公共治理理论概念大全11篇

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本文在研究了基于本体的的概念设计知识模型的基础上,提出了基于本体的概念设计知识管理框架,研究了用户对本体的定义、对知识结构内容的自由扩充以及概念设计知识的检索方法等关键技术。

1、基于本体的概念设计知识建模

1.1概念设计知识分类与表达

概念设计是对设计问题加以描述,并以方案的形式提出众多解的设计阶段[7].概念设计从不同的角度有多种定义[8].一般认为,概念设计是指以设计要求为输入、以最佳方案为输出的系统所包含的工作流程,是一个由功能向结构的转换过程。

图1描述了一般概念设计的工作流程,它包含综合与评价两个基本过程。综合是指根据设计要求,运用各种分析、设计方法推理而生成的多个方案,是个发散过程；评价则从方案集中择出最优,是个收敛过程。概念设计是将所设计的产品看成一个系统,运用系统工程的方法去分析和设计。具体说,概念设计就是将设计对象的总功能分解成相互有机联系的若干功能单元,并以功能单元为子系统进行再次分解,生成更低一级的功能单元,经过这样逐层分解,直至对应的各个最末端功能单元能够找到一个可以实现的技术原理解。概念设计的主要任务是功能到结构的映射,概念设计过程主要包括：功能创新、功能分析和功能结构设计、工作原理解的搜索和确定、功能载体方案构思和决策。

根据概念设计的过程及人在设计时的认知特点将概念设计知识分为元知识和实例知识（其分类如图2所示）。元知识中主要包括功能知识、技术原理解知识、结构知识等。实例知识中主要包括方案设计实例、技术原理解实例、产品实例等知识。

（1）功能知识。主要描述产品完成的任务,描述产品的功能及功能子项。描述产品要完成的功能,包括功能内容、实现参数、性能指标等；

（2）技术原理解知识。描述产品功能及功能子项的原理解答。它的表达要复杂些,一方面可用文字、数字表达它的说明、解答参数,另一方面,要有图形支持产品原理解答；

（3）结构知识。描述产品的结构设计状况,是对原理域知识的细化和扩充,是求解原理解的结构载体,可描述产品关键部分的形状、尺寸和参数。产品功能结构的映射（简称为功构映射）就是对产品的功能模型进行结构实现的求解,是将产品功能性的描述转化为能实现这些功能的具有具体形状、尺寸及相互关系的零部件描述。在这里功能是产品结构的抽象,是结构实现的目的；而结构则为实现某功能而选用的一组构件或元件。功能结构间的关系一般而言是多对多的映射关系。一个功能可能由一个或多个特征或元件实现,而一个特征或元件也可能完成一个或多个功能；

（4）实例知识。已成功或失败的设计范例,包括方案设计实例,产品结构知识实例、技术原理解实例等。它包含了更多的实际因素,是类比设计和基于实例推理设计的基础。

以工程机械中某型滑模式水泥摊铺机为例,总功能为摊铺水泥路面,总功能可细分为滑模作业、控制作业等功能,滑模作业功能又可细分为提水泥浆、挤压成型等功能。其中某个功能的实现可能会由几个结构组合而成,例如滑模式水泥摊铺机滑模作业功能就是由螺旋分料器、刮平板等几个结构一起才能实现。图3为该水泥摊铺机的功能层次定义和功能分解结构举例。该产品所对应的结构分解则如图4所示。图5中给出了对于滑模作业功能的技术原理解简图、技术原理解的评价、参考产品,以及实现该功能的说明等相关的知识。

如何利用计算机技术对概念设计予以支持,对概念设计知识进行有效的管理,至今仍没有较好的解决方法。目前的知识建模主要是专家系统,最常用的知识模型包括框架、产生式规则、语义网络、谓词逻辑等。专家系统的知识建模主要侧重符号层的系统实现,很少考虑动态的,非结构化的知识,造成专家系统解决问题的局限性,使得专家系统不能解决大型复杂问题。

本体作为“对概念化显式的详细说明”[9,10],研究领域内的对象、概念和其他实体,以及它们之间的关系,可以很好地解决概念设计知识的表达、检索和重用等问题。采用本体描述概念设计知识可以支持细粒度的产品语义信息的描述,可以形式化地定义特定领域的知识,如概念、事实、规则等；支持语义层面的集成和共享,基于本体的知识定义可以对知识作普遍的、无歧义的语义解释,可以保证不同使用者之间进行语义层面的信息共享和互操作。

1.2本体建模过程描述

本体是某一领域的概念化描述,着意于在抽象层次提出描述客观世界的抽象模型,它包括两个基本的要素：概念和概念之间的关系。本体的构建必须满足以下的要求：对目标领域的清晰描述；概念或概念之间关系的明确定义；一般性和综合性原则。本体可以有多种表述方式,包括图形方式、语言形式和XML文档形式等。

基于本体的产品概念设计知识建模过程包括3个阶段：

（1）产品概念设计知识目标确定。产品概念设计知识定位,概念设计知识的定位决定本体构造的功能需求及最终用户。

（2）产品概念设计知识本体分析与建立。根据需求分析,确定该领域的相关概念及概念属性,并用XML语言进行形式化描述。这个阶段是建立概念设计知识本体的关键环节,直接影响到整个本体的生成质量,同时也是工作量最大的阶段。

（3）产品概念设计知识本体评价。对所创建的本体进行一致性及完备性评价。一致性是指术语之间的关系逻辑上应保持一致；完备性是指本体中概念及关系应是完善的。我们称该3阶段的组合为产品概念设计知识本体建模的一个生命周期（见图6）。

1.3概念设计知识的本体表示

在此我们以工程机械中滑模式水泥摊铺机为例,结合图3～图5中的实际知识,从概念实体、概念属性及概念间关系等方面来说明产品知识、功能知识、技术原理解知识、技术原理解实例等概念设计知识的本体表示,通过概念蕴涵、属性关联、相互约束和公理定义等方法揭示了概念间的本质联系,形成一个语义关系清晰的产品概念设计知识模型。建模采用目前最新的OWL语言描述。

表述的语义为一个滑模式水泥摊铺机继承了一个产品的所有属性,此外还具备了关系属性：摊铺能力,同时,又对属性摊铺能力作了限制：只能应用于滑模式水泥摊铺机领域,且取值变化只能在摊铺宽度中（省略了关于滑模式水泥摊铺机类似属性的定义,如摊铺厚度和摊铺速度等）。

表述的语义为一个功能技术原理解具有对应的功能名称,相关的技术原理解简图（省略了技术原理解类似属性的定义,如评价、参考产品、创建人、创建时间、存储位置等）。

上述描述中,使用类公理（subclassof）描述了两个类（概念）之间的继承关系,如滑模式水泥摊铺机类是产品类的子类。在描述类属性时,使用关系属性（objectproperty）描述了类的某个属性同时也表示了两个类之间的某种关系,如摊铺能力既是滑模式水泥摊铺机类的一个属性,同时也表达了和摊铺宽度类之间的对应关系。另外,使用属性公理domain和range表示属性的应用领域和属性的取值范围,如属性摊铺能力只能用于滑模式水泥摊铺机类,且它的取值只能是摊铺宽度数据集。

1.4基于本体的概念设计知识管理的特点和优势

基于本体的概念设计知识管理可以让设计人员更好地重用已有的概念设计知识,基于本体的概念设计知识管理具有以下的一些特点或优势：

（1）支持用户定制知识类别。产品概念设计过程中,需要运用多种类型的知识,如：功能类、功能技术原理方案解类等。这些知识的描述和使用有着不同的特点,不能用相同的描述框架来处理。基于本体的设计知识建模允许用户对设计中知识类别加以定制,针对每一类别定义其描述属性,从而较好的解决了概念设计中多来源多类型知识的表示问题。

（2）支持概念共享的知识库构建。概念设计知识本体的构造澄清了概念设计领域知识的结构,为概念设计知识的表示打好了基础,而本体中统一的术语和概念也使概念设计知识更好地共享成为可能。基于本体的概念设计知识表示在区分不同知识类别的同时,建立起概念间的共享联系。通过概念间的共享机制,避免了设计知识库的数据冗余和数据不一致问题,方便了知识的建模录入、检索及统计处理。

