新土地管理法土地征收流程大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇新土地管理法土地征收流程范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。

安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》第十七条的规定召开村民会议，在所有具有本集体经济组织成员内部平均分配此款。如不分配给村民，则侵犯了村民的合法权益，具有本集体经济组织成员资格的人员，可单独或共同集体经济组织或村委会，要求支付相应份额。

二、征地补偿款的征收依据

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置a助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

三、征地补偿款的计算方法

国家建设依法征用集体土地时付给被征地者补偿所丧失的土地权利的费用。其计算方法是：

1.征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准，结合当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费，可按该土地征用前3年平均年产值的3～6倍计算，征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地，补偿标准为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍。

2.征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其他多年生经济作物的土地，按邻近耕地补偿标准计算。

3.被征用土地的青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。

篇（2）

鹤城区国土资源执法监察的现状及

存在的问题

执法环境不佳。鹤城区社会经济加速发展的同时，城市化进程日益加快，对土地的需求也随之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、财政收入与吸引外资的影响，以及片面的政绩观，一些领导干部不能正确处理依法办事与发展经济的关系，一味地追求经济的快速发展，不注重国土资源的依法和合理利用，甚至个别领导还要求国土等职能部门转变管理观念，强化服务，在资源保障上无原则地开“绿灯”；在形成国土资源违法事实后，还往往给国土资源部门的正常执法工作设置障碍，替违法违纪者开脱。这样一来，在群众中造成不良影响，并带动了法制观念不强的群众违法用地。

村民违法占地建房现象愈演愈烈。现行的《土地管理法》对非农建设占用耕地的审批权力高度集中，农民建房受地形、经济、区位等条件限制，确实需要占用耕地的，不论数量多少都必须报市级以上人民政府审批。由于受规划、用地指标等因素影响，村民申报的个人建房用地不一定能得到批准。报批程序繁锁，报批时间过长，往往不能在短时间内得到批复，客观上为农民违法占用耕地设置了法律障碍。另一方面，现行的征地体制中，对被征地农民的补偿过低，无法保障失地农民的长远生活，《土地管理法实施条例》规定，在征地过程中对补偿标准有争议的， 由县级人民政府协调； 协调不成的， 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见， 市、县人民政府既是土地征收者， 又是补偿标准的批准者， 更是争议的协调者， 集运动员、裁判员于一身， 法律赋予如此权力， 本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服， 相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权。

法律保障欠缺，执法效能低下。国土资源执法监察部门受法律限制影响，客观上难以提高执法效能。根据《土地管理法》第八十三条规定，国土资源执法部门对土地违法行为只有制止权，没有强制执行权；要对违法建筑拆除或对违法用地恢复，只能找法院执行。一般情况，法院会以各种理由拒收或是推脱移送的土地违法案件；即便是受理，在申请和法院执行过程中，一般的土地违法案件查处起来至少要三个月，多则半年甚至一年。如此一来，违法建筑基本已建成，结果往往是收了罚款结案了事，在一定程度上使土地违法行为人产生了只要交了罚款就算代替办理合法手续的错误观念，国土执法效能长期处于低下状态。

执法力量不足，人员素质有待提高。目前鹤城国土资源执法监察大队共有在职执法人员18人，人均需承担土地执法面积约40平方公里，无法满足国土资源管理对国土执法监察工作的需求；且经费短缺、装备落后，真正具有从事行政执法应具备的法律知识、业务素质精湛的执法人员不多；再加上一年一度的土地矿产卫片执法检查工作没有充足的专业性人才做技术保障，致使执法监察工作长期处于被动和疲于应付的局面，执法人员不能严格落实土地动态巡查制度，对土地违法行为不能及时发现、及时制止。

强化国土资源执法监察的对策及建议

建立联合查处机制、强化联合执法、落实辖区责任制是搞好国土执法监察工作的根本。土地的违法成本低，查处成本高，单靠国土资源执法监察部门一家单兵作战很难执法到位。要改变这一状况的主要措施就是建立政府牵头，各职能部门分工参与的联合查处机制，建立和完善国土资源管理部门与上级执法监察部门以及公、检、法、纪检、监察、司法机关联合办案的协调机制，强化联合执法，充分发挥属地管理的作用，落实辖区责任制，在当地政府的统一调度和指挥下，根据各自职能，通力配合，形成合力，确保违法用地及时、全面、有效地查处执行到位。

严执法、强素质、抓队伍是搞好国土执法监察工作的保障。国土资源执法监察工作需要人去落实和执行，人的各方面素质高低决定着执法的水平高低。执法监察人员除了要熟悉国土资源管理有关的法律、法规知识外，还要掌握与之相关的其他法律、法规与政策，如民法、刑法、行政处罚法、行政诉讼法、森林法等等。除了掌握相应的理论知识之外，还应具备执法监察的各项业务技能，具有较高的语言表达能力、写作能力和电脑操作技能，具有独立解决问题以及与相关部门协同工作的能力。

抓好年度土地矿产卫片执法检查工作是国土执法监察工作的重点。自2009年度土地矿产卫片执法检查工作在全国范围开展以来，鹤城区土地矿产卫片执法检查工作在各乡镇和有关部门的努力和配合下，连续三年顺利通过国土资源部和省国土资源厅的验收，实现了“零约谈”、“零通报”、“零问责”的目标。但同时，鹤城区违法占用耕地现象依然存在“面积大，比例高”，被约谈和问责的风险也很大；加之土地卫片 “6.30”补办用地手续和拆除复垦的整改政策被取消，国土资源“一张图”管理手段的不断细化和完善，致使卫片执法检查工作的挑战和压力越来越明显，形势越来越严峻。

篇（3）

【关键词】

土地征收；征收补偿和安置；问题；对策

引言

2013~2015年，福建省顺昌县征地事务所签订了45个项目的征地协议，共征收集体土地6580亩，发放征地补偿费24067万元。目前，我县经济正处在快速发展，城镇化、工业化建设速度加快的时期，土地征收出现了新的。这些土地的征收满足了我县城镇化、工业化和经济建设对土地的需求，但由于各种原因所引发的征地矛盾也日益突出。因此，进一步完善土地征收补偿安置的政策也迫在眉睫。本文以顺昌县为例，对当前征地补偿安置工作中存在的问题和对策，进行初步的探讨。

1征地补偿安置的主要做法

1.1严格执行征地程序，加大征地政策宣传力度我县严格按照《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》征收土地，在征地前做好征地的宣传工作，对征收的集体土地，认真审查其是否符合土地利用总体规划，认真做好被征地的面积、地类、权属调查，做到调查表、实物、补偿登记三对照、三符合，告知被征地单位（农户）听证权利，经过协商签订《征地协议书》，并将征地补偿费依法足额及时拨付到位，征地经批准后严格实行征地“两公告一登记”步骤。

1.2逐步改善被征地农民补偿、安置及社会保障的做法在补偿方面，根据《福建省人民政府关于调整年产值和征地补偿标准的通知》（闽政[2011]5号）精神，我县从2013年起将耕地年产值提高到1500元/亩。在安置方面，对被征地农民生产、生活安置问题，除货币补偿、养老保险外，目前我县在余坊组团项目中创新留地安置、自愿入股等安置途径，在保证被征地农民原有生活水平不降低的基础上，不断创新安置途径。在社会保障方面，近几年我县在征地项目中，对涉及耕地且符合社保对象的，建立了《被征地农民基本信息表》、《被征地农民参加养老保障申请表》、《用地项目涉及失地农民社保情况登记表》等台账。截止2016年6月，共计失地农民保险对象4000余人，已保障2481人，目前正在协调社保金的发放。

