社会政策的制定与实施大全11篇

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中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）27-0158-03

公共政策的实施是由公共政策的制定、执行、反馈、修正和终结等一系列活动构成的。而公共政策的执行是决定公共政策能否得到实施的关键环节。绩效评估是检验各级政府工作情况的重要依据，绩效评估标准能否得到有效的执行，关系到对政府的考核是否有效，关系到能否检验政府的真实情况。为此，要更好地保证县级政府绩效评估标准的实施，必须要发现执行中的困境，从而找到适合的解决路径。

一、概述

（一）公共政策的概述

对于公共政策的定义，学者的看法各异。陈振明认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。而陈庆云对公共政策的定义是特定政治共同体内，调节人们在公共事务中的利益关系或规定，公共政策的本质是政府对社会实行权威性的利益分配。笔者认为，公共政策是为了实现对公共利益的分配，满足公众的需求和解决现实问题的一种价值取向。公共政策在执行过程中各种利益主体都在争取自己最大利益的实现。

（二）政府绩效评估概述

对于政府绩效评估，学者们的定义也不尽相同。中国行政管理学会联合课题组认为，政府绩效是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念，也有西方国家称之为公共生产力、国家生产力、公共组织绩效、政府业绩和政府作为等。臧乃康教授认为，政府绩效不仅单纯是政绩层面的含义，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期在内。而评估就是估量和评价，是对事物和运动的本质、数量及对相关事物的影响程度的定性与定量的判定。而笔者认为，政府绩效评估是根据一定的标准对政府工作产生的经济效益、社会效益和政治效益进行评定的一种手段。

（三）政府绩效评估与公共政策

在公共政策的实施过程中存在着几种利益主体，包括：政策的制定者、政策的执行者和政策对象。政策制定者在我国主要表现为政府部门，虽然现代政府提倡服务型政府，政府存在的目的是为社会大众提供服务，然而在具体的政策制定过程中由于存在“经济人”思想，都会因为期望本部门利益最大化的情况下而出现政策的倾向性。而政策的执行者是在政策制定以后对政策的实施，在政策执行过程中会由于个人对政策的理解和利益的差别出现执行的偏差问题。而政策对象是一个相当复杂的群体，他可能包括政府自身，也可能是社会大众，也可能是某些社会团体，这也造成各种利益团体对政策执行的态度不一。以上政策制定者、政策执行者与政策对象都能够对公共政策的执行产生较大影响。从一定程度上来讲，政府绩效评估也是针对政府能力而实施的一种公共政策，政策的制定者希望通过政府绩效评估标准的实施检验政府工作的情况，而与其他公共政策不同的是公共政策的政策对象是政府部门。这就会出现一种非常奇怪的现象，即：政策的制定者是政府部门，政策的执行者也是政府部门，政策对象同样是政府部门，而唯一的区别是政府部门的级别不同。这就造成了利益主体的单一性，这将不可避免地出现一些问题。

二、单一利益主体下公共政策执行中的困境

（一）?县政府绩效评估标准简介

《?县2013年度工作目标考核实施细则》明确规定了对?县各级政府单位绩效评估的内容与方法。考核工作是在县委、县政府的领导下，由县委县政府目督办牵头，会同有关职能部门按照本办法规定共同实施。而在第2章第7条也提到：保证目标、专项目标的考核由各目标牵头部门负责组织实施，提出考评建议，考核结果经由县委领导小组审定后计入综合目标考核总分，其他目标由县委县政府目督办会同县级相关职能部门组成县委县政府综合考评小组进行综合考评。由此可见，?县政府绩效评估实施的执行主体是县委、县政府目督办和相关职能部门。而考核细则第1章第1条指出：为实现县十二次党代会提出的“融入大都市、经济再翻番、领先三圈层”奋斗目标，促进全县经济又好又快发展，确保县委、县政府决策落实和各项年度工作目标任务的全面完成，结合?县实际，特制订本办法。其中，纵观整个考核细则并没有明确说出政策制定者是谁，但从字里行间可以看出，上级政府部门、县委县政府目督办是整个考核实施细则的制定者。而通过整个考核细则来看，不仅是对各级政府部门的考核，而且是对各级政府部门领导干部和工作人员的考核。政策对象不仅包括一般的工作人员而且包括领导干部。因此，我们可以看到在?县的政府绩效考核中，政策的制定者是上级政府部门、县委县政府目督办;政策的执行者是县委、县政府目督办和相关职能部门;而政策对象是县级各政府部门及其工作人员。这样就造成了利益主体的单一性，缺乏多元利益主体的博弈。

（二）单一利益主体下县级政府绩效评估标准执行过程中的困境

当一项公共政策由政策制定部门制定出来以后，政策的执行部门会先评估该政策对其所属部门是否有利，如果不利则加以阻挠。而由政府部门制定标准来考核政府部门，而执行考核的同样是政府部门，这无疑是不科学的。这种集运动员、裁判员和教练员为一身的角色不利于政策的执行。在政府绩效评估实施中的困境具体如下：

首先，政策制定者的单一性，造成了政策指标的伪科学性。政策制定是公共政策实施过程中的首要与核心阶段，它是公共政策的利益表达和取向的过程。我国提倡的服务型政府要求政府以人为本，从社会公众的需求出发。然而在实际的政策的制定过程中，政府没有去吸纳公众的意见，公众被排斥在政府的政策制定之外。根据《?县2013年度目标考核实施细则》来看，上级部门、县委、县政府目督办成为了政策制定的主体。总的来说，这些部门都属于被考核部门的上级单位。上级对下级进行考核，而目的是告诉社会大众政府的工作是有效率的，是我们所建设的服务型政府，那么仅仅依靠上级机关来制定标准是不科学的。如果只有政府部门参与政策的制定而不广泛吸收群众的意见，那么没有其他利益主体参与利益的博弈，政府部门根据自利思想制定出来的绩效评估标准必然是倾向于政府部门利益的。由于公共产品的有限性，政府参与利益的争夺，政府部门更多地侵占了社会公共利益以后，社会大众所能够获得的利益将会减少，这样不利于服务型政府的建立，不利于政府良好形象的树立。因此，没有公众参与的政府绩效评估标准的制定将是不科学的。

其次，政策执行者的单一性，造成了政策执行方向的偏失。在具体执行《?县2013年度考核实施细则》之时，上级机关、县委、县政府目督办主要通过两个方面来考察地方政府绩效：一是上级政府的定期检查;二是地方政府呈报给上级政府的书面材料。而完成上级政府的政策指令是考核指标的重要方面。在这样一种考核方式下，形成了上级评估加自评的模式。从古至今，各级政府官员都喜欢报喜不报忧，对于关系自己前途和命运的自评报告都是夸大成绩而缩小不足。而为了应付上级机关的检查，在考核时间加班加点地突击完成上级下达的任务或者是自己的分内职责，而在上级没有考核的时间则是得过且过。而对于政府工作的对象则不被纳入政府绩效评估的范畴。社会大众是服务型政府建设中政府服务的对象，对政府工作的好坏具有直接的发言权。而在现实中考虑到让社会大众参与评估会损害政府部门的既得利益，政府在社会大众的监督下必须时时刻刻地努力做好份内的工作，那样的政府是社会大众期待的，但却不是现行政府奋斗的目标。因此，本来为了更好地检验政府的工作效率，更好地服务于社会大众的政府绩效评估，因为执行者的单一性而使得政策执行的方向发生了变化。

最后，政策对象的特定性造成了评估流于一种形式。笔者对县级政府绩效评估是这样定义的：县级地方政府通过联合社会大众和其他团体运用科学的手段对其在一段时间内工作的效率、效益和回应性等的综合评定，即是对县级政府的工作情况进行一种评估，评估的对像是县级政府部门及其工作人员。上面已经提到，制定评估标准的是政府部门，执行评估的也是政府部门，而现在评估对象也是政府部门。这样一种情况下，自己既是运动员也是裁判员，形成了政府部门自己内部的评估，这不符合县级政府绩效评估的初衷。检验政府部门的工作效率本身来说是一件好事，是政府部门改进工作状况的重要依据。但是由于其评估制定主体和评估执行主体的单一性造成了评估将流于一种形式，不能够起到应有的作用。

三、完善单一主体下公共政策执行的路径

单一的政策制定主体造成了评估指标的伪科学，单一的政策执行主体造成了评估方向的偏失，而特定的评估主体造成了评估活动流于形式。为了摆脱单一主体下公共政策执行的困境，完善公共政策的执行，可以从以下方面着手：

首先，通过立法，加大制定政策主体的范围。政策制定主体决定了政策的价值取向，因此多方利益主体参与博弈而制定的政策将更能符合社会的需要，能够得到大众的认同。而在政府部门面前，社会组织或团体以及社会大众处于一种相对弱势的地位，在那些“官”面前大家有意见不敢说，不敢提。因此，通过立法来维护这些弱势群体的地位将能够改善“惧官”心理，从而能够制定出更符合民意的公共政策。第一，要通过立法的方式赋予公众和各组织团体参与公共政策制定的权力。公众和社会各组织团体的参与才能制定出更加科学的公共政策。第二，通过立法保障社会大众和各社会组织团体的知情权。知道政府在制定什么政策，制定这些政策有何目的。这样社会大众和组织团体可以选择是否参与政策的制定。第三，通过立法保证公众和社会组织参与政策制定所提出的意见得到合理的答复。不管公众的意见提得是否恰当，有关部门都必须给予回复，好的予以采纳，不采纳的也要说明理由。第四，通过立法保障参与公共政策制定的主体受到伤害有救济的渠道。社会大众和各组织团体有时不愿意参加公共政策的制定主要有两个方面的原因：其一是怕意见不被接受，参与属于形式;其二就是怕在参与过程中得罪人受到伤害。而立法的目的就是要消除大家的消极心理，让大家自愿自觉地参与到公共政策的制定中来。

