国有企业资产管理规定大全11篇

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随着我国各项改革特别是财政体制改革、经济体制改革的不断深入，交通国有企业所占有、使用国有资产的规模也不断膨胀。如何加强交通国有资产管理，防止交通国有资产流失，提高交通国有资产运营效益，确保交通国有资产保值增值，也成为摆在我们面前的一项重要、复杂而艰巨的任务。

1、交通国有资产管理现状

交通国有资产包括两块主要内容，一是交通行政事业单位国有资产管理，二是交通国有企业资产管理。

交通行政事业单位的国有资产管理，主要包括日常的资金管理和固定资产管理，固定资产管理方面，除日常必须的办公设施和设备管理以外，还包括闲置的办公用房管理，这些主要通过交通资产管理公司，集中统一对外公开招租，收入纳入财政预算。日常维护由资产公司统一操作，经费由资产公司承担。截止2012年12月31日，我局共对161处资产对外进行了公开招租，年租金收入620万元，全部缴入财政专户。

交通国有企业资产管理，主要包括各企业的日常经营管理和重大投资、重大固定资产购置和报废处置以及企业闲置资产和设备的盘活等内容。目前我局共有国有或国有资本占控股地位的各类企业20个，分为三类，第一类是管理性公司，主要包括交通资产管理公司；第二类是为交通建设服务的企业，主要包括交通建设集团，路通监理公司、路通设计院、质量检测中心以及公路和航道养护公司；第三类是交通运输服务企业，主要包括公路客运公司，通联出租公司，交通职校驾校，宏达汽车性能检测中心等。截止2012年末，交通国有企业资产总额达10.7亿元，负债总额7.2亿元，净资产3.5亿元。

多年来，我局在交通国有资产管理中紧紧围绕“确保国有资产保值增值”这一主线，不断健全管理制度，努力提升管理水平，在交通国有资产经营管理中探索出一条可持续发展的路子。目前，交通国有资产效用明显，各资产经营主体呈良性发展态势。

1.1、服务功能发挥明显

我局下属的20家企业，共有职工3000多名，2011和2012年合计对上贡献近8千万元，其中上缴流转税4千多万元，企业所得税3千多万元。这些企业分别承担着全市公路、航道施工和养护、旅客运输、车辆技术服务、交通技术人才培养等相关职能，所有企业基本上都是为大交通建设和发展所配套服务的，企业在注重经济效益的同时，更注重各项服务职能的发挥。我市交通现代化建设所取得的成就离不开这些企业作用的发挥。

1.2、盈利能力普遍较强

2012年20家企业经营收入达8亿元，净利润4千多万元。除公路宾馆等少数企业经营亏损外，绝大部份企业经营管理状况良好，自主发展能力较强。如公路客运有限公司主动适应日趋激烈的行业竞争，加大资源整合力度，积极开拓新的客运线路，优化内部经营管理模式，健全内部考核激励机制，全年实现盈利近2千万元。又如交通驾校，通过狠抓内部管理，树立品牌形象，不断扩大市场占有份额，全年盈利达700多万元。

1.3、资产管理规范有效

近年来，交通国有资产实现了保值增值，2012年末与2006年末相比，净资产增加了52120万元，年平均增长25%。成立了专门的资产管理机构，制订和完善了5项管理制度和规定。几年来，没有发生一起资产流失或不按规定出租和处置事件。

2、交通国有资产管理的经验做法

近年来，我局始终把交通国有资产管理作为全系统重要的工作内容来抓，在组织管理、制度建设、日常管理、监督考核上积极探索，不断创新，开创了一条适合交通实际的资产管理新路子。

2.1、不断健全资产管理制度

多年来，我局根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》及其他相关规定，切实加强资产管理的制度建设，先后出台了《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通系统采购管理规定》、《宜兴市交通系统国有资产出租暂行办法》、《宜兴市交通国有资产出租操作办法》和《企业经营管理责任考核办法》等一系列的管理规定，基本构建起了健全的国有资产投资、处置、监管、考核规范，实现了国有资产管理的制度化。

2.2、不断强化资产管理责任

我局从构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度出发，努力构建管理体系，明晰主体责任。一是理顺了投资主体。以宜兴市交通资产管理有限公司和交通产业投资管理有限公司为主体，全系统所有经营性资产全部划归其所有，改变了以往投资主体散而多的局面，由交通资产管理公司全面承担投资主体责任，履行投资主体监管职责。截止2012年底，交通资产公司投资企业20家，总投资额21.9亿元。二是理清了资产管理责任。初步构建起了由局资产管理委员会、交通资产管理公司、各经营主体组成的三级管理体系。为加强资产管理，局成立了专门的资产管理委员会，全面负责局属单位重大设备购置和经营性资产的购置、招租和处置的审核审批和实施过程的监督。资产公司具体组织实施重大设施设备的采购、招租和处置。各单位具体负责管理、使用和维护各种设施设备，并做好各类资产类收入的处置工作。三是强化主体管理责任。由市财政和审计部门对交通整个资产管理进行监督，局资产管理委员会对资产公司的资产管理实施监督，局财务审计和监察相关责任科室，牵头对各单位相关资产管理每年进行检查和考核，局专门制定了经营责任考核办法，进一步强化国有资产的管理责任。

2.3、不断规范资产运作流程

一是规范采购行为。我局专门制定了《宜兴市交通系统采购管理规定》。对50万元以下物资采购和工程招标，根据“依法采购、公开公正、竞争择优、规范有序、廉洁高效”的原则统一组织实施公开招标，今年以来，共组织实施公开采购招标10起，节约资金25万元。二是从最大限度地提高资产效用角度出发，对非主流资产和部分闲置资产实施公开招租和经营权竞拍。今年以来共组织公开招租26起，组织竞拍1次，全系统对外招租闲置用房计56041.47。候车亭广告位对外招租共85只，其中城区候车亭51只，农村候车亭（宜金线、川善线）34只。取得租金收入130万元，使每一份资产都能取得实实在在的收益。

3、交通国有资产管理下阶段工作打算

交通国有资产管理是项系统而又复杂的工作。下阶段，我局将立足长效管理，从健全资产管理常态化工作机制出发，着重抓好两方面的工作。

3.1、进一步明确资产管理责任，全面构建资产管理规范

一是全面落实《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通局国有资产监督管理办法》和《宜兴市交通行政事业单位国有资产管理意见》，强化交通资产管理有限公司在国有资产管理中的主体地位和责任；二是进一步完善《宜兴市交通运输局采购管理规定》和《宜兴市交通系统国有资产出租管理暂行办法》，细化具体的操作办法；三是健全管理规定，要拟定“交通国有资产投资管理办法”、“交通国有资产处置办法”。通过不断完善各项规章制度，来规范交通国有资产的管理行为。

3.2、努力构建国有资产监管常态化的工作机制

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第二条本办法适用于全县行政事业单位、国有企业（含国有独资、各类国有控股、参股国有企业）的国有资产管理活动。

第三条本办法所称的国有资产，是指行政事业单位、国有企业占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即国有(公共)财产。

行政事业单位、国有企业国有资产包括国家调拨给单位的资产，单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

第四条行政事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合和所有权和使用权相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进行政事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一。

国有企业依法享有经营自，应遵守国家的法律法规及各项规定，合法经营，对其经营管理的国有资产承担保值增值责任。

第五条管理机构及其职责。县财政部门（县国有资产管理办公室）是政府负责行政事业单位、国有企业国有资产管理的职能部门，对行政事业单位和国有企业的国有资产实施综合管理。其主要职责是：

(一)根据国家有关国有资产管理的规定，制定本县国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；

(二)研究制定行政事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准，负责组织产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作；

(三)按规定权限审批行政事业单位、国有企业有关资产购置、处置和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织行政事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，建立行政事业单位国有资产整合、共享、共用机制；

(四)推进本级有条件的行政事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理；

(五)负责全县行政事业单位和国有企业单位国有资产收益的监督管理；

(六)建立和完善行政事业单位国有资产管理信息系统，对行政事业单位和国有企业国有资产实行动态管理；

(七)监督、指导全县行政事业单位、国有企业的国有资产管理工作。

第六条国有资产日常管理。单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：

(一)根据国有资产管理的有关规定，制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；

(二)负责本单位资产购置（限额以下）、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；

(三)负责办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；

(四)负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；

(五)接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。

单位应当按照本办法的规定，明确管理机构和专门人员，做好本单位国有资产管理工作。

第二章行政事业单位国有资产管理

第七条资产配置。行政事业单位国有资产配置是指财政部门、主管部门等根据单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序，通过购置或者调剂等方式为单位配备资产的行为。

行政事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准；没有规定配置标准的，应当从严控制，合理配置。

行政事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的，除国家另有规定外，按照下列程序报批：

(一)年度部门预算编制前，单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出下一年度拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报主管部门审核；列入年度部门预算。

(二)经财政部门批准的资产购置计划，单位应当列入年度部门预算，并在上报年度部门预算时附送批复文件等相关材料，作为财政部门批复部门预算的依据。

对于行政事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由县产权交易中心进行调剂，并报县财政部门备案。

行政事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，报主管部门审批；主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。

行政事业单位购置纳入政府采购范围的资产，应当按照国家有关政府采购的规定执行。

第八条资产使用。行政事业单位资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。单位应当建立健全资产购置、验收、保管、使用等内部管理制度。

行政事业单位应当对实物资产进行定期清查，做到账账、账卡、账实相符，加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止无形资产流失。

行政事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。

行政事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。

财政部门和主管部门应当加强对行政事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等行为的风险控制。

行政事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

第三章国有企业国有资产管理

第九条国有企业合并、分立、转让、中外合资、公司制改建等涉及资产变动的，应按规定的权限报经批准。建立出资人制度，对国有资产依法行使资产受益、重大决策和选择管理者等权力。

第十条国有企业以资产进行抵押担保应符合《中华人民共和国担保法》等规定，充分考虑被担保单位的资信和偿债能力，并按照国有企业内部管理制度规定的程序、权限审议决定后报县国有资产管理部门批准。

第十一条国有企业对外投资，必须符合国家产业政策和国有企业发展战略，做好可行性研究，纳入财务预算管理，并明确投资项目决策者和实施者应承担的责任。涉及国有划拨土地使用权的，国有企业应当按照国家有关规定办理。国有企业向境外投资，应当符合国家有关规定，办理境外资产权属关系，承担有限责任。

第十二条国有资本收益管理。国有资产管理部门，负责国有企业国有资本收益收缴工作，国有资本收益包括：

（一）国有企业（含国有独资国有企业，下同）应上缴国家的利润、股利、红利、股权转让（包括配股权转让）收入；

（二）县政府授权的投资部门或机构，经营国有资产投资形成的收益应上缴的部分；国有企业产权转让收入；

（三）国有企业破产财产依法分配后的剩余部分；

（四）国有企业置换职工身份后剩余国有资产的变现收入；

（五）其他按规定应上缴的国有资本收益。

第四章产权登记与资产评估

第十三条产权登记。行政事业单位和国有企业应当向国有资产管理部门申报、办理产权登记，并由国有资产管理部门发给产权登记证。

行政事业单位、国有企业办理法人年检、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时，应当出具《国有资产产权登记证》。