1.3确保征地补偿费足额到位，维护被征地农民的利益近年来，我县项目建设征收土地补偿费用均足额及时到位，不存在拖欠、截留征地补偿款现象。在征地申请时，要求建设单位先将不低于50%的征地补偿费存入县征地资金专户，待征地批准后统一由县国土资源部门根据农民集体经济组织提出的被征地农民名单和征地补偿费的分配方案，把应该补偿给被征地农民的部分，直接发放到位。从2013年起，县征地事务所已直接发放10158.82万元补偿款到被征地农民个人账户。

2存在的问题及成因

2.1土地征收程序滞后，补偿标准难统一现行的征地程序设置“征地告知、调查确认、听证”等环节，强调将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径及社会保障等内容以书面形式告知被征地单位和农户，但在实际工作中实际效果并不理想，如在听证环节，当听证双方难以达成一致意见时，缺乏有效的办法加以解决。因此，虽然有听证设计，但被征地户往往有异议，不少是以上访的形式要求解决。在现行设计中，将征地补偿安置方案公告、征地公告设在土地征收经省政府审批之后，这时集体土地经审批其性质已转为国有土地；另一方面，如果被征地单位（或农户）对征地补偿安置方案不同意，被征地户不愿交出土地。如果采取行政手段，必然造成不稳定因素。被征地农民对征地补偿安置方案有异议，最重要的就是对补偿标准不满意。由于现行的标准在工作难以执行，被征地农户在补偿上便“讨价还价”，以至在我县城区及近郊等村的耕地补偿价都在10万元/亩以上。因此，将征地补偿安置公告置于征地审批之后的流程是不符合实际的。

2.2土地分类在相关部门中存在不一致，缺乏协调性国土部门通常将土地分为建设用地、农用地和未利用地。集体土地征收所涉及的地类一般都在农用地、未利用地的范围，少部分涉及到建设用地。如，在国土部门的土地分类中，归类为未利用地或其他土地的地块，在林业部门的图斑上有可能是林地。这样在征地上报审批的图件中，就会出现地类不一致、面积不相符的情况，其结果造成被退回重办，甚至还因该地类为林地导致无法审批。其主要原因是两部门在有关地类的划分上缺乏沟通协调，造成不一致。

2.3失地农民的社会保障现状有待改善

2.3.1失地农民社保金偏低根据《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办[2008]28号）规定，失地农民养老保障的个人账户资金的筹资规模应不低于18000元，政府补助比例不低于70%。即政府投入的资金为12600元/人。就目前我县符合失地社保条件的有4000余人，而社保金的筹措只有近2200多万元。如果对符合条件的对象都设立社保账户，社保金的短缺就显而易见。自失地农民社保工作开展以来，多数农民不愿意自己再掏钱提高比例，因此其账户只能是政府投入的12600元。按计算满60周岁后，他们领取的养老补助只能在90元/月左右。从保障的长远角度来看，这点收入难以保障其生计。

2.3.2失地农民社会保障金筹措标准偏低根据《顺昌县人民政府关于被征地农民就业培训和社会保障实施意见（暂行）的通知》（顺政综[2012]92号）规定，被征地农民养老保障专项资金的筹措标准为1.22万元/亩。按此标准征收耕地只按项目中耕地的地类缴交社保金，这时就会出现征收耕地的亩数多，但达到社保条件的对象少，如神农菇业项目，征收耕地90多亩，符合社保条件的不超过10人。征收耕地的亩数少，但符合社保条件的对象多，如洋口精尚自动化项目，征收耕地170多亩，达到社保条件的580多人。我县双溪街道的城东村、余坊村，洋口镇的沙墩村，其人均耕地大多数在0.5~0.4亩/人之间。即使只是征收少量耕地，甚至未征收，其人均耕地就有可能少于全县农业人口人均耕地30%以下（0.444亩/人）。就目前情况看，全县达到失地农民社保条件的人数已有4000多人，但筹措的专项资金只有2200多万元，缺口仍有2840多万元，其中还不含免费为失地农民就业培训的费用。因此，以耕地1.22万元/亩的标准来筹资，其标准确实偏低了。

3对策和建议

3.1改革征地程序，提高征地工作效率省级国土资源主管部门应加强调研全省各地在征地报批程序方面的可行做法，重新制定集体土地征收流程，将征地补偿安置方案公告前置，然后再申请办理征地报批及其他手续，提高征地工作效率，更好的服务于城镇化、工业化和经济建设的发展。

3.2建立健全土地征收的补偿安置机制

3.2.1适当扩大土地征收补偿范围目前，土地征收补偿范围为土地补偿费、安置补助费和青苗及地面附作物补偿费。从征地工作实践看，应适当扩大补偿范围。拟将土地承包经营权、农民因征地行为造成的间接损失、失地农民的社会保障纳入补偿范围。

3.2.2逐步提高现行土地征收补偿标准根据所征地块的现状，有区别地适当调整年产值的基数。贯彻执行《南平市政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》（南政综[2011]122号）精神，根据我县情况、土地区位条件、耕地质量、以及用地趋势和现行征地补偿价格差异情况，制定《顺昌县政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》。补偿标准应和土地区位条件、耕地质量、土地征收后的用途（经营性与公益性相区分）相挂钩，对公益性用地如交通、国防、水利、城市基础设施等，征地补偿标准可以在“区片综合地价”的高低限之间平衡。

3.2.3改革、探索土地征收补偿安置方式在土地征收工作中，除货币补偿外，应进一步探索分期货币补偿方式、入股分红安置方式、土地交换方式、留地安置方式、社会保险方式等，引入司法机制，丰富农民维权救济渠道。

3.2.4完善和健全农村土地产权，逐步提高失地农民社保金在农村集体土地确权发证的基础上，加快推进农民承包地的确权发证工作，切实维护农民的土地财产权益。贯彻执行《福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障的补充通知》（闽政办[2011]12号）和南平市劳动与社会保障局的要求，将失地农民社保金的筹资标准分为省重点和一般项目两类。属省重点项目的，其失地社保金筹资标准为1.8万元/亩；属一般项目的，其筹资标准为3万元/亩。适当提高标准，即有利保证失地农民社保金的足额到位和逐步提高，也有利于抑制企业浪费土地的现象发生，通过经济杠杆保护耕地。

3.3土地分类应建立相关部门协作的长效机制为了提高工作效率，加快征收土地的报批进度，服务地方经济，促进社会发展，国土部门在核实被征土地地类时，应先到林业部门核对；林地部门在确定地类时，也应会同国土部门核对。把这种工作关系作为核实地类的前置条件，没有经过双方相互核实的地块，不能进行地类变更。

3.4加强对征地补偿款发放的监督，切实维护被征地农民的合法权益《土地管理法》和《福建省实施中华人民共和国土地管理法办法》明确了征地补偿费的标准和发放对象；省政府《关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民的合法权益的通知》（闽政[2004]2号），进一步明确了市、县国土管理部门应加强征地补偿费（土地补偿费、安置补助费、青功及地上附着物补偿费）的发放的监管，提出土地补偿费可由国土部门直接发放给被征地农户。县级国土部门应根据被征地单位（村委会）提供的被征地村民的身份证明，将征地补偿费及时足额地直接发放到农民手中。

4结束语

农村征地涉及农民切身利益，要以人为本，一切从农民的利益出发，在征地补偿安置上最大限度的保障农民的合法权益，确保被征地农民当前生活质量不降低，长远生活有保障，让农民切实分享到经济建设发展、城镇化、工业化建设的成果。

参考文献

[1]刘浩.对南京市征地补偿及安置办法的思考[J].广东土地科学，2007（01）.

[2]张明.淮安经济开发区被征地农民利益补偿政策研究[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2007（04）.

