成制约，需收储方增加土地开发成本减少限制。

开发风险是土地开发中开发成本过高或开发时间过长的风险。土地储备机构应对收储的土地进行科学有序的开发整理，如果将开发整理工程发包给开发企业，土地储备机构应有效控制工程造价、质量和进度，规避开发风险。

储备过程中的风险指的是进入土地储备库的土地临时经营时，或者将储备土地抵押融资过程中产生的风险。土地临时出租和融资不能影响土地出让。土地储备机构应科学控制储备库中的土地数量，既要避免土地储备量太少达不到调控土地市场的目的，又要避免土地储备量太多而引起资金和土地的积压。

出让风险是指土地出让、出租过程中的风险，主要是土地变现性差的风险。由于土地的位置固定性和价值巨大性，使得土地变现能力差。此外，土地储备周期较长，不确定因素多，并且土地出让受当时房地产市场环境和政府政策影响，增加了土地出让风险。

2.2 外部风险

土地储备的外部风险主要指房地产市场波动风险和政府干预风险。

房地产市场存在固有的周期性[4]，而周期中各阶段的拐点是难以预测的。一方面，土地储备机构的作用是调控土地市场，减小房地产市场波动的振幅；另一方面，储备机构本身也面临房地产市场波动的风险。房地产市场波动产生的风险主要影响储备机构的资金周转。由于我国的土地储备资金执行收支两条线管理，当房地产市场处于繁荣时期，土地出让产生的收益大部分归地方财政获取；当房地产市场处于萧条时期，土地流拍比例增加，储备机构的土地不能及时变现，已投入的土地一级开发成本不能收回，如果地方财政没有足够的能力和意愿给予资金支持，土地储备机构将会面临严重的财务风险。

政府干预风险是指政府对土地储备进行干预而给城市土地储备带来收益的不确定性风险。由于我国的土地公有制性质，土地属于国家或者农民集体所有，为了保证公共利益，需要政府干预。政府对房地产市场干预的主要形式有：通过行政划拨、协议出让、税收减免等措施对某些项目予以优惠支持；通过颁布规章制度、实施办法等法律文件制约房地产企业行为；大型国企直接涉足房地产领域。由于政府干预的局限性和非市场性，经常使得政府干预不能带来理想效果。实施城市储备制度后，不能完全杜绝政府干预土地市场行为，引起土地资源配置不合理。

3 土地储备的风险应对策略

土地储备机构应注重风险管理，通过采用合理的经济、技术、法律手段对风险加以防范与处理，以最小的成本获得最大的收益保障。政府作为土地储备的实施主体，主要的风险应对策略有以下几种。

规范政府职能，调整政府行为。土地储备机构是政府授权的从事土地资产经营活动的非盈利性事业单位，具有行政性与市场性。储备机构既要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，在很多情况下，又要寻求社会资本，借助市场力量进行土地一级开发。在与土地一级开发单位建立合作关系时，储备机构应借助法律手段和行政手段约束开发单位的行为。昆明市政府出台了《昆明市土地储备管理办法》（昆明市人民政府令第97号）和《昆明市土地一级开发整理管理办法》（昆政发[2010]74号），又配套出台了《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》（昆政发[2010]69号）和《昆明市土地储备支出核算管理办法》，通过完善的法律文件，又配合行政监督，有效约束了土地储备和一级开发行为，值得各地政府借鉴。

完善土地储备财务管理制度。土地储备过程包括土地收储、开发整理、出让环节，土地产权的转移、土地物理形态的改变，伴随着大量资金的投入与转移，所以，土地储备财务管理非常重要。财务管理手段主要包括：建立和完善成本控制机制，合理确定土地补偿标准；优化资本结构，建立一个多渠道的、稳定的资金体系[5]。

建立土地储备的市场化运作机制，充分借助市场力量进行土地整理风险共担。土地储备机构可以与某开发单位进行土地一级开发整理合作，储备机构借助开发单位的资金、人员、设备和管理经验，完成土地一级开发工作。

4 总结与展望

城市土地储备制度的实施在盘活城市存量土地、优化土地资源配置等方面起到了积极的作用，但作为一项创新制度，土地储备制度的理论和实践都缺乏深入的研究，在实施中存在风险因素。本文通过土地储备制度的含义和特点介绍，指出了制度中的风险因素与应对策略。地方政府应根据本地特色，合理规避风险，充分发挥土地储备制度调控土地市场的作用。

参考文献：

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[4]张晓晶，孙涛.中国房地产周期与金融稳定[J].经济研究，2006(1)：23-33.