行政事业单位和国有企业应当按照以下规定进行国有资产产权登记：

(一)新设立的单位，办理占有产权登记；

(二)发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的事业单位，办理变更产权登记；

(三)因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的单位，办理注销产权登记。

国有资产管理部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对各单位国有资产产权登记实行定期检查。

第十四条资产评估。行政事业单位和国有企业有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：

(一)整体或者部分改制的国有企业；

(二)以非货币性资产对外投资；

(三)合并、分立、清算；

(四)拍卖、转让、置换资产；

(五)整体或者部分资产租赁给非国有单位；

(六)确定涉诉资产价值；

(七)法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

行政事业单位和国有企业有下列情形之一的，可以不进行资产评估：

(一)经批准行政事业单位整体或者部分资产无偿划转；

(二)行政事业单位下属的单位之间的合并、资产划转、置换和转让；

(三)发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估。

行政事业单位和国有企业应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。任何单位不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。

第五章产权纠纷处理

第十五条行政事业单位与其他国有单位之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人协商解决。协商不能解决的，可以向同级或者共同向上一级国有资产管理部门申请调解或者裁定，必要时报有管辖权的人民政府处理。

行政事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，单位应当提出拟处理意见，经主管部门审核并报同级财政部门批准后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。

国有企业产权纠纷处理按国家有关规定办理。

第六章资产清查和信息管理

第十六条资产清查。行政事业单位和国有企业应在每年十月份进行一次全面性国有资产清查，调整账务。有下列情形之一的，应当进行资产清查：

(一)根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；

(二)进行重大改革或者整体、部分改制的；

(三)遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；

(四)会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；

(五)会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；

(六)同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

资产清查的内容和程序按国有资产管理部门有关规定办理。

第十七条行政事业单位和国有企业应当按照国有资产管理信息化的要求，及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位资产实行动态管理，并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。

第七章资产处置

第十八条资产处置。行政事业单位、国有企业资产处置，是指行政事业单位、国有企业对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。

行政事业单位、国有企业处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。

第十九条行政事业单位处置重大国有资产，按下列规定办理：

（一）行政事业单位处置资产（包括调拨、转让、报损、报废等），应向主管部门或同级国有资产管理部门报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置。

（二）调拨、变卖、报废、报损资产处置。房屋、车辆（含摩托车）及单台（件）仪器、设备，行政事业单位批量处置的设备，必须报县国有资产管理部门审批，进入产权交易中心处置。乡镇级所属单位5千元以上（含5千元），占用单位必须提出书面申请，经主管部门审查同意后，报国有资产管理部门审批。规定限额以下的资产处置由占有单位提出书面申请，报主管部门审批，并报同级国有资产管理部门备案。

国有资产管理部门对单位国有资产处置事项的批复，是单位调整相关会计账目的凭证。

行政事业单位、国有企业资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

第二十条国有企业国有资产处置。国有企业国有资产在不同国有企业法人单位之间的转移，原则上实行有偿转让，因特殊原因需进行无偿划拨的，应当经县人民政府批准。国有企业国有资产进行产权交易，要按照程序审批后，由县产权交易中心组织交易。

国有企业固定资产和流动资产的毁损报废，按照财政部《企业财务通则》规定办理。

国有企业处置重大国有资产，按下列规定办理：

国有企业每次处置国有资产价值在3万元以上的（含3万元），须按规定程序报经国有资产管理部门批准；3万元以下的，须报国有资产管理部门备案。

国有企业以现金、实物资产或其他无形资产作为资本，设立国有企业或与他人资本组建国有企业，或收购、兼并其他国有企业的，必须事先提出申请，连同投资项目可行性研究报告，报经县国有资产管理部门批准。

国有企业对外投资应建立资产经营责任制，国有企业法定代表人对投出的资产承担保值增值责任。

国有企业处置国有资产的收入，只能用于生产性支出，不得用于消费性支出。

第八章监督检查与法律责任

第二十一条国有资产管理部门、主管部门、行政事业单位、国有企业及其工作人员，应当依法维护国有资产的安全完整，提高国有资产使用效益。违反本办法规定的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分。

行政事业单位和国有企业国有资产监督，应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合；事前监督与事中监督、事后监督相结合；日常监督与专项检查相结合。

违反本办法有关国有资产管理规定的其他行为，依据国家有关法律、法规及规章制度进行处理。

第九章附则

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无形资产是指企业拥有的、控制的、没有实物形态的，可辨认非货币性资产，包括货币资金、应收帐款、金融资产等。要使无形资产适应国有企业改制的环境，就必须加强对无形资产的管理。鉴于此，本文提出了对策。

一、国有企业无形资产的概念

国有企业无形资产有广义和狭义之分。前者是指国有企业的商标权、专利权等，这些企业资产表现为技术或权利，其并没有物质实体。而后者则仅包括企业的专利权、商标权等，其定义范围更加狭窄。以下所提及的国有企业无形资产，是指广义上的国有企业无形资产，包括专利权，非专利技术，商标权，著作权，特许权，土地使用权等。

二、国有企业改制中无形资产管理的问题

(一)观念陈旧，忽视无形资产价值

天津无形资产研究中心调查发现，国有企业的无形资产，有90%都飘在账外，绝大多数无形资产没有得到有效管控，甚至“驰名商标”这类价值含量极高的无形资产也没有得到有效管理。还有的国有企业仍然被“只有有形资产才是企业的资产”这种陈旧的观念禁锢着，忽视无形资产的存在、评估，不以无形资产作收益源，继而导致无形资产大量减损，流失。更有很多国有企业的无形资产一栏是空白，不知道如何使用无形资产，如何体现无形资产的价值，这充分反映出一些国有企业对无形资产认识的不足，管理力度的薄弱。

(二)管理不科学，流失严重

受传统观念的束缚，一些国有企业忽视了对企业无形资产的管理，缺少完善的管理制度，只是孤立的认识，单项的利用无形资产，只是在表面上进行文化建设工作，却不能很好的进行技术开发、专利保护、商标保护等，使得员工没有无形资产保护意识，也就不能通过利用无形资产给企业带来收益。改制上市后企业资本结构失衡是企业无形资产管理缺失的重要表现。如湖北某改制上市公司的每股首发价为7.5元，但实际发行后，每股净资产3.65元，溢价率＞100%，差价之所以产生，根源就在于企业长期经营产生了大量的无形资产。这使得其上市后的股价要高于净资产价值，使得企业资产结构失衡。

三、国有企业改制背景下的无形资产管理对策

(一)提高认识，做好价值评估

首先，国有企业在改制过程中，应该要求有关部门完善无形资产方面的管理规定，制定相应的条款，规范其工作流程。其次，加强对国有企业管理者的思想教育，使其意识到无形资产管理的重要性，使其身体立行，重视无形资产，从而更有效的带领员工进行无形资产的管理，保证无形资产的长期性发展。再者，建立规范的会计处理制度对无形资产进行管理，提高员工的积极性，保证无形资产的质量。第四，建立规范的无形资产价值评估机制，从其标准性、科学性、客观性、统一性、公平性等各方面进行评估，并进行准确的会计核算，通过评估和核算使国有企业掌握无形资产的现存状况。最后，无形资产可以作为国有企业融资的依据，从而凝聚更多的资金，增加无形资产的附加值，为企业增加更多的合作机遇，如此能保证无形资产不流失。

(二)健全机构，创新无形资产管理方法

首先，在国有企业内部设立无形资产管理机构，对无形资产进行专业的管理。其次，建立无形资产管理指标体系，将无形资产管理工作落到实处，对无形资产管理机构的管理人员进行专业的培训，提高管理人员的专业水平和素养，还要保证管理人才素质的同时不断吸引优秀的专业管理人员，不断挖掘无形资产的潜力。再次，企业要培养管理人员的创新意识，对原有的死板的管理方式进行创新，运用科学的有效的专业的管理来保证无形资产的长远发展。第四，管理人员应鼓励员工创新无形资产，发挥创新力，注入专业性和科学性的因素，创造自己的品牌，提高品牌效力，保证无形资产的可持续发展。最后，要不断的进行市场调查，根据市场的变化，及时的优化无形资产管理制度和评估制度，及时的对无形资产进行全方位的评估审核，加强日常的会计核算和评估，在准确核算的同时要准确把握无形资产的范围，保证无形资产管理工作的与时俱进。

四、结语

无形资产是重要的资源，它作为国有企业资产的一部分，既可以提高国有企业的经济效益，又能提升国有企业的文化软实力，增强企业的竞争力。因此，在国有企业改制背景下，加强对无形资产的管理极为重要。只有对无形资产进行专业的、科学的、有效的管理，才能充分发挥无形资产的作用，以保证国有企业的可持续发展。

作者:穆昱 单位:包头市国有资产运营有限公司

参考文献：

[1]张亚薇.国有企业无形资产审计存在的问题及完善对策[J].长江工程职业技术学院学报，2013(01).

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一、规范和加强行政事业单位国有资产监管

行政事业单位的国有资产是保障行政事业单位履行职能，促进各项事业发展的需要，应本着合理配置、勤俭节约、从严控制的原则，实现国有资产的有效使用。要认真贯彻执行《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号令）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部36号令）及《*省行政事业单位国有资产管理暂行办法》（省政府214号令），统筹推动行政事业单位国有资产管理工作，建立全过程资产监管制度，实现资产管理与预算管理相结合，资产配置与政府采购相衔接，收入管理与非税管理相衔接。逐步建立起产权清晰、配置合理、使用有效、处置规范、监督公正的管理体系。

1、实行资产配置审批制度，严格控制超规模、超标准、无计划、无资金项目，非生产型重大消费项目（如小汽车、楼堂馆所等）及专项资金项目经财政（国资）部门审核后报政府批准；

2、实行资产出租、出借、抵押、担保、对外投资行为审批管理制度，行政单位不得利用国有资产对外投资、担保，不得以任何形式利用占有、使用的国有资产举办经济实体，公益性事业单位和社会团体不得利用国有资产对外担保，保障国有资产的安全和完整；

3、实行资产无偿划转、出售、置换、报损、报废审批制度，对符合评估条件的项目必需进行评估，公开处置；

4、行政单位利用国有资产对外出租、出借取得的收益，事业单位利用国有资产对外出租、出借、提供担保取得的收益，国有资产处置收入，按照政府非税收入管理规定，缴入财政专户或者国库，实行收支两条线管理，逐步对行政事业单位国有资产有偿使用实行集中统一管理；