其次，借用社会大众和组织团体的力量，使公共政策的执行在正确的方向上运转。当制定出符合社会大众的需求，满足各方利益需求的政策后，在政策的执行上也要讲究科学的方法。单一的政策执行者造成了方向偏失，必须改变单一的政策执行者，广泛借用社会大众和各组织团体的力量。在如绩效评估类型的活动中，在政策的执行过程中，社会大众可以充当两方面的角色，其一是提出意见的参与者，在政策执行之时提出自己的看法和意见;其二是政策执行的监督者，监督政策的执行是否在既定的方向上运转。而社会组织和团体在政策执行过程中也表现为两种职能：其一为参谋的作用，为公共政策在执行过程中遇到的问题出谋划策;其二为当政策执行偏离轨道时作为一个有实力的利益集团与政府谈判，社会公众在政府面前是弱势的，而有实力的利益集团在此时就能够更好地阻止政策执行方向的偏失。因此，更多地借用社会大众的社会组织的力量将保证公共政策的执行在正确的方向上运转。

最后，在明确政策对象的情况下，提高政策参与者的素质，使政策的执行更完善。虽然在上面我们已经提到要保障社会大众和组织团体的参与权等权利，但是仅仅有这些权利是不够的，参与者的素质达不到要求同样不能起到参与的效果。因此，必须提高政策参与者的素质。第一，提高政策参与者的参与意识，社会大众与组织团体必须要有参与的意识才会去参与政策的制定与执行，而现今社会大众的参与意识不是很强烈，为此提高政策参与者的参与意识是提高参与者素质的首要条件;第二是开设政府知识培训班，提高政策参与者的素质，我们可以模仿美国的“杜姆邻里学院”的做法，为参与政府政策制定与执行的参与者提供培训的机会，使参与者在政策的参与活动中才能有的放矢，提出有建设性的意见;第三是发放知识手册，在宣传政府知识的同时也让普通公众有机会了解政府的运作和政府的职责，以便使政策的执行更为顺利，不受到更多的刁难;第四是增强政府工作人员的素质，使政府工作人员一方面不人为地为公众的参与设置障碍;另一方面在参与公共政策的执行时不偏失。

四、结语

单一的利益主体在公共政策的执行中会出现很多问题，如政策指标的不科学、政策方向的偏失等等。要改变这种困境必须改单一的利益主体为多元的利益主体，在充分博弈的情况下制定出来的政策更利于实施，同时立法的保证与参与者素质的提高都是实现政策执行良性运转的前提条件。多元利益主体才是摆脱政策执行困境的根本出路。

参考文献：

[1] 周洪.政府信息公开――公共政策制定者有限理性的理性扩展[J].湖北社会科学，2008，（8）.

[2] 曹朝辉.公共政策制定中公民参与的价值功能分析[J].管理视野，2008，（7）.

[3] 汪洁.论我国公共政策制定中的公民参与[J].湖北经济学院学报，2008，（1）.

[4] 申滢.试论利益群体对公共政策制定的影响及对策分析[J].桂海论丛，2008，（7）.

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中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：1671―1580（2015）09―0131―02

一、政策民主的运行逻辑

1.利益相关者的参与

政策民主的运行前提首先是社会利益相关者的多方参与。所谓政策，无非是当权者实施的以公权力为保障的且预期能够实现一定目标的措施和安排，在公共政策层面来说，主要涉及的是公共价值的分配。而所谓政策民主，则是在公共价值的分配过程中涉及到的多方参与和施加影响的过程。利益相关者的参与是政策民主可以实施和实现的关键因素。但我们这里所说的“参与”，并不只是形式上的“露面”或者“作秀”，而是参与各方均能够在公共政策制定和实施过程中实施影响，使得自身的诉求在政策制定和实施的过程中得到体现和满足。

利益相关者的参与需要制度化的安排和权利保障。利益参与各方要能够在其中发挥影响，关键的是自身的权利本体意识和话语权能够得到重视和彰显，要有能够参与其中、发表意见以及实施压力的制度机制。政策民主的运行前提，是具有政策影响力的、具有利益表达通道的、能够表达自身利益诉求的利益相关者的多方参与。

2.利益相关者的博弈

政策民主的内在运行机制是各利益相关方的互动博弈。我们所说的各利益相关者能够在制度内切实地表达自身的诉求并施加影响是政策民主的起点的话，那么利益相关者的互动博弈便是政策民主的运行机制。社会的分化使得各利益相关方的诉求呈现差异化，甚至是极端对立的局面，无论是在纵向层面上的社会层级方面，还是在横向层面上的社会碎片化的状况，都存在着不同利益主体之间的互动、博弈和斗争。当然，各方博弈的主题无疑是前文所说的公共价值的分配，这关系到各方的社会资源占有多寡、社会地位高低等精神层面或者物质层面的利益，各方对于此的获取欲望必然是强烈的，这便是政策民主运行所需面对的环境，因此而导致各利益相关方之间的博弈和斗争。

利益相关各方的存在是利益相关各方博弈的物质基础。我们在这里所说的博弈无疑是具有主体平等地位的主体之间的博弈，这里不在于说各利益各方之间在博弈之初具有的资源和影响力一定是平等的，也不在于说所谓“多数人”就一定可以在博弈中取得优势地位。而在于说各利益主体之间具有的制度、法律层面上的博弈过程中的平等地位，即利益各方要在一个层面上进行博弈，要在制度的框架内有序地进行博弈，这才是政策民主运行机制真正需要的――在制度框架内有序地、平等地进行博弈和施加影响。

3.利益相关者的妥协

政策民主的实质内涵和运行结果是利益相关方的理解和妥协。我们所说的在制度框架内以平等的地位进行关于利益争夺的博弈，其结果也必然是利益各方之间的理解和妥协。对于政治而言，尤其是对于公共政策的制定和实施而言，理解和妥协才是各方之间使得博弈过程可以取得有效进展的“艺术化”手段。理解和妥协，不仅是使社会性合作取得进展的关键因素，也是博弈各方真正可以达成和解，公共政策得到有效制定和真正落实的关键要素。

政策民主之所以要把社会的利益各方都纳入政策制定的范畴，之所以要把政策制定纳入制度化的轨道当中，最主要的是要取得各方在自身的基准上给予同意的政策和方案，社会公共价值的相对稀缺也决定了这样的政策方案必然会是折中和妥协的。我们在说这样的妥协的时候，是基于“理性人”的假设的，因为社会各利益相关方都会选择对自身来说相对较好的政策，而不是绝对最好的政策，否则便会得不偿失，不仅有可能会失去其将要得到的，甚至是失去已经得到的。政策民主的本质内涵，是要在渐趋对立的社会之间添加某些“剂”和建设利益各方沟通的渠道，妥协便是这些可能实现的前景的一个适合的选择。

二、政策民主的内在悖论――“黑箱”

1.政策制定的参与门槛

笔者这里所说的参与门槛，并不是指可以参与政策制定的条件资格，而是指对于政策制定的性质、偏向甚至是具体措施都可以施加影响的能力。这样的能力在一个威权体制国家是难以被量化的，其不会有在西方国家那样的“一人一票”的影响力和确定性（当然，在这里是排除了制度外的不确定性因素），这样的能力仅仅会体现在“人民当家作主”的定性中。我所说的存在于政策制定参与门槛中的“黑箱”，正是指各利益主体之间可以施加的压力大小不同，对于公共政策的形成过程中的影响力仅仅局限在当权者可以给与的范围中。这样的宽泛的伸缩性使得政策制定的参与门槛具有不确定性和人为性，政治性而不是科学性，主观性而不是客观性，往往对于公共政策的形成产生更大的决定作用。

从以上的层次来说，这样的政策民主是难以被社会共同体中的各参与方共同信任的，制定出来的政策的社会渗透力也会严重不足，从而影响公共政策的说服力、民主性以及执行力。

2.政策制定的决议流程

正如我们所知的，“大民主”是难以在一个大范围的国度内得到有效实施的，因此面对这样的状况，就需要制定出一种相对间接的政策制定和决议机制。而这样的流程或许对于位于社会顶端以外的公民来说，都是陌生和复杂的。因此，这里的“黑箱”便是公共政策制定过程中，也是所谓“政策民主”过程中最容易被不理解和拒绝的部分。缺乏确定性制度支撑的间接民主带来的，便是这样大范围的困惑和怀疑。对于大卫・伊斯顿的“政治系统论”而言，其“黑箱”也相应地存在于“输入”转变为“输出”的“转换”，也即这里所说的政策制定过程。

对于大部分公民而言，对于某项公共政策的制定、出台过程是难以有着清晰的认识和了解的，尤其是在这样的一种以社会资源量为主要条件的、社会参与度缺乏、政策信息不甚透明的状况下更是如此。这样的“阴影”下的公共政策的决议流程，对于处于政策制定中心以外的大部分公民而言，是没有参与度和吸引力的。对于超大范围的国度而言，追求民主的政策制定的折中办法――间接民主、代议制民主产生的某种“间隔”使得这样所谓的“民主”变得不那么民主。

3.政策制定的实施执行

政策制定、出台之后，便涉及到政策的实施执行。笔者之所以在这里谈论到政策实施执行的“黑箱”，实际上是要涉及到政策执行中的“自由裁量”问题。当然，对于部分的制度完备、民主传统深厚的社会共同体而言似乎不成问题，可是对于大部分的制度不完善、法律欠缺、民主传统和意识淡薄的社会共同体而言，便会深刻地影响到某项公共政策的民主性，甚至以“政策民主”的方式制定出来的公共价值分配方案也难以摆脱。

“自由裁量权”，是为了使得具有相对稳定性特征的政策或者法律具有一定的灵活性，而正是这样的状况，造成了前文所说的“不确定性”，这种不确定性也造成了“黑箱”的存在。笔者不想在这里过多地阐述政策实施和执行的“黑箱”，只是想表达，政策的制定以及后期的执行是具有整体性的，前期“黑箱”的存在往往会蔓延到后期，从而使得某项公共政策的部分也具有了整体性特征，这也是我们应该注意的。

[参考文献]

[1]（美）伊斯顿（Easton，D.）著.王浦劬等译.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1989.