（3）多视图和基于本体概念的知识检索。在目前的应用系统中一般采用基于关键字的数据库查询方法,由于其数据库组织不是建立在能够表示概念之间的关系、事实和实例的领域模型的基础上,因此无法实现智能查询和信息推理,也就无法解决语义异构性问题。由于不同的组织和人员可能使用不同的词语表示同一个含义,因此查询系统得不到意义相同但用词（语法）不同的内容。当需要对多个数据源进行查询的时候问题更为明显,多意词和同义词会使查询得到许多不相关的信息,而忽略另外一些重要信息。

在基于本体的概念设计知识管理中由于具有统一的术语和概念,知识库建立在本体的基础上,使得基于知识的设计意图匹配成为可能。采用基于知识、语义上的检索匹配,对用户的检索请求,通过查询转换器按照本体把各种检索请求转换成对应的概念,在本体的帮助下从知识库中匹配出符合条件的数据集合,解决了语义异构的问题。

从人在设计时的认知特点出发,可以采用基于功能分解树的功能设计知识检索视图、基于产品分解结构树的结构设计知识检索视图,还可以利用本体中已定义的概念定义其它知识检索视图,比如需求功能知识检索视图、软件工具使用知识检索视图等,实现基于知识检索的设计意图的匹配。

2、基于本体的概念设计知识管理

2.1概念设计知识管理系统结构

结合工程机械行业的实际,本文提出了图7所示的基于本体的产品概念设计知识管理系统结构,系统按照知识产生、获取和利用的流程来构建,系统结构主要包括概念设计知识管理工具、数据接口程序以及基于本体的概念设计知识库,具体由4个部分构成。

（1）概念设计知识获取。概念设计知识的获取包括从概念设计知识本体定义、本体之间关系定义、本体知识库生成到概念设计知识获取整个过程。

（2）概念设计知识维护。主要包括从概念设计知识本体维护、本体关系维护、知识库重新生成到概念设计知识维护的过程,实现对本体的属性修改,各类知识之间的关系维护,以及知识库的更新等。

（3）概念设计知识检索重用。系统中提供基于多视图的知识检索方式,如基于功能分解树的功能设计知识检索视图、基于产品分解结构树的结构设计知识检索视图,及用户定义的其它知识检索视图。此外系统提供基于本体概念的知识检索方式,通过本体映射库,可以实现同义词的检索,保证可能会采用不同的概念和术语表示相同的设计信息的人可以得到相同的知识帮助。

（4）概念设计知识库的构建。要实现基于本体的,支持客户自定义的概念设计知识管理,系统必须由足够的柔性,支持各类知识的存储,作为系统基石的知识库的构建就不能采用完全预先定义的方式,在系统中我们采用基础数据库加上在此基础上经过本体定义工具动态生成的各类知识库的方法保证基于本体的知识管理的实现。

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全球价值链的理论体系和逻辑架构不尽完善，缺乏一个较为全面的归纳总结。本文吸收早期国际分工理论基本理念，从继承和发展的角度对全球价值链理论进行梳理和归纳，尝试给出一个概念性理论框架。

一、 全球价值链理论：对产业间分工理论的继承与发展

1. 全球价值链分工理论对要素禀赋理论的继承与扩展。全球价值链分工理论与产业间分工理论的本质差异在于：贸易对象从以商品产品为主转变为以服务产品为主，分工对象从最终品（成品）转变为中间品（价值链环节）。长期以来，“要素禀赋理论”和“比较优势理论”都用于解释商品贸易。而“服务”通常是指没有实物形态产出的经济活动，“无形性”是其基本特征（江小涓，2008）。但现实中，服务已成为全球价值链分工的主体，即使是非生产业同样拥有完备的全球生产体系（Low，2013；Miroudot，2012）。服务贸易蓬勃发展挑战了以“实物要素”为核心特征的传统贸易理论。江小涓（2008）指出，尽管“比较优势”和“要素禀赋”的来源不同（前者一般为技术差异，后者是生产要素比率差异），但它们都导致了不同国家商品的相对价格差异，进而促使贸易发生，这才是理论的“核”，并得到经验研究的支持（Bhagwati，1984；Falvey & Gemmell，1996）。江小涓（2008）进一步提出，将商品和服务都还原为一组要素集合，即把商品和服务贸易都“拆分”为要素集合的贸易，那么它们的核心基础是一样的，因此立足于要素禀赋差异的分工理论对商品和服务贸易都适用。最后，科学技术的蓬勃发展大大增强了传统服务的可分割性，区域合作的日益深入促进了劳动力的有效流动等；这些都从“技术”层面促进了服务业分工的日益深入。

2. 全球价值链分工理论对“比较优势理论”的继承与扩展。“比较优势理论”同时适合商品贸易和服务贸易，但其长期以来都是针对最终品，在中间品逐步作为全球价值链分工的实现载体后，比较优势理论还适用么？Jones和Kierzkowski（1990）认为比较优势仍是全球生产分工的基础，而且适合服务业。曹明福和李树民（2005）认为比较优势是获取全球价值链分工利益的核心来源之一。卢锋（2004）也持有类似的^点并指出：不同生产工序的要素投入比例差异形成比较优势和贸易收益，促进分工行为的产生。本文同样认为“比较优势理论”的基本理念有助于深化对全球价值链分工的解释，但其内在涵义发生明显变化。传统比较优势理论的研究对象是全部生产过程都在国内完成的最终品，这意味着一国的产品比较优势充分包含了该产品生产过程中所有生产阶段的比较优势，即“整体优势”。而全球价值链分工下的产品由各国联合生产，比较优势则取决于各国所从事的特定价值链环节，即“环节优势”（曹明福、李树民，2006）。故“比较优势理论”仍可用于解释全球价值链分工，只是“比较优势”的内涵从传统的“最终品整体优势”扩展为“价值链环节优势”。

二、 全球价值链理论：对产业内分工理论的继承与发展

新贸易理论以报酬递增、不完全竞争和产品差异等作为基本假设，以规模经济作为核心因素解释了产业内贸易行为，那么这是否可用于解释全球价值链分工呢？这可以从内涵和外延两个层面展开分析：

（1）在内涵扩展方面，新贸易理论针对的是所有生产过程都在同一国家进行的最终品，产品的生产是以某关键环节的有效规模来设定整体生产规模，其他有效规模不同的环节则不能充分发挥效用，最后导致最终品只是实现了特定环节的“规模效应”，而没有实现最终品整体的“规模效应”。全球价值链分工要求各国专注于自身的禀赋优势所适合和“擅长”的环节，并以该环节对应的产业作为生产与发展的重点，充分调用国内各种资源，选择最优生产模式来进行生产，因此理论上而言，各国都实现了所从事环节的“环节规模效应”。那么跨国公司将这些不同环节的“环节规模效应”整合起来设定整体生产规模，则实现了最终品的“整体规模效应”和真正意义上的全球最优化生产。

（2）在外延扩展方面，新贸易理论主要探讨企业内部规模经济。规模经济既包括内部规模经济，又包括外部规模经济。全球价值链分工要求各国根据自己的要素禀赋在价值链上的劳动密集型、资本密集型、技术密集型等不同环节具有比较优势，最终会出现这样的全球产业格局：劳动相对丰裕的国家吸引大量的劳动密集型生产活动，资本相对丰裕的国家产生大量的资本密集型产业，技术发达的国家存在大量的技术密集型产业。这些不同行业中使用类似生产要素的“类似”生产环节聚集在国内很容易形成产业集群，有利于产生外部规模经济效应，降低生产成本和提高生产效率（胡昭玲，2007a，b）。