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土地储备制度最早于1896年产生于荷兰。在20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后在一些欧洲国家先后推行了土地储备制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。借鉴国外的一些经验和做法，我国于1996年在上海市成立了第一家土地收购机构――上海市土地发展中心，紧接着杭州市于1997年8月成立了杭州市土地储备中心。1999年，杭州市土地储备制度建设的成果和经验在全国集约用地市场研讨班上推出，得到了各地政府和土地管理部门的认同，随后，南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

关于土地储备制度的定义，国外学者有多种不同的理解，综合来看，土地储备的基本含义是：在土地尚未需要开发利用之前，预先有公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益。

结合目前我国各地城市土地储备制度的运作模式和实践过程及其所实现的功能和作用，笔者认为：土地储备制度是政府为加强土地市场的宏观调控，成立专门的土地储备机构，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，进行开发和整理，并予以储备，然后根据城市规划、土地利用总体规划、土地出让年度计划和市场供求状况，按时、定量的将土地投放市场，以达到垄断土地一级市场和引导土地市场健康有序发展的目标的一种制度。

二、土地储备制度在完善我国城市土地市场中的作用

1、垄断城市土地一级市场，合理控制城市土地供给量，保证城市建设用地的可持续供应。随着土地使用制度改革的深入，土地价值越来越凸现，在利益机制的诱导下，使得大量城市郊区的农村集体土地和城市划拨土地隐性入市，造成了目前国有土地资产大量流失和土地市场运行混乱。通过土地储备制度的建立，政府可以统一掌握城市土地的收购利供应，从而可确保土地供应的有序性和合法性，制止城郊农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等违法行为的发生，有效调控土地供应的规模和节奏，同时建立科学的土地供求状况分析体系，准确确定城市土地市场供需状况，然后据以确定土地供应规模，保证供应的有序和有效性。

2、盘活城市存量土地资产，提高土地利用绩效。我国的城市土地所有权归国家所有，长期以来实行土地划拨使用，造成土地使用权主体分散，产权关系不好协调，闲置土地和未开发土地的开发难度加大，开发商不愿在闲置土地上投资开发。土地储备制度建立后，土地储备机构可首先将收购的土地进行开发整理为“熟地”出让，减少开发过程中遇到的一些不确定因素，缩短开发时间，降低交易成本，使闲置土地统一规划，统一开发，加快城市存量土地盘活的进度，提高土地利用绩效。

3、增加政府土地收益，防止国有土地资产流失。目前我国国有土地使用权出让以协议方式居多，大约占总量的95%，而招标、拍卖等市场化程度高的方式所占比例仅为5%。由于土地储备制度实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐性市场、灰色交易和“寻租”，提高土地招标、拍卖方式使用的比例，防止国有土地资产流失。同时，开发后土地所实现的土地增值能够通过出让政策确保上缴政府，从经济上体现土地国有的性质。

4、提高城市居民的生活质量，有效调节住房价格。通过城市土地储备制度能充分发挥市场中在政府的作用（一个正常和成熟的市场中，政府的主要职能应是提供法制、产权维护、市场秩序和基础设施――樊纲），保证整个城市交通、绿地、基础设施和公共设施的用地，使城市居民拥有畅通的交通系统、良好的基础设施和便利的公共设施。同时，通过城市土地储备制度的建立，能够有效抑制土地倒卖和炒作等投机行为的发生，调控土地价格，使土地价格维持在合理的水平之上，从而使包含土地价格的住房价格保持在合理的水平之上，为居民提供可负担的住房。

5、支持国有企业改革，调整城市土地的空间布局。由于体制性原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，就必须实现企业自身的造血功能，实施技术创新，转换经营机制。要实现这些，最人的障碍是资金问题。通过实施土地储备制度，政府可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整合和适当开发，推向土地市场。所得土地出让金得适当比例返还企业，由企业自行选址创业，并激活企业的技术更新和产业结构调整，增强企业的活力。由于企业的改造和搬迁，在一定程度上也能改善城市用地的布局，从而发挥各个地块的区位优势和土地潜力，实现城市政府土地经营收益最大化。