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关键词：

网络信息；信息政策；研究分析

随着互联网的发展，信息的传播越来越方便快捷。特别是进入21世纪以来，我们步入了信息爆炸的时代，这些信息中既包含有意义的信息，也有大量的垃圾信息，存在很大的信息安全隐患，所以，制定相应的网络信息政策显得越来越重要。相关学科的学者们也开始了有关网络信息政策的研究，例如徐立春和黄艳娟的《对我国网络信息政策法规建设的思考》、宗诚和马海群的《我国网络信息政策法规实施状况及效率分析》等。但是，目前还没有出现有关我国网络信息政策研究现状的总体分析，本文将对我国信息政策的研究现状进行分析评价，并探讨深化研究的途径和方法。

1网络信息政策的概念

关于网络信息政策的定义，目前仍没有统一的认识，相关研究文献也非常少，这主要是由于网络发展的历史极短，人们对网络信息政策还需要有一个充分认识的过程［1］。国家的网络系统建设、网络信息人才的培养、社会环境以及市场化经济的发展，都离不开网络信息的发展。所以，对网络信息及网络信息活动的政策研究是必要的。总体来说，目前我国网络信息政策的研究还处于起步阶段，虽然有很多学者已经认识到了网络信息政策研究的重要性和必要性，但是正式发表的相关文献并不是很多。由于我国信息政策的研究起步较晚，其作为网络信息政策研究的重要依据和参照，还存在着明显的不足［2］。

2我国网络信息政策研究的基本情况

在中国知网（CNKI）期刊数据库中，以“网络信息政策”为检索词进行全文检索，年限为所有年份，共检索出文献202篇；对该检索词进行主题检索，共检索到文献18篇；对该检索词进行篇名检索，检索到文献仅有8篇。由此可见，关于网络信息政策的研究还比较薄弱，仍需要获得更多的关注。我国网络信息政策的研究主要包括以下几个方面：网络信息政策基本概念的研究、网络信息政策制定的研究、网络信息政策内容的研究、网络信息政策实施的研究［3］。

2.1网络信息政策基本概念的研究

网络信息政策基本概念的研究主要是对网络信息政策中涉及的专业用语的界定。明确网络信息政策内容的基本内涵，这样在相应的网络信息政策制定过程中才能够条理明晰，避免由于界定宽泛而在实施过程中不能有效执行。明确的概念界定可以使普通大众和信息政策的目标人群清楚地认识到自己的网络信息行为是否符合标准和要求。

2.2网络信息政策制定的研究

有关网络信息政策制定的研究主要是从网络信息政策制定的目标和网络信息政策制定的依据这两方面进行研究［4］。目标是政策制定的导向，依据是政策制定的合法性和合理性的重要支撑。

2.2.1网络信息政策制定的目标

无论是何种行为的出现都有其最终期望达到的目标，所以网络信息政策的制定过程中首先需要明确目标，只有目标正确，网络信息政策的研究和制定才能够有正确的结果。目前我国网络信息政策制定的目标主要体现在以下几点：第一，规范网络信息行为；第二，为网络信息行为提供正确的导向；第三，保护网络信息用户的合法权益。

2.2.2网络信息政策制定的依据

网络信息政策制定的依据是网络信息政策合法性与合理性的重要支撑［5］，因此对网络信息政策制定依据的研究是十分必要的，有了依据的支撑才能够被人们所接受并认可。网络信息政策制定的依据主要包括以下几方面：首先，国家宏观层面上的政策法规、法律标准是需要注意的研究对象。任何具体的政策制定都不能背离国家政策法规的大方向。其次，与具体行业的实际情况相联系，考虑到该行业的特点与其特殊要求，在与国家政策方向不违背的情况下，制定与其相适应的政策法规。最后，政策的制定还要考虑到各方的利益，包括国家的利益、信息传播者的利益、信息使用者的利益、信息行为中涉及的相关个人的利益［6］。平衡好各方的利益，总体上保证不损害任何人的合法权益，特殊情况要特殊处理。

2.3网络信息政策内容的研究

网络信息政策的内容是研究中的核心内容。这些研究包括网络信息传播环境的政策和网络信息传播内容的政策。

2.3.1网络信息传播环境的政策研究

网络信息的传播受到政治、经济、文化、社会、技术等因素的影响，所以在网络信息政策研究中这是一个重要的组成部分［7］。一个国家政治环境直接影响着这个国家的政策制定，所以我国的网络信息政策制定要始终保持与国家政治导向相一致，才能够保证政策的顺利制定与实施。经济是国家信息化水平的直接影响因素，也是网络信息政策制定的重要影响因素。国内外的社会环境也是影响网络信息政策制定和实施的重要因素，所以研究中这部分内容也是不可或缺的。技术的发展直接制约着信息的传播，正是因为互联网和计算机技术的飞速发展，网络信息才呈现爆炸式的增长，也间接地引起了网络信息安全问题。

2.3.2网络信息传播内容的政策研究

网络信息传播的内容范围是信息政策研究的主要对象。当前网络信息数量庞大、内容繁杂，其中充斥着大量的虚假信息、垃圾信息以及威胁国家和个人安全的信息。必须要明确哪些信息是可以传播的有益信息，对其进行合理保护，比如专利信息；哪些是会危害国家安全、个人人身财产安全的信息，对这些信息要进行严厉的打击，禁止这些信息肆意传播。

2.4网络信息政策实施的研究

网络信息政策实施的研究主要是指推进网络信息政策实施的过程中对遇到的问题的研究，如加强政策法规的导向作用、建立健全监管制度、建立有效的反馈渠道、注意公众的参与情况和认知度等。在网络信息政策实施过程中，要强化其应具有的导向作用，引导信息活动的参与者和传播合法信息，规避非法信息、垃圾信息以及具有破坏社会安定、危害人民群众人身财产安全和国家安全的信息，避免散播不实信息，避免造成国家不安定的信息传播。任何政策的实施都需要有相应的监管部门进行实时监督，这样才能够保证政策的顺利实施，也能够及时发现政策在实施过程中出现的问题，进行及时改正，从而有利于促进政策的改进和完善。建立有效的反馈渠道是保证政策顺利实施的重要因素。通过反馈渠道可以使政策制定者了解人民群众对政策的看法和意见，有利于进一步完善政策内容，更好地促进政策研究的发展。信息政策的制定和实行不仅仅是国家机关制定和执行就可以的，还需要公众了解并能够参与进去，只有公众了解了才能更好地利用信息政策维护自己的合法权益，才能够判断自己和他人的信息行为是否具有合法性。不被公众认知的政策是没有意义和价值的。

2.5网络信息政策评价的研究

对网络信息政策的内容进行评价是研究人员的另一重要关注点。研究关于政策的评价体系和评价指标，其目的是评价政策的合理性、合法性、可行性和必要性［7］。只有通过完善的政策评价体系进行评价，才能够了解国家政策的质量如何。要保障网络信息政策的高质量就要有高标准的评价体系。网络信息政策的评价需要公众的参与、社会的监督、政府机关的认真执行。通过评价网络信息政策的质量和执行力度，有利于推进政策的发展和完善。要避免政策的制定、实施、评价都是由一个部门完成的“垄断”现象，而应当由不同的部门对政策进行制定和执行，这样才能通过沟通交流促进信息政策的发展和完善。

2.6我国网络信息政策研究存在的问题

目前，我国网络信息政策的研究中还存在着很多的不足。首先，政策的制定、实施、评价大多是政府部门进行的工作，公众参与得较少，因此大众对此认知度不高、参与程度也较低。其次，学术研究的成果与实际制定的网络信息政策成果存在一定的差异。学者们从学术研究的角度提出的一些想法，会受到现实中法律政策、社会环境的影响，从而导致无法运用到实际制定的政策内容中去，无法做到理论和实际的紧密联系。此外，研究比较分散，不具有系统性，由于信息政策的研究还没有形成完善的学科体系，因此关于该领域的研究还无法使用具有学科属性的研究方式和研究途径。

3深化我国网络信息政策研究的途径

虽然目前我国的网络信息政策研究取得了一定的成果，但也还有一些不足，还需要进一步深化我国网络信息政策研究的途径，主要包括以下几点：理论联系实际，研究内容更加全面而深入，研究方法多样化，研究要有系统性。