因此，本文认为以“规模经济”为核心特征的新贸易理论，仍有助于加深对全球价值链分工的理解，只是“规模经济”的内涵与外延都应当进一步扩展。

三、 全球价值链理论：对产品内分工理论的继承与发展

产品内分工理论即企业内生边界理论探讨了企业通过权衡各种成本来决定是否分拆产品到国外生产，以及选择何种方式组织生产。从理论模型的基本理念来看，它们仅描述了单一的生产阶段，忽略了全球价值链是由一系列前后相继、序贯相连的生产阶段所构成的（Grossman & Rossi-hansberg，2008；Antràs & Chor，2013）。现实中的大部分生产过程都是具有先后顺序的。比如，研发成功后，制造环节方能进行，然后才是产品运输和销售。即使是制造环节，也要上游阶段完成后才能进行下游阶段，比如原材料首先需要加工为基础构件，然后再与其他部件结合生产更复杂的投入品，如此延续直至装配成为最终品。

Antràs和Chor（2013）在《组织全球价值链》一文中，首次在新新贸易理论框架下，结合产权理论与连续生产模型，将全球生产视为连续的序列过程，建立了厂商组织形式选择模型；即全球价值链分工如何影响最终品生产商与不同供应商之间的契约关系，以及如何沿着价值链来配置控制权以引导供应商贡献其最大的努力程度。模型基本设定基于Acemoglu等（2007），假设最终品的生产需要大量前后相继的生产阶段构成。每个阶段由不同供应商承担，后者需要进行相应投资以生产与价值链上其他供应商相容的部件。最终品生产商与其供应商的合约是不完全的，取决于部件是互补相容的还是可以被第三方替代的。Antràs和Chor（2013）与Acemoglu等（2007）以及其他相关模型的最大区别是产品的生产是按照特定顺序进行的，只有前面环节生产出所需的零部件，后面才能继续生产，直至产品最终完成。因此，在每一阶段，企业的“自造或购买（make-or-buy）”决策取决于其在价值链上所处的位置。

该文的核心结论是，沿着价值链的所有权最优配置取决于生产阶段是序贯互补的还是替代的。当最终品产商面临的需求弹性大于投入可替代性，阶段投入是序贯互补的，则存在唯一的“临界值”生产阶段，在其之前的相对上游阶段都外包，而在其（临界值）之后的相对下游的所有阶段一体化生产。直觉而言，当投入是序贯互补的，这将对下游供应商的投资决策产生正向的溢出效应，公司选择放弃对上游供应商的控制权以激励其投入努力水平。反之，需求弹性相对低于投入可替代性，阶段投入是序贯替代的，则得到相反的结论：对相对上游阶段的最优策略是一体化生产，相对下游阶段的最优策略是外包。在模型中考虑最终品生产商的生产率、供应商的生产率和成本差异等异质性特征后，结论仍然稳健。

四、 全球价值链理论：技术决定分工的连续分工模型

关于全球生产分工的现有模型，通常隐含这样的假设：企业能够按照生产环节在不同国家进行带来的成本节约程度进行排序，进而决定生产的区位选择。换言之，企业按照成本高低就可以将生产过程“自由”地分割为独立的生产阶段，实现生产的全球组织（Harms et al.，2012）。相关研究主要分为两类：一是基于企I边界理论，按照节约交易成本、治理成本等的思路构建模型（如Antràs & Chor，2013）；二是以劳动成本节约为核心构建的模型（如Grossman & Rossi-Hansberg，2008；记为GRH）。GRH模型认为生产过程是由不同类型的劳动力从事的“任务”构成，这些任务既可在国内进行，又可外包至国外进行。外包是否有利取决于国际工资差异和“冰山贸易成本”。GRH框架的核心假设是任务可以按照上述成本高低进行排序，因而存在唯一的阀值决定外包的程度：在给定工资水平上，超过阀值的任务在国外进行，其他任务在国内进行。相对工资水平或外包成本的变动将改变外包的粗放边际，比如外包成本下降将导致更多任务在国外进行。

GRH提供了一个打开生产“黑箱”的简洁框架，但与现实不符（Harms et al.，2012）：第一，在很多产业中，技术决定了任务次序或生产步骤。比如，芯片的制造首先需要从石英中提取出硅，然后进一步提炼出生产晶片原料，再以此为基础加工做成晶片，最后再深加工和切割成符合要求的芯片。又如纺织行业，首先需要生产棉花或羊毛，然后纺织成纱线，最后才能用于纺织。总之，所有生产步骤紧密相联，需要不同层次的专业技术支持，显然不能简单地依据外包成本来组织生产。第二，某些阶段的生产需要半成品或至少部分以实物形式存在：比如没有实体车身无法喷漆；纺织衣物需要纱线作为原料。第三，中间品跨境流动产生大量成本，如运输成本、运输延误或其他不确定因素导致的成本。

Harms等（2012）提出一个新框架来弥补上述研究思路的不足。不同于现有模型只包括单阶段或者各个阶段可以按照成本来任意线性分割，Harms等（2012）考虑现实中的技术限制会使得生产的分割不能按照主观意愿随意进行。即假设生产技术水平对应着不同生产步骤，生产过程严格按照技术决定的生产次序进行，每个阶段都有在国外或国内生产的可能性。生产阶段按既定顺序进行，每个生产阶段都要求投入中间品，而且中间品的跨境运输会产生运输成本；国际成本差异随着生产链而非线性变动。Harms等（2012）的核心结论是：外包成本（特别是运输成本）的小幅变动或影响生产流程的技术革新都会导致全球生产链中的大部分环节重新再配置。该发现对先前研究结果给予了合理的解释：比如Geishecker和G？irg（2008）曾发现要素成本和外包成本接近的行业的分割程度却存在显著差异。又如Kohler（2009）发现外包潜力较大的行业的真实外包量却并不高。根据Harms等（2012）的结论，出现上述现象可能是因为：尽管成本差异促进外包行为，但技术水平决定其是否具备现实可行性。

五、 全球价值链的概念性理论框架

全球价值链理论继承了早期国际分工理论的基本思想，但拓展了其内涵和外延。本着实践先于理论，理论解释实践的国际分工理论演变历程，本文结合全球价值链分工的典型特征，尝试性地提出一个基本的理论分析框架，即一个完备的全球价值链分工理论框架至少应具备的基本特征。

（1）需要同时兼容制造业和服务业的不同特征，考虑两者之间的互动关系。上文所述及的现有分工模型中，都以一个“环节”的说法来概括每个阶段，没有区分制造业与服务业的明显差异。比如，服务是联接制造环节的桥梁，两者存在明显的互补关系；又如服务业生产的边际成本、运输成本和交易成本等通常都远低于制造业。

（2）需要构建一个融合技术水平、劳动成本和交易成本的影响效果差异的连续生产模型。技术水平决定生产流程的可分割性、生产次序和生产能力，劳动成本和交易成本影响生产区域与生产对象的选择。三者联合起来共同决定生产的区位选择、参与方式、参与程度以及未来调整的方向。

（3）需要展现全球价值链体系中的博弈、竞争与合作关系。全球价值链分工体系中，发达国家的跨国公司是主导者，发展中国家的中小企业作为国际接包企业是不同环节的参与者。跨国公司与接包企业之间会因利益述求差异而相互博弈，接包企业之间也会因需求同质而动态博弈。一个完备的理论框架需要充分考虑各环节之间的战略互动和动态博弈行为。

（4）需要有效刻画全球价值链分工地位，展现升（降）级乃至锁定效应。这可以从两个层面来理解：一是各国（企业）沿着全球价值链条移动。理论而言，在一个完整的全球价值链条中，当一个国家（企业）实现了升级，自然会至少有另一个国家（企业）降级；二是全球价值链条整体的移动。这往往由重大的外部冲击，尤其是技术革新所推动。一般而言，学界乃至政府最为关注的是前者即本国如何沿着全球价值链向高附加值环节攀升。由此可见，全球价值链分工实际上是一个演化的动态的调整过程，当一个行业发展成熟以后，最终可能出现这样的结果：发达国家专注于技术含量最高的极少数环节；发展中国家从事技术含量较低的众多环节，故它们之间的竞争将会非常激烈。

（5）需要刻画全球价值链体系中的利益分配问题。全球价值链分工导致要素重复流动，不同分工环节对应着不同的要素结构，赋予各国不同的垄断势力。要理解全球价值链下的利益分配，需要剔除重复计算的部分（厘清真实的价值），分解各要素的贡献率（分析参与方式对收益的影响），更要考虑垄断优势（战略）对利益分配的影响。此外，全球价值链分工调整，比如全球价值链的收缩（制造业回流）或扩展（国际产业转移）也将对利益分配产生不同影响。