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2土地征收部门征地流程

农村集体土地征收往往牵扯到国土部门（即机构改革后的自然资源部门）、建设部门、委托征地单位、农村集体经济组织及村民个人。以青海省为例，征地工作的开展流程如下。（1）按照《中华人民共和国土地管理法》《土地管理法实施细则》和《青海省人民政府关于公布调整更新后的青海省征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》文件进行集体土地征收。（2）进行“两公告一登记”工作，使征收土地公告内容和征地补偿、安置方案内容等接受群众监督，确保征地过程公开透明。（3）在征地过程中聘请有资质的评估公司进行地面附着物评估工作，确保数据真实有效，并在评估后对评估公司出具的评估结果进行4方（评估公司、被拆迁单位或个人、村委会、自然资源部门）签字确认后方可生效，后将评估结果在征地范围内进行公开公示，确保数据结果公开透明。（4）征地过程中按照“一张图”要求，做好征地面积量算图，按量算图签订征地协议。因此，村民土地上的附着物由自然资源部门与村民个人进行商榷后依法补偿给村民个人，村集体土地由自然资源部门与村集体经济组织对接，按照相关文件要求将土地补偿款发放至村集体经济组织账户，由村集体经济组织再依规定向村民发放。

3维权救助途径探究

土地征收补偿费分配的实质是集体成员资格的确定问题，因城镇发展、人口流动等多方面因素，土地征收补偿过程中衍生出的财产权益，使征地中集体成员资格的确定尤为重要。部分农村妇女选择通过法律途径来满足诉求，但此类农村集体经济组织收益分配纠纷案件能否作为民事案件受理，在不同地区根据当地的实际政策情况，做法各不相同。3.1土地补偿款发放规定。根据相关土地法律，依法征收土地主体为村民委员会，而非个人，集体所有权的主体为集体成员所有。同时，依据我国农村土地集体所有制性质决定，国家征收农民集体土地的土地补偿款归属于被征收土地的农村集体经济组织。征地单位在征收集体土地时会将土地补偿款一律发放至村集体账户，村民个人无法直接从征地单位取得土地补偿金。3.2探索方向。河北、宁夏、广东等地都在实践中出台了一系列法规政策办法，对农村妇女土地权益取得了一些新的探索和尝试，对各地立法和司法机关提供了有益借鉴。土地权益是村民最为重要的一项权益，解决这一过程中产生的显性和隐性矛盾需要在实践中寻求因地制宜的可行性方法。政策宣讲要求深度、广度，要有针对性地通过多种载体和途径，在农村集体中倡导男女平等的观念，需进一步深入解读党和国家的政策法规，要能够引导村集体经济组织在处理争议事件时“德法相依”。司法救助倡导因地制宜，立法部门、司法机关要进一步探索建立可行的法律救济措施，积极回应农村妇女在土地权益纠纷方面的合理诉求。村规民俗讲求与法相依，监督部门要在法律规定的权限内，做好村集体经济组织在制定村规民俗方面的监督，确保与现行法律法规相一致。

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【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。

一、土地使用权转让概念内涵及程序

1.1土地使用权转让的法定特定涵义。

出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。

1.2土地使用权转让特定概念的例外。

1.2.1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。

1.2.2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。

1.2.3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。

1.3集体划拨土地使用权的转让。

1.3.1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。

1.3.2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。

1.3.3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。

二、对应土地使用权转让程序的计税依据

2.1国有出让土地使用权转让中的计税依据。

根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。

2.2划拨土地使用权转让中的计税依据。

根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。

所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。

2.3集体土地使用权转让中的计税依据。

集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。

三、结论。

在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。

参考文献

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篇（6）

一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。

这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。

近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：

1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。

2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。

3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。

政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。

4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。

简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。

二、强制征地与补偿措施的不公平

中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：

（一）目的

在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。

中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。

（二）补偿标准

对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。

补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。

（三）补偿在集体和农民之间的分配

补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。

作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”

28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。

（四）补偿因土地的用途或类型而异

与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。

尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。

（五）征地过程

为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。

2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。

简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。

三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。

尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。

关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。

在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。

研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。

四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。

对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。

地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。

五、减低农田流失率的困难

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。

土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。

农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。

上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。

政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。

除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。

与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。

篇（7）

完善城市土地储备运行模式

一方面，我国政府应当充分发挥置换、征用以及收回等手段将城市土地使用控制在政府能够供应的总量范围内，使城市土地在转变为熟地之后再进入到土地交易市场中。应当彻底摈弃传统的那种由原土地使用者直接参与市场交易的模式，这样一来，就能够使城市土地的附加值在交易过程中得到极大的提高，同时也能够有效提升国家机关进行城市土地管理的效率。

另外，城市土地储备的操作流程、运营主体等方面都必须要严格依照市场经济体制的规律与要求来执行。

探索土地储备弹性机制

建议在政府储备机构中专门成立负责市场调查的部门，进一步增强城市土地储备与出让的统筹协调职能。一方面，应该调查了解近期土地市场与房地产市场供求平衡点，在两者的差额之间通过实物形式进行储备，从而为城市土地储备提供强有力的刚性保证；另一方面，应该充分考虑房地产市场的周期性与波动性给城市土地储备业务产生的影响而制定土地储备弹性机制，进一步增强城市土地储备过程中的灵活机动性，从而有效降低城市土地储备业务的相关风险。

建立以政府为主导的管理体系

我国最新修订的土地管理法草案中确立了政府在我国土地储备管理体系中的主导地位。应当纳入城市土地储备管理范围的土地主要包括以下几个方面：第一是依法收回的土地。第二是依规划或申请收购的土地（含企业改制用地）。第三是行使优先购买权取得的土地。第四是已办理完毕农用地转用、土地征收批准手续的土地（尤其是经营性用地）。第五是其他应当储备的土地。对于单位或个人进行土地使用权转让及纳入年度储备计划或城市改造计划范围内的房屋所有权转让前，应先行征询土地储备中心收购储备意见。

积极开展多渠道融资

要想改变土地储备的被动局面，资金的长期注入是保证，为此必须开源节流，在合理规划的基础上，开通更多融资渠道。

一是由市县人民政府建立土地储备专项资金。城市财政按照国有土地使用权出让总价的5%提取土地储备专项资金。土地储备专项资金实行专户储存、独立核算，专项用于土地储备。二是继续加大融资力度，增强融资的主动性、统筹性，减少资金风险。履行土地储备的贷款主体资格，结合大型项目建设，科学编制融资规划与计划，确定年度土地收购储备资金收支预算和贷款融资规模保持时间的连贯性和融资环节的顺畅性，保持土地收储政府融资平台的良好信誉。

篇（8）

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-045-03

在我国，农地征用制度是指国家出于公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转变为国家所有的一种制度安排。我国现行的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，在当时的历史条件下，对于保障国家经济建设，加快工业化和城市化，起了巨大的作用，农民也作出了巨大的贡献。虽然后来也进行过几次修订，补偿金额有所提高，但总体上还是以原土地农业产值的倍数加以补偿，不能适应市场经济的发展要求。最明显的改革措施是2004年11月13日的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关内容，它肯定了土地对农民的社会保障功能。提高了土地补偿标准。承认了农民的土地财产权，确保土地补偿费主要用于被征地的农户。对征地补偿方式进行了重大改革，确定了农业生产、重新择业、入股分红等三种农民安置方式。这对于缓解当前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地单位与农民之间的关系，具有非常重要的意义。综观我国农地征用领域的机制，全面的农地产权权属与征用程序及流程、各级政府在征地中的职责及公平正义准则、县乡村三级协调分工及利益分配机理到农民在征地中的责权利规定等，均没有实现科学、合理、清晰、明确的运作。特别是城镇化进程中的征地补偿标准又低于其他性质的征地补偿标准，存在的明显弊端或隐性问题长期没有得到彻底解决。