3.1理论联系实际

无论任何科学研究都是以指导实践为目的，研究的思路也是来源于实际工作。在进行网络信息政策研究的时候要注意实际的政策在制定、实施过程中存在的问题，只有对这些问题进行有针对性的研究才能得到更加有效的结果。不考虑实际工作的理论研究会导致形而上学，使研究虚无缥缈，没有实际根据；而没有理论支持的实践也会显得没有依据、可信度不高。所以，要理论联系实际，使研究的结果更具有可信度和可行性。

3.2研究内容更全面及更深入

研究的内容应当更加深入，在目前政策内容、实施、评价等相关研究的基础上深入挖掘其中存在的潜在研究视角。不仅仅关注网络信息政策这一方面，而应当联系社会实际、民众需求以及其他相关学科的研究内容，这样会使研究更加饱满。

3.3研究方法多样化

研究方法要使定性分析和定量分析相结合，将理论研究与实证研究相结合，结合网络信息政策自身的特点和优势，利用不同的研究方法，多角度地进行分析，从而获得更加丰富的研究成果和结论，使研究具有更加丰富的内涵。要借鉴国内外相关学科的研究方法，将不同的研究方法有机结合、合理使用。

3.4研究要有系统性

目前我国的网络信息政策研究比较分散，这是因为尚未建立起一个完善的信息体系，所以在宏观上应当借鉴其他学科的研究体系，建立网络信息政策研究的方法体系，指导该领域的科学研究。在个人研究层面上，应该注意全面了解这一领域的研究情况，而不仅仅局限于某一研究视角，应该与宏观研究相对应，系统性的研究会使研究成果更加完善。

4结语

网络信息越来越受到重视，所以相关的政策研究也应当受到更多的重视。目前，网络信息政策研究还处于起步阶段，还有很大的研究提升空间，应完善网络信息政策研究的学科体系，借鉴相关研究领域的研究方法，拓展本领域的研究视角，从而推动网络信息政策又好又快地发展［8］。

作者： 单位：黑龙江大学信息管理学院

参考文献

［1］燕金武.论网络信息政策［J］.图书情报工作，2004（3）：26－31.

［2］宗诚，马海群.我国网络信息政策法规实施状况及效率分析［J］.图书情报知识，2008（4）：15－18；35.

［3］罗光灿.我国网络信息政策法规体系构建研究［D］.长沙：中南大学，2008.

［4］刘霞.我国信息政策研究（2000—2007年）综述［J］.科技情报开发与经济，2008（14）：98－99；147.

［5］沙芳.谈网络信息政策［J］.大学图书情报学刊，2008（1）：35－38；49.

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一、事件引述

2014年1月28日，广东首个“婴儿安全岛”正式投入使用，安全岛的设置，主要是家庭决心抛弃孩子以后，社会福利机构尽最大努力代为照顾好这些被抛弃的孩子，一旦有孩子入岛，福利院就会接到报警，3分钟内抵达安全岛，按照规定程序开展救助，并尽可能缩短婴儿从被遗弃到进入福利院的时间。随着广州婴儿岛的运行，短时间内被弃婴童数量增加了很多，甚至超出了承受极限，这种爆棚的局面是他们未曾想到的，最后不得不在3月16日暂停试点，消息一出，引发众议，也将“婴儿安全岛”推向了风口浪尖。缘何在国外实行良好的婴儿安全岛在国内却引起轩然大波？

二、分析框架

（一）政策制定实施框架

合理化政策制定以社会需求为导向，如图，以实证研究为基础，以公众参与为主要机制，从提出问题到确定政策目标再到拟定方案、优选方案和后期的方案得再制定基于政策法规制定的规范化以及全面化，符合社会公众的根本利益要求。因此公共机构借助社会公共资源进行社会政策制定前秉持谨慎公正合理合法的原则。

（二）政策执行框架

T.史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体和环境是政策执行中的四大主要因素。其中理想化政策包括政策的形式、类型、范围和公众对它的看法等，是政策制定者试图追求的相互作用形式；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织，包括结构与人员、领导方式与技巧、执行者的能力与信心等；目标群体泛指由于特定的政策决定而必须调整的其行为的团体，业绩政策直接作用、影响的对象；环境包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史环境的特点及其综合特质。

三、政策视角下的分析

（一）从政策本质而言

社会政策是为了解决社会问题、满足社会需求、增进社会福利而产生的，尽管因为价值观念、意识形态以及研究者自身知识结构等因素的影响，很难对社会政策进行明确界定，英国学者迈克尔・希尔指出：界定社会政策的基本的困难是，人们对于社会政策应该仅仅与社会（特别是经济）运行中的失灵有关，还是与社会中福利在总体上和逻辑上的优先关注有关这一点没有共识，对于福利作为国家的主要责任的范围也没有共识。但是我们从众多学者的研究中我们可以发现，社会政策实质上就是在一定范围内公共机构，在一定社会价值观指导下，为解决社会问题，满足社会需求，增进社会福利，保障社会公平并实施的政策。“婴儿岛”设置实际上是公共机构从社会现实的根本性问题出发保障社会特殊群体――弃婴生存安全的一种社会性政策，政策的出台能够在一定程度上减缓社会现存社会窘境，在我们看来是社会的进步，以及公众对于社会困境的注重。

（二）政策自身制定

本文引述案例中，广州市民政局以福利院承接能力已达极限，“远超预期”，为由紧急叫停开放48小时的“婴儿岛”，虽为实情，但是这种“朝令夕改”现象也是政府公信力在一定程度上受到严重损伤，更进一步暴露出我国当前政府社会政策制定执行存在的缺陷。

1. 政策需求评估不足

广东省人口上亿，每年新出生儿120多万，不包括流动人口中的婴儿增量。同时，珠三角又是流动人口海量集中地，这些人群的婚检、孕检、免疫及医保等又游离于社会轨道之外，一旦孩子患上重疾，就求助无门，迫于无奈，就只得忍痛弃婴。广州设置婴儿岛虽已设立，但其只停留在缓解层面，未考虑其可持续性。对于成熟的社会政策而言，理应在实施的过程中辅之以配套措施，事前对于本地弃婴（病婴）进行系统性统计研究，确定预估政策的实际需求，再针对性的设置福利院的规模，数量等。

2. 预案执行力

政策的执行因其实际情况和外界因素不确定性导致在执行过程中诸多预想之外的问题，这就增强了社会政策应急预案的必然性，以预防执行过程中出现的诸多问题。案例中婴儿岛的在短短50天涌来262位病残儿童，导致福利院负荷加重，最后只能紧急叫停，并且是拒绝一切外来人员，这无疑是政策制定的缺陷。

3. 未充分调动社会集体力量进行多元化解决，机制设置不完善

当然，在整个社会政策发展的历程中，其主体逐渐由政府单元转向社会化多元主体，一味以政府全权买单社会保障无疑会增加政府财政负担，然而作为社会基本公共服务项目，政府到底应该以何种姿态去看待“婴儿岛”？政府充当好“兜底”角色，而不应当承担主要的执行责任，更多的关注宏观的社会政策本身具有的公正性和合理性，充分的保障整个政策受众人群的利益要求，调整保障机制的运行并且在宏观控制下，适时调整政策的适度性。婴儿岛的困局也正是论证了这一点，目前政府应该发挥多元治理主体的社会力量，让更多的社会力量进入婴儿岛的救助中。

（三）政府资源分配以及资源分配路径

政策的实施，应该建立在综合资源的配置基础之上，以公民利益为本，这就需要政府进一步作出合理化测量，关于政策实施具体能有多少资源可以利用，而具体资源的配置路径又是如何，婴儿岛的困局造成的原因很大程度上是当地政府自我评估出现问题，对于自身资源分配以及掌握程度出现严重偏差，而这又在一定程度上去反思当前我国整个资源运行机制中对合理性与透明性思考。

（四）公民社会――公民意识的培养

政府政策执行有效性及合理性很大程度上取决于其具体化的社会环境，政策实施的整个外部环境即为公民意识即于整个社会的利他理念，婴儿岛出现及紧急叫停也能够反映出目前我国公民意识的培养的程度还是很低，全社会的责任感建设还是有待加强。

参考文献

[1] 谢国强，李慧英.社会政策概论[M].中国水利水电出版社，2005.

[2] 宁国良.社会政策学概论[M].湘潭大学出版社，2010.

[3] 熊跃根.社会政策：理论与分析方法[M].中国人民大学出版社，2009.