未来可尝试将本文的概念性框架模型化，比如在博弈论框架下，以厂商的技术能力约束为基础，融合劳动成本与交易成本，考虑服务与制造环节的差异，不同价值链地位厂商的战略性互动行为（比如高阶厂商对低阶厂商的抑制行为）等，来思考全球价值链的区位选择、生产行为以及与福利水平等之间的关系。

参考文献：

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中图分类号：D917.6 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2012）06－0128－04

治理理论在西方一出现，就引起了中国学者的极大兴趣。因为,“随经济改革的推进和社会问题的凸显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”①。西方治理理论的产生和实践在一定意义上契合了中国社会科学界在当下的研究旨趣，他们将“治理”与中国公民社会研究合流，针对转型期中国公民社会的发展样态，探讨转型期中国的国家构建、政府改革、社会公共事务管理等问题。在犯罪学领域，已有学者将治理理论与刑事政策模式、犯罪控制社会化等议题联系②，在一定程度上回应了中国现阶段犯罪控制实践中的新迹象。但现有的研究多是笼统地导入理论，缺乏对治理意涵的梳理，未对理论进行“改造”以融入犯罪控制实践，难现理论引进的“本土化”价值。本文拟从西方治理理论的缘起入手，分析治理理论的基本意涵，并结合中国转型期犯罪控制实践，检讨治理理论的适用路径。

一、治理理论的缘起与基本意涵

理论的意义在于解释和指导实践，但理论并非凭空生成，而往往是对实践创新的回应，因此理论的意义常常具有“地方性知识”的特征。缘起于西方语境中的治理理论，是嵌入在特定的实践和制度背景之下的。

（一）治理理论缘起于西方国家政府失败和市场失灵的实践

20世纪70年代以来，西方各国蔓延起一股质疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凯恩斯主义的干预政策影响下，西方国家的政府权力迅速扩张，社会生活的方方面面被纳入官僚组织的管理范围。随着公共事务的增多，政府规模不断膨胀，但结果是政府因为信息不完全，作出的公共决策常常失误，官僚机构提供的公共物品存在低效、浪费问题。而且政府部门及其官员常常追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，导致寻租和腐败现象严重。政府失败现象的出现使各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门的回应能力。③ 于是在以布坎南为代表的公共选择学派的影响下，市场机制被引入公共服务领域，开始采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。但进入到20世纪90年代后，公共管理的生态环境被全球化和分权化的社会趋势极大地改变，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度和范围不断加深扩展，片面依赖市场机制的公共管理运动再现困境，于是合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。④

于是，因应西方公民社会发展情势，学者们开始对政治学中单向度、自上而下型的“统治”（Government）概念进行反思，对“治理”（Governance）一词赋予新的含义。随后治理概念不再局限于政治学领域，而是被广泛应用于经济社会领域，对治理的概念也出现了不同的理解路

* 本文获中央高校基本科研业务费专项资金（武汉大学优秀博士学位论文培育基金）资助，谨致谢忱。本文亦系2011年度湖北省教育厅人文社会科学研究指导性项目“治理理念与犯罪控制——转型期地方犯罪控制模式研究”（项目批准号：2011JYTE033）的阶段性成果。

径。如治理理论的代表人物罗茨认为，治理可用于指代任何活动的协调方式，可以有不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为社会—控制系统的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。⑤ 作为对蓬勃发展的治理理论的回应，全球治理委员会根据各国治理变革实践提出的治理概念具有较强的适应性：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。⑥ 可见，“治理”相对于传统的“统治”而言，是20世纪后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。

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上世纪70年代，多数工业化国家进入了自大萧条以来经济增长绩效最差的时期，虽然没有发生重大经济危机，但经济增长长期处于历史最低水平。为应对经济缓慢增长带来的财政危机和赢得公民对政府的信心，世界范围内的公共管理相继掀起了一场真正意义的变革，各国政府都采取管理改革以提高公共部门的效率——以更少的税收提供更多的公共产品或公共服务。用‘‘新公共管理”(NPM)总结澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他当时预测“新公共管理”是未来发展的大趋势。1由此,20世纪80年代以来，以管理主义为主旨，主张私有化，以绩效、市场导向等理念重塑政府的公共管理研究范式产生并得到广泛发展。

(二)‘911”事件与反私营化改革

2001年‘911”恐怖袭击事件揭示了美国政府能力中还存在危险的缺陷和弱点，促发了学术界对重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以来的美国航空安全检查服务外包，被“911”事件证明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什总统签署《航空安全法案》,将机场安全职能纳入联邦政府职责。2“911”事件也影响到欧洲国家新公共管理改革中的私有化议程。英国政府重新收回了原来于2001年7月出售的航空交通控制机构。航空安全检查公共服务的联邦化形成了对新公共管理私营化改革的不寻常的“颠倒”。

(三）新公共管理理论的再思考

“911”事件后，公共管理理论界开始了对新公共管理理论的再思考。2004—2005年,系列总结和思考新公共管理的理论专著相继出版,包括《质疑新公共管理》、《改变中的政府角色》《政府现代化》等。虽然许多国家缩小了政府规模,提高了行政效率与公共服务水平,但是新公共管理并没有达到其预想的效果，表现在：执行新公共管理与宏观经济绩效关系不显著、没有达到大规模节约政府支出的目标等,新公共管理成效是有限的。3从管理和组织的角度来看,重塑政府与新公共行政是相似的，总体上，重塑政府是“新瓶装旧酒”。[4]政府不应该像企业来运营，而应该像民主来运营。5《政府现代化》（ModernisingGovern¬ment)认为大多数OECD国家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顾客导向、灵活及绩效导向，但是也指出改革的负面结果:私人部门管理方法的采用和技术改变了公共机构的集体文化;精简机构和政府雇员可能影响公共机构的制度能力；过度重视结果造成牺牲长期结果来达到短期目的；以外包和公私合伙的市场机制威胁到公共责任。《质疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage¬ment)批评新公共管理重视绩效：许多公共部门绩效是不适合精确评估的;绩效结果有可能受到没有计入的外部因素的影响;没有考虑到公共服务的一些基本原则（公平、公正。《改变中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern¬ment)提出新公共管理模式改革导致政府社会支出的下降“新贫困”的出现及发展中国家腐败的增加，改革时期把公共部门收入置于生活水平之下影响政府雇员士气。6

二“第六波”公共管理改革与研究理念及其发展趋势

进入21世纪以来，随着宏观经济变化、技术进步等外部公共管理坏境变化,公共管理改革与研究进入“第六波”浪潮。在批判和总结新公共管理理论的同时，学术界也逐渐提出了新的公共管理研究核心理念。虽然这些理念目前还没占据公共管理研究主导地位,但是已经开始成为公共管理改革与研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理论盛世已经过去，不再占据理论研究主导地位。公共管理的讨论已经转到新的理论模式。7

(一）研究视野从新公共管理转向新公共治理

20世纪90年代末开始，治理（Governance)理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。治理模式强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与,吸取包括政府在内的更为广阔的力量处理公共事务。8治理理论指出管理主义导向的新公共管理存在四点缺陷:管理主义过多关注于组织内部的经济、效率、有效等,忽视了组织间的联系和科层控制；目标充斥于管理主义,忽视了保持组织之间关系和信任;管理主义过多关注结果,适合直线科层制,但不适于组织间的网络;管理主义理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。。作为“没有政府的统治”治理的使用情况包括：国家作用最小化;作为公司治理的治理;作为新公共管理的治理;作为良治的治理;作为社会网络系统的治理;作为自组织网络的治理。