三、土地储备制度运作程序设计及应注意的问题

借鉴国外的经验和做法，结合国内各地实施土地储备制度的实践操作，笔者认为土地储备制度的运作程序大致可设计为如下：

1、土地调查和规划。通过与土地管理相关部门的协作取得土地利用相关的资料，包括城市土地总量、土地利用分类状况、可纳入储备体系土地供应量等等。同时结合城市规划、城市发展计划、土地利用总体规划等，做好土地年度利用计划，把握土地供应的源头。

2、土地的征用收购。这一阶段是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两个方面：新增土地和存量土地。对于新增城市用地，即“农转非”用地，必须严格按照城市规划、土地利用总体规划和年度建设用地计划，从量上严格控制新增土地。对于存量土地的置换、购买和回收要结合土地利用的实际情况给予原土地使用权主体一定的补偿，减少这一过程执行的障碍。

3、土地的储备。这其中包括土地的开发、土地的整理、土地的归集。对于进入储备体系的土地，储备机构应将收购起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，使其达到建设所需的“三通一平”或“五通一平”的条件，形成可供出让和出租的“熟地”。然后储备机构将已完成开发的土地进行储备，等待出让。

篇（7）

土地储备制度在我国的兴起

综合来看，我国土地储备制度率先在市场经济较为发达的深圳和上海得以实施。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立土地储备机构，开展土地储备工作。目前我国已有近半数的市县建立了土地储备制度。我国土地储备制度的含义是：由城市政府委托或设立的专门机构，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、整理，并予储存，根据城市土地利用规划和年度用地计划，将所储备的土地以招标、拍卖等方式有计划地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。

城市土地储备制度应用状况

近年来，土地储备制度在我国一些城市的运作取得了巨大成效，在完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设等方面的优越性已逐步表现出来。但是，随着土地储备实践的深入，人们对该制度在房地产市场的影响方面存在着许多疑虑。

地价房价上涨，开发市场起点不公

在已建立土地储备制度的城市中，土地出让价格大幅上扬，商品房价格随之上涨。以杭州市为例，近年来该市地价、房价呈不断上扬趋势。同时，与目前的土地出让价格比较，实施土地储备制度前的我国城市土地出让价格很低，制度实施前后地价差异很大。相邻地块的两个项目由于土地成本的差异，导致开发的起跑线不公平。如何平衡制度实施前后一级市场的价格差异，如何在历史与现实之间找到平衡点，是当前困扰我国许多城市政府的一个急需解决的问题。

市场结构失衡，多层次需求难满足

我国推行房产改革政策的目的是采取多渠道、多途径来满足城镇居民不同层次的住房需求。有人认为，土地储备的实施在一定程度上影响了这一目标的实现，它导致房产开发走向集约与垄断，市场逐渐被一些实力强的开发企业所占据，小型与实力较弱的开发企业被淘汰出局，而当前实力强的开发企业着眼于高档和高回报开发，销售的对象是高收入群体。即使是面向普通工薪阶层开发的经济适用房，开发档次和市场价格也较高，部分消费者难以承受。房地产市场结构的失衡使多层次的住房需求得不到有效满足，也造成高档商品房供需矛盾加大。

土地储备制度对房地产市场影响的分析

作为土地资源的配置方式之一，土地储备制度的实施必然对房地产市场、土地资本市场产生影响。但是，该制度是否是引起城市地价上涨的主因，这就需要深入研究，它直接关系到我国城市土地储备制度今后的发展与完善。

对城市土地价格上涨的分析

纠正扭曲的地价是城市地价上涨的直接原因我国土地储备制度是在土地真实价值受到抑制，土地价格严重扭曲的情况下建立起来的，招标、拍卖方式带来的地价合理上涨是土地价值的真实体现。在先前不规范土地市场中，地价或成交价低，一方面是土地隐型市场不注重价格杠杆作用的结果，另一方面灰色交易造成了国家利益的严重损失。据测算，我国的土地资产有25万亿元。由于种种原因，目前全国土地资产每年流失近100亿元。实施土地储备制度，土地市场在公平、公开的平台上运作，必然带来地价的上涨，其实质是国家作为土地所有者对土地收益权的体现。