篇（5）

[作者简介]杨 涛（1973—），男，高级工程师，黄河水利委员会移民局；（河南郑州 450003）左 萍（1963—），女，高级工程师（教授级），黄河水利委员会移民局。（河南郑州 450003）

自《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）（以下简称国务院17号文件）颁布实施以来，中央和各地制定并出台了一系列后期扶持政策配套文件，这些政策的实施在维护社会稳定，促进库区和移民安置区的经济发展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但随着经济社会形势的不断发展变化，这些配套文件尚存在不少问题，需要进一步调整完善，以构建大中型水库移民后期扶持政策实施配套制度框架体系。

一、现有移民后期扶持政策实施配套制度

笔者通过收集资料和实地调查，对中央和部分省（区、市）已颁布的移民后期扶持政策实施的主要配套文件进行整理，主要制度有：移民人口核定登记工作管理办法、移民人口自然增减核定管理办法、关于后期扶持方式的意见、后期扶持资金使用管理办法、后期扶持结余资金使用管理办法、库区基金征收使用管理办法、相关规划编制工作大纲、规划实施管理办法、项目扶持管理办法、项目公示办法、项目验收评价办法、监督检查和责任追究办法、内部审计办法、后期扶持政策实施领导小组成员单位职责分工、宣传提纲、移民稳定和移民突发事件应急预案等。这些配置制度从编制到实施无不体现出规范性、公开性、参与性、保障性及监督性的特点。

二、现有移民后期扶持政策实施配套制度之缺陷和不足

（一）缺乏系统性

移民后期扶持政策实施涉及部门多、层面广，这就要求配套制度能够涵盖多领域、多部门，但是目前配套政策多是来自于发改部门、财政部门、移民部门，而且有的地方只是通过移民部门，从移民管理的层面来制定一些配套文件，没有涉及其他部门和层面的政策性文件，权威性、约束性不够。

（二）缺乏稳定性

国务院17号文件颁布以后，为了快速推进水库移民后期扶持政策的实施，国家发展改革委、财政部等部门制定并出台了一系列的应急性制度，其中大多数配套文件是暂行办法，而且还有许多是以“通知”的形式下发，缺乏稳定性。

（三）缺乏制约性

制度的主要特征就是规范性和制约性。制度不但强调强制性，而且还要有激励性、惩罚性。目前有些现行的移民后期扶持政策实施配套文件只强调强制性，缺乏激励性、惩罚性的措施。

（四）缺乏操作性

有些现有的后期扶持政策实施配套文件相对规定较为笼统，没有细化的、可操作性的标准、程序等，从而导致不同的实施单位在规划实施中理解各异、各行其是。

（五）缺乏预见性

随着经济社会的快速发展、相关规划的全面实施，凸现有些配套文件在当时制定时缺乏预见性，已不合时宜，不能指导当前和未来的规划实施工作，需要不断完善和调整。

三、移民后期扶持政策实施配套制度框架体系

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系，是指由若干与移民后期扶持政策实施相关的政策文件组成的、层次清晰、类别分明、结构严谨的整体性的制度组织形式。

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系应涵盖人口管理、规划管理、资金管理、项目管理、监督管理、保障措施六个方面。

（一）人口管理制度

目前，中央已颁布了《关于大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记工作的意见》、《新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》，对水库农村移民后期扶持人口核定登记工作进行了规定。国务院17号文件指出：对于移民人口的自然变化采取何种具体政策，由各省、自治区、直辖市自行决定。各省（区、市）按照中央的要求也制定了相应的移民人口自然变化的政策，但为保证政策的统一性，建议中央出台《大中型水库农村移民后期扶持人口动态管理办法》。

（二）规划管理制度

目前，水利部已颁布的两个规划的编制大纲对相关规划编制、报批作了规定，但还需要进一步完善，制定技术性、更具有操作性的相关规划编制规程；目前研究制定的《大中型水利水电工程移民统计管理暂行办法》（征求意见稿）和《大中型水利水电工程移民档案管理暂行办法》（征求意见稿）分别对后期扶持政策实施的统计工作、档案管理工作做了规定，各地应按照颁发以后的办法制定相关规划实施工作的统计管理办法、档案管理办法。对于年度计划执行管理方面，中央没有出台相应规定，需要抓紧制定。

（三）资金管理制度

资金管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的重要环节，主要涉及移民后期扶持资金征收、使用和管理。

目前，中央已颁布的《大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理办法》、《大中型水库移民后期扶持结余资金使用管理办法》、《大中型水库库区基金征收使用管理办法》对后期扶持资金的征收、使用和管理做了规定，各省（区、市）也根据中央的要求制定了本区域的后期扶持基金使用管理实施细则、后期扶持结余资金使用管理实施细则、库区基金征收使用管理实施细则。国务院17号文件规定，各省、自治区、直辖市人民政府通过提高0.5厘电价加价资金，统筹解决小型水库移民的困难和在建后期扶持项目的后续资金投入。现在全国大部分省（区、市）已征收了0.5厘电价加价资金，但中央层面缺乏相应的政策规范。

在实践当中，对资金管理方面还缺乏相应的制度规范。有的省（区、市）参照处理中央直属水库移民遗留问题处理工作时期制定的《库区建设基金县级报账制实施办法》、《库区建设基金会计核算办法》制定了移民后期扶持资金县级报账制、会计核算办法，进一步加强了资金管理，积累了好的经验。但有的省（区、市）还没有相关的规定，导致资金使用管理混乱。因此，中央应出台县级报账制、会计核算办法。

（四）项目管理制度

项目管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的关键制度，主要涉及规划项目前期文件的编制和审批、项目年度计划管理、项目资金管理、项目公示和参与、项目实施建设、项目运行管理、项目验收、项目标志牌设立、评价等。

目前，中央层面还未出台后期扶持项目管理办法，而各地在项目实施管理过程中做法不一，有的省（区、市）在项目实施中积累了好的做法、出台了好的制度，有的省（区、市）还未制定相应的项目管理办法。随着项目规划的全面实施，基础设施项目如何建设、运行、维护，生产开发性项目如何建设、运行、收益分配将成为急需解决的问题。因此，中央应出台项目管理办法，为各地顺利开展项目实施提供制度支撑。

（五）监督管理制度

监督管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的重要制度，主要涉及规划的督导、稽察、审计和监测评估等监督检查手段。具体来说，主要内容包括：相关规划实施稽察管理办法、移民后期扶持资金内部审计办法、违反大中型水库移民后期扶持资金征收使用管理规定责任追究办法、后期扶持政策实施情况监测评估工作管理办法等。

目前，中央已颁布的《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》、《大中型水利水电工程移民资金内部审计暂行办法》、《违反大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理规定责任追究办法》、《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》对监督检查进行了规定。有的省（区、市）也制定了监督检查方面的办法，但还需根据中央在监督检查方面制定的规定完善本省（区、市）的监督管理办法。

（六）实施保障制度

实施保障制度主要涉及组织机构、宣传工作、维稳方面，主要内容包括：移民后期扶持联席会议制度、移民后期扶持宣传工作办法、预防处置大中型水库移民突发事件应急预案、项目规划地方政府配套资金筹措办法等。

篇（6）

推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》([2006]85号)的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。

十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实旖区域政策的历史进行认真总结。

改革开放以来，我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划，力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治，促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分，并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架，对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想，“十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间，国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策，虽然实施这些政策的成就不容怀疑，但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展，制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴，则是需要深入研究的问题。

从“六五”到“十五”，区域协调发展，主要是指区域之间经济发展水平的协调，区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力，缩小区域之间经济发展水平的差距，而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发，二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发，推动了国民经济高速增长，但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束目益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度，将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡，并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展，区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距，转向缩小公共服务和人民生活水平的差距，缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。

建设主体功能区，一方面要通过空间管制，规范空间开发秩序，缓解资源环境承载力约束，另一方面要力求增强区域自身的发展能力，促进国民经济又好又快发展，提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计，需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上，深入分析我国区域发展格局的成因，充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验，以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。

二、主体功能区建设政策研究的思路

主体功能区建设政策，是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标，集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思；由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的，因此，主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给，当不同政府部1]制定的区域政策合理分工、彼此协调，且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求，主体功能区建设政策就处于均衡状态，政府的政策资源实现了最优配置。

建设主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，主体功能区建设成就的大小，一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。

基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中，如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，是政府政策供给主导下的均衡。

基于对主体功能区建设政策均衡的分析，主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分，其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面：首先，区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源摸清政府财政家底的基础上，对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次，区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因，明确分类指导的区域政策针对的区域问题，并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三，政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体，以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估，提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四，分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上，提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示：

三、主体功能区建设政策研究的几个重点

推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，需要广大理论工作者长时间艰苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。

1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。

建设主体功能区的区域政策有中央政府和省(直辖市)政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省(直辖市)政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。

2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划

对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。

在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。

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推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》([2006]85号)的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。

十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实旖区域政策的历史进行认真总结。

改革开放以来，我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划，力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治，促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分，并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架，对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想，“十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间，国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策，虽然实施这些政策的成就不容怀疑，但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展，制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴，则是需要深入研究的问题。

从“六五”到“十五”，区域协调发展，主要是指区域之间经济发展水平的协调，区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力，缩小区域之间经济发展水平的差距，而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发，二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发，推动了国民经济高速增长，但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束目益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度，将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡，并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展，区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距，转向缩小公共服务和人民生活水平的差距，缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。

建设主体功能区，一方面要通过空间管制，规范空间开发秩序，缓解资源环境承载力约束，另一方面要力求增强区域自身的发展能力，促进国民经济又好又快发展，提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计，需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上，深入分析我国区域发展格局的成因，充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验，以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。

二、主体功能区建设政策研究的思路

主体功能区建设政策，是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标，集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思；由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的，因此，主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给，当不同政府部1]制定的区域政策合理分工、彼此协调，且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求，主体功能区建设政策就处于均衡状态，政府的政策资源实现了最优配置。

建设主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，主体功能区建设成就的大小，一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。

基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中，如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，是政府政策供给主导下的均衡。

基于对主体功能区建设政策均衡的分析，主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分，其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面：首先，区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源摸清政府财政家底的基础上，对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次，区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因，明确分类指导的区域政策针对的区域问题，并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三，政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体，以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估，提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四，分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上，提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示：

三、主体功能区建设政策研究的几个重点

推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，需要广大理论工作者长时间艰苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。

1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。

建设主体功能区的区域政策有中央政府和省(直辖市)政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省(直辖市)政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。

2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划

对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。

在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。

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关键词：社会政策；政策分析；分析过程现代化竞争逐步加快，为保证社会稳定、良好地前进，各种社会政策层出不穷，如住房政策、就业政策等，进而推动了社会政策分析地进一步发展。