一、国家垄断土地一级市场使征地长期在政府行政强制色彩中运行

中国宪法和《土地管理方法》规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用。但一方面没有明确界定什么是“公共利益”，也未清晰阐述“公共利益”的含义和范畴，对公共利益的规定过于笼统，导致实际操作过程中“公共利益”被轻易地扩大化。地方政府在土地征用运作实践中，除国家公益性、重点建设或服务项目按照“公共利益”要求进行征地外，包括企业用地等其他范围的用地，凡涉及占用集体土地的，也一股脑儿地行使国家征地权和公权力。甚至不少的地方政府追求短期经济效应或眼前经济利益而通过农地征用大搞经济开发，乐此不疲地进行权利寻租行为。另一方面，这样的法律规定事实上从法律的角度明确和保障了国家对农村集体土地征用的最终处置权，有关政府部门实际上严格管制着土地的征用，任何单位用地均必须到政府部门办理严格的审批手续。而当被征用土地的用途、价格和去向在真正的被征用土地使用主体被边缘化而被省、市、县、乡政府与新的用地主体协商确定后，土地征用就根本不以被征地农民的同意为前提，作为对被征土地拥有集体所有权的村一级单位便主要发挥行政命令的执行角色，而不能履行谈判角色。村集体经济组织大会或农民也没有多少可以影响农地征用的决策的能力了。村领导在农地征用执行过程前后，只有发挥“模范带头”、“说服引导”和“安抚一方”的份儿，但当遇到征地补偿的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的问题时，显然简单的说服、劝导和安抚已经难以起到应有的作用。于是容易形成地方政府与农民对峙的局面，造成对社会稳定、和谐极为不利的因素，这种博弈主体法律地位的不平等造成的现象或问题长期得不到深入人心的解决或改进，在国家全神贯注发展经济、实现社会长治久安的欣欣向荣的大环境中形成不安定隐患。

二、不清晰的土地产权界定导致征地补偿中利益分配比例的不明确性和随意性

我国法律规定，集体土地归各级农村集体经济组织共同所有，但并没有确认究竟归哪一类集体经济组织所有，且目前我国农村缺乏行使集体所有权的严谨的组织形式和程序。农村土地至今呈现的所有结构依然是：第一级所有为村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有；第三级所有是乡（集）农民所有。尽管农村土地归村民小组、村这些集体经济组织所有，但村民小组、村的土地所有权是不完全的，通常不得不因行政隶属的原因而在遇到农地征用问题时服从乡一级集体经济组织的安排意见。所谓农村土地集体成员共同所有，也实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有，造成集体土地所有权的虚位或易位。我国目前集体土地所有权主体的不确定，实质就是产权不明晰，这就为不合理的农地征用留下可乘之机，进而导致了不合理的征地补偿。

我国农地的产权特征是：产权主体模糊，产权权能残缺，农地产权稳定性差、流动性弱（指单向度的权属转移）。农民土地承包经营权实际上存在不确定性，农民持有土地的财产权，但对是否拥有农地发展权存在很大争议，本应该部分归属于私人的产权混淆于公共领域中，这样的由于产权不清晰现状而产生的博弈的结果，当然农民职能是处于“弱势位置”，于是农民的部分利益未被重视就“自然”地被剥夺了。

农民集体土地产权不清，导致土地征用补偿费分配不公。农村集体土地所有权的主体混乱，导致了土地征用补偿费分配的纠纷。我国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中，都有明确的规定。但是，“集体”究竟是指哪一级，法律规定则较为模糊。在不涉及利益分配时，乡（镇）政府、村委会、乡（村）经济组织都不关心所有权主体问题，一旦有土地征用补偿费下发时，大家都争先恐后地当土地所有权主体，都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为农村集体土地所有权主体的含糊不清，才产生了土地征用补偿费“乡（镇）扣”、“村留”、“乡（村）经济组织提”的现象，使得原本就很少的征用费到农民手中几乎所剩无几。而且截留于集体经济组织之中的土地补偿费，也无法由作为集体成员的农民直接支配，便出现了“人人所有，人人无权”的现象，加之现实集体组织对土地征用费管理使用不规范，被少数几个管理者所控制，进而被用于发放工资、奖金、福利，挥霍浪费，甚至是贪污挪用，严重损害了广大农民的合法权益。有关政府部门在将农民集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。从而呈现出征地收益分配的不合理及征地补偿费在农民、集体经济组织和基层政府之间的分配不合理。虽然这种状况在近几年因各地征地补偿标准的上涨有所好转，即农民得到的补偿安置费用有所提高，但这种分配的比例依然未得到根本的改观，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主体占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。同时农地征用后的土地增值部分的收益以各种名义或形式流向政府，征地受偿主体只能是集体经济组织而将农民排除在外，被征地农民只能在集体经济组织中受偿，这显然有失公平。

从理论上讲，农民土地的所有权也应该是一种特殊的财产所有权，农民对自己财产（土地）也应享有占有、使用、收益和处分的权利。但是只因这种产权关系的长期不明确，农民只能是被动地接受这种僵化的征地机制给他们带来的他们其实并不情愿的变化。随着城镇化的加快发展和国家产业调整互动发展的深入，农民一方面因农村和城市收入水平及生活水准差距的拉大而无法继续承受越来越大的征地收益损失，另一方面农民也开始越来越强烈地不满于这种不公平状况的持续，于是由此引发的农民和村级经济组织或政府之间的矛盾日益增多，也日益尖锐，促成了当前制约社会稳定和谐的一大消极因素。

三、现行征地补偿标准的不合理性和不科学性

在将农业用地转为非农业用地时，国家对被征地者所受到的损害只是给予一定的补偿，我国实行的是部分补偿的原则。在《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿，该法第四十七条规定，征用土地的补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三大块组成。依据《土地管理法》，中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6-10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4-6倍。在实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内采取下限，不足以使被征地农民保持原有的生活水平。而即便按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也不过3万元左右。这个问题在人多地少的地方表现尤为突出。这种补偿标准具有较大的不确定性，从而导致了农用地的补偿标准随意性较大却没有相应有效的监督监控机制，为部分官员滋生腐败提供了温床。现行的征地补偿标准，以土地平均农业年产值的若干倍计算，只考虑了对土地的农产品的补偿，没有充分考虑土地作为农民的生产资料和重要社会保障的价值，也没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿，更没有体现土地利用的潜在价值，使被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。这种按照年产值来确定的补偿标准，未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。

四、补偿安置方式单一

按照现行的补偿政策来看，对失地农民的安置方式主要采取两种形式，一种是货币安置，另一种是就业安置，其中以货币安置为主。目前，国家对失地农民的补偿方式通常是一次性的货币安置，农民在失去土地以后，征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币的形式一次性支付给农民。这种方式的优点在于操作简单，能减轻国土部门和用地单位的安置压力。但是，由于我国农地具有农民社会保障的功能，一次性支付一笔有限的土地补偿和安置费用，对农民的生计出路缺乏长远考虑。在经济发达地区，二、三产业比较发达，失地农民较易通过自谋职业来解决自己的生计。但是，在一些经济不发达地区，失地农民在补偿金用完后，连最基本的生活都无法正常维持，给社会的安定带来不稳定因素。就业安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现时期实施起来困难加大。有些单位为了取得政府的安置补偿费，就先安排一部分失地农民就业，等拿到政府补贴后，就将其解雇。随着经济体制的转型和现代企业制度的建立，企业有用工的自由，而我国农村人口素质不高，文化程度低、劳动技能少，缺乏市场竞争力，即使再就业，也面临着很大大的下岗风险。之前的招工就业安置在实践中已失去了意义和作用。现行征地机制未考虑中国二元经济结构下农民社会保障问题。中国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，正在显示出“保障重于生产”的特征。失去土地的农民，在没有任何保障的条件下寻找就业机会，加大了就业风险和就业成本。