土地市场无序炒作是地价上扬的重要原因目前在建立土地储备制度的城市中，招标拍卖出让土地出现了地价的非正常上涨。日本学者野口悠纪雄曾用现实地价与理论地价的差异来衡量东京市土地市场的健康状况。其中的理论地价是指地租的资本化。结合我国的实践，政府在土地的出让环节中都要确定基准地价、标定地价和出让底价。其中，基准地价是指政府按土地级别、用地类型或区段位置评估确定的平均价格。它是政府宏观调控地价和进一步评估标定地价、出让底价的基础；标定地价是政府根据需要评估的具体地块，在正常土地市场和正常经营管理条件下某一日期的土地使用权价格。它是政府出让土地使用权时确定出让金额的依据；出让底价是指经具有土地评估资格的机构按规定的程序进行评估后，由市土地行政主管部门根据基准地价和标定地价所确定的土地使用权价格。由此可见，这三种价格在一定程度上具备了理论地价的含义，土地出让价格只有在理论地价的合理范围内波动才是正常的。

土地储备对土地价格的影响不大以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的土地储备库存量和土地交易价格进行相关分析：土地储备库存量（DS）与土地交易价格(DP)的相关系数为0.659，为显著相关。但在对该样本相关系数进行显著性检验时发现t值偏小，总体相关系数接近零值，土地储备量与土地价格呈弱相关关系。对土地储备库存量（DS）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地储备库存量对地价的解释能力较弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

拟和优度检验R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

拟和优度检验R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回归模型的解释，土地储备库存量与地价间的相关关系较弱。土地储备库存量每增加1万平方米，对地价平均有13.92元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地储备库存量增加1%，地价只变动0.221%。通过以上分析可知，土地价格上涨并不是由土地储备制度造成的，土地储备对土地价格的影响不大。

对商品房价格上涨的分析

房价上涨是多种因素共同作用的结果。其中，开发成本、市场需求等因素是主要的。

开发成本上升是房价上涨的主要原因在土地拍卖供应方式中，开发商的土地成本投入数额受到市场竞争的影响，必然以市场最高价才可竞得理想的土地。而将土地成本增加部分转嫁至房价是开发商转嫁开发风险的必然选择。以杭州市为例，对该市自实施土地储备制度以来的商品房销售价格和土地交易价格进行相关分析：房价（HP）与土地交易价格（DP）的相关系数为0.980，为高度相关。对房价（HP）与土地交易价格（DP）进行简单回归分析，土地交易价格对房价有很好的解释能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

拟和优度检验R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

拟和优度检验R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回归模型的解释，房价与地价之间有很强的正相关关系。土地交易价格每增加1元/平方米，对房价平均有1.079元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果土地交易价格增加1%，房价将变动0.718%。

房地产市场需求的相对旺盛是拉动房价上涨的又一因素目前我国正处于城市化的加快发展阶段，土地供应的高度垄断直接导致城市用地需求猛增，间接影响城市房地产开发进程和总量增加，进一步导致房屋需求上升。需求的相对旺盛必然引起房价的上涨。以杭州市为例，对其近年来的商品房销售价格和商品房销售面积进行相关分析：房价（HP）与商品房销售面积（M）的相关系数为0.969，为高度相关。对房价（HP）与商品房销售面积（M）进行简单回归分析，商品房销售面积对房价有较好的解释能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

拟和优度检验R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

拟和优度检验R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回归模型的解释，房价与房屋销售面积之间有较强的正相关关系。商品房销售面积每增加1万平方米，对房价平均有12.814元/平方米上涨的贡献。按照弹性解释，如果销售面积增加1%，房价变动1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影响了房屋的整体价格水平我国一些城市从鼓励扶持某一事业发展的目标出发，曾相继出台了一系列土地优惠政策，主要针对经济适用房、以房带路、招商引资、扶持骨干企业、帮助特困企业等等。由于政策执行上的自由度大，管理很难到位，造成土地资产流失，也没有达到扶持的目的。此外，由于国家对经济适用房土地获取、设计方案、购房对象范围限定等方面还缺乏严格有效的管理，一些房地产开发商千方百计以经济适用房名义取得划拨土地后，不按国家规定的标准建设经济适用房，造成了房地产市场竞争不公、产品结构不合理和土地供应的无序。