一、社会政策分析

社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动总和。①它与每一位公民的生活息息相关，政府通过实施社会政策解决所面临的民众需要和社会问题。在全球化背景下，社会政策分析的产生和发展有其必要性，社会政策分析可追溯到1951年，随着美国学者拉斯韦尔提出“政策科学”这一概念，对政策研究的重视度与日俱增，政策决策的范畴也从决策前的政策分析逐渐扩展到政策制定、执行、评估等各个方面②。“政策分析”首先是由林德布洛姆在其1958年发表的《政策分析》(载于《美国经济学评论》杂志)一文中提出，林德布洛姆被视为政策分析传统的奠基人。后来，研究者将政策分析看做一门应用型社会科学学科。社会政策分析是有关专家对社会政策在调研、制订、分析、筛选、实施和评价的整个过程进行研究的方法。加强对社会政策分析的研究，有助于政府解决社会矛盾，维护社会的和谐稳定。

二、社会政策分析的过程

社会政策分析过程是一个在不断探索中逐步完善的过程，主要包括以下六个步骤：

(一)提出政策问题。当社会问题引起政府关注时，政策问题便随之产生。首先需要确定问题的现实性和紧迫性，其次对问题产生的时间、地点、程度做好了解，接着找出问题的原因所在，然后还要对可能发生的潜在问题做深层次分析。确定了社会问题，社会政策分析便有了继续的可能。

(二)设定政策目标。通过分析，明确社会政策的目标，设定一系列行之有效的不同方案。目标分析应包括事实分析、价值分析、规范分析三个层面，以确保政策目标的清晰、合理。

(三)优选决策方案。在多种方案面前，决策的目的、实施范围、时间、执行人及政策工具都是决策分析不可缺少的思考因素，而政府主要考量哪种方案最为合适，哪种决策最优，然后采取某些行为或无为路线以求获得较好收效。

(四)执行政策工具。社会政策有其多样性和可替代性，需要政府通过行政体系推动其产生作用。加拿大学者豪利特和拉梅什用强制性程度作为标准，将政策工具划分为强制性工具、混合工具、志愿工具三类。在工具选择方面，美国学者皮特认为需要考虑到观念(Ideas)、制度(Institutions)、利益(Interests)、个人(Individual)与国际环境(International Environment),简称“5I”框架。

(五)管理政策绩效。政府和参与主体对政策结果进行监控，最后得到社会问题和政策方案的再概念化。整个过程大致包括：需求评估、项目设计、项目实施与发展、项目结果及影响和项目总结与反思。通过以上五个方面的评估，确保了社会政策的成功实施。

(六)调整政策问题。政策实施有成功，也有失败，重要的是我们能从这些经验教训中学到什么，并对政策施行的成败保持清醒的认识，为重新面对新情况做好准备，推动社会政策更好地变迁。社会政策调整包括保持、适应和停止，这可能意味着新的社会问题出现，社会政策开始改变，需要做好新一轮的社会政策分析。这种矛盾解决的过程是问题再概念化的体现。

三、社会政策分析的反思

社会政策分析有其自身局限性，这是由于社会问题的复杂和不断变化影响的，这也是社会政策制定过程中信息收集中不可能全面注定的。精密的社会政策分析不能保障社会政策解决好每一个社会问题。为保证社会政策获得应有的收效，可以借鉴2003年出版的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》一书中提到的政策循环分析框架。③(见下表)实际解决问题阶段政策循环阶段分析重点1、问题认识1、议程设定问题定义、形成政策问题需求调查2、解决目标2、政策形成政策目的阐释策略考虑3、解决方案选择3、决策方案设计、组成备选方案决策者识别受益者识别4、使方案产生作用4、政策执行政策工具与政策资源政策环境与政策措施5、监控结果5、政策评估评价标准与经验评估政策效果分析6、产生新问题6、政策调整政策保持政策适应政策废止社会政策的制定需要总体上做出规划，让社会政策实施有明确的问题导向，能较好地保证实施进程，提高解决社会问题的效率。尽管方案施行可能与实际情况有出入，但对社会政策进行分析，即是社会政策得到优化的过程，哪怕遭致失败，也能从失败中提高规避风险的意识，甚至模仿成功。另外，研究者难以将社会政策分析全面地施行。政策分析过程既独立又相互联系，各个阶段循环往复地进行。研究者运用政治分析模式、理性分析模式、垃圾桶模式等将政策过程的本质特征作简化描述，让整个分析过程在科学指导下按部就班地实行，避免了各阶段与实际情况发生冲突，能较好地保证分析过程顺利完成。社会政策制定模型必须能够识别参与政策过程的行动主体以及他们追求的利益,因为政策制定包含了众多的行动主体，④各主体间为了追求各自的利益而以多种方式相互作用，充实了社会政策的内容，但同时也影响着社会政策分析的全面施行。

社会政策分析并不能尽善尽美，但社会对政策分析的要求却越来越高，这门科学急需探索出更加高效、合理的方式方法，以便更好地应对不断变化的社会环境。社会政策分析应立足于现实，又要高于现实，切忌脱离生活实际；社会政策分析紧跟时代步伐，不落后、不冒进，争取做出最适当的决策；社会政策分析不能流于表象，应广泛参与、多方参考，深入思考社会所需。

注解：

①关信平：社会政策概论(第二版)，高等教育出版社2009年版，第12页。

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一、住宅建设计划法阶段

（一）住宅建设计划法的出台

根据1963年住宅统计调查，每世代的住宅数也不过只有0.97而已。由此，作为1960年成立的池田内阁为实现其国民收入增倍计划的一环，出台了一世代一住宅为目标的住宅政策，住宅建设计划法就此诞生。以前大多数公共事业的长期计划都以特别措施法为依据，每次修定计划时针对所修改的内容，依据法律第4条第1项中规定“为保持国民住生活在适当水平的基础上，昭和41（1966）年度以后的每五年为一期，制订住宅建设相关计划的方案，需要内阁的决议”。旧的住宅建设计划的制定都需要内阁审议决定，而且必须同财政计划捆在一起方可实行。但住宅建设计划法同以往的计划不同，同财政完全分开，使每五年制订一次计划成为了可能。

住宅建设计划法中确立了不单是由公营资金出资的住宅建设（包括公营住宅、公租住宅、由住宅金融公库支持的融资住宅），还包括由民间机构出资的住宅建设的目标。也对虽然对于民间建设的住宅国家没有资金上的援助，但是在金融和税收上采取了各种各样的措施进行了说明，并以让各都道府县计划等的地方也制订住宅建设五年计划为特征。总之，作为公营住宅等各种各样住宅法的高水准法规发挥调节的机能。

（二）住宅建设计划法的基本内容

1966年日本制定颁布的住宅建设计划法中，决定实施每五年的住宅建设计划，主要由政府主体完成。从1966所开始的第一个五年计划，到2006―2010年为第九个五年计划。计划中制定了住宅的发展目标、人均住宅居住标准、公营住宅、公团住宅建设数量、建筑中新技术的应用等内容。

住宅建设计划法全部有十条法规。其主要内容如下 ：

第一，住宅建设计划法的目的规定，以“住宅的建设，必须根据所制定的综合计划，进行合理的实施，增进社会福利以保证国民生活的稳定”为目的。强调在国家行政干预之下，合理实施建设计划，从社会福利的角度保证国民的住宅。但并没有从居住权方面解释国民的权益问题。

第二，在这一时期强调实施责任的主体是国家和地方公共团体。具体表述为“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”。中央政府组建住宅都市整备公团，通过财政金融拨款、开发融资手段，加强综合开发的模式，提供利于租借的公营住宅、整备公团的住宅、地方住宅供给住宅，旧地区的改造和新城区的开发并行，住宅建设作为城市有机体的构成部分，必须同城市发展协调发展。

二、住生活基本法的阶段

（一）住生活基本法产生的背景

在施行住宅建设法第八个五年计划之时，2001年的小泉内阁作为行政机构改革的一环开始推进特殊法人的改革。在住宅建设计划法阶段发挥重大作用的都市整备公团被废除，但还是作为都市开发部门被保留下来，成为独立行政法人的都市再生机构从租赁住宅供给上撤离出来。1950年成立的隶属于国土交通省的住宅金融公库也停止了工作。被称为住宅金融公库模式的公库通过国家财政的资金、放贷的利息及国家给予的相当于利率的差额补助的资金，向普通居民提供长期低息的住宅资金，在住生活基本法前被称为日本住宅经济三大支柱之一，对居民住房的解决、金融市场的利率和资金的稳定起了关键的作用。特定证券支援化业务的独立行政法人住宅支援机构也被缩小。2005年又制定和修改了对公营住宅法进行实质性改变的租赁住宅特措法（在地方为适应多种需要对公营租赁住宅等进行整备的特别措施法）等住宅相关三法，公营住宅的性质发生了变化，供给量也同过去相比无可争议地在大幅度缩小。在这种情况下，住宅建设计划法存在的意义也无处可循了。

2003年6月，日本经团连发表了“对以‘宜居’来建立世界上引为自豪国家的住宅政策的建议”。建议中提到从由民间主导的“狭小住宅”向“有活动空间住宅”发展，由“寿命短的住宅”向“可传多世代的重要住宅”发展，可由“适应生活舞台的循环型住宅市场的构建”来实现这一目标。为此，还提案制定不仅指住宅建设还包括住宅环境的整备目标，体现国家、地方公共团体、民间等各自所承担的责任的“住宅、街道小区建设基本法”。