5、建立行政事业单位资产登记制度，对行政事业单位占有、使用的国有资产进行产权登记，并由财政（国资）部门核发国有资产产权登记证；

6、大力提倡使用节能环保产品，努力构建资源节约、环境保护型社会。

二、规范和加强国有产权转让管理

1、严格审批手续。企业在改制重组、股份制改造、分立、合并、破产、解散中整体或部分国有产权转让，行政事业单位国有产权的转让、出售、置换等，应当报财政（国资）监督管理机构审核、批准，其中重大事项应当由财政（国资）监督管理机构审核后，报政府批准，严禁未经批准自行处置。

2、规范转让行为。经批准转让的国有产权，在清产核资和审计的基础上，应当委托具有相关资质的评估机构依照国家有关规定进行资产评估，评估报告经核准或备案后，作为确定国有资产产权转让价格的参考依据，要坚持公开、公平、公正的原则，采取拍卖、招投标、协议转让方式转让国有产权，严禁私下交易。

三、进一步规范国有企业改革工作

认真贯彻执行省政府*发[20*]16号《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》及省政府办公厅*政办[20*]68号《关于加强市、县国有资产监管工作意见的通知》文件精神，进一步规范企业改革方案的审批，企业改制要按照“一企一策”的原则和国家有关规定，制订切实可行的改制方案，要严格改制费用的审核，改制方案及改制费用需经体改会同财政（国资）、劳动保障等部门审核，报政府批准后实施。改制企业要按规定认真做好清产核资、财务审计、资产评估、债权落实及产权转让工作，切实维护职工合法权益。

四、积极推进试行国有资本经营预算

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，是完善社会主义市场经济体制的一项重大制度建设，有利于规范国家与国有企业的分配关系，完善国有企业激励与约束机制，有利于增强政府的宏观调控能力，促进国有经济布局和结构的战略性调整。要认真贯彻落实《中华人民共和国企业国有资产法》及《*省人民政府关于试行国有资本经营预算的意见》（*政[20*]126号）文件精神，按照统筹兼顾、适度集中；相对独立，相互衔接；分级编制、逐步实施的原则，加强领导，精心组织，在调查研究的基础上，积极稳妥地加以推进。

五、进一步规范资产评估管理

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所谓企业资产，是指“企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”其基本特征有四点：其一，资产的主体是经济实体；其二，资产与企业的关系以拥有或者控制为标志；其三，资产要能以货币计量；其四，资产的存在形态包括各种财产、债权和其他权利。所谓国有资产，我国的理论界和政府部门较多地是从法律的现实操作角度来解释，即将国有资产定义为所有权属于国家的一切财产。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)以现行法律的规定为依据，对国家所有的财产范围作了列举性的规定(见《物权法》四十六条至五十二条)。本文所讲的国有企业资产是指国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资产。

国有企业资产依据不同的标准。可以作不同的分类。按照其存在形态划分，可以包括有形资产和无形资产两大类。

有形资产是指具有价值形态和实物形态的资产，主要包括固定资产和流动资产。固定资产是指使用年限在一年以上。单位价值在规定标准以上，为生产商品、提供劳务、出租或经营管理而持有，并在使用过程中保持原来物质形态的资产，如机器设备、房屋及建筑物等；流动资产是指企业在生产经营活动中可以在一年或一个经营周期内变现或耗用的资产，包括存货、货币现金、应收账款和预付款项及其他流动资产等。其中存货是有实体形态的流动资产，包括库存原材料、半成品、产成品等。

无形资产是指不具备实物形态，却在一定时期里能够带来经济效益的资产。按能否独立存在进行划分，无形资产可以分为可确指无形资产和不可确指无形资产。可确指的无形资产是可单独取得、转让或出售的无形资产，具体指专利权、专有技术、商标权、土地使用权等；不可确指的无形资产是不可单独取得，离开企业就不复存在的无形资产，如商誉。它潜在地存在于企业生产经营之中，企业可以因经营出色、技术雄厚、管理高效及历史悠久等因素，使其在与同行业相同的生产条件下，获得高于正常投资报酬能力所形成的价值。

二、国有企业档案与资产的关系

国有企业档案作为企业各项生产经营及其管理活动的真实历史记录，是国有企业资产的组成部分。

国家档案局、国家经委、国家计委于1987年3月联合的《国营企业档案管理暂行规定》(国档发[1987]7号)中第一次提出并定义性表述了企业档案的概念。即“企业档案是企业在各项活动中形成的全部档案的总和。其构成是以科学技术档案为主体。包括计划统计、经营销售、物资供应、财务管理、劳动工资、教育卫生和党、政、工、团工作等方面档案。”为了进一步加强企业档案工作。规范企业档案管理，更好地为企业发展服务，国家档案局、国家经贸委、国家计委于2002年7月又联合了《企业档案管理规定》(档发[2002]5号)。该文件将企业档案的概念表述为“企业在生产经营和管理活动中形成的对国家、社会和企业有保存价值的各种形式的文件材料。”2007年10月国家档案局又印发了《企业档案工作规范》(征求意见稿)，在该文件草案中，除企业档案概念的表述基本同《企业档案管理规定》以外，还明确规定“企业档案是企业资产的重要组成部分，企业档案工作是企业生产、经营和管理的基础工作。”

国有企业档案与资产具有密不可分的关系，为了便于进一步分析国有企业档案与资产的关系，本文从档案记载和反映对象的具体形态角度对企业档案进行划分，即将企业档案分为具有对应实体形态的档案和无对应实体形态的档案两大类。前者具体指产品生产档案、设备仪器档案、基本建设档案等；后者具体指科技研究档案、党群工作档案、行政管理档案、经营管理档案及生产技术管理档案等。

职工个人档案是一种不同于上述对物与事划分的特殊的档案类型，虽然企业职工个人档案是企业了解职工的重要信息，是加强人力资源管理的重要依据，但限于目前法规性文件对资产概念的解释，职工不在资产定义范畴，所以本文也不对企业职工个人档案的资产性进行分析。

一般而言。国有企业档案不具有独立的资产性，而是与其所记载的对象或内容共同构成资产，即有对应实体形态的档案和无对应实体形态的档案分别是企业有形资产和无形资产的组成部分。

1、有对应实体形态的档案是企业有形资产的组成部分

有对应实体形态的档案是国有企业固定资产和流动资产的构成要素。设备仪器是决定企业素质和效益的基本要素，在全部资本中占有相当大的比重，而设备仪器档案是伴随设备仪器购进、安装调试、使用维修保养及更新改造等过程形成的已归档保存的文件材料，是保证设备仪器正常运行的依据。设备仪器档案的内容是否完整和准确直接影响到设备仪器能否有效地发挥作用，能否实现保值增值。因此，设备仪器档案应该是设备仪器这一固定资产的构成要素，评估设备仪器的价值应该包括对其档案的评估。

房屋及建筑物也是国有企业的～项重要的固定资产。影响房屋及建筑物价值的主要因素有：建房用地的土地使用权的出让或转让价格的用地因素。房屋周边的城市建设基础设施、地段、环保和治安等环境因素。房屋及建筑物的地基、结构、用料、消防等安全因素。除此以外，还应包括作为对房屋及建筑物使用管理维护和更新改造依据与凭证的竣工档案是否完整、准确的因素。竣工档案应该是构成房屋及建筑物这一固定资产的组成部分。

可见，设备仪器、房屋及建筑物这些“硬件”在其有效使用期间离不开对其起保证与依据作用的“软件”——档案。两者作为一个整体共同构成企业的固定资产。

此外。在产品的设计、生产过程完成后会形成一套完整的产品档案，虽然产品档案不会与产品一起走入交易市场变现，但其保存价值往往取决于产品的价值，并且在产品的再生产过程中包含产品档案所起的凭证和借鉴参考作用。由于企业产品的生产既会在一定时期内具有重复生产的稳定性，又需要根据技术的进步和社会需求的变化不断进行更新换代，因此，可以认为产品档案与流动资产具有密切关系，在评估产品的价值时，应该考虑产品档案的管理和利用因素。

2、无对应实体形态的档案是企业无形资产的组成部分

无对应实体形态的档案是国有企业可确指资产和不可确指资产的构成要素。虽然无形资产没有具体对应独立的实体形态，但它们往往是依赖于实体发挥作用，从而推动企业的生产经营活动。如专利、专有技术或技术秘诀，是无形资产，但它们要依赖于设备仪器、厂房、原材料等有形资产发挥作用，并具有获利能力。而把有形和无形资产联结起来的是现行科技研究文件，包括设计图纸、试验记录和试验结果、加工流程设计、配方、原材料质量与用量的研究文件等。可见，现行科技研究文件是可确指的无形资产的记录载体，是企业无形资产的组成部分。由于科技研究档案与科技研究文件是处于不同工作阶段的同一事物，所以。它同样也是作为可确指的无形资产的记录载体，通过作用于有形资产，体现着无形资产的价值，使企业资产发挥经济效益。

无对应实体形态的档案，如党群工作档案、行政管理档案、经营管理档案及生产技术管理档案等，是企业不可确指的无形资产的组成部分，它们真实记录着企业科技水平、企业文化及经营管理状况等，并伴随企业生产、经营发展的始终，是企业商誉等不可确指的无形资产的构成要素。

三、国有企业档案资产的特性

从国有企业档案与企业有形资产和无形资产的关系角度分析企业档案资产的特性，可以得出以下三点：

1、载体性

企业档案是伴随企业各种有形和无形资产的形成而产生。并与其共同发挥作用。载体性体现为企业档案是真实记录企业各种资产形成与现状的附着物。有对应实体形态的档案真实记录着有形资产的状况，无对应实体形态的档案真实记录着无形资产的状况。因此，在资产评估时，评估机构必须占有与被评估资产有关的全部档案资料。并对待评估资产的账目、账卡、数据等进行核对。企业档案应该纳入资产化管理轨道，参与企业的资产评估。如中国某国有航空企业。与德国某企业合资建立一家中外合资企业中方占有51％的股权，即由中方控股，德国企业主要是以其技术入股。在合资时，由于中方没有把档案作为一种资产来作价，合资以后，当企业在生产遇到问题需要德国企业提供有关参考技术图纸时，德方却要求另外付费。

需要明确的是，企业档案是记录企业资产的载体，但它不等于资产的全部，对资产，特别是对无形资产的评估除考虑其形成成本外，还要计算其获利的能力。据有关材料介绍，一项获发明奖的技术，企业利用后最低直接经济效益能超过200万元，而发明者认为就几张图纸，技术转让费给5000元就不错了。显然，发明者将技术图纸的价值等同于了技术资产的全部价值。可见。明确企业档案是企业资产的记录载体，而其本身不等于资产的全部，对于科学地判定资产的载体价值和资产获利能力，客观地评估企业资产的价值具有重要意义。