因而土地储备制度对我国房地产市场的负面影响不大，不会直接导致房地产价格上扬。

完善土地储备制度的对策建议

为了使土地储备制度对我国城市建设发挥更大的作用，有必要对该制度进行进一步的完善，具体建议如下：

合理控制土地储备的范围和数量

土地储备制度是确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。但必须指出，不能以垄断影响土地市场的发育，也不能盲目扩大土地一级市场的边界，必须正确处理政府调控与市场配置的关系，合理控制进入土地储备的范围和数量。我们认为，在地价上涨过快的城市，完全可以通过成立有形的土地交易市场，允许一些有闲置土地的企业上市交易，这样既可以让闲置的土地尽快流动起来，增加土地供应量，也可避免土地资源浪费。科学合理地确定土地储备数量是土地储备制度正常运行的重要保证。但土地储备过多，会造成资金占用过多，加大土地储备机构的经营风险。合理的土地储备数量要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，要通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得出最佳土地储备数量。

加大土地供应结构的调整力度

土地供给结构与需求结构的协调均衡是土地市场供求平衡的更高层次的要求。在目前我国一些城市已出现地价、房价大幅上涨的情况下，土地储备机构不仅要根据市场的实际需要和经济发展实际及时地掌握土地投放总量，更要从市场细分的角度，适时调整各类不同用途的土地储备量和供给量，化解土地市场供需失衡的矛盾。就当前我国房地产市场状况而言，当务之急是紧缩城市中心区住宅用地和城市高档房地产用地，对开发高档商品房，不仅要从供给源头上进行限制，还要以高地价、高税收等手段加以限制；落实经济适用房、廉租房政策，对面向百姓的商品房所用土地要适当放宽，满足居民日益增长的住房需求。在“放宽”政策的同时，要切实规范土地行政管理行为，避免土地供应政策带来的漏洞。

建立健全相关配套的法律法规

建立健全相关配套的法律法规，用配套的法律手段解决现实中的问题如公益型用地的收购与管理、原建成区的隐形土地市场问题等等；同时要严格执法，加大管理力度，使土地储备工作顺利进行。建立依法监督的机制，对储备机构的工作进行监督，以保障储备目标的实现应建立土地储备工作信息公开制度，尽量公开土地储备机构在土地收购、开发、储备和出让环节中的资料和信息，便于各方的监督和投诉。同时，通过公开如年度土地出租、出让计划、一级土地市场交易资料、土地储备数量等市场信息，促进房地产开发市场的理性发展，引导市场化的开发商能够根据信息进行分析预测，做出理性的投资决策。

强化土地储备管理的监控职能

土地储备管理监控职能的弱化严重地阻碍了城市土地市场和房地产市场的健康有序发展。因此，要强化土地储备管理的监控职能，加强对土地使用状况和土地价格的全程监控和跟踪管理。具体来讲，监控的内容一是建设用地的选址、用途是否符合城市土地利用总体规划和城市建设规划的要求；二是建设项目是否按法定程序和审批权限申请和审批，有无违反规定用途使用土地；三是土地利用是否按规定的进度进行建设，有无占而未用的土地；四是土地价格是否合理，是否故意抬高地价或压低地价，从事炒卖地皮的非法活动。同时，与房地产管理部门密切配合，实行地价与房价的链接管理，杜绝房地产市场不合理定价行为。

重构土地储备的组织体系

在我国城市建立土地储备制度的初期，以杭州市为代表的分层次两级管理模式的组织体制的运行比较顺利。但随着土地储备制度实践的深入，这种体系的弊端日益暴露。一方面，土地储备机构挂靠土地行政管理部门，接受后者的直接领导，致使其地位弱化，运作效率不高；另一方面，在土地储备实施中需要相互配合的城市规划、计划、建设、财政、环保、房管等多个政府职能部门之间的责任不清，未形成协作的格局。

为此，应该对土地储备机构挂靠于土地行政管理部门的现有体系进行改革。其目标是，建立由市土地与房产管理委员会直接领导土地储备机构的新体系。具体内容是：城市政府通过机构改革，对与城市土地利用和管理直接有关的部门进行整合，组建土地与房产管理委员会。该委员会下设土地管理、房产管理、城市规划以及土地储备等若干办公室。新的组织体系有利于提高土地储备机构的地位，为充分发挥其作用提供条件也有利于各部门之间的协调。

参考资料：

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4.(日)野口悠纪雄著，汪斌译，土地经济学，北京：商务印书馆，1997

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一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。

《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。

二、分析与评论

(一)关于土地储备制度的功能和定位

关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]

(二)土地储备机构的法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。

(三)储备土地的取得方式

储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。

(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!