五、征地过程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有关规定：有关部门批准征地要有公告程序，在征地前给于农民知情权与参与权。但在实际的操作中很少遵循，缺乏应有的透明度。不少地方征用土地不能做到公开透明，不注意或根本就不听取农民的意见，不做深入细致的工作，只强调征地具有强制性，方式简单粗暴。由于我国长期城乡分割的二元经济结构，再加上自身知识文化素质的限制，农民一直处于弱势地位。一些地方政府或者因热衷于增加地方财政收入，或者因在征地过程中取得了不小的个人收益，大量征地，甚至在农民没有发言权的情况下，将其土地低价处理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，将农民赶离土地，然后由政府出让。土地预征导致政府征地行为更加随意、土地资源浪费、腐败机会增多、政府与农民利益关系激化，进而导致社会不稳定。

六、结语

我国城镇化的建设虽然如火如荼，但因长期以来，城镇化建设进程中的征地补偿一直不能实现失地农民满意的生计和发展，造成了城镇化率较高与失地农民生存和发展质量参差不齐且改善不佳的状况，制度安排不到位、市场经济在征地补偿中体现不完全、农民的弱势地位的改善没有真正提到应有的高度等是造成这种现象的主要体制背景和原因。在改革开放已经深入推进30多年的今天，应该像其他经济发展领域的改革开放一样，进一步大胆解放思想、拓宽思路，实现农地征用补偿的科学合理运行，使得我国城镇化进程中的农地征用问题得到有效的解决，失地农民的生计得到合理改善，并启发或促进“三农”问题的持续改进和解决。

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近年来，县国土资源局在县委、县政府和上级国土资源部门的领导下，在贯彻实施土地管理法律法规、开展宣传教育、做好规划修编前期工作、加强土地征收和用地审批管理、节约集约利用土地、查处土地违法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。

(一)土地法制观念逐渐增强。近年来，县国土资源局以开展各种宣传日活动为载体，利用各类媒体，运用多种形式，宣传土地管理法律法规和政策，营造土地管理的社会氛围。通过学习宣传教育，一定程度上增强了广大干部群众的法制观念和依法用地意识，为依法行政创造了较好的社会环境。

(二)土地规划修编工作有序开展。一是做好规划局部调整工作。根据有关政策规定，做好建设项目占用非耕地的规划局部调整工作，先后向省里上报了10个乡镇(街道)的40多个建设项目用地的规划局部修改，批准修改总面积1700亩;完成永安、现代工业集聚区的600亩非耕地项目的规划局部修改基础工作。二是做好新一轮土地利用总体规划修编前期工作。完成了第二次土地调查工作，摸清农村土地和城镇地籍的基本情况，为规划修编打下基础。根据上级的统一部署，开展规划大纲编制工作，及时上报省市审批。开展调查研究，加强与有关部门联系，做好规划衔接相关工作。开展规划基数转换工作，已完成了基数转换的外业核实，正在开展数据的室内分析处理。

(三)土地征收、收储和用地审批管理进一步规范。一是加强土地征收和收储工作。根据县政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地补偿安置方案制定等相关工作，进一步规范征地行为;制定了新的土地征收区片综合价，提高征地补偿标准。加大土地收储力度，对全县各类土地进行梳理，将29宗土地列入收储计划，做好工艺品城转角、蒲司湾等地块的收储工作。二是向上争取用地指标。做好低收入农户创业就业园项目等重点建设项目的包装工作，积极向上争取用地指标;通过农居点整理、建设用地复垦,获得省核拨指标99.9亩，保障重点急需项目的用地需要。三是做好用地审核报批工作。20*年以来，共办理农用地转用报批2257亩，其中工业用地1257.8亩，农房报批546.1亩。特别是设立县国土资源局工业园区分局，抽调业务人员，统一受理、全程代办园区工业用地报批有关事项，取得了明显效果。四是重视解决农村村民建房问题。做好农村土地综合整治的服务指导工作，制定出台有关实施细则，简化用地审批手续，减免有关费用，有效推进农民住房改造工作。

(四)土地节约集约利用工作取得进展。一是加强政策引导。在“服务工业、推进项目”百日行动中，对全县工业用地进行普查，分析用地现状，起草和参与了关于加强建设用地批后管理、盘活存量建设用地、清闲促产等方面的文件，从政策上深化节约集约利用土地工作。二是做好建设项目用地预审。已完成了35省道西段工程等省级重点项目用地预审和8个一般项目的用地预审工作，预审用地总面积20*亩。三是探索盘活存量闲置用地。对1999年以来全县已农转用而未供的6600多亩土地、已供未用的500多亩闲置土地、低效利用的600亩空闲土地，分析原因，进行分类分步处置，促进建设用地资源再利用，提高土地利用效率。

(五)一些土地违法违规案件得到查处。一是加强土地巡查。提请县政府出台了《关于进一步加强国土资源管理工作的意见》，层层落实土地巡查监管责任，明确县、乡、村三级土地日常监管工作职责和任务。20*年以来，共开展土地执法监察动态巡查1300人次，发现制止违法用地896件。二是查处各类土地违法案件。通过开展卫星遥感执法检查、土地百日行动、违法违规隐漏案件查处等活动，共立案查处违法违规案件241件，涉及土地面积4924.5亩，拆除各类违法建筑485间(处)，面积11.7万平方米，给予党政纪处分或追究刑事责任32人。三是做好土地工作。建立健全工作责任制，落实各项工作制度，加强接访、处访工作。20*年以来，共接待群众来访800人次，受理涉土问题来信897件，省市交转办125件，对这些件基本上都认真给予办理回复。

二、存在的主要问题

虽然这几年县国土资源局土地管理工作取得了一定的成绩，但由于我县土地历史问题积累多年，各种新旧矛盾交织，存在的困难和问题很多，具体表现在：

(一)法制宣传还不够广泛深入。从调查情况看，土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够，缺少持续有效的宣传，广大干部群众对有关内容了解不多，致使一些群众土地法制意识淡薄，受利益驱动，违法占地建房的现象较多。同时，县国土资源局对自身职能及工作流程宣传不够，透明度不高，群众对办理用地手续程序仍不十分了解。

(二)土地利用总体规划亟需修编。一是上一轮土地利用总体规划编制欠科学，一些地块性质定位不切合实际，许多农保地与实地现状不符，农保率偏高，一些重大项目用地缺乏规划保障，较大程度上制约经济社会发展。二是规划的指导性和操作性不够强，土地利用总体规划与相关综合性规划衔接不够，不能很好地控制和引导用地，影响了项目落地，也导致规划变动存在随意性，由此带来一系列新问题。三是城乡建设用地需求与新增建设用地空间矛盾突出，建设用地空间拓展艰难，客观上成为土地规划修编的一大难题。

(三)土地征收收储和用地审批管理不够到位。一是土地征收困难。随着土地资源的不断升值，征收土地涉及利益调整越来越大，加上国家对土地的管理越来越严，征收土地所面临的矛盾和阻力也越来越大。在征地过程中，由于群众思想工作问题、补偿标准问题、被征地农民社会保障问题等原因，导致征地工作难度很大，有的地块(如后里吴村)批准后却无法进场。二是土地收储进展缓慢。多年来土地收储工作是我县的薄弱环节，办法措施不多，实际收效不大，土地储备中心未真正发挥作用，后续储备数量匮乏，用地保障严重不足。三是用地审批效率不高。用地审批环节多，涉及多个部门，工作量大，报批时间长，造成建设用地不能及时到位。