2、机密性

国有企业档案是企业在生产经营及其管理活动中形成的原始历史记录，其中记载有不为竞争对手和公众所知悉的，能给企业带来经济利益的技术信息和经营信息。如专有技术、经营秘诀等。《企业档案管理规定》第十条规定：“企业采取有效措施对档案进行安全保管，并切实加强对知识产权档案和涉及商业秘密档案的管理。”因此，在一定时期，企业档案，特别是其中的科技研究档案、生产技术档案和经营销售档案等作为企业资产的组成部分，具有较强的机密性。

影响国有企业档案资产机密性的因素主要有：其一，时间因素。随着时间的推移，如果企业不注重专有技术和经营秘诀的总结、发展和完善，那么企业档案则会自然丧失其科技和经济价值，从而降低其机密性；其二，传播因素。由于专有技术和经营秘诀可以通过订立合同的形式进行转让，因此，转让的次数越多，特许使用者越多，则失密的可能性就越大；其三，管理因素。因档案管理者失职或保密措施不严，会给以不正当手段窃取商业秘密的人以可乘之机，造成企业档案失密。

3、寿命的复杂性

篇（6）

这一体制从五个方面规定了国有资产管理的新架构：一是明确了国有资产管理主体及其地位，即分别确立中央与地方两级政府代表国家管理国有资产、履行出资人职责，享有所有者权益；二是确定了不同层次出资人的出资范围；三是要求中央与省市两级地方政府设立国有资产管理机构；四是对国有资产管理与经营要实行政企分开，所有权与经营权分离；五是要继续探索国有资产经营体制和方式。这一架构从根本上将国有资产管理与经营职能相分离，即政府只负责国有资产的管理，履行出资人职责，国有资产的经营与保值增值职责则由有关国有资产经营机构来承担。对于国有资产经营的体制和方式则要求作进一步探索。按照这一精神，有关学者进一步提出了将国有资产经营与使用职能相分离或区别的思路，即将现行国有企业的实业经营职能与国有资产保值增值职能加以分离，将资产经营职能分离出来交由专门的国有资产经营机构承担，而将前者即实业经营职能继续留给原企业。这一设想与前几年有关学者和国有资产法起草思路相一致。根据上述思路，新的国有资产管理经营体制即为国有资产管理委员会一资产经营公司一生产经营企业“三个层次”的机构共同构成。

二、对新体制构架中各类机构性质与地位的理解

在上述体制架构中，国有资产管理委员会是政府部门，它是政府中专门负责国有资产管理的职能部门。在过去的体制下，由于实行计划经济体制，国有经济是国民经济主体，政府各有关部门都是国有资产某一方面的代表，其职责是以国有资产进行管理和经营，为社会创造财富。这些部门都负有对国有资产进行保值增值的责任。在新体制下，由于实行政企分开，政资分开，一方面政府作为国家管理机器，应服务与监管全社会的经济和社会活动；另一方面由于政府设立统一的管资产、管人、管事相结合的机构，原各政府部门不再管理经营国有资产，对整个国有资产的保值增值也不再承担责任。此后，国有资产管理工作将集中于一个专门的部门来负责。国有资产管理委员会是适应这一要求而设立的新的政府职能部门。按照这种思路，国有资产管理委员会的总体职能是负责国有资产的管理，实现保值增值。具体职责应包括统一制定国有资产管理规定，确定国有资产经营方针，代表国资机构与政府其他部门发生关系，分级持有国有资产，并作为出资人代表，根据资产管理需要设立或选择利用社会经营机构负责经营国有资产，代表出资人与资产经营机构发生关系并监督考核其经营活动。

在新体制架构中，国有资产经营机构是依法设立或根据合同授权负责国有资产经营的经营机构，是专门负责国有资产经营，实现保值增值的企业组织，它们的职责是以国有资产进行投资经营活动，使其保值增值。例如，从国有资产管理委员会处拿到100亿元资本，这种资本可以是现金，也可以是资产或者股权。资产经营机构利用上述资产去进行投资，并要对其效果承担责任。这样一来，它就成为实实在在的经营机构，一个国有资产经营企业，尽管它经营的是国有资产，由于实行企业经营，推行市场竞争，要核算投入产出比，并获取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部门的相关权利。在与其他国有企业的关系中，他们是国有资产出资人代表，这种代表身份是从国有资产管理委员会授权时一并受取的。这样的机构包括目前的控股公司、有关专业部门改制形成的管理公司、以及专门的国有资产经营公司、国家投资公司等。

在新体制架构中的第三类机构是一般国有资产使用或受资企业。这类企业在新的体制架构中属于普通经营企业，他们根据合同使用国有资产或者接受国有资产经营机构的投资，利用这种资产或投资进行生产经营营利活动，以其实现利润回报投资者，企业经营效益好，可以向投资者返还较多的收益，效益不好可能使使用的资产或投资生产亏损。从目前来看，这类企业还带有一定的国有性质，随着新体制的确立和完善，他们应完全走向市场。他们与国家之间的直接关系应逐步彻底割裂，完全根据市场要求进行经营和盈利活动。

三、不同国资机构之间的关系

按照新的国有资产管理体制架构，三种机构之间的关系主要表现为以下两种情况：

第一，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是政府与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系。由于国资委是从总量上管理和持有国有资产，他们不宜具体负责国有资产的直接经营。对于国有资产的经营职责应通过国有资产经营机构来具体负责。国有资产经营机构本身就是实实在在的实体经营机构，故要具体负责国有资产的实际经营。他们从国资委将经营资产受托下来，进行经营并要对其保值增值承担责任。为了强化国有资产经营机构的责任，对于他们的授权经营要赋予明确的责任，并实行权责利相统一的原则。例如在正常经营环境下，对其承担经营的资产每增长一定比例给予何种奖励，造成一定损失给予何种处分，都应在合同中作出明确的规定。国资委还应依据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。

第二，资产经营公司和生产经营企业之间应是投资和被投资或者国有资产使用权的出让和受让人关系。这种关系主要有三种表现形式：①资本经营关系，资产经营公司根据保值增值要求向生产经营企业投资，获取企业股权，依据股权参与管理，行使权利，包括对企业经营方针提出意见，参与企业负责人的决定，参与企业收益分红等，当企业快速扩张或经营不善时，及时进行追加投资或将其持有的股权部分或全部卖出。在此关系中，资产经营机构对国家投资拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，它只是以股权的方式“履行出资人职责”。按照国务院发展研究中心陈清泰同志提出的意见，他们只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。②对于尚未改制的企业，是国资使用权出让与受让关系。资产经营机构代表国有资产所有者将资产交给企业使用，履行出资人相关权利义务，包括选拔企业经营者并对企业及经营者的经营资产效益进行考核和奖惩，同时积极推行这类国有企业的股份制改造，逐渐将其转变为股份制企业，而使两者关系向第一种关系转化。③对于国有独资公司，应是一种特殊的国有资产经营机构，对于这类机构要通过适当方式将其国资经营职能和实业经营职能相分离，否则就难以从根本上解决目前存在的责权不一致问题。

篇（7）

一、行政事业单位资产按照所有权和使用权相分离、有效配置和节约使用的原则，实行“政府所有，统一监督，单位管理、使用”的管理体制。

二、凡管理、使用国有资产的行政事业单位，不论其是否纳入预算管理，资产新建、重建、调配、处置等都必须经财政（国资）部门审核，报县政府审批。

三、凡涉及单位资产抵押、质押、留置、担保等事宜，各单位必须事前向财政（国资）部门申报，经财政（国资）部门审核，报县政府批准后实施。未经县政府批准，上述行为无效。

四、凡涉及国有资产出售、转让、变更、抵押、质押、留置、担保等事宜必须由所在单位和主管部门领导班子集体研究同意后方可向有关部门提出申请。

五、严格资产处置程序。凡是国有资产需出售、转让、拆迁、产权变更的，必须按规定程序办理，即：各单位处置国有资产，单位价值在5000元以下的，所在单位提出申请，主管部门（集体决定）审核同意，资产评估部门进行评估，财政部门同意，国资部门审批；单位价值在5000元以上10万元以下的，须报主管县长审批，单位价值在10万元以上的，除履行上述程序外，国资部门在签署意见前，必须将资产处置情况汇总报县政府常务会议审议，通过后方可进行。涉及出售的，必须采取依法公开、竞价拍卖的方式进行。

六、县国有资产办公室是代表县政府管理国有资产的行政职能部门，要切实发挥职能作用，做好对各单位资产的处置和调配工作的管理，并与监察、审计等部门负责对各单位使用的资产进行审核和监督。确保国有资产保值、增值，有序流动，保证国有资产不流失。

七、各部门、各单位对依法被、判决、执行的案件，可能涉及国有资产变更的，应及时向县政府报告。

八、今后凡涉及国有资产出售的，必须将出售所得款项存入国有资产管理专户，做到专款专用。

篇（8）

国有企业是特殊性质的企业，正是由于这种特殊的地位和贡献，在一些OECD国家，国有企业仍很大程度上代表该国的GDP、劳动力市场及资本市场。国有企业的发展状况不仅取决于本国的宏观经济政策，还取决于政府对国有企业监督做出的特殊制度安排。审计作为监督方式之一，在考察国有企业经营绩效和国有资产整体的保值增值方面都发挥了重要的作用。审计制度作为实施审计的基础环境，会对审计产生整体影响。国有企业审计制度的合理程度会在很大程度上影响国有企业财务报表发生重大错报的可能性，同时也对会计盈余的操纵空间和审计风险有重要影响。因此，了解国有企业所处的特殊制度环境对剖析境外国有资产审计存在的问题有所启示。本文从政府机关对国有企业的审计职责安排和国有企业境外审计制度两个角度深入分析了制约国有企业境外审计的瓶颈因素，并提出改进建议，以推进境外国有资产审计顺利进行。

一、主要政府机关的国有企业审计职能配置

政府职能就是政府根据社会需求，依法对社会生活领域进行管理的职责和功能，这种职能通常分为政治职能、经济职能和管理职能（张立民、聂新军，2007），而政府审计职能是按照社会对政府审计的需要确定政府审计应当履行的职责和功能，是一种理想的潜在的政府审计能力（刘莉莉，2008），因此，政府审计职能属于政府管理职能范畴。新国有资产管理体制下，负有国有资产审计监督职责的政府部门主要是审计署、国资委和财政部。审计署对国有企业进行审计监督是法定职责。《宪法》第九十一条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。《审计法》第二十条规定，由审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督，而对于国有资本占控股地位或者主导地位的企业，依据2010年修订的《审计法实施条例》第十九条规定，也应当接受审计机关的审计监督。《企业国有资产法》规定，国务院审计机关依照《审计法》对属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。目前审计署对国有企业开展财务审计工作主要依据《国家审计基本准则》、《专项审计调查准则》等业务准则和《审计人员职业道德准则》。对中央企业进行经济责任审计的主要依据是《中央企业经济责任审计管理暂行办法》。在对中央企业进行财务审计时，由于审计机关审计力量有限和审计人员的相关专业知识不足，就会要求社会审计力量加入国有企业审计领域，补充政府审计力量的不足。基于这一现状，2006年6月28日审计署《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》，规定了审计署可以聘请社会中介机构参与国有企业和金融机构资产、负债、损益和主要负责人任期经济责任审计，再结合《审计法》的相关规定，“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查”，可以看出，审计机关委托社会审计机构对国有企业审计后，可以再对注册会计师出具的审计报告质量进行监督。