(五)建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。

(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。

3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者

前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。

三、涉及土地储备的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回A号建设用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证A号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的A号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对A号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得A号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:

(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。 转贴于 本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是W市土地交易中心代表W市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是W市国土资源管理局，有证据《W市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到W市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，W市土地整理储备中心受W市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，W市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。

(2)甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为

第一，W市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。

第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于W市国土资源管理局的出让行为而取得。

根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得A号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《W市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的A号建设用地使用权是W市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得A号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，W市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在A号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《W市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由W市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，W市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的A号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的A号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。

3.甲公司有权向乙单位中止付款

根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将A号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。

4.乙单位无权解除合同

一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、W市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了W市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中W市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了W市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。

注释:

[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[J].上海土地，2006，(1):26.

篇（9）

    一、我国城市土地储备制度的建立 

    我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月,深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权,开创了国有土地使用权有偿出让的先河,成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进,1996年,上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日,国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出,为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。 

    土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具,通过土地储备制度,可以确保政府垄断土地一级市场,有效控制土地供给,防止多头供地;有利于企业改制解困,盘活存量土地资产,高效合理配置存量土地;土地收购后,进行开发和整理,使一些规划不合理,环境较差的土地得以再开发和再利用;出让后的土地升值,增加政府土地收益,保证国有土地资产的增值。 

    二、我国城市土地储备制度存在的问题 

    1 土地储备运作主体界定不清。 

    从目前来看,全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构,明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构,形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中,城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划,具体实施土地收购储备等工作;又要参与到企业运营过程中,与开发商共同经营土地,便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

    2 土地出让倾向于高端住宅。

    随着房地产行业的快速发展,土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前,部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬,部分城市的土地储备机制运作过程中,存在单纯追求土地高收益的倾向,居民房价收入比例超过国际标准3至5倍,引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

    3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

    土地储备中心在征购、回收土地时,需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低,导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”,拉大了城乡之问的差距和矛盾。

    三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

篇（10）

引言

土地储备最早起源于1896年的荷兰，20世纪80年代初期香港实行土地储备制度，1996年上海进行土地储备试点工作，此后各地城市也纷纷推行土地储备制度，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地收购制度的运作模式。由于不同城市实际情况不同，各地建立城市土地收购储备制度的功能定位和目标也不同，实际运作模式也有所不同。综合分析目前国内正在实施的城市土地收购储备的运作模式及机构设置特点，可以分为市场主导型、政府主导型和市场政府混合型三种模式。

1 研究区概况

济宁市位于山东省西南部，地处鲁苏豫皖四省结合部，东经115°52′-117°36′，北纬34°26′-35°57′。东连临沂，西接菏泽，南邻枣庄市和江苏省徐州市，北面与泰安市交界；南北长167千米，东西宽158千米，总面积11，194.27平方千米，约占全省总面积的7.13%。属鲁南泰沂低山丘陵与鲁西南黄淮海平原交接地带，地质构造上属华北地区鲁西南断块凹陷区。全市地形以平原洼地为主，地势东高西低，地貌较为复杂。

2 研究方法

本文以城市经济学、土地经济学、发展经济学的理论为基础，结合我国土地所有权的二元结构和土地使用权的历史遗留问题，采用理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法，研究城市土地储备的发展模式和相关政策法规方面的问题。

3 济宁市城市土地储备运作过程

济宁市城区内的所有土地储备工作以济宁市土地储备中心为主，各区政府、管委会、各相关部门密切配合，实行统一收储、统一规划、统一开发、统一融资、统一出让的“五统一”土地储备管理模式。济宁市城市规划区范围内所有拟储备地块，均纳入市级土地储备库。实行先储后供、收供分离的土地储备和供应模式。在总结经验和协调相关部门关系的基础上，济宁市政府初步规范了土地储备体系的运作模式和程序，大致分为土地收储、收储土地管理和土地供应准备、土地出让三个阶段。

3.1 土地收储

土地收储范围为：1）经认定为闲置土地且闲置时间超过两年的土地；2）土地出让等有偿使用合同约定的建设用地使用权期限届满且建设用地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的土地；3）济宁市城区范围内所有行政机关、事业单位、破产企业和其他划拨土地使用者，因城市规划调整、迁移、解散、撤销、破产等原因不再使用的土地；4）以出让、租赁等有偿使用方式使用的国有建设用地使用权，土地使用者申请收购、有偿收回的土地；5）以出让、租赁等有偿使用方式使用土地的土地使用者，因城市规划调整、迁移等原因不能再使用的土地；6）以划拨方式取得土地使用权的工业企业，经市政府批准实施“退城进园”的土地；7）以出让方式取得土地使用权的工业企业，经市政府批准实施“退城进园”的土地；8）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；9）政府依法实施国有土地上房屋征收后取得的国有土地。