(四)土地节约集约利用率较低。一是建设用地供地率低。由于许多项目前期工作不充分、各类待开发用地缺乏统筹安排、征地难到位等原因，导致建设用地供地率低下。20*、20*年，全县的供地率分别为12.9%、1.96%，2009年上半年仅为0.11%，20*年至今全县仍有已转未供土地3500多亩，指标浪费严重。二是建设用地闲置现象突出。由于对土地批后利用缺乏跟踪监管，不少企业节约集约利用土地的观念不强，闲置和粗放型利用土地现象不同程度存在，擅自改变土地用途的行为也时有发生。据统计，目前我县建设用地平均每亩税收只有9万多元，为全市的70%左右，产出率相当低。同时，一些效益好的企业急需用地无法解决，靠租借厂房或内部挖潜进行生产,严重影响企业的发展壮大。三是农村土地利用率低。农村建房缺少规划引导，布局散乱，管理不到位，导致一方面农村缺房户建房艰难，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象得不到有效控制。

(五)土地执法监察有待进一步强化。一是违法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我县违法用地面积占新增建设用地总面积的比例高达92.6%，20*年被省里列为卫星遥感监控县，进行重点整改。据初步统计，20*年起，城区违法占地建房出现反弹，新增违法建房达600多间。二是执法监管力度不够。土地管理缺乏健全有效的监管机制，乡镇、村对土地日常监管的主动性和积极性不高，还没有形成整体监管合力;执法力度不够，对违法占地的查处缺乏有效的措施和手段，部分地方违法用地屡拆屡发、屡禁不止，没有从根本上得到遏制。三是土地历史遗留问题突出。各类问题迟迟未能得以有效破解，严重影响了我县土地管理秩序。四是土地问题突出。涉土案件占全县的量达30%，呈现数量持续增加、行为更为激烈趋势，违规越级访、集体访、上省进京访屡屡发生，严重影响了仙居的整体形象。20*年，我县曾连续两个月进入省国土资源厅受理的积分排名前五位，极大影响了我县建设用地报件及规划调整工作。五是执法队伍建设需要进一步加强，整体素质有待进一步提高。

(六)财务收支管理问题较多。从审计部门的财务收支审计情况看，县国土资源局在编制管理、内部管理、财务管理、资产管理等方面存在的问题较多，有的问题较为严重。

三、几点建议

土地问题是事*发展的根本问题。严格土地管理，是全面落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护社会和谐稳定的当务之急。当前，必须牢牢抓住土地这个根本问题，竭尽全力管好土地，想方设法用好土地。

(一)着力营造良好社会氛围。土地是民生之本、发展之基，是仙居经济社会发展的命脉。县国土资源局要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，进一步坚定管好土地的信心和决心;要采取各种形式，通过多种途径，广泛深入宣传土地法律法规和国情国策，提高宣传教育的针对性和实效性，增强广大干部群众的土地法制观念，努力在全社会形成保护耕地、依法用地的良好氛围;要大力宣传国土资源部门的职能职责、公开服务内容和办事流程，增强政策透明度。

(二)着力做好新一轮土地规划修编工作。土地利用总体规划是实施土地用途管制、调整土地利用结构布局和严格依法管地的基本依据。一要继续做好前期准备工作。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，深入开展调查研究，全面掌握土地利用情况;加强对今后土地需求和供给的预测分析，为开展空间布局提供科学依据;密切与省市国土资源部门的联系，抓紧推进规划修编相关工作。二要认真做好规划修编调整工作。要积极调整规划，包装项目，优化项目布局，拓展用地空间;着眼长远谋划，统筹安排规划期内各类用地，定性定量到地块，努力留足用地空间;加强与相关部门、乡镇(街道)的联系，充分听取各方意见，积极做好与相关规划的衔接工作，增强规划的前瞻性、科学性和指导性。三要强化规划实施管理。严格按照规划控制用地，根据形势发展需要，依法修改和调整规划，维护规划严肃性、权威性。

(三)着力加强土地征收收储和用地审批管理。一要加大土地征收工作力度。要加强政策宣传，充分做好被征地农民的思想工作;进一步完善征地工作制度，严格履行征地程序，规范征地行为;研究解决好被征地农民合法权益保障问题，完善征地补偿办法，实行征地补偿费统一支付，做好土地征收补偿安置工作。二要切实加强土地收储工作。要认真执行土地储备实施办法，进一步规范土地收储行为;充分发挥收储中心的作用，落实土地储备基金，实施存量土地收购储备，增强对土地市场的调控力度，特别是对城区小宗土地，要注重储备中心的收储调控作用，防止土地零星推向市场而影响城市发展品位。三要提高用地审批效率。进一步改革管理机制，优化审批程序，简化用地审批流程，缩短审批时限，提高用地预审、报批效率。特别是要提高农村建房审批效率，加快推进农民住房改造工作。

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在现行的《土地管理法》中，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地，其中包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地不能出让和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐渐显现出来。政府低价从农民手中收购土地，通过“招―拍―挂”的形式，把土地炒到天价，从而获得高额报酬，农民却并没有从土地的增值价值中获得实惠；另一方面，通过宏观调控的方式抑制房价的呼声越来越高。因此，逐渐放开农地入市政策，允许集体建设用地直接入市，是推进我国土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1号文件提出，要加快引导土地经营权规范有序流转，推进农村集体产权制度改革，稳步推进农村土地制度改革试点。这一举措旨在通过市场化手段，激活被长期压抑的土地、资金等生产要素，优化土地资源配置效率，促进农地入市的发展。本文将从金陵村跨县出让用地指标，直接拍卖集体建设用地的改革措施出发探讨其农地入市的发展过程，并总结相关经验，提出相关问题和建议。

一、金陵村二组农地入市的现状

四川省都江堰市天马镇金陵村二组，共有78户300多人，占地总面积达282.4亩。当地老百姓收入来源主要靠种地，没有工业或农业上的大型支柱产业。百姓的旧宅占地面积大，但房屋大多破旧，居住条件较差。外出务工人员较多，承包地大多闲置或赠予他人耕种。由此一来，该村的经济发展落后，土地资源配置效率较低。

2008年汶川地震，金陵村属重灾区之一，房屋受损严重，对重建工作提出了严峻的考验。灾后重建过程中，大多数村民缺少资金重建住房。金陵村二组组长积极争取到了整理土地出让指标的试点机会。本组村民和外组村民自愿整理出土地150多亩，其中安置小区金陵花园仅占地40多亩，节约出110亩集体建设用地。农民住进了漂亮牢固的新房，并将原有的房屋拆掉复垦为耕地。为了金陵村二组未来经济的可持续发展和增加收入来源，组长决定仅卖掉节约出的110亩集体建设用地中的约76亩地，以15万元/亩的价格卖给成都市温江区用于还债，剩下的约34亩用地指标借成都市进行集体建设用地直接入市拍卖的试验机会在成都市产权交易所公开挂牌出让。这块地以44.2万元/亩的价格成功出让，土地使用权出让期限40年，土地将用于发展农村养老。在金陵村实现农地入市的过程中，合法拥有建设用地使用权的农户和村组集体联合，与有意的社会投资方缔约，在确保先为农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。这与十七届三中全会的土地制度改革纲领相一致。

二、金陵村农地入市经验

（一）合理分配入市收益，全面保障农民和集体经济组织的权益

灾后，农民不仅住进了宽敞明亮的新家，土地流转收益中扣去各种税费的大部分款项都分配到农民手中，小部分用于发展集体经济。金陵村二组在集体建设用地入市中的收益基本上都以直接和间接的方式回馈给了村民。一部分收益按照合理比例补贴给失地农民，另一部分用于发展农村养老，增加社会福利，促进经济发展。而且整理复垦的耕地连同村民原有的承包地按人口进行了调节分配，承包地又重新回到农民手中，并且完成了承包地的确权颁证工作。相比于原有的征地制度，农民的权益更大程度上得到了保障。农民在农地入市过程中，掌握了自，自觉自愿参与了集体决议，与政府公平“对话”，两者之间的矛盾均在过程中内化。政府及社会企业均从此次农地入市中获益，农民更是成为土地入市流转最大的受益者。