治理与新公共管理的不同之处表现在：治理是民主政体的核心元素，新公共管理否认公共服务的政治文化因素；治理是过程,新公共管理是结果；新公共管理是组织内部管理改革,治理是组织间的视角；治理是维持公共部门资源,新公共管理是公共部门转型。[1°]随着世界范围内新公共管理理论的衰落,治理等新理论已经开始成为大学公共管理课程教学的主题。基于本研究获取的公共管理研究核心文献记录,经科学计量学分柝“治理”是目前继“管理’、“公共管理’、“政府’、“国家”等词之后的高频率、高中心度公共管理研究关键词（见表1)。围绕治理模式，学术界提出了混合治理、运行治理、公共部门治理、新公共治理及数字时代治理等新公共治理（NPG)概念。

数据来源：基于WebofScience论文检索平台，以“publicad¬ministration”为题名，选择“公共管理”等十个学科方向，从1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大检索数据库中，共检索到2914条公共管理研究核心文献记录。

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一、相关理论的梳理

共生理论和网络治理理论虽然来自不同的学科，其中的一些观念和思想对于当前区域公共管理具有重要的借鉴意义。当前海西经济区还存在着许多发展困境，这在很大程度上会制约着区域的进一步发展。因而如何结合两种学说，提炼出区域公共管理的合理机制，便是本文着力要探讨的。

（一）共生理论的相关概念阐释。自从德国真菌学家德贝里在1879年提出“共生”的概念后，迅速的在生物学中流传开来，它指的是生活在一起的不同种属的生物互相利用对方的特性和自己的特性一同生活、相依为命的一种现象，德贝里将其定义为“不同种属生物生活在一起，进行物质交换、能量传递。”正是基于上述的考虑，共生理论在20世纪中叶被引入到社会科学中来，用它来分析了许多社会问题和现象。

共生理论认为，共生是自然界和人类社会的普遍现象，共生的本质在于协商和合作，协同是自然界和人类社会发展的基本动力之一。互利共赢是当前各种社会组织包括企业和政府最优的策略。

（二）关于网络化治理理论。治理（governance）的概念最早来源于世界银行对非洲“治理危机”的表述，90年代以来政府命运也与社会各个方面联系更加紧密。正如罗格斯．帕奎特所言“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”在这种背景下，治理理论应运而生。韦勒认为治理需要我们思考如何变革现有“单中心”的政策框架，建构“多中心”、多角色互动与合作的政策过程。

（三）共生的网络化治理理论。通过以上分析，我们可以发现共生理论和治理理论有很多相似的东西，例如，强调合作、协商、互利和交往。作为一个公共管理的研究者，笔者尝试着将生物学上的共生理论和新近发展起来的治理理论整合起来，形成一种研究社会治理的新途径，姑且就叫做共生的网络化治理理论。

我们可以从以下几个方面来理解共生网络治理理论：第一，各公共行动主体（政府、市场主体、社会中介组织和公民个人）在外部环境（包括自然和社会环境）中是相互依存的，互利共赢的；第二，合作是各方的最佳策略；第三，各方的合作建立在相互信任的基础上；第四，政府作为网络中心（centratlity），是网络结构的一个节点，他把众多的公共行动者连接在以它为中心的网络中；第五，各公共行动主体积极地参与到公共事务论坛中，在协商对话的基础上，采取一致行动。

二、当前海西区域公共管理中存在的问题及其成因分析

海峡西岸经济区，简称“海西”，在2004年1月初举行的福建省十届人大二次会议上首次被完整、公开地提出。国务院于今年三月份正式批复了《海峡西岸经济区发展规划》，明确提出把海峡西岸经济区建成科学发展之区、改革开放之区、文明祥和之区、生态优美之区，这无疑对海西建设来说是个天大的好事。然而与国内相对发达的长三角和珠三角相比，差距还很大。具体说来，当前还存在一些突出的问题：

（一）合作理念偏狭，缺乏区域共生和整体意识。共生理论和网络治理理论都强调区域内相关各方主体的互相依赖、团结合作，突出区域的整体性。当前海西发展的大形势下，一些政府官员的思想还局限在传统计划经济时代行政区划界限分明，互不往来，安分守己的思维，本省内区域间合作偏少，更不用提省际的合作了，这与国内区域合作的大环境格格不入。这一方面是受到人们惯性思维局限的影响，很难产生合作的动机，而在更大程度上，还是错误的将其它地区视为自己的主要竞争对手，认为“有你没我”和“成王败寇”。历史告诉我们，没有哪一个地区能够仅仅依靠自身的资源发展起来。这些问题都制约着海西建设的进一步发展，需要着力解决，如果不破除这些狭隘的思想，将会至于这海西建设的进一步发展。

（二）合作模式落后，倾向于各自为战和不正当竞争。与国内外先进地区相比，海西经济区在这方面还存在着一定的差距。具体说来，海西还没有形成区域的合作联盟，各层级的地方政府之间还没有形成日常的合作机制和长期的合作框架，以至于在一些可以进行合作的项目上，不知怎样合作，更有甚者，认为区域间的合作只会削弱本地区的竞争力，合作的结果只是一方的损失换来另一方的收益。加之许多地方的政绩考核指标设置的不合理，重经济指标，缺乏战略眼光，为了本地区的GDP快速发展，大力招商引资和发展外贸，大打“招商战”和“贸易战”甚至引起局地冲突，弄得关系紧张。

（三）合作机制滞后，强调政府为中心，排斥其他公共行动主体。当今区域治理的一大特色就是治理主体的多中心，一切有利于地区公共利益的主体都可以而且应该参与到地区的治理中来。当前海西发展过程中，这种“多中心”的治理机制还没有形成，这在很大程度上还是各级政府在执政理念上固守传统的政治哲学，认为只有官方才是名正言顺的社会管理主体，其他一切社会力量只是被动的服从者，召之即来，挥之即去。这种落后的观念危害严重，使得一些可以利用社会力量能够取得更好成效的事情因为官员的官本位思想而不能实现。

（四）合作依据不规范，缺乏明确的法律依据

区域合作因涉及到各个层面的利益，小到个人，大到国家，甚至于全球，而各方的利益又不是完全相同的，如何协调好各方的利益关系，成为各方能否合作的关键。为了协调好各方那个利益，必须有一个规范各方行动的制度框架，这在国外的一些洲际和国家协约中可以看到。国内珠三角地区在这方面做的和好，它们已经形成了较为完善的区域合作框架和协约，各方主体能够严格遵守，减少了许多比必要的矛盾和冲突。当前，海西经济区还没有像样的区域合作制度框架来协调各地区的活动，海西建设要想有进一步的发展，必须在这方面下大功夫，做足文章。

（五）缺乏一个能协调各方利益和活动的权威中心。良好的合作离不了一个强有力的组织者和引导者，在区域治理方面，也必须有一个强有力的权威机构和中心来引领区域发展，协调各地区的利益，协调好步调一致行动。很难想象一个群龙无首的地区会采取一致行动，将区域治理的井井有条，在这方面，我们可以看一下国内外相关的成功的例子。在美国，洲际间都设立了联席会议，来协调好各方利益，珠三角地区也建立了地区合作论坛、高层联席会议制度、日常办公制度和部门衔接落实制度等，作为区域合作的中心。

三、创新海西区域公共管理机制的现实途径的思考

当前海西建设中如何加强区域合作，创新区域公共管理机制成为当前摆在面前的一大难题，为了克服这一难题，必须对区域公共管理进行全方位的改革和设计，增强战略发展的能力。

（一）更新合作理念，树立区域公共管理的理念。区域公共管理打破了传统的行政区界线，强调的是以区域性的或者是跨界的公共问题为导向，行动主体的多中心，合作机制的多样化。当前海西建设的过程中，要特别注意区域整体规划和合作，对于一些跨行政边界的公共问题，要加强对话协商和沟通交流，尽量做到多方共赢和区域利益最大化，减少不必要的矛盾和纷扰。各地方政府要树立区域整体利益至上的观念和长远的战略眼光，积极参与当前区域公共事务的治理中来，并尽量使各方的合作日常化和机制化，形成共同的利益共同体。

（二）改进合作模式，形成区域联合治理模式。整个泛珠三角地区的地区合作十分频繁，地区间的论坛定期召开，合作的领域涉及到社会的方方面面，初步形成了面临港澳台，面向东南亚的整体格局。海西经济区与珠三角地区有着很多相似的地方，然而为什么在发展程度上存在着差距呢？这在很大程度上与区域公共管理的水平和方式不无关系，要加强东部沿海地区和内陆地区的联动，将内陆地区的劳动力和资源优势与东部地区的制造业优势和区位港口优势有机结合起来，此外加强对台工作，发展两岸经贸、文化等方面交流，形成大海西经济区的合作格局。