将国家、经济界动向汇总的是2006年9月出台的社会资本整备审议会中题为“关于适应新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科会会长八田达夫担当）。在回答中主要提议在显示住宅政策方向性制度框架的构建中，作为住宅政策基本法则的必要性制定基本法。其内容主要包括，第一，确立国民、事业、行政共同拥有必须实现的住宅政策的基本理念；第二，为实现这一理念必须明确各主体的责任；第三，基于这一基本理念，同其他行政部门的合作应持续紧密进行，为使各种实施政策能够全面有计划进行的制度框架，即住宅政策相关的基本法则及必须完善以此为基础的新计划体系”。根据其回答中的意思，基本理念的含义是指为实现国民人人切实感受到宽敞明亮的住生活，国民、企事业者、行政共同拥有必须实现的住生活的普遍观点。具体表述主要有“优质的性能、住环境及居住服务住宅股的形成”、“市场中多元化居住需要的适时贴切的实现”、“住宅资产价值的评估、活用”、“住宅困难者稳定居住的确保”等方面的内容。

至此，国土交通省开始制定法案，关于法案名称的确定还有一定的过程。国土交通省住宅政策课有进行省内检讨中暂时定名为“住宅基本法”，但在内阁法制局的审查中则修正为“住生活基本法”。将住宅修改为住生活的理由，也是强调为根据其法律政策对象不只包括住宅本身，还包括是否能同居住环境协调一体化。在政策的实施推进中同社会保障、医疗服务从业人员等住生活相关的合作也是必不可少的。从住生活基本法的名字当中也体现了日本政府扩大住宅相关市场化的意图，2006年住生活基本法的同时，住宅建设计划法也被废除。

（二）住生活基本法的分析和评价

住基本生活法全部有二十条所组成。在住生活基本法中二个内容最为引人关注。其一是否将如何实现国民居住权的问题写入到基本法中；其二是如何明确为保障国民居住权的住宅政策中的基本原则。

1.宪法中所规定的作为人权的居住权的体现

日本宪法第25条中有这样的表述，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”、“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。明确作为国民基本人权的生存权和国家对生存权的保障义务。居住权正因为在这一条中是实现“健康的、文明的最低限度生活”的必要条件，才能够解释居住权是国民的基本人权之一。这一条中所说的社会福利是指尽量丰富国民的生活，社会保障是指从公共扶助和社会保险的角度确保国民的生存，公共卫生是指必须保证和增进国民的生命与健康。日本宪法第25条的最大看点是强调国家必须确保全体国民在社会中能够获得作为人生存尊严的最低限度生活的保障，而这一点国家则必须通过社会福利、社会保障和公共卫生来实现。国家从政策上也有将其实现的责任。主要强调，为了实现根据国家社会经济水平相符合的目标，国家有责任从政策上保证能够实现其目标的方法。从这个意义上说，从公营住宅法开始的其终旨都是为了实现宪法第25条的这一理念。

但是，住生活基本法中虽然没有明确显示其相关的内容，但在第6条中对于国民居住权有相近的解释：“鉴于住宅作为国民健康文明生活中不可缺少的基础，作为确保低收入者、受灾者、高龄者、育儿家庭的住宅，特别要确保需要照顾者居住稳定为目标的宗旨，必须推进有关促进确保及提高住生活稳定的实施政策”。在2005年的社会资本整备审议会报告中指出，对居住权所涵盖的权利决定住生活基本法的人类居住权中的内容与伊斯坦布尔宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

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[中图分类号]D523.31[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策与行政文化都是意识的产物，是指导政府实践的重要理论，是行政文化的重要组成部分。行政文化具有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择[1]。而行政文化往往通过公共政策来体现、实施。制定正确的公共政策有利于为良好的行政文化的形成、传播及其实现营造良好的大环境；反之，正确的行政文化有利于制定正确、和谐、可持续发展的公共政策。正确的认识二者之间的关系对营造和谐的政府氛围，实施、实现正确的政府行为，树立良好的政府形象，促进社会的快速进步、和谐发展、赢得民心具有重要的理论指导意义。

一、公共政策的定义及一般作用

公共政策的界定有狭义广义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是包括法律在内政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配。在此，笔者是指广义的公共政策。公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

随着社会的发展，公共政策涉及的范围越来越广泛，基本权益、社会保障、环境保护等已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。因此，公共政策的功能将越来越多，作用将越来越重要。其具体功能有：(1)规制功能。即从规则的约束功能角度出发。如价格规制、质量规制等。(2)协调功能。调控的主要内容是：集团与集团之间、人与人之间的利益关系，避免社会冲突，影响社会稳定与发展。(3)导向功能。即引导人们树立特定的价值观、人生观、引导人们形成特定的行为习惯。(4)分配功能。即将特定的资源根据政府、社会发展需要分配给特定的利益群体以期实现预定的目标，以确保社会公平[2]。

二、行政文化的定义及一般作用

行政文化是相对于社区文化、乡村文化、企业文化、校园文化而言的一种具有行政特点的文化形态，主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政道德、行政理念、行政规则、行政环境等各种道德现象、心理现象和精神活动状态。它是行政机关及其工作人员应共同具备和遵守的理想信念和价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种社会准则与行为规范的总称。它具有时代性、社会性、民族性、积淀性、隐蔽性、连续性、普遍性、渗透性，它是一种巨大潜在的无形力量，其影响是持久、无所不在、无时不有的[3]。

因此，从概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引导作用。即引导受众群体形成特定的价值观、人生观，形成特定的行为模式。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。(2)规制作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引导作用，在行政规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则、行政理念等既成因素，因而为行政执行、行政人员提供了可参照的模板，为其行政行为提供了底线。因此具有保障正常行政行为执行的作用。(4)辐射作用。行政文化可以通过行政主体与外界的交往，把其作风、精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生重要的影响。可见行政文化作为行政主体的思维方式、目标导向、约束机制，在整个公共政策的制定、实现过程中发挥着重要的作用[4]。其具体作用表现在对行政组织形式的影响、对行政观念的影响、对行政风气的影响。在现实实践中它往往是廉洁行政的保障、高效行政的条件、民主行政的前提。

三、公共政策与行政文化的互动作用分析

1.公共政策对行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素构成：决策者、目标群体、受益者。公共政策的法权主体是政府和立法机构，因此公共政策具有广泛的影响性。其具体对行政文化的作用为：

首先，为行政文化的发展营造良好的大环境。因为公共政策具有政治性、普遍性、稳定性。因此正确的公共政策一旦得到实施将对积极健康的行政文化提供一个和谐的政治发展环境，促进良好的行政文化的诞生。具体而言，公共政策的政治性为行政文化的发展提供了政治保证；公共政策的普遍性为行政文化的发展提供了氛围形成的基础；公共政策的稳定性为行政文化的可持续发展提供了政策保证。

其次，公共政策对行政文化的形成具有引导功能。因公共政策具有目标取向性、预见性，即公共政策的制定具有特定目标。而一般而言，政府制定、实施、实现公共政策往往需要营造良好的舆论环境，而在此过程中政府实现的舆论导向行为往往会对行政文化的形成、发展具有引导作用。而且公共政策的持久稳定性还可促使特定的行政文化的形成。如一项民主的公共政策的实施，在制定时有助于形成公众参与、民主决策的良好氛围，从而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策对行政文化的形成具有强制功能。因为公共政策具有权威性、合法性，当公共政策具有法律效应时，其对行政文化的形成就具有强制性。一般而言，要引导特定行政文化的形成，只要发挥公共政策的引导作用即可，但出现不良行政文化或者急需形成、发展新的适合社会发展需要的行政文化，减少公共政策执行、实现的阻力，实现预期目标时就需要发挥公共政策的强制作用。很多时候立法机关颁布的法律法规文件便是强制性的公共政策，且具有良性的强制作用，可为良好的行政文化形成提供规则保障。

第四，促进行政文化的创新。一个国家、地区、民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶与行政文化有千丝万缕的联系。当社会发展到一定程度，生产关系不能适应生产力发展的需求时，就需要改革相应的生产关系，而行政文化是形成、组成生产关系的重要组成部分，因而就需要改革相应的行政文化，进行行政文化创新。而行政文化的改革与创新不是一朝一夕的事情，是一个长期的工程，此时就需要通过具有广泛影响性、强制性、权威性的公共政策通过公共通行的规则形式来规范行政文化的发展方向，并进行行政文化创新。而在实践中符合社会发展需要的公共政策一旦制定往往能得到广大民众的拥护，相关的行政文化理念、理论研究、实践就会应运而生，从而实现行政文化的创新。

2.行政文化对公共政策的作用分析

第一，有利于制定高质量的公共政策。行政文化无所不在，对行政活动具有广泛的制约性。尤其是行政人员总是在既定的行政文化背景熏陶下成长起来的，当他进行行政行为时，行政文化因素必然发挥其潜在作用。它对行政主体的行政道德、行政心理、行政意识、行政习惯等具有直接、全面的影响。高尚、廉洁、民主、科学的行政文化将有利于提高行政主体的行政作风，如提高其民主意识，加强其制定政策的可持续发展理念，从而达到提高其为人民服务的思想水平、提升其思想境界的目的。最终有利于制定高质量的公共政策，使其更加符合大众群体的需要，最终起到提升行政主体、实施者以及政府的形象。