国资委是生产型中央企业的管辖机构，对中央企业的经营管理负有直接监督责任。国资委的审计监督方式有两种：一种是通过国务院外派监事会对中央企业的财务活动和企业负责人的经营管理行为进行直接监督，类似于过程监督，另一种是国资委委托注册会计师对国有企业的年度决算报告进行审计，类似于结果监督。2000年实施的《国有企业监事会暂行条例》赋予了监事会较大的审计自由裁量权，主要表现在：第一，审计范围比较广。不仅有权审计企业财务会计报告的真实性和合法性，还能对企业负责人的经营管理行为开展经济责任审计。第二，审计时间安排比较自由。可以定期审计，也可不定期专项检查。第三，审计权限比较大。监事会开展监督检查时，除了可以使用社会审计的所有审计方式外，还有权在企业召开与监督检查事项有关的会议，并听取企业负责人的汇报。监事会对中央企业的财务监督是实时的过程监督，这种实时监督不仅依靠监事会自身发挥作用，还与国务院其他部委如财政部等联合一起，形成强大的监控网络，这些部委之间相互沟通中央企业的运作情况，随时互通信息，为国有资产的安全完整提供强有力的支持，一旦发现企业经营行为可能危及国有资产安全和完整时，监事会有权向监事会管理机构或国务院报告。第四，如果监事会认为某些事项比较重要，可以建议监事会管理机构聘请注册会计师审计，或向国务院建议由国家审计机关进行审计。总之，外派监事会对中央企业进行财务监督已成为一种比较认可的监督制度。

除了外派监事会进行直接审计监督外，国资委还可以委托会计师事务所对中央企业编制的年度财务决算报告进行结果监督。2004年国资委《中央企业财务决算审计工作规则》（以下简称规则）规定，由注册会计师对中央企业的年度财务决算报告进行审计，国资委对企业年度财务决算的审计质量进行监督。为配合这一规定的实施，国资委连续了一系列补充规定，对会计师事务所招标和轮换做出进一步说明，包括《中央企业统一委托会计师事务所工作施行办法》、《中央企业财务决算统一委托审计管理办法》、《中央企业统一委托审计评标计分体系》、《中央企业财务决算审计有关问题解答》、《关于中央企业2006年财务决算审计备案的通知》。笔者认为，由国资委统一委托会计师事务所对中央企业进行审计与一般意义上的注册会计师审计有较大差异，在会计师事务所的选择、事务所审计年限、事务所的职责分工和审计范围等方面做出了不同规定，反映出国家强制性干预注册会计师审计的特点。这些差异性规定主要有：（1）通过公开招标或企业推荐报国资委核准，由国资委统一委托会计师事务所进行审计。特别是对于国有控股企业，由于有其他股东的参与控制权，《规则》建议采用企业推荐报国资委核准确定。公开招标方式在定价方面给了国资委较大定度的空间，容易滋生寻租行为，而由企业推荐报国资委同意的方式也没有从根本上改变国资委当家作主的现状，因此，在注册会计师审计的准备阶段就体现了国家干预注册会计师对央企审计的倾向。（2）特别规定了参与审计的会计师事务所的数量和审计年限。企业年度财务决算审计原则上统一委托一家会计师事务所承接，根据中央企业集团子企业分布地域较广的现实情况，可由企业总部委托多家但上限不超过五家。承接审计业务的会计师事务所审计年限不少于2年，并且同一家会计师事务所的连续审计年限不超过5年。这种对会计师事务所的数量做出的强制性规定并没有合理的依据，央企集团的子公司少则十几家，多的可达几十家、上百家，有的企业主体资产分布在海外，仅五家或者更少的审计师审计，审计力度远远达不到深入现场查出高风险领域的重大错报漏报问题的程度，而对审计年限做出规定也没有必然带来央企审计质量的提高（汪月祥、孙娜，2009）。（3）明确规定参与中央企业集团审计的主审会计师事务所职责。主审会计师事务所承担的审计工作量一般不低于50%，负责整体审计工作的安排和审计质量控制，对出具的企业年度财务决算审计报告负最终责任。（4）扩大了注册会计师审计范围。一般意义上的注册会计师审计范围是资产负债表、利润表、现金流量表、股东权益变动表及报表附注，而对央企审计的会计师事务所还包括国资委要求的专项审计事项和央企要求的其他专项审计事项。（5）中央企业审计标准的多元化。会计师事务所应当遵守的审计标准主要有《中国注册会计师执业准则》、《中国注册会计师职业道德守则》、国家有关财务会计制度和国资委对年度财务决算工作的相关要求，这些标准比一般上市公司审计的标准要多，注册会计师执行央企集团审计工作的复杂程度远远超过单个上市公司，会计师事务所应当具备一批审计技能过硬的注册会计师队伍才能承接这类审计业务。（6）审计报告类型和披露内容存在的差异。通常情况下，会计师事务所出具的报告是年度财务决算审计报告，如果国资委提出了专项审计要求，就还包括专项审计报告。如果注册会计师对年度财务决算报告发表保留意见，企业应当将导致保留意见的事项在年度财务决算报告中说明，而如果发表否定意见或无法表示意见，企业应当以专项报告的形式予以说明。这两种做法都将注册会计师年度审计报告中属于说明段的内容以特定的形式对外披露，与一般的注册会计师审计报告不同。在审计报告的内容方面，年度财务决算审计报告中应当对应纳入而未纳入合并范围的子企业对资产和财务状况的影响作重点说明。笔者认为，这一特殊规定具有合理性，考虑到了大多数中央企业有多个境内外子公司，有的子公司对集团公司有重要影响，管理层将有重大影响的境内外子公司不纳入合并范围就不能客观反映整个集团的经营状况，如果将该情形在审计报告中予以说明不仅可以规避境外子公司未纳入合并范围带来的审计风险，明确审计责任，还可以向财务报表使用者提供有用的会计和审计信息。

2000年7月1日的《会计法》第三十一条规定，财政部门有权对会计师事务所出具审计报告的程序和内容进行监督。这说明财政部对注册会计师审计报告质量进行监督是法定职责，如果国有企业年度财务报表委托注册会计师审计，财政部就能依法对国有企业财务报表的审计质量进行监督。不过，财政部还有更重要的职责，就是制定企业国有资产管理的相关制度。一个国家的任何一项工作都是在本国的政治、经济、法律框架下进行的（廖洪，2007），因此，财政部制定的国有企业审计制度是否合理对国有企业审计实践和国有企业的保值增值有重要影响。新国有资产管理体制建立以来，财政部在制定国有资产审计监督制度方面有哪些成果，以保障国有资产的安全和完整？笔者将国资委成立前后由财政部的国有企业审计的相关制度进行了整理，到目前为止，财政部的9个关于国有企业审计的法规中，有效的仅有三个，分别是《财政部关于改进和加强企业年度会计报表审计工作管理的若干规定》（以下简称《若干规定》、《财政部关于对经社会审计机构审计的中央国有企业年度会计报表进行抽审的通知》和《关于对社会审计机构审计中央国有企业年度会计报表质量进行抽审的实施意见》。三个法规的共同特点是对社会审计机构的执业行为进行了规范。《若干规定》主要对国有企业和会计师事务所的双方审计关系人的审计行为，包括审计委托方式、约定的审计范围、审计收费方式和会计师事务所变更等做出了要求。后两个法规主要从监督的角度对经会计师事务所审计的中央企业年度会计报表的审计质量如何抽查进行了规范。笔者认为，仅仅依据财政部目前有效的三部部门法规对中央企业集团的审计行为进行规范还远远不够，主要表现在：第一，中央企业集团资产庞大，经营业务的复杂性和境内外的子公司分布地域广泛性，决定了集团财务报表编制的难度大，注册会计师要对集团财务报表进行有效的审计，既要强化自身的审计技能，更重要的是，需要国有企业审计方面的法律法规支持，使注册会计师审计国有企业有章可循。第二，目前有效的三部法规中有两部法规属于抽审性质，真正规范国有企业委托注册会计师审计的法规只有一部《若干规定》。最近几年我国会计审计准则发生了巨大变化，很多内容与国际准则基本上趋同，而《若干规定》在2004年，规定的内容没有跟上最新形势的变化，对注册会计师实施国有企业审计很难发挥指导作用。第三，从我国国有企业发展形势看，国资委成立以来，大力推进中央企业合并重组，中央企业集团已从最初的189家合并至2010年上半年的125家，这意味着央企集团数量变少而资产规模在变大，集团内部的各种利益关系更加复杂，审计的复杂性在增加，这些现状都从客观上要求我国政府应当尽快健全国有企业审计方面的法律法规。只有比较完备的国有资产审计法规才能为大型国有企业开展境外审计提供有力的法律支持。

二、其他政府机关的审计职能安排

《股票发行与交易管理暂行条例》规定，国务院证券委员会（以下简称“证券委”）是全国证券市场的主管机构，依照法律、法规的规定对全国证券市场进行统一管理。1998年，国务院证券委员会与中国证监会合并成立新的中国证监会。中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）是证券委的监督管理执行机构，依照法律、法规的规定对证券发行与交易的具体活动进行监督管理。由于国家控股的各类公司制企业是不承担政策目标、以市场效率取向为主的真正意义上的现代企业（杨肃昌，2003），因此，在监管范围上，凡是在我国证券市场公开发行股票的国有上市公司都是证监会的监督对象，接受与非国有上市公司相同的监督管理。证监会对上市公司审计监督方面的规定主要与注册会计师审计有关，比如，国有上市公司均应遵守《证券法》第五十二条、第六十五条和第六十六条的规定，聘请注册会计师对年度报告进行审计。在监管方式上，中国证监会不直接参与国有上市公司的审计，而是与中国注册会计师协会共同对全国的注册会计师和会计师事务所进行许可证管理，间接保证年度报告的审计质量。体现共同监督作用的法规例如2003年财政部、证监会的《注册会计师执行证券、期货相关业务许可证管理规定的补充规定》中就对中注协的《注册会计师执行证券、期货相关业务许可证管理规定》的内容进行了补充。

中国注册会计师协会（以下简称中注协）是行业自律性组织，负责管理全国注册会计师行业的各项工作。在中央企业审计中，会计师事务所扮演裁判和运动员两种角色，既可能接受委托进行年度决算报告的审计也可能对年度决算报告的审计报告进行再审计，这就使得中注协在国有企业审计中只能发挥辅助协调作用。体现辅助协调作用的法规例如1999年8月中注协的《关于积极配合完成对社会审计机构审计的国有企业年度会计报表抽审工作的通知》。