（三）创新合作机制，形成复合行政的机制。所谓“复合行政”，就是在经济全球化的背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。此外，涉及到区域环境治理的问题上，可以吸引企业和公民个人积极参与到其中，打破传统的行政界限的束缚，形成多方参与的自主治理机制。

（四）规范合作依据，形成法治型的区域治理机制。区域治理由于涉及到众多的行动主体，利益各异，难免会出现矛盾和摩擦，这时候就需要明确的合作框架和规范来规范各方行为，协调利益关系。国内的珠三角地区在这方面一直走在国内的前列，地区间的合作多通过协议或者规定的方式进行，当前虽然福建省内部几市通过订立协议的方式建立了合作的框架，例如厦漳泉协议，但是福建同大海西经济区内部其他地市以及整个区域的合作框架还没有建立起来，这将会制约着大海西经济区的进一步发展。为此，必须加强区域内部各地市区县的合作协议的达成，将各方的要求以规范的形式固定下来，提高区域公共管理的法制化水平。

实现海西的跨越式发展，关键的是创新区域的公共管理机制，提高区域的公共治理能力。当前要在合作理念、合作模式、合作机制、合作依据和合作中心方面着手，着力形成区域联动、运转顺畅、行为规范、利益协调的区域公共管理机制，打破地方保护主义和地区壁垒，形成区域内统一的大市场。

参考文献：

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Van Leeuwenhoek，1951，17(1)：69-80.

[2]Gilles Paquet(1999).Governance Through Social Learning，Ottwa:University of Ottwa Press,p.214.

[3](Weller,p.(2000)“In Search of Governance”,In Pierre(Ed.),Debating Governance.NewYork:Oxford University Press.转引自孙柏瑛.当代地方治理――面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004:21.

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治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理对传统公共行政模式的批判

20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。

虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。

二、作为制度安排的治理理论

治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。

全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］

三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别

新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。

NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。

NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。

四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合

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一、治理理论基本概述

治理理论最早由詹姆斯N罗西瑙提出，他指出治理与政府统治有着本质的区别，认为治理是一种基于共同目标支撑的活动，而活动的主体并不局限于政府，国家没有权利强制实行。因此，可以但从理论上来区分治理与政府统治，前者的内涵显然要更加丰富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府机构。在治理理论的基础上，我国学者俞可平对治理理论延伸到“善治”层面，认为治理理论包含了五个基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的对象是公众在日程生活中所遇到的问题以及活动；第三，治理的主体既包括区域政府还包括一些集体组织，比如行业协会、慈善机构、学术团体等，通过彼此之间的交流与合作，以此来提高治理的质量；第四，治理的的机构具备相应的权利，为了保证治理责任的落实，应建立责任分担机制；第五，治理的方式与单纯的政府号召与权利运用不同，更多强调理念的灌输，使民众能够警醒，并自觉遵守，通过各组织或者机构的合作，不断创新治理方法与治理技术，以便更好的对公共事务或者活动进行控制与引导。这充分表明治理理论在制度上具有更高的灵活性，以协商、约定等友好的方式，达成实现地区经济繁荣的目标。

二、治理理论对我国公共管理改革的启示

新形势下，基于我国基本国情以及治理理论来支撑我国公共改革，对提升公共管理质量与管理实践成效的提升有非常重要的价值。具体实施上，应做好以下几方面的工作：

（一）修正政府公共管理改革的目标，转变传统管理模式

治理理论强调善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本质在于政府与民众的联合治理，并非政府的一手管理，因此需要转变政府职能，将以往单纯的政府统计变为塑造政府与公民关系上。在政府职能转变上，一定要区分职能转变与职能削弱两种理论，不能将职能转变理解为职能削弱，而是通过优化政府的结构与功能，以提高政府处理政务的能力。同时在政府行为上，要设置合理的边界，将政府不该自己办或者自己不能办好的工作交由社会机构进行管理，将权责转移，实现权责分担，通常而言，社会机构往往具有更高的民众基础，在处理一些事情上远比政府强制处理效果要好的多。在公共管理改革中，要强调公共权利是分散化与多元化的，但是并不意味这政府权利的权威性缺失，而是权利分属政府与社会机构当中。通过公共权利不断完善社会福利及保障制度，使社会中的弱势群体享受平等的权利并且在权利诉求上具有同等的地位，这样保证在经济差异下，人们有平等竞争的机会，在社会福利上，保障残疾人士、失业人群以及老弱病残等有基本的生活保障。基于治理理论的公共管理改革，还要求政府在管理方式上进行不断的改革，将传统管理方式主观转变为从控制到服务、从规则到协调、从法制到回应上的转变。

（二）国家资源不应被政府垄断，而是在社会群体间进行合理的分配

保证国家资源的合理分配，不被政府垄断，能够有效方式官僚主义的发生，并且将政府干预区域经济发展的负面作用控制在最低限度。通过资源的合理分配，能够使市场竞争更加合理，并且逐渐形成完善的竞争机制，提高公共管理的效益与质量。因此具体做法为，首先，要将市场经济竞争机制以及民间组织力量加入到公共管理事项中，通过项目招标、租赁以及公私合营等方式，最大化的提高政府管理职能，以满足公民的需求；其次，要根据市场经济发展的规律，改革与优化资源配置；再次，要实现权力下放，避免主要部门一手抓的情况，是下属机关人员能够有充分发挥的机会，通过层层管理，使领导决策更加合理；最后，要建立绩效评估体系，激励工作人员的创新管理精神，以期逐渐提高公共管理的效率与质量。

（三）发挥社会多元合作的优势，强调公共管理的平衡

提高社会自治能力，加强社会各组织之间的沟通与合作，是治理理论的体现，对公共管理效率的提升有重要意义。具体实施上，首先要培育各种非盈利组织、社区企业、行业组织、以及其它社会志愿团体等，鼓励政府与社会组织公职；其次社会组织可以依靠自己的资源优势，致力于解决各种社会经济问题甚至政治问题；再次，要承认社会组织的合法性，并赋予其相应的权利，使民间组织真正独立为一种公民组织，为百姓解决实事。在我国行政管理上，一直强调政府管理职能大于社会组织，这对公共管理不利，要想改变这种情况，就应形成民间组织与政府独立的态势，使两者能够相互约束，最终建立政府与社会组织相互信赖、相互合作的关系，使公共管理走向善治的道路。

结语

治理理论作为一种新的公共管理理论，强调政府、市场与社会三者之间的合作与互动，治理也为公民参与社会事务提供良好的渠道，促进社会民主自治，也强化了政府的责任。公共管理适用于我国从计划经济向市场经济的转变，有利于促进和谐社会的构建。

篇（8）

二、公共选择理论

公共选择(PublicChoice)就是相对于市场个人选择的非市场集体选择，指许多人根据已确立的规则，通过政治过程和集体行动所做出的选择，也就是选举制下的政府选择。由布坎南(JamesMcGillBuchanan)等人创立和奠基的公共选择理论，将经济领域的理性“经济人”(economicman)假设引入政治领域对政府管理活动进行分析。布坎南指出:“对于政治家和政府官员，如果要适当设计出能制约赋予他们在这些权力范围内的行为的法律———制度规则，就必须把政治家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人。”③唐斯(AnthonyDowns)指出:“民主政治中的政治家与经济活动中追求利润的企业家是相似的。为了实现他们的个人目的，他们制定能使他们获得最多选票的政策，正像企业家生产能使他们获得最多利润的产品一样。”④公共选择理论引申出公共服务政府失灵(governmentfailure)论。由于行政机构的官员也是“经济人”，官员们常常以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。政府部门预算规模膨胀的直接后果就是政府机构的膨胀，一方面导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支;另一方面导致在忽视或未能真正掌握公共需求下政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，并削弱公共服务的投入产出效率。由于信息不对称以及公共服务预算监督的弱化等因素，公共部门在公共服务供给中呈现出权力寻租(rent-setting)等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。公共选择理论为公共服务打破政府垄断、引入竞争机制、实施多元化供给创造了理论依据。