（二）提高土地资源的利用率和配置效率

金陵村集体建设用地入市使得土地资源的配置效率和价值大大提高。一是整理节约出的宅基地使得土地资源利用率提高，带来了巨大的经济效应。新增了较多可供进行大规模经营管理的土地，有效促进了现代化农业的发展，并逐步形成规模经济。二是土地和房屋的增值吸引越来越多有实力的企业及社会资本的投资，带动了当地的服务业、旅游业及农业的发展，增加了就业机会，吸引一部分转移到城市的劳动力回流农村，一定程度上缓解了农村劳动力缺乏的现象。三是耕地并没有完全消失，使得农民有地可种，排除了长期依赖传统农业的农民的后顾之忧，让他们的基本生活得以保障。四是拍卖的集体建设用地发展起来也将给村民带来医疗、卫生和养老等方面的福利。同样面积的土地在整理入市之后比之前创造了更大的价值。

（三）加强基层民主建设，给农民以充分的自

金陵村二组之所以能顺利将集体建设用地成功入市拍卖，最重要的原因就是以农民的意志为转移，在尊重农民意愿的基础上建立合理可行的入市机制。同时，政府部门注重加强基层民主建设，充分尊重农民的意愿，给予正确的宣传、引导和帮助。政府和村民建立起了信任，两者之间不存在信息不对称的现象，村民较高程度上实现了自治。这为农地入市的顺利进行奠定了扎实的群众基础。

（四）明确土地产权，完善登记制度

农地入市涉及诸多方面的问题，是一个极其复杂的过程。在重新整理分配土地的过程中，确定土地产权是非常重要的环节。首先，需要明确农村集体建设用地的产权包括土地所有权和使用权。其次，登记和整理集体土地所有权，登记各个地块使用权相应的范围、面积和用途等具体情况，只有完善的前期准备工作才能为土地交易入市打下扎实的基础。

（五）规范农地入市的形式和程序

参照国有土地使用权出让或转让的法定形式，集体建设用地使用权流转基本形式包括出让、出租、转让、抵押和转租，对于涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目的用地要求通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。为了减少村干部和有关政府谋取私利，强拆强流转等侵犯农民权益的想象发生，规范农地入市程序，所有流程按照规定签订相关合同并办理登记确认手续。这个过程强调公开、民主。

三、存在问题

农村集体建设用地直接入市是解决当前农村土地资源利用效率低和发展农村经济的大势所趋。但是，目前我国发展农地入市仅仅停留在摸索阶段，仍然存在很多问题和挑战。笔者通过对金陵村的调查，并结合我国农地入市的发展现状，提出了以下两个方面的问题。

（一）社会保障体系不完善，失地农民的长期生存问题有待解决

农地入市必然会减少耕地面积，使农民完全或部分地离开长期赖以生存的土地，要解决农地入市之后遗留下来的农民长期生存问题，这就要求有健全完善的社会保障体系为农民提供一定的生活保障。在我国农村社会保障体系不够完善的大前提下，金陵村农民的社会保障工作成为亟需解决的问题。虽然，金陵村二组将整理出来的约34亩的土地拍卖出让，吸引社会资本发展农村养老事业，但是，社会资本投资必定要求一定的利润回报，这可能会增加农民负担，阻碍农村养老事业的发展，不能从真正意义上给农民提供合理有效的生活和养老保障。

（二）农地入市事后监督体系不健全

农地入市处在初期阶段，土地管理方面的政策及法律法规并不完善，而且土地管理部门对土地的监督管理大多在土地开发利用之前，对土地开发利用之后的监督管理则缺失。就金陵村二组而言，集体建设用地入市之后，如何结合实际情况发展创造更大经济效应和增加农民劳动力价值的产业？农地入市后，农村的土地被大量的开发利用，土地价值实现较大程度的增长，土地增值在给农村带来巨大利益的同时，也将伴随城乡土地价格新的不均衡现象的发生。如何减小土地交易的风险，稳定土地交易价格？如何避免农地入市事前、事中及事后信息不对称和新一轮“寻租”现象的发生？这些问题的出现都将成为阻碍农地入市可持续发展的隐患。解决农地入市事后的一系列问题需要健全的土地监督管理措施，显然目前我国相关的法律法规不完善，金陵村也同样面临这样的问题。

四、结论

本文通过对四川省都江堰市天马镇金陵村二组集体建设用地直接入市的情况进行分析阐述，总结了经验，提出了存在的问题。总的来说，相对于土地征用而言，农地入市充分发挥市场作用更有利于提高资源配置效率。但是，如果没有严格规范的制度保驾护航，农地入市发挥的作用将十分有限。为了充分发挥农地入市流转的积极效应，在考虑农地入市内部结构及外部因素的基础上，应当从以下几点完善农地入市的调控制度：一是发展农村养老保险、医疗保险和失业保险，完善农村社会保障体系；二是降低土地供需双方的交易摩擦成本，形成竞争机制，稳定农村土地价格，发展涉农保险行业，分散农民在农地入市过程中可能遭遇到的风险；三是修改《土地管理法》，完善农地入市的配套立法，进一步明确土地产权，完善登记制度，形成规范的农地入市的程序。

总而言之，通过一系列措施的落实，土地管理制度的不断改善，农地入市一定会为农村土地问题和经济发展创造新的局面，成为推进城乡一体化和发展社会主义新农村的新动力。

参考文献：

[1]李中.农地入市流转对土地资源配置效率的影响[J].财经问题研究，2012（12）.

[2]张志强，高丹桂.农村集体建设用地直接入市：相关研究和观点综述[J].天津行政学院学报，2008（05）.

篇（11）

1.农地流转规模增大，整体态势发展良好土地承包经营权的流转问题自开始试点以来，整体发展状况良好，受到了广大人民的欢迎和政府的积极响应，特别是民族地区。这一状况的出现，表现在以下两个方面：首先，农村土地承包经营权流转问题从本质上来说是一种互助型的权力供给型政策，而不是权力剥夺型政策，因而广大农民有动力和积极性响应政策的执行。其次，目前我国城乡人口流动现象凸显，农地流转不仅解决了流动人口废弃的土地无人承租的难题，同时扩大了留守人口的土地规模，提高了粮食产量，增加了收入。根据新疆经济报的数据显示，截止到2012年上半年，新疆总流转土地面积为333.9万亩，占总家庭承包土地面积的11.07%。另据贵州省农业委员会官方网站提供的信息，贵州黔东南苗族侗族自治州黄平县旧州镇2012年农村土地流转面积4245.55亩，占全镇耕地面积的12.87%，占土地承包面积的15.29%。近几年，农地流转的规模不断增大，就目前发展情况来看，呈现出流转形式多样化、流转机制市场化的良好态势。

2.农地流转形式多样，自发流转仍为主流从流转主体看，农地流转可分为农户自发流转和乡村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式，乡村集体统一组织流转主要采用入股、租赁等形式。农户自发流转是农地流转的主体，通过农户自发流转的面积占总流转的比例，甘肃省占83.3[1]，广西省占74%[2]；通过乡村集体统一组织流转的面积占总流转面积的比例，甘肃省占16.7%，广西省占26%。但是，由农户自发实现农地流转，不仅面临着较大的搜寻成本，而且面临着较大的谈判成本和履约成本。

3.民族地区农地类型多样，地区间差异化明显我国民族地区地缘辽阔，同一民族的地区间就存在多种形式的农地。在地势平坦、农田水利条件较好的地区，适宜机械化生产，土地流转的形势就较好，流转的效益就较高。但在贫瘠、偏僻的地区，不但不利于集中耕地，达到规模效应，而且即使减少租金也少有人耕种。民族地区农地类型的差异，导致了流转价格、流转效益和流转率的极大不平衡。