其他政府部门如国家税务机关和工商管理部门也会定期或不定期进行审查，这种审查需要遵守《税收征管法》和《税收征收管理法实施细则》等法律标准，通常以强制性和临时性突击检查为主，与审计监督有本质差别。

三、国有企业境外审计制度安排

境外审计是审计国际化发展的表现形式，是国有资产审计职能的延伸，境外审计质量的好坏与国有资产审计体制是否合理、职责履行是否到位关系密切。对境外国有资产进行审计监管的政府机关主要是审计署、国资委和财政部，这三个部门的境外审计法规主要内容如下：

审计署主要依据《审计署境外审计工作内部管理暂行办法》（以下简称管理办法）进行境外审计，可以是财务收支审计或者经济责任审计，境外审计的目的是以财务收支的真实性为基础，促进境外国有资产的管理，保障国有资产的安全有效。国资委的境内国有企业审计主要通过外派监事会进行定期或不定期审计，并且委托会计师事务所审计年度财务决算报告。国资委开展的境外企业审计根据《规则》和5号令《中央企业财务决算报告管理办法》（以下简称财务决算管理办法）的规定由所在国家（或地区）的审计师进行审计，同时境外企业及其境内母公司的内部审计机构可以开展境外审计。可以看出，国资委虽然提出了境外企业按其所在国家（或地区）的规定审计，并且允许内部审计机构审计，但没有对境外审计师出具的审计报告的有效性以及怎样利用境外审计师的审计工作成果提出建议。财政部对境外企业如何审计曾产生过争议， 1998年财政部《关于印发国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》规定，“中国注册会计师不对境外企业进行审计”，但由谁审计没有明确。2000年又《关于国有企业年度会计报表注册会计师审计若干问题的通知》将该规定变更为“由所在地注册会计师审计”。2004年财政部将这两个法规废除，重新《若干规定》，并明确提出“在境外投资设立的企业，其年度会计报表审计按照所在地有关法律规定执行”，可以看出，财政部最终就“由境外审计师审计”达成了一致意见，并且全盘认可境外子企业经境外审计师审计的工作成果。

从以上法规看出，境外审计的法律法规存在以下几个方面的问题： 1.审计署对审计境内的国有企业可以依据《审计法》、《企业国有资产法》等法律法规，但是进行境外审计时，能够直接指导境外审计工作的只有《管理办法》，不能直接依据《审计法》，因为该《管理办法》的一些规定与《审计法》的规定并不一致，例如《管理办法》认为境外审计可以是财务审计也可以是经济责任审计，而《审计法》认为审计机关对国有企业的审计只能是财务收支审计。再如《管理办法》认为境外审计可以根据被审计单位的具体情况以国家审计和内部审计的名义进行，而《审计法》并没有这样的规定。可见，审计署将境外审计看作为另一种独立的审计类型，进行境外审计也有另行遵循的标准――《管理办法》。笔者认为，目前仅仅将《管理办法》作为审计署境外审计的遵循标准并不可取，该《管理办法》仅是内部试行，适用范围小，权威性不大。从时间维度来看，《管理办法》的实施时间是2002年，已经陈旧过时，完善修订已迫在眉睫。从范围维度看，该办法仅在审计机关内部有效，该标准的权威性和公平性令人质疑，这是制约政府审计机关进行境外审计工作比较重要的问题。2.国资委对国有企业的审计主要遵循《规则》和《财务决算管理办法》，并提出境外企业审计要走两条线，即注册会计师审计和内部审计同时进行。《国有企业监事会暂行条例》规定监事会有权聘请会计师事务所进行审计，那么进行境外审计时，是否有必要将内部审计与境外审计师审计结合起来，以利于监事会成员从境外审计师了解更多境外企业的实际情况，没有明确的规定。3.财政部全盘接受境外审计师的审计报告不可取。因为境外审计师的审计报告是否合理适当并没有公认的评价标准，如果境外审计师被境外企业收买审计意见，出具失真的审计报告如何处理，这些问题监管部门还没充分考虑。4.财政部认为境外企业应当由其所在国家（或地区）的审计师进行审计，而国资委认为在央企进行年度财务决算时，实体在境内的境外子公司由境内会计师事务所统一审计。可以试想，如果境外子公司由央企统一委托的会计师事务所进行审计，而同时也接受了境外审计师的审计，境内审计师是否可利用境外审计师的工作成果，如何利用等值得探讨。5.我国约有10%的央企境外子企业设立在英属维尔京群岛、开曼群岛、马绍尔群岛等离岸区域，这些区域的法律极力保护公司股东的商业秘密，并不对外披露公司财务报表信息，如何进行境外审计也是应当考虑的问题。

四、改进国有企业境外审计的对策建议

（一）完善政府境外国有资产审计的法律制度

审计署、国资委和财政部作为中央企业境外审计的主要监督部门，制定的部分法规有待进一步改进，主要表现在：第一，审计署目前实行的《管理办法》属内部办法，适用范围小，权威性不大，应当对其进行全面修订或者新的境外审计暂行办法，扩大境外审计的影响，提高境外审计的法律地位。无论采取哪种方式《管理办法》，都应当在法规中增加境外审计目标、境外审计程序、境外审计范围、境外审计人员的权利义务以及法律责任等必要内容，以增强适用性。第二，协调《管理办法》与《审计法》的不一致之处。《管理办法》认为境外审计可以是财务审计也可以是经济责任审计，而《审计法》认为审计机关对国有企业的审计只能是财务收支审计，两者的不一致适当调整为佳。第三，建议财政部增加国有企业境外审计暂行条例等类似的行政法规。目前财政部的国有企业审计方面法规很少，有效的只有《财政部关于改进和加强企业年度会计报表审计工作管理的若干规定》（以下简称《若干规定》）、《财政部关于对经社会审计机构审计的中央国有企业年度会计报表进行抽审的通知》和《关于对社会审计机构审计中央国有企业年度会计报表质量进行抽审的实施意见》，这三个法规时间较早，很多内容跟不上会计审计实务日新月异的变化，并且国有企业审计的这些法规都没有涉及境外审计问题，导致国有企业境外审计法律法规非常缺乏，这方面的法律规范很有必要。第四，建议财政部修订《若干规定》的部分条款，增强该法规在境外审计方面的适用性。例如将第二条“企业在境外投资设立的企业，其年度会计报表审计按照所在地有关法律规定执行”修改为“企业在境外投资设立的企业，其年度会计报表审计由我国与东道国的政府部门协调相关法律后再执行”，这样就避免了我国注册会计师开展境外审计“无章可循”的问题。再如第九条“企业年度会计报表审计由中国注册会计师和境内依法设立的会计师事务所依法进行”，如果国有企业设立境外企业，境外企业的年度财务报表审计是否可以由境外审计师进行没有规定。建议修改为“企业年度财务报表审计由境内设立的会计师事务所考虑该国有企业会计信息保密性后，根据国有企业的境外投资情况，决定由境内或境外会计师事务所依法审计”。

（二）建立境外离岸区域的审计合作制度

我国上市央企有部分境外企业设立在离岸区域，这些区域的法律监督制度比较宽松，容易出现监督缺失，建立该区域内中央企业境外资产的审计监督合作是当务之急。建议我国应当与该区域的政府协商签订审计监督协调方面的协议，通过双方政府的协商，努力促进我国注册会计师进入离岸区域开展审计，解决该领域的境外央企缺乏审计监督的问题。Z

参考文献：

1.陈小悦，钱苹，陈武朝.国有资产管理体制改革研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004.

2.境外企业审计课题组.关于境外企业审计的综合研究报告[J].审计研究，1994，（2）.

3.林炳发.国有企业年度会计报表注册会计师审计报告质量监督机制问题初探[J].审计研究，2000，（2）.

4.刘力云.论强化审计机关的国有企业审计职责[J].审计研究，2005，（4）.

5.刘银国.国有企业公司治理研究[M].安徽：中国科学技术大学出版社，2008.

6.王世谊，刘颖.政府审计在维护国家经济安全中发挥作用的途径和方式[J].审计研究，2009，（4）.

7.吴秋生.论新国有资产管理体制下国企审计职责的重组[J].审计与经济研究，2007，（7）.

篇（9）

一、 前言

企业对外投资就是企业在其本身经营的主要业务以外,以现金、实物、无形资产方式,或者以购买股票、债券等有价证券方式向境内外的其他单位进行投资,以期在未来获得投资收益的经济行为。投资主要是指长期股权投资,包括对子公司投资、对联营企业投资和对合营企业投资及投资企业持有的对被投资单位不具有共同控制或重大影响,并且在活跃市场中没有报价、公允价值不能可靠计量的权益性投资。本文以某大型国企投资的多晶硅项目为例,来对财务监管框架下的国有企业项目投资内部控制进行研究。

二、国有企业项目投资内部控制主要存在的问题

1.组织结构不完善,权力制衡功能差

组织结构是计划、协调和控制经费运行活动的整体框架,其职能是财务部门与业务部门的关系和财务部门内部职务设置、权限划分、责任界定。目前的问题主要是内部控制机构不健全和企业决策部门缺乏必要的监督。

2.内控意识不强,法规落实不力

内部控制意识是国有企业在经费运动内控过程中,发展起来的基本规范。其主要问题是内控意识薄弱,不愿监控、不会监控、不敢监控。

3.内部控制制度的监督环节比较薄弱

我国目前国有企业的内部审计还比较薄弱,很多单位根本没有专门的审计机构。因此对单位内部控制制度的执行情况的监督任务往往由财务部门来承担,而财务部门本身就是内部控制制度的主要执行部门,这就形成了自己监督自己的局面。以多晶硅行业为例,由于环境的不断恶化和资源的日益短缺,对新能源、绿色能源的需求急遽增长,加上对投资回报的过高预期,造成多晶硅项目这两年一哄而上,却没有注意到投资的有效性和投资以后的效益性,具体到项目本身,就是投资的选择(比如选址),投资以后合同(比如项目物资采购合同)的签订、执行和监督等,存在不少问题,如果投资者、决策者又不重视财务的地位和作用,就会造成企业项目投资内部控制存在诸多问题。

三、 财务监管框架下,如何加强国有企业项目投资内部控制

1.国有企业应当加强多晶硅投资可行性研究、评估与决策环节的控制。

对多晶硅投资项目建议书的提出、可行性研究、评估、决策等作出明确规定,确保多晶硅投资决策合法、科学、合理。多晶硅投资可行性研究是指在多晶硅投资决策之前,对拟投资项目进行全面的技术经济分析论证,并试图对其做出可行或不可行评价的一种科学方法,它是多晶硅投资前期工作的重要内容,是多晶硅投资程序的重要环节,是项目投资决策中必不可少的一个工作程序。由于多晶硅行业的相对特殊,其投资的可行性研究、评估与决策环节的控制尤为关键和重要。企业因发展战略需要,在原投资基础上追加投资的,仍然要严格履行控制程序。企业应当编制多晶硅投资项目建议书,由相关部门、人员对多晶硅投资项目进行分析与论证,对被投资企业资信情况进行尽职调查或实地考察,并关注被投资企业管理层或实际控制人的能力、资信等情况。多晶硅投资项目如有其他投资者,应当根据情况对其他投资者的资信情况进行了解或调查。企业应当由相关部门、人员或委托具有相应资质的专业机构对多晶硅投资项目进行可行性研究,编制可行性研究报告,重点对多晶硅投资项目的目标、规模、投资方式、投资的风险与收益等作出评价。