三、交易费用理论

“灯塔”在经济学中被视为公共产品的象征。约翰•穆勒首先以英国海岸的灯塔为例来说明外部性和公共产品问题，后被塞吉威克、庇古、萨缪尔森等人加以继承，成为公共经济学的一个经典例证。他们对于灯塔的论述虽各有不同，但都认为由于向使用灯塔的过往船只收费很困难，导致没有人会有建造灯塔的愿望，因此只能由政府来提供灯塔。①但据科斯(RonaldHarryCoase)的考证，英国的灯塔刚开始时是由私人来提供的，并非上述经济学家想象的那样从来就是由政府来提供。科斯认为，灯塔服务可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何种形式提供，取决于“交易费用”(transactioncost)的高低。②交易费用的概念是科斯在1960年提出的，他认为，交易费用是获得准确的市场信息、谈判和达成契约需要付出的费用。③但他对交易费用的度量没有进行深入分析。阿罗(KennethJosephArrow)认为:“交易费用是经济制度的运行费用。”④威廉姆森(OliverEatonWilliamson)提出了影响交易费用大小的三大因素:资产专用性(assetspecificity)、不确定性(uncertainty)和交易频率(frequencyoftransaction)，⑤这使交易费用理论发展成熟。按照康芒斯(JohnRogersCommons)关于“交易”的定义和分类，⑥公共服务的供给过程完全属于“交易”的范畴，必然发生交易费用，可以根据威廉姆森的理论来分析交易费用的大小。按照交易费用理论，一种公共服务供给机制或模式是否应该被采用，取决于该种机制或模式下公共服务供给过程中的交易费用是否最小。也就是说，在收益相等的前提下，应该选择成本较低的公共服务供给模式，允许各种供给模式同时存在。四、新公共管理理论20世纪80年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德(ChristopherHood)将这一改革运动命名为“新公共管理”(NewPublicManagement，NPM)并进行了比较总结和理论概括。他认为，“新公共管理”包括了七项学理特征(doctrinalcomponents):公共领域的专业化管理;明确的产出目标和绩效评估标准;重视产出控制;公共部门的分散化;引入竞争机制;对私营部门管理方式的重视;强调对资源的节约和有效利用。⑦此后，一批学者对新公共管理理论进行了进一步的发展。按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，即经济、效率、效能为基本目标，体现以下理念:(1)“掌舵”而不“划桨”(steeringnotrowing)。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支，使政府更多地关注公共服务决策，把具体的公共服务提供或生产交给更广泛的社会力量、私营部门。(2)更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评、评估。(3)强调公共服务的顾客导向。公民作为“纳税人”，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看做负责任的“企业家”，在公共服务中奉行顾客至上，提高对公众服务需求的回应力，更加重视公众的满意度。(4)将竞争机制引入公共服务供给中。通过竞争，减少公共服务供给中的垄断性，让更多的私人机构参与到公共服务的提供中来，实现服务供给成本的节省、供给质量和效率的提升。(5)在公共服务供给中采用私营部门的管理手段。如强调成本—效率分析、重视人力资源管理和全面质量管理、推行服务承诺制等。(6)通过分权、授权实现公共服务的参与式、协作式供给。上级政府将更多的公共服务供给权限和生产责任下放给下级政府、社会组织和社区，发挥分散性所带来的灵活性、创新性、回应性等方面的优势。新公共管理理论对政府公共服务供给的改革具有很大的指导作用，但也受到很多批评。例如，新公共管理理论盲目采用私人企业的管理方法，容易发生价值取向的偏差;新公共管理理论强调对产出或绩效目标的测量和评估，但公共服务的目标是公共利益的最大化，并且许多公共服务项目的成本、产出和效果都是难以量化的;新公共管理理论倡导的公共服务顾客导向要求对待接受服务的公民像对待市场中的消费者一样，这很容易导致弱势群体的利益受到忽视;“新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制”①等等。为此，登哈特夫妇(RobertB．＆JanetV．Denhardt)在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出了新公共服务(NewPublicService，NPS)理论，该理论的七大原则是:(1)政府的职能是服务而不是掌舵(Serving，NotSteering);(2)公共利益是目标而非副产品;(3)战略地思考，民主地行动;(4)服务于公民，而不是服务于顾客;(5)公务员的责任并不是单一的;(6)重视人，而不只是重视生产率;(7)重视公民权胜过重视企业家精神。②五、准公共产品私人供给理论布坎南指出，现实中的“纯公共产品”太少，更多的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品(mixedgoods)，他称之为准公共产品(quasi-publicgoods)，或公共提供的私人产品。③布坎南提出的概念———“俱乐部产品”(clubgoods)就是这样一类准公共产品:一些人能消费，而另外一些人被排除在外。、“通过俱乐部就能有效排除搭便车行为，改善公共产品的融资能力，实现公共产品的有效率供给”。④布坎南还指出自愿提供公共产品存在着达成合解的可能。准公共产品的存在为私人提供公共产品提供了可能，许多学者由此发展出私人提供公共产品的理论。德姆塞茨(HaroldDemsetz)认为，在能够对不付费者进行排他的条件下，私人企业能够有效地提供公共产品。由于消费者对公共产品存在着不同的偏好，因此可以通过“价格歧视”(pricediscrimination)的办法对不同的消费者收费。不仅可排他的公共产品可由私人有效提供，非排他公共产品的私人提供也并非完全不可能，办法之一就是将非排他的公共产品与私人产品搭配提供。例如对于无线广播和电视信号，就可以将之与广告搭配提供，从而获得资金收益。⑤戈尔丁(KennethDarwinGoldin)提出公共产品除可由任何人来消费的“平等进入”(equalaccess)之外，还有消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后才可以进行消费的“选择性进入”(selectiveaccess)。后者一般是准公共产品，通过排他性技术可以有效地排除搭便车者，因此可以激励私人供给的积极性。⑥六、第三部门理论1973年，列维特(TheodoreLevitt)首次使用第三部门(ThirdSector)这个名词，用以统称处于行政部门和营利部门之间的社会组织。①此后这个概念在欧美被频繁使用，并且流传到全世界。第三部门介于政府和私人企业之间，因此它又被称为“非政府组织”(Non-GovernmentOrganization，NGO)或“非营利组织”(Non-ProfitOrganization，NPO)。第三部门理论是“社团革命”(associationalrevolution)的产物，与具有悠久历史的公民社会(civilsociety)理论高度契合。萨拉蒙(LesterM．Salamon)认为“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部门的六个关键特征。②第三部门的第二和第五个特征使其区别于政府部门，第三和第六个特征使其区别于营利部门。威斯波德(BurtonAllenWeisbord)通过分析政府和市场在公共产品供给方面存在的局限性，从功能上论证了非营利组织存在的必要性。在他看来，作为独立的第三方，第三部门的出现是市场和政府双重失灵的产物，它在公共产品提供上能够实现公平与效率的兼顾，市场、政府与非营利组织是可以相互替代的公共产品的提供者。③汉斯曼(HenryHansmann)认为非营利组织的特征是“非分配约束”(nondistributionconstraint)，因此，它是市场活动中“契约失灵”(contractfailure，即消费者无法以契约监督生产者)时的一种制度性反应。这样，非营利组织在提供某些公共产品时具有优势地位。④萨拉蒙认为，第三部门的存在除了历史原因，即国家形成之前人们的自愿结社的传统之外，市场和政府在公共服务方面的失灵也是重要因素。⑤根据第三部门理论，第三部门不但具有提供公共服务的动力，而且具有提供公共服务的优势。与私人企业相比，第三部门在提供公共服务中不但运营成本低，而且监督成本也低，能够减轻消费者和生产者之间的不信任程度。与政府部门相比，具有种类优势、时间优势、人道优势等。因此，第三部门能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足。但是，第三部门在公共服务供给中的作用也非完美无缺，与市场失灵和政府失灵一样，也存在“第三部门失灵”(TheThirdSectorFailure)。第三部门失灵又称之为“志愿失灵”(voluntaryfailure)，是指第三部门的行为偏离志愿性、公益性原则而出现价值取向的非公共性或资源配置的低效等现象，从而在满足公共需求上产生功能或效率方面的缺陷。萨拉蒙将志愿失灵的情形分为四个方面:(1)供给不足(insufficiency)，即第三部门缺少资金和使人们利他性地为他人提供公共服务的激励机制;(2)特殊主义(particularism)，即第三部门的公共服务可能无法覆盖有公共需求的亚群体，从而降低制度的整体效率;(3)家长式作风(paternalism)，即第三部门控制资源的人根据自身偏好提供公共服务，而忽视公共需求;(4)业余性(amateurism)，即第三部门由于资金限制而无法吸引更多更好的专业人员加入。⑥第三部门失灵理论为多主体协同、联合、合作提供公共服务奠定了理论依据。七、多中心治理理论多中心治理是相对于政府“单中心”管理的一个概念。“多中心”(polycentrity)一词最早由博兰尼(MichaelPolanyi)于1951年提出，⑦与“自发秩序“同义。多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇(Vincent＆ElinorOstrom)创立的，他们赋予“多中心”更丰富的含义。多中心治理理论认为，利维坦和私有化都不是公共服务供给的有效模式，应该在政府和市场之外寻找新的途径。多中心则意味着在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、各类政府单位、各种非政府组织和私人机构及公民个人在内的许多供给中心，以多种形式共同成为公共服务供给主体，公共服务的消费者能够在可替代的公共服务供给者之间进行选择。多中心治理理论的核心内容是自主组织和互动参与，强调竞争与合作并行和供给民主化。治理(governance)既不同于统治(government)，也不同于管理(management)。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(JamesNathanRosenau)认为:治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。①它是一种具有共同目标的活动，这种活动的主体未必是国家，也不依赖国家的强制力实现。治理意味着政府把“原来由自己独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人机构和公民志愿性组织”，②1995年，联合国全球治理委员会(CommissiononGlobalGovernance)发表的《我们的全球伙伴关系》(OurGlobalNeighborhood)研究报告称:“治理是各种公共机构或私人管理他们的共同事务的诸多方式的总和。”③由此可见，“多中心”和“治理”是相互联系、相互统一的，二者都强调管理中权威主体的多元性，权力运行过程中的双向性，主张政府、市场、社会共同参与公共管理。具体到公共服务方面，则是公共部门、私人部门和非营利组织都可以充当公共服务的供给主体，而这种多中心的公共服务供给又给予了公共服务的消费者———广大公众以选择的权利。