3.2 收储土地管理和土地供应准备

完成土地征收的集体土地、依法收回、收购的国有土地、完成房屋征收的国有土地及其他可纳入储备的土地，在土地供应前由具体组织实施土地收储工作的单位负责管护、承担管护费用、处理管护期间发生的一切问题。具体组织实施土地收储工作的单位可临时利用管护土地，但不得修建永久性建筑物。在土地供应前应进行土地权属调查。对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可直接申请办理土地登记手续。纳入政府土地储备库的土地即为具备土地供应条件的土地。

3.3 土地出让

具备土地供应条件的土地，可根据年度土地供应计划实施土地出让。济宁市城区内的土地出让由市土地储备运营工作领导小组会议和市局建设项目会审会议进行决策。土地出让分为协议出让和招标拍卖挂牌出让。

4 结果与分析

目前，有关济宁市城市土地储备的理论研究较少，对土地储备的功能、理论基础与运行机理等理论问题的认识不够全面与深入，来自于其它相关学科的研究也较少。在实际运作过程中，也存在着一些问题：（1）法律法规不健全；（2）土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持；（3）资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善。

4.1 土地经营领导机制不健全

目前，全市市县政府行政首长负责的土地决策机构还未建立起来。以行政首长为考核对象的土地经营目标考核和问责机制还没有建立，土地经营的宏观政策保障体系尚未完善，部门分割、政出多门的现象依然存在，部门之间、市区之间良好的协调配合机制尚未形成，土地经营的规划、计划等宏观管理机制有待建立。

4.2 集中统一的收储经营体制不健全

政府高度垄断土地供应，集中统一管理制度和“一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出”的经营管理模式还没有建立起来，多头供地现象突出。土地市场运作融资功能和法人资格还不到位，资金运作环节多，效率低，效益低。征地拆迁的属地化管理体系尚未建立起来，拆迁难度大，造成土地收储规模小。市区土地收益分配体系还没有建立起来。土地市场的信息披露和公开化程度低，土地市场的服务功能不完善，土地有形市场尚未完全建立，仅有招拍挂的土地进入了土地有形市场。

4.3 土地市场监管机制不健全

监管制约机制还没有建立起来，各类用地的批后监管没有到位，土地供应不规范的现象依然存在，土地巡查制度没有落实到位，土地非法交易特别是集体土地非法入市的问题还非常突出，违章建设、非法建设屡禁不止，土地收益流失问题还没有从根本上遏止。

5 结论与讨论

5.1 法定土地储备开发模式

我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的出台，为土地储备制度的建立提供了法律依据，但在土地储备制度的具体运行操作上，法律体系还不够健全，对土地储备机构的强制收购和优先购买权缺乏详细的规定，一些城市只能通过地方行政政策来限制土地协议转让，并规定储备机构拥有土地的强制优先收购权。为了使土地储备顺利实施，立法机构必须制定颁布一系列法律加以配合，加强相关法律法规体系的建设，保证土地储备正常运行。

5.2 创新融资渠道

随着城市化进程的加快，全国各地的土地储备机构都承担了大量的土地融资和土地征收出让业务。当前各地土地收购储备资金，大部分依赖银行贷款，且所占比例相当高，一些城市的贷款比例已经高达95%。城市土地储备机制的运行必须以连续的资金流为保证，但传统融资渠道，如财政拨款和银行贷款已不能满足当前城市土地整理及开发中巨大的资金需求。要大力创新城市土地储备制度融资渠道，以加强土地储备机构抵御各方面风险的能力。

5.3 科学规范的城市土地储备管理模式

优化土地储备管理系统的结构，通过经营方式实现土地储备经营主体实体化，完善土地储备发展公司的运作模式，法定针对不同储备对象采用不同的储备方式，尽量缩短实物储备的周期。

参考文献：

[1] 冷宏志，宫玉泉.建立土地收购储备制度垄断存量土地供应〔M〕.北京：地质出版社.