4.流转行为不规范，流转纠纷增多目前，民族地区农村土地流转不规范的现象十分突出。有的地区农村土地流转无约定或只有口头约定，有些流转合同含糊不清，对双方权利、义务的限定、承租土地附着物的相关处理以及赔偿责任等均缺乏统一的规范，有的甚至没有法律效力，这些不规范的行为加大了流转纠纷的数目，不利于流转问题长期有效的发展。

（二）民族地区农地流转中存在的法制问题

1.土地承包经营权流转本身的问题（1）民族地区目标团体的特殊性加大了土地承包经营流转政策的执行难度民族地区目标团体的特殊性主要表现在两个方面：第一，民族地区普遍发展比较落后，经济欠发达，大量农业劳动力无法稳定转移到非农产业，农业社会化服务也比较落后，土地作为农民的基本收入来源和重要社会保障，使得农民对土地具有极大的依赖性，从这一层面上来说，流转问题难度加大。不仅如此，民族地区的农民普遍具有一定的民族信仰，土地对老一辈的农民来说，更多的是一种精神上的支撑与希望。作为一种对家族的责任，他们有责任和义务保护好祖先传承的土地，这在一定程度上加大了流转的难度。第二，农民对于自身土地状况的评价不同导致难以形成“协议价格”。在民族地区，地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡村工作的需要人为匡算的，并且受乡村机构的膨胀程度和农村事业发展的“攀比”的因素影响[3]。同时，由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，农民对于土地状况的认同和评价不同，导致不能达成统一的租金数额。许多民族地区的农民具有流转意愿，但是由于租金不能满足其要求，使其理性选择放弃，最终导致流转夭折。根据孔祥智对浙江、海南、山西、内蒙古的调查研究，农户愿意接受的补偿标准平均值为79278元，而农民实际得到的补偿标准仅为16402.5元，两者相距约5倍[4]。（2）目标团体行为的不确定性弱化了民族地区土地承包经营流转政策的执行效果调查发现，民族地区土地流转过程中目标团体行为存在以下两个方面的问题：第一，操作程序不规范降低了流转效率。有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订流转协议，有的地区承租方与乡镇或县级政府部门签订流转协议而不是流转方，还有的地区流转双方只达成口头协议，缺少报批、备案、申请变更登记等必要的法律手段，这些不规范的操作程序给流转问题带来具大的隐患，降低了流转的效率。第二，流转中抵押范围较窄限制了流转数量。政策规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，受限的土地极大限制了土地的流转。（3）流转程序的多方负责方权责不分明导致农民利益受损在民族地区，村民委员会与村集体经济组织在决定村民相关问题时占有较重分量，在流转问题中，村民委员会与村集体经济组织由于利益不对等常常出现不行使同意权、争夺行使同意权或者推托行使同意权的问题，同时村民委员会或村集体经济组织以“农村土地所有者”身份干预土地流转、擅自截留、扣缴流转收益和征收补偿[5]，极大损害了流转农民的合法利益。

2.法律制度本身的因素（1）法律规定原则化，缺乏实际可操作性调查显示，广大民族地区土地承包经营权流转相关的法律制度对于一些细节问题的规定较为模糊，造成执行标准不一，缺乏可操作性。具体表现在：第一，法律规定未对提升流转率的手段方法进行规定，由此造成流转指标的纵向扩大化。在民族地区，普遍存在着一种现象，上级下放指标时，往往会加大上级规定的指标。于是，层级链条越长，指标浮动份额就越大。这一制度规定的漏洞造成基层农民的“被流转化”，违背了自愿流转的原则。第二，农村土地所有权行使主体、行使程序模糊、答复期限各异。目前，我国土地承包经权流转依据的法律文件主要包括：《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及各省份制定的农村土地承包地方性法规。这些法律文件存在规定模糊、内容冲突的现象。在现行的《农村土地承包法》中，首先明确规定承包方是流转主体，但同时又存在采取转让方式流转需经发包方同意的规定；在行使程序中存在先经发包方同意后签订转让合同、先签订转让合同后经发包方同意、事前同意或事后追认等形式的程序范式；答复期限有5日、7日、10日、15日、30日，从5天到30天不等。不仅如此，《农村土地承包法》中规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”，但《物权法》中“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”对其是否登记取得相关证书并未作出说明。这些政策规定的模糊性，使得在流转政策的执行过程中参考标准不一，容易造成政策执行偏差，影响流转效果。（2）法律制度规范显现出一刀切的弊端首先，各级政府在制定土地流转的相关法律制度时未考虑民族地区在经济条件方面的特殊性，因而导致相同的制度下,民族地区的土地经营流转问题实际输出效果与其它地区存在显著差距。其次，补偿价格的设定也未考虑民族地区农民对价格的特殊敏感性，导致部分流转行为由于地租问题未能达成。再次，我国民族地区的土地类型多样，政策制定将偏远、贫瘠的土地与平坦、肥沃的土地等同视之，加大了偏远、贫瘠土地的流转难度。（3）监督机制不健全，缺乏职能履行的外在动力从大部分民族地区农地承包经营流转的相关机构的设置来看，现有的内设型的机构设置模式不能有效地实现职能履行的内部监督作用。同时，由于类似意见箱、举报电话等监督途径未能接近基层农民，有的农民甚至不会使用，由此造成外部监督同样严重缺失。

3.其他影响因素（1）民族地区低互动性弱化了制度执行效果民族地区的农民对流转内容、流转程序、流转所需文件都不甚了解和理解，这种低互动性使得当地农民不能享受应有的利益，也使得流转政策未能发挥其广泛而深远的保障作用。低互动性主要是由流转政策在当地宣传不到位，工作人员未能发挥引导和辅助咨询作用产生的。（2）民族地区“供方诱导需求”影响制度执行的公信力“供方诱导需求”是指流转政策的主导方（通常是指政府相关部门）利用信息不对称的优势向流转农民隐瞒其相应权利或者诱导其流转行为，使得当地农民对流转政策的认同度降低，严重影响了政策的公信力。（3）执行机构职能交叉降低了政策执行的连贯性在民族地区，村民委员会与村集体经济组织在决定村民流转问题时存在职能交叉现象。《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由农村生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”但《民法通则》中集体经济组织被界定为乡（镇）、村两级。相关法律政策对土地所有权主体规定的不明确造成了现实流转中的职能交叉现象。流转时，村民委员会与村集体经济组织都具有行使同意权的权利，同时村民委员会或集体经济组织均以“农村土地所有者”身份干预土地流转、擅自截留、扣缴流转收益和征收补偿，村民委员会与村集体经济组织应当将利益、经济利益等涉及村民的相关利益公开公平公正的划分职权，但目前职权的交叉职能，降低了流转政策的执行效率，严重影响了流转政策执行的连贯性。

二、完善民族地区土地承包流转的相关对策和建议

（一）培养专业人员，提升民族地区农民的维权意识

结合民族地区农民文化素质不高、经济发展水平较为落后的现状，土地流转政策的宣传宜采用“人际宣传”为主的宣传模式。人际宣传，指的是在宣传中充分利用人的主观能动性，通过人际交往和人际关系发挥宣传作用。首先，培养流转问题专业人员。当地政府应当培养基层相关工作人员，专项专责，负责向当地农民解决流转咨询的相关问题；其次，积极利用受益者内部宣传，利用“羊群效应”，定期开展典型事例宣传会等活动，发挥其示范效应。再次，对于流转问题的宣传应当跳出政策规定本身，从监督渠道和农民维权的层面进行广泛试点，例如村委、镇委定期公布流转农户、流转土地基本情况、成交价格、流转流程等基本内容，让农民在了解对比的同时，从外部对流转土地进行监督。

（二）因地制宜，民族地区专向立法