2.加强国有企业投资业务职责分工与授权批准控制

职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范,机构设置和人员配备应当科学合理。具体控制政策和措施包括:

1)企业应当建立多晶硅投资业务的岗位责任制,明确相关部门和岗位的职责权限,确保办理多晶硅投资业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。多晶硅投资业务不相容岗位至少应当包括:多晶硅投资项目的可行性研究与评估;多晶硅投资的决策与执行;多晶硅投资处置的审批与执行;多晶硅投资绩效评估与执行。

2)企业应当配备合格的人员办理对外投资业务。办理对外投资业务的人员应当具备良好的职业道德,掌握金融、投资、财会、法律等方面的专业知识。

3)企业应当建立投资授权制度和审核批准制度,并按照规定的权限和程序办理投资业务。应根据投资类型制定相应的业务流程,明确投资中主要业务环节的责任人员、风险点和控制措施等。

4)企业应当设置相应的记录或凭证,如实记载投资业务各环节的开展情况。明确各种与投资业务相关文件资料的取得、归档、保管、调阅等各个环节的管理规定及相关人员的职责权限。

3.加强国有企业项目投资活动监督检查

监督检查的内容主要包括:投资业务相关岗位及人员的设置情况,重点检查是否存在由一人同时担任两项以上不相容职务的现象;投资业务授权批准制度的执行情况,重点检查对外投资业务的授权批准手续是否健全,是否存在越权审批行为;多晶硅投资计划的合法性,重点检查是否存在非法对外投资的现象。对外投资活动的批准文件、合同、协议等相关法律文件的保管情况;多晶硅投资业务核算情况,重点检查原始凭证是否真实、合法、准确、完整,会计科目运用是否正确,会计核算是否准确、完整;多晶硅投资资金使用情况,重点检查是否按计划用途和预算使用资金,使用过程中是否存在铺张浪费、挪用、挤占资金的现象;多晶硅投资资产的保管情况,重点检查是否存在账实不符的现象;多晶硅投资处置情况,重点检查投资处置的批准程序是否正确,过程是否真实、合法。

4.加强预算控制

预算控制是内部控制的一个重要方面,包括筹资、融资、采购、生产、销售、投资、管理等经营活动的全过程。对单位各项经济业务编制详细的预算和计划,并通过授权,由有关部门对预算或计划的执行情况进行控制,其基本要求是:第一,所编制预算必须体现单位的经营管理目标,并明确责任。第二,预算在执行中,应当允许经过授权批准对预算进行调整,以便预算更加切合实际。第三,应当定期、及时地反馈预算的执行情况。多晶硅行业属于化工行业中比较特殊的一类,其预算控制指标的制定、执行、监督和考核必须与其自身的行业规律和市场经营环境相适应。

5.加强全面财务成本控制

随着信息化的不断发展,多晶硅项目投资全面成本控制势必与IT 环境相结合,帮助企业解决以往实施全面成本控制中的困难,提升多晶硅项目投资的管理水平和管理效率。全面成本控制工作量大,没有信息化支撑是不可想象的。成本控制管理涉及到大量的数据管理,成本控制制度的编制、调整、执行和成本分析考核的技术性、复杂度都很强,任何一个微小的调控牵一发而动全身,如果单靠人工处理,势必耗费大量的人力物力,全面成本控制的各种信息的统计势必会有一定的滞后,成本控制管理的情况不能及时反馈给管理者,影响全面成本控制的管理效果。企业应依靠网络不断完善全面成本控制的信息系统,开发全面成本控制相关软件,简便、快捷、准确地将成本控制执行情况及时提供给不同的管理者,保证成本控制编制、执行、调控和考评的实时性和有效性,满足工作管理需要。依赖网络信息系统实行全面成本控制信息化,是推行全面成本控制的高效选择。

6.加强资产管理的内部会计控制

实物资产内部控制的关键控制点为实物资产的验收入库、领用发出、保管及处置。企业对实物资产管理建立严格的授权批准制度,明确审批人对实物资产管理的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施,规定经办人办理实物资产管理的职责范围和工作要求。企业所有购置的实物资产必须及时入账,财务部门应建立资产台帐,对于固定资产、低值易耗品等采用永续盘存的方法,随时反映其收、发、存情况,定期盘点实物资产,与记录相比较,检查是否存在缺损现象,并查明原因;建立固定资产维修管理制度,主要是对维修申请和资金使用、维修程序进行审批控制;建立固定资产处置管理制度,对企业资产报废的授权审批、资产评估和会计处理等方面的控制。

参考文献:

[1] 万碧云. 对外投资立项后的内部控制问题及建议[J]. 老区建设 , 2009,(12):115-118

[2] 袁志明. 对外投资内部控制制度的设计[J]. 四川会计 , 2003,(01):106-108

篇（10）

关键词：完善管理制度 国有资产 授权经营 法律思考

在《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中，明确地提出了完善国有资产授权经营管理制度这一重要课题，并将其作为深化国有企业和国有资产管理体制改革的重大任务。03年8月14日《企业国有资产授权经营管理办法》起草工作小组召开了企业国有资产授权经营立法专家座谈会，从会上反映的情况来看，在讨论中专家意见分歧比较大，[1]在国内，现阶段尚缺乏足够的经济、法律理论支撑，因此，有必要继续进行有益的探索。作者企图通过本文，谈谈自己对这一问题的法律思考。

一、对国有资产授权经营的基本认识

（一）、国有资产授权经营管理的由来

国有资产授权经营管理是在组建企业集团的试点工作中，为了组建企业集团，形成以资产为纽带的母子公司关系，政府国有资产管理部门将集团紧密层企业的国有资产划拨并授权给核心企业，由集团核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。[2]1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。随着产权制度改革的不断深入以及企业集团发展的实践，对国有资产授权经营管理的认识又有了新的发展。

（二）、国有资产授权经营管理的相关规定

早在1993年制定《公司法》时，在公司立法中，就对国有资产授权经营管理有过明确规定。《公司法》第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”随着不断完善社会主义市场经济的需要，为了积极探索国有资产管理的有效形式，党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，国务院按照党的十六大和十六届二中全会精神，制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》，确立了国有资产管理体制的基本框架。该条例第二十八条第一款对国有资产授权经营管理规定为：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。”上述规定，是确立国有资产授权经营管理制度的基础，同时，也为进一步完善国有资产授权经营管理制度提供了基本依据。

（三）、国有资产授权经营管理的主要内容

1、国有资产授权经营的目的是探索国有资产管理的有效形式，建立以资产为纽带的母子企业关系，使国有资产出资人到位并履行好出资人的职责，建立科学有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制。

2、国有资产授权经营的主体，授权方是国务院国有资产监督管理机构和地方政府国有资产监督管理机构；被授权方是所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。

3、国有资产授权经营的核心是国有资产监督管理机构授权国有独资企业、国有独资公司“经营国有资产”，被授权企业在授权范围内，的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能。

4、国有资产授权经营要由授权方与被授权方签订授权经营协议，明确授权内容，使被授权企业做到权利与责任的统一，被授权企业在享有经营国有资产权利的同时，应承担国有资产保值增值的责任。

（四）、国有资产授权经营管理的主要作用

1、在国有资产监督管理机构与被授权企业之间，明确被授权企业的经营权利和责任，有利于维护被授权企业的法人主体地位和国有资产监督管理机构对被授权企业的出资人地位。一方面，被授权企业享有有关法律、法规规定的企业经营自，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任；另一方面，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对授权企业国有资产进行监督管理。

2、在被授权企业和其子企业之间，明确被授权企业对其子企业履行出资人职责，有利于母子企业层面上的出资人到位，使被授权企业的权利、义务和责任相统一，做到管资产和管人、管事相结合，从而有利于子企业国有资产的市场化运营。实行授权经营后，国有资产监督管理机构不再直接对被授权企业的子企业行使股东的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。

（五）国有资产授权经营管理的不足之处

1、从1992年国务院四部门联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》以来，国有资产授权经营管理的社会经济条件发生了重大的变化，随着市场经济体制的不断完善，公司制度的确立，国有大中型企业在现代企业制度建设、公司和企业集团发展的实践中，积累了大量丰富的实践经验，特别是党的十六大以来，新的国有资产管理体制的确立，国有资产授权经营管理中又出现了新的些问题，从总体来说，国有资产授权经营管理制度有待进一步完善。

2、目前，由于国有资产授权经营管理的理论还不是十分成熟，因此，有必要对国有资产授权经营管理的定义，国有资产授权经营的主体，包括授权人、被授权人，国有资产授权经营的客体，包括所有者权益，股东权益，企业法人财产权、经营权，国有资产授权经营的对象、范围等等进行深入的探讨和研究，使之形成一种比较完善理论，并转化为一种健全制度，使之有利于国有经济布局和结构的战略性调整，有利于深化国有企业和国有资产管理体制改革，有利于发展国有经济，实现国有资产保值增值。

二、对国有资产授权经营的法律分析

（一）、国有资产授权经营管理的定义

经过多年的探索和实践，可以说对国有资产授权经营有了新的认识。作者认为，可以将国有资产授权经营定义为：“国有资产授权经营是指政府及政府国有资产监督管理机构将自己以各种形式直接投资到企业的国有资产的产权授权给国有独资企业、国有独资公司统一持有，以确立母子企业产权关系。母企业依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”

在上述定义中，产权指的是国有股权中的国家股权，不包括国有法人股权。

国有资产授权经营管理的主体包括授权人和被授权人两个方面，授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构，被授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。国有资产授权经营管理的客体是企业国有资产的持股权，而不是经营权。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的成员企业中的国有资产，被授权的国有独资企业、国有独资公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能。

（二）、国有资产授权经营管理的主体

国有资产授权经营管理的主体，指的是国有资产授权经营的授权人和被授权人。

1、关于授权人。随着经济体制改革的不断深化而有所变化。在《公司法》的规定中，授权人主要指的是国务院，该法第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”根据公司法的该条规定，我们可以理解为在公司制企业中，国有资产授权经营的授权人是政府，而且只能是中央一级的人民政府即国务院。