篇（11）

一、土地储备制度实施的作用

1、一是有利于推进城市化进程。城市化是工业化发展到一定程度的必然趋势，它不仅仅指城市规范的扩张和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，产业结构是否合理，人与自然是否和谐。要完成这些目标，必须对原来的城市土地进行重新的定位和调整。目前，我国大多数城市的功能都是残缺不全的，由于缺乏科学合理的规划，造成道路拥堵、排水不畅、商业布点不均，以致出现工业、商业、居住混杂现象。为了改变这种状况，就必须对旧城进行拆迁改造，按照规划对原有土地实行收购、置换等处置，土地储备制度的出台，为旧城改造(土地处置)提供了体制机制上的支撑，为城市化建设奠定用地保障。

2、二是有利于调整产业结构。产业是城市发展的基础，一个城市根据各自的区位优势，必然对产业有一个合理的定位。而在促进一、二、三产协调发展，科学划定功能区引导产业向功能区集聚，在各产业的合理流向时，势必涉及到土地资源的如何配置。在城市中心区如何做好“退二进三”扶持三产发展，二产进园区既要保证其生产经营所需的必要功能，又要考虑其产业链之间的相互联系，尽量缩短产业链之间的空间距离，节省生产成本提高产品竞争力。摆正一产的位置，科学规划，发展精品产业、生态种植(养殖)，它除了提供居民必需的生活资料外，它还能为美化城市清洁环境起到无可替代的作用。因此，在科学调整产业结构中土地储备制度起到了分配器的作为。

二、土地储备制度面临的风险

1、制度风险。由于土地储备制度起步较晚，目前对土地储备制度运行过程中出现的一系列问题，还没有专门的法律条文可执行，致使制度运行过程中面临较大的不确定性。目前与土地储备有关的法律、法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔2007〕277号《土地储备条例》等，但这些法律、法规都没有对土地储备的具体行为做出明确的规定。这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑，甚至有些行为与现行法律法规相抵触，从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定，导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍，直接影响土地收购成本和运作成本，经常出现一户人家或一小块地而影响已收购成片地的统一规划和整体出让，使其面临巨大的违约风险。与此同时，由于法律上的不确定，还存在着政策变动、政府的不规范操作和过度干预、部门之间的协调都会带来一定的风险。土地储备制度由于缺乏法律的支撑，往往表现出比较脆弱的抗风险能力。

2、经营风险。土地储备机构兼有企业的特性和政府机构的职能。一方面它要垄断城市土地一级市场，实行地方政府的土地市场宏观调控职能，防止土地市场地价过高和过低；另一方面，它的经营往往是自负盈亏，财政收支两条线使大部分盈利都由地方财政获取，土地储备机构自我调节的能力相当有限，具有较大的财务风险。在土地收购、储备、出让各环节很难科学把握，任何一个环节都会带来经营风险。虽然，控制收购成本、核定储备规模、适时出让，是防止经营风险的有效手段，但是在具体操作中往往出现许多不尽人意的现象，压力主要来自于政府的干预。例如收购某些地块时，由于政府干预虚增土地收购价格，代替地方财政承担转移支付的职能，本应由政府承担的责任转借到土地收储机构身上。储备中没有找准既能满足市场需求起到调控作用又能节省储备费用的平衡点，而是盲目扩大储备规模且不注重质量，造成资源和资金的双重积压。未能准确把握市场信息、城市建设时序和储备地块包装准备，造成卖的找不到买的，该开发的地块得不到开发，其结果会导致地价低于成本价出售或积压。

三、完善土地储备制度法律、政策和管理机制的几点建议

1、制定和细化土地储备制度相关的法律及政策法规。土地收购过程是土地权益的转让过程，必须制定相关法律对土地收购储备的主体和客体所享有的权利和承担的义务关系进行明确规定，使处理土地收购问题时有法可依，保证收购过程的合法性和规范性。虽然《中华人民共和国土地管理法》等相关法律中规定，在特殊情况下，可依法收回国有土地和集体土地。但是这些法律法规对土地储备机构的地位、性质和职能等方面没有明确规定。由于缺乏法律法规的的支撑，土地储备制度的实际操作中难免会出现“底气不足”的问题，影响了土地储备制度实施的效率和作用的发挥。因此，建议有关部门就土地储备制度中尚未界定清楚的地方以法律法规的形式予以明确；如将土地储备机构从法律上定位为政府和土地行政主管部门授权，按照管办分离、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的政府事业单位，并具有垄断土地一级市场的合法权利。为土地储备制度的建立和运行提供良好的法律支撑。