第二，为公共政策的制定、实现减少阻力。由于行政文化具有引导作用，它对行政主体、公共政策的制定者具有潜移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可极大减少公共政策执行、实现的阻力。因而良好的行政文化应具有创新性、符合时代的发展要求，符合人民大众的利益要求，符合大众追求民主的心理需要。如倡导民主、反对专制；倡导廉洁，反对腐败；倡导公平、公正，反对团体主义、帮派主义。为此就要坚持“三个代表”主要思想，以构建和谐社会为目标来指导行政文化的建设，以营造一个良好的行政文化氛围，为公共政策的制定、实施，及其目标的实现提供一个良好的舆论环境，促进公共政策目标的顺利实现。

第三，有利于更好地把握制定、实现公共政策目标的规律。行政文化受历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素的影响。这些因素甚至成为行政文化的组成部分，因而使得行政文化具有广泛的影响性。首先它对行政主体、公共政策的制定执行者的行政习惯、思维水平、行政的思想境界、生活作风具有重要影响。其次，行政文化影响到行政体制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受着行政体制结构是否合理的影响。最后，政府制定的公共政策是政府的行为理念、办事宗旨的体现，关系到民众对政府的形象和声誉的评价。上述现象都可通过行政文化现象表现出来，可间接看出公共政策是否得民心，是否符合社会发展需要，是否有利于掌握公共政策制定、实施的规律，增强公共政策的科学性，促进公共政策目标的实现。为此，行政人员必须树立良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

参考文献：

[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

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农民工是城市化建设中形成的一支新型的劳动大军，为城市的经济社会发展做出巨大贡献。国家统计局数据显示，2012年农民工总量已经达到2.6亿，越来越多的农民工进城就业，其社会保障状况却长期受到忽视，雇主为农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤保险的比例仅仅是14.3%、24%、16.9%、8.4%。另据相关统计，北京市农民工总量2010年已超过500万，并保持以每年50万人左右的速度增长，其社会保障压力是巨大的，研究农民工社会保险制度实施也更具现实意义。

一、北京市农民工社会保险制度现状

在现行的社会保险制度中，北京市相继颁布了《农民工养老保险实施的暂行办法》《外地农民工参加工伤保险暂行办法》《外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，2012年，北京市人社局又下发通知，将农民工医疗保险纳入城镇职工医疗保险体系。就养老保险看，规定养老保险费由用人单位和农民工个人共同缴纳，分别以上年职工月最低工资的19%和8%缴纳，农民工达到法定退休年龄后，个人账户一次性全额支付。医疗保险由用人单位缴纳，个人不需缴费，用人单位以上年本市职工月均工资的60%为基数，按2%的比例缴纳保险费，农民工与城镇职工享受同等的基本医疗保险待遇。工伤保险方面，用人单位可先行为农民工参加工伤保险，根据农民工上年度月均工资为基数缴纳工伤保险费，并视工伤程度支付待遇。

可以看出北京市的农民工社会保险制度走的是城镇职工社会保险路径相同的模式。彭宅文、乔利滨（2005）将其认为是直接扩面的社会保险项目，吕学静（2008）认为北京市农民工社会保险依赖城镇职工社会保险制度的路径，实行的是缴费水平低于城镇职工的“双低模式”。张瑞凯（2011）称这种模式为“独立——衔接”模式。

二、农民工社会保险政策影响分析

一项社会保险政策的出台实施会产生一些预期的、非预期的影响，我们引入政策评估的侧面影响模型来对农民工的社会保险进行评估。

（一）对社会保险覆盖面的影响

在2001年及2004年颁布了农民工参加养老、医疗保险的规定后，根据2005年吕学静教授对北京城区农民工社会保险的调查显示，没有参加任何一项社会保险的农民工占74.7%，有91.0%的受访者没有参加工伤保险；有82.5%的受访者没有参加城镇社会医疗保险[2]，养老保险的参保率同样很低，绝大多数农民工还没有参与到社会保险中来。而在2013年首都经济贸易大学《农民工进城就业问题》课题组的一项研究显示，城镇养老、医疗、工伤保险的参保率只有农民工调查总体的11.5%、9.2%、42.9%，通过访谈进一步了解到，没有参加社会保险的农民工普遍反映企业不给缴纳社会保险、不清楚如何办理、费率过高是主要原因。我们发现，农民工参加社会保险的情况并没有好转，参保率仍然偏低，农民工的社会保险政策处于低效运行中，政策的执行效果不容乐观。

（二）对与其他社会保险制度衔接的侧面影响

农民工的流动模式大致可分为农村到城市、城市到农村、城市到城市等几种模式，在制度设计上，对跨省区转移就业的农民工，只能转移个人账户资金，而很难转移属于自己的统筹利益，这样，农民工只是为城镇社会保险基金做了积累的贡献却没有享受到社会保险的实惠。同时各地对农民工实施的政策不一，其缴费基数、比例有很大差别，农民工在参加北京市社会保险后难以与其他统筹区域的社会保险有效对接。即使回到农村，也难以与目前实施的“新农保”“新农合”进行合理衔接。

（三）对农民工个人的侧面影响

农民工的养老医疗保险分别以职工月最低工资、月平均工资的60%为基数参加，降低了农民工的参保成本，有利于真正实现农民工的社会保障权益。由于外地来京务工的农民工大多从事于家政服务、保安、快递运输等低端岗位，其工资水平相对较低。对就业稳定的农民工来说，目前的参保标准确实可以起到降低其本身参保成本的作用，但是对于那些就业不稳定、流动性强的农民工群体，如果按照目前实施的标准缴纳社会保险费，必然会导致其现实收入的减少，尤其是对于年轻的农民工，他们更多的愿意牺牲参保而获得更高的现实收益，从而导致了年轻农民工的参保率始终不高。

三、政策过程角度的原因分析

安德森的《公共决策》一书中将政策过程的功能活动划分为五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价[3]。借鉴国外学者的观点，我们可以从政策制定、政策执行、政策评估、政策监管这四个环节来分析农民工社会保险所出现的问题，主要有以下几方面的原因：

（一）政策制定存在不合理性

从政策制度本身来说，对在京农民工这个流动性较强的群体，制度要求的缴费费率过高、社会保险关系转移接续难、累计缴费15年的门槛难以逾越，成为影响农民工参加社会保险积极性的重要原因，目前的制度设计主要针对的仍是在京就业稳定的农民工群体，政策制定并非适合所有的农民工，那些流动性较强的农民工没有实际纳入进来。

（二）政策运行缺乏有效性

在政策的执行上看，现实中“上有政策、下有对策”等政策执行失控现象屡见不鲜[4]。政策执行受到很多外部因素影响，首先是目标团体的态度，如果社会保险政策能够增加农民工自身的利益，必然会提高政策的接受程度，反之阻碍政策执行。现阶段实施的社会保险政策在一定程度并没有被农民工普遍接受，增加了政策执行的非有效性。另外农民工很难及时了解到有时效的政府公开信息，很难掌握到相关参保流程标准，出现政策执行的障碍。

（三）缺乏对政策的评估过程

政策评估是发现问题、解决问题并进一步优化政策的重要手段，目前我国对农民工社会保险政策的评估相当不完善甚至处于缺失的状态，评估受到较多人为因素的影响。评估的缺失意味着错失发现问题进而解决问题的机会，缺乏评估便不能判断农民工社会保险政策的合理性和有效性。

（四）政策监管不完整

在政策的制定、执行、评估等环节中，农民工社会保险政策方案难免由于信息不对称或意外事件而不完善、被误解曲解，政策的监管就显得尤为必要。在涉及农民工社会保险的各项政策规定中，并不缺少对用人单位逃避参保的处罚规定，但在实际操作中，监督普遍缺乏效力，大大降低了农民工社会保险政策的运行效率，也使农民工参保率低的问题始终得不到解决。

四、对策建议

（一）制定适合农民工的社会保险政策

要把制定农民工社会保险政策的出发点真正放在维护农民工合法权益保障农民工的生活这一点上，综合考虑政府、企业和农民工的现实情况，同时重视相关研究机构、农民工等相关群体的意见以及实施反馈。目前分类保障仍是一条现实可行的路径，对就业稳定的农民工继续推行现行制度，并逐步纳入城镇职工社会保险体系中；对流动性强的农民工，建立低费率的过渡性的社会保险，同时解决好农民工社会保险的转移接续问题。

（二）增强政策执行的强度和效率

要着力解决农民工最迫切的工伤保险和大病医疗保险问题，将农民工纳入工伤保险范围及城镇职工医疗保险体系中来，逐步解决养老保障。此外，政府应该加大财政投入、人力资源以及信息资源投入，建立农民工的综合信息服务平台，为农民工了解社会保险政策提供沟通途径，并通过管理信息化提高政策执行的效率。

（三）拓宽农民工社会保险政策的评估渠道

我国对农民工社会保险政策的评估仍处于缺失状态，一项政策的出台难以通过评估机制来发现问题并提出有效的优化方案，公众参与政策的积极性未能得到充分的关注与重视也会影响政策的评估。要加大对社会保险政策制定和实施的公共宣传，拓宽评估的渠道，让更多的农民工参与到社会保险政策的实施中来。

（四）健全农民工社会保险政策的监控机制

健全法规体系，加强立法工作并用法律规范政策过程和制度程序，同时加大执法力度，对不按规定与农民工签订劳动合同并逃避参保的用人单位依照法律程序予以处罚。另外加强社会监督也是政策监控的重要手段，广开监督渠道，通过信息反馈保证农民工各项社会保险制度的高效运行。

参考文献：

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