党的十五届四中全会决议对国有资产授权经营的授权人，在理论上又有了新的发展，确立了国家所有、分级管理的原则，对国有资产授权经营的授权人虽然仍然坚持只能是政府，但在中央和地方政府分级管理国有资产的原则指导下，国有资产授权经营的授权人范围有所扩大，即国务院可以授权，省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府也可以授权。党的十五届四中全会决议指出：“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”国家经贸委在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》中进一步规定，“国有资产实行授权经营。国有资产规模较大、公司制改革规范、内部管理制度健全、经营状况好的国有大型企业或企业集团公司，经政府授权，对其全资、控股、或参股企业的国有资产行使所有者职能。中央管理的企业由国务院授权，地方管理的企业由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府授权……。”

党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，确立了新的国有资产管理体制的基本框架，新的国有资产管理体制体现了以下特点：一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，规定由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责。二是明确要求在国务院、省级、市（地）级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民政府授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和义务。三是明确要求各级人民政府实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。在新的国有资产管理体制下，国有资产授权经营的授权人，主要指的是国有资产监督管理机构。该条例第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”

在新的国有资产管理体制下，现在的国有资产监督管理机构国资委，对国有资产的监督管理有相当大的局限性，目前，根据国家有关规定，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。首先，金融性资产和资源性资产，不在国资委的监管范围之内；其次，即便是经营性国有资产（非金融类），比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上并不归国资委监管。企业改革重组过程中大量发生的，与金融类资产、资源类资产和部份经营性国有资产相关联的产权流转与重组，可以说，国有资产监督管理机构是鞭长莫及，国有资产监管机构不可能成为上述国有资产的授权人。

2、关于被授权人。主要是指国有独资企业和国有独资公司。

国有独资企业是指企业全部资产归国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，国有独资企业依法取得法人资格，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。国有独资企业是按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司。

国有独资公司是指按照《公司法》规定，由国家授权的投资机构或者国家授权的部门单独投资设立的国有独资的有限责任公司。根据《公司法》的规定，公司法实施前已设立的国有企业，符合公司法规定设立有限责任公司条件的，单一投资主体的，可以依照公司法改组为国有独资的有限责任公司。

国有独资企业、国有独资公司经国务院批准，可以作为国务院规定的投资公司、控股公司，享有公司法第十二条规定的权利；可以作为国家授权投资的机构，享有公司法第二十条规定的权利。

非国有独资企业、国有独资公司的大型企业、企业集团和控股公司如果要作为国有资产授权经营的主体，即被授权人，必然会引起企业其他股东的股权比例发生变化，因此，授权人在采取国有资产授权经营时，必然会受到其他条件的限制，国有资产授权经营将处于不确定状态。

此外，各级国有资产监督管理机构监管范围之内的以外国有独资企业、国有独资公司，如，烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的国有独资企业、国有独资公司；政府其他部门、机构，如其他工业、交通、水利等管理的国有独资企业、国有独资公司；华融、长城、东方、信达4家资产管理公司通过债转股后，也存在大量经营性国有资产。作者认为，上述国有独资企业、国有独资公司作为被授权的主体资格是不容忽视的。

（三）、国有资产授权经营管理的客体及对象

国有资产授权经营管理的客体应该说，是企业的产权（股权），而不是经营权或企业法人财产权，国有资产授权经营的实质是授予国有独资企业、国有独资公司的持股权。政府及政府国有资产监督管理机构通过授权明确国有独资企业、国有独资公司与非产权关系的企业间的产权关系，即确认母子企业产权关系。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的企业中的国有资产，而这些国有资产不仅仅指存在于国有独资企业、国有独资公司内的国有资产，还包括控股公司、参股公司中的国有资产。被授权的国有独资企业、国有独资公司在未授权之前，与授权人的全资、控股、参股公司之间没有产权关系，这些企业的国有资产也不属于未被授权的国有独资企业、国有独资公司，经政府及政府国有资产监督管理机构授权后，与集团公司之间确立为母子公司，从没有产权关系转变为有产权关系，从某种意义上理解，国有资产授权经营是政府及政府国有资产监督机构在组建发展企业集团中的行政行为，是一种非市场方式的产权重组方式。政府及政府国有资产监督机构通过国有资产授权经营，从法律的角度，对产权的划拨予以确认，从而形成母子公司之间的产权连接纽带关系。目前，各级政府的国有资产监督管理机构对所管理的企业之间进行的重组主要采用的是这种方式。

篇（11）

摘要：党的十和三中、四中全会对理顺国有资产管理体制、加强国有资产管理提出了明确要求。进一步规范和加强高校所办企业国有资产管理，是深化企业改革、确保国有资产安全完整和保值增值的迫切需要。本文结合工作实际，对高校企业资产管理、国有资本经营预算资金和文化产业专项资金管理中出现的问题、产生原因进行分析研究，提出进一步规范和加强高校企业国有资产管理的工作建议。

关键词 ：高校企业；国有资产管理；问题与对策

高等学校校办企业是高校技术创新和科技成果转化的基础、产学研结合的基地。在带动行业技术进步、促进高校教学科研与国家经济建设实际相结合、弥补教育经费不足以及促进教育事业和经济建设发展等方面发挥着重要作用。2015年，教育部国有资产专项检查组对部属高校检查过程中指出校办企业国有资产管理存在着诸多问题，各高校针对检查要求提出了整改意见，对进一步规范高校校办企业国有资产管理健康发展具有重要指导意义。

一、高校企业资产管理存在的问题

(1)学校投资企业未划转资产经营公司，未建立起学校国有资产保值增值防火墙。未划转资产经营公司的校办企业（属于学校一级企业）的经营风险会直接影响到出资人权益，给国有资产造成损失。

(2)财务核算不规范、账实不符。有些企业工商执照已经吊销，学校未冲减长期投资——对企业投资，导致账实不符；有的投资商看好高校科研技术，以捐赠股权的方式使学校享有一定股权比例，实质是隐性使用高校无形资产投资而未经上级主管部门审批，未履行无形资产投资评估备案手续；有的高校资产管理部门用学校非货币性资产投入校办企业而未在学校财务部门办理相关入账手续。

(3)对管理不规范、长期亏损、扭亏无望企业未及时清理，实施关、停、并、转；校办企业改制、清算未履行清产核资、评估备案和产权登记程序；校办企业负责人履职待遇（公务用车超标）或业务支出违反相关规定；高校处级（含）以上领导干部违反规定兼职取酬。

二、国有资本经营预算资金和文化产业专项资金管理存在的问题

(1)国有资本经营预算资金执行不合规。纳入国有资本收益上缴的企业户数不完整，个别企业未纳入国有资本收益上缴范围；国有资本经营预算资金未按规定用途使用，执行中还存在项目库建设滞后，部分项目的选择和调整随意性较大，部分预算资金投向房地产等国家鼓励国有资本退出的一般竞争性领域。

(2)文化产业专项资金执行不合规。文化产业专项资金未建立银行专户进行专账核算，项目实际执行进度缓慢，会计处理不规范。

三、校办企业国有资产管理出现问题的原因

(1)高校经营性资产监管体制尚未完全理顺。部分校办企业未划转至资产经营公司统一管理，对跨校区、跨地区对外投资的企业存在监管不到位现象；学校未对直接出资的校办企业建立经营业绩考核机制。

(2)由于高校合并等客观原因造成校办企业历史遗留问题较多。教育部直属高校在2000年前后经历了大规模的合并，目前的高校大部分是由过去的多所本科、专科、高职合并而成，合并前各高校的隶属关系（由部属、省属、市属）、管理模式等各有不同。

首先，院、系办企业产权不够明晰，管理不规范。其次，整合校办企业资源带来历史遗留问题。合校前，多数校办企业成立于上世纪八、九十年代，成立之初，企业国有资产管理、财务管理不够规范，历史遗留问题延续至今。合校后，高校成立，将资产优良企业划转资产经营公司，对于经营效益低下，亏损的企业进行了关、停、并、转，由于当时认识的局限性，导致在关停并转企业的过程中，存在不规范之处。如对已经吊销的校办企业清理不彻底，企业注销清算未按规定履行资产评估备案手续，国有股权比例变动未履行评估备案手续、国有股权转让未履行评估备案及挂牌交易等手续。

(3)高校对法律法规的学习，统筹管理的力度都有所欠缺。近几年来，高校普遍存在国有资产管理法规意识淡薄的情况，企业成立、股权变更或改制过程中，往往重视工商税务等规范要求，忽略了国有资产法规要求。

四、规范和加强高校企业国有资产管理的工作建议

(1)进一步理顺国有资产管理工作体制并完善运行机制。坚持以管资本为主加强对校办企业国有资产监管，加快建立事企分开、权责明晰的国有资产监管体制机制；将学校所有投资企业股权（包括孵化的高科技企业）全部划转到资产经营公司，由资产经营公司集中统一监管；学校要落实对资产经营公司监管职责，参与资产经营公司重大决策。

(2)加强对校办企业国有资产管理。根据所投资企业具体情况，制定分类考核办法；加强对派出的股东代表、董监事成员以及企业高级管理人员履职情况进行考核；学校应对长期亏损、扭亏无望的企业，依法依规关、停、并、转；对与学科建设无关、对教学科研无促进作用或长期不向高校分配利润的企业，要尽快撤出投资；对产权链条过长难以监管的企业，要压缩产权层级或退出投资；加快推进学校所属企业改制，制定详尽改制方案，严格按规定开展清产核资、产权界定、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产价值；学校要根据中央深化国有企业负责人薪酬制度改革精神，规范校办企业负责人薪酬管理，建立综合考核评价制度。清理学校处级（含以上）领导干部在校办企业任职、兼职行为，杜绝兼职取酬现象发生；学校要按照中央有关规定，合理确定并严格规范校办企业负责人履职待遇、业务支出，制定管理实施细则，细化管理规定，严格审核程序，明确相关标准；对工商已经注销、财务账面仍未核销的投资，学校应按照准则、制度等相关规定要求获取核销的相关资料，报教育部审批或备案，并进行投资核销，做到账实相符；按照《中央国有资本经营预算编报办法》完整申报国有资本收益户数；加强对文化产业专项资金的管理，按照专款专用原则进行资金使用，项目实施按照预算批复进度执行，同时按照《企业会计准则》正确的进行会计处理；对于股权结构变动、股权转让、企业注销未按规定履行评估备案及校办企业未按规定履行产权登记事项，建议要按照教育部及相关文件规定办理。

高校校办企业国有资产管理存在的问题大多属于历史遗留问题，单靠学校本身已经无法解决。从2008年起，财政部、教育部为进一步加强事业单位国有资产管理，陆续制定了有关的管理办法。2012年，教育部根据财政部文件要求，制定了直属高校国有资产管理办法。2015年，教育部颁布了《教育部关于进一步加强直属高校所办企业国有资产管理的若干意见》，进一步规范和加强了高校所办企业国有资产管理，确保国有资产保值增值，促进高校所办企业的健康发展，实现《教育规划纲要》提出的“推进产学研用结合，加快科技成果转化，规范校办产业的发展”的任务。

参考文献

1．金国龙．关于加强事业单位出资企业国有资产管理对策初探．行政事业资产与财务，2014( 09)．