篇（9）

当新公共管理运动在西方兴起时，治理理论便应用而生，这一理论对于社会科学的各个领域产生一定影响，并为世界各国政府的改革提供可一个新的理论依据。由传统的统治理念向治理这个新的理念转变，是顺应时代变化发展。然而，作为新生的理念，它又有着自身的一些缺陷，我们在实际应用中必须予以克服，不能照搬理论。在现今这个时代，经济发展和人们的思想文化都达到一定水平，传统的统治理论，已经制约了社会的发展。因此，新兴的治理理论取代传统的统治理论占主导地位，是时代变化发展的选择。

一、 统治

（一）统治的起源

统治一般是指用政权来控制、管理国家。由此我们可以看出，统治是伴随国家的产生而兴起的。国家产生了必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成一个强大的政权，对国家进行管理。如果没有诞生国家这个政治实体，我们也无法谈起统治。因此，我们可以从国家起源这个角度来分析统治的起源。

首先，从自然法和社会契约论来追溯统治的起源。洛克指出，在自然状态中，自然法是由每个人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态便是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。当人们这样做了之后，国家就成立了。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”[1] 国家的产生，是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。

其次，运用阶级分析法来追溯统治的起源。它的主要特点是，它是阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。[2] 因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方沦为被统治者。由此，我们可以得出统治是如何产生的。

（二）统治理论自身的困境

面对市场失灵和政府失灵的问题，依据统治理论作为基础的传统统治管理模式已经无法解决。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。[3]市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。[4]因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。

凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在兴起，作为一种新的政府管理理念。

二、 治理

（一）治理理论兴起的背景

在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”。在这短短的十几年的时间里，“治理”一词已经被广泛应用，由此引发学术界的关注，并使得一大批学者进行持续不断的研究和探讨，使其得到了不断的发展。

然而治理理论的兴起有着现实的状况，从20世纪下半叶到现在，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。因为一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。

（二）治理含义的界定

由于治理概念越来越广泛的被应用于各个领域，以至于产生了许多不同的治理理论。然而，关于治理含义的界定，学术界还存在很大的分歧，各种治理理论都很难给治理下一个准确的定义。

首先，詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[5] 罗西瑙将治理的主体多元化，并不是简单定为政府。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。

全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理指行为网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[6]这是比较充分的理解治理的内涵。

其次，我国学者对治理的含义的也有着自己的观点。治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。[7]俞可平给治理下了一个定义，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会的回归的过程。政府不可能在以简单的强制性行为来表达到社会管理的目的，治理是一种民主性的过程，使公民拥有了更多的选择权。

三、治理与统治的比较

“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。第一，管理的主体不同。治理的主体可以是政府、公民、一些民间的或非政府组织，而统治的主体则必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民间组织通过合作、协商的方式进行管理，而统治是政府运用政治权威的方式进行管理。对政府制定的政策，被统治者只能被动的接受。第三，管理的范围不同。依据当前全球治理理论的提出，治理的范围可以是无国界的，由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织。而统治的主体是政府。因此，统治就有了领土和主权作为限制。第四，管理的原则不同。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。而统治则以强制为主，政府通过依据法律、法规来管理。

通过治理与统治的比较，我们可以看到治理的优点，首先，在一定范围内，治理理论发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用，促进社会法治的建设、市场有着自身的缺陷，无法解决垄断、以及提供公共物品的问题。政府也有缺陷，政府无法解决“寻租”行为、低行为等问题。面对市场失灵和国家的失效，人们想通过运用治理理论来解决这些问题的前提，必须要拥有一个健全的法治来解决这类问题。其次，治理理论推动了政府与公民的良性互动，来解决现代社会问题，公民广泛参与到政治生活中来，为政府决策的合理化、科学化奠定了基础。同时，也宣传民主政治思想，建立健全民主制度。

综上所述，治理与统治的比较，治理完全可以取代统治在国家管理中的主体地位。“少一些统治，多一些治理”，已经成为一些西方政治学家和政治家的流行口号。

四、 结语

虽然治理理论还处在不断发展的阶段，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划公共部门与私人、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。他强调管理就是合作，否认政府的那种权威统治的管理模式。因此，统治与治理的融合，是未来政府改革的必然选择，构建和谐社会的理论基础。 参考文献

[1]洛克.政府论下篇[M].上海：商务印书馆，1981．

[2]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学出版社，2003.

[3]韩丽华 潘明星.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994．

[5]罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社，1995.

[6]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际科学（中文版），1999，（2）．

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所谓农村环境,狭义上主要指农村居民的生活环境,如农村卫生状况、安全环境等;广义上不仅包括生活环境,还包括生产环境和生态环境。而目前农村环境作为新农村建设的重点和难点,其环境污染包括点源污染和面源污染。点源污染主要指由工业企业造成的农村环境污染,面源污染主要指由人民生产生活造成的污染。本文侧重对狭义上的农村环境面源污染的治理,这种污染治理难度较大,治理主体比较广泛,需要多方参与。目前,国内学者对我国农村环境治理路径的研究集中表现在三个方面:一是主张“以政府强制为主”的单一行政治理路径,二为产权明晰前提下的市场治理路径,三是基于特定制度与组织载体的农村自主治理路径。然而,由于信息不对称、交易费用、产权界定困难等原因,会出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象,因此不能将单一的政府或者市场视为治理农村环境的灵丹妙药。而要实现有效的自主治理必须要解决三大难题,即:新制度的供给问题、可信任承诺问题和相互监督问题。长期以来,我国农村环境治理的实践表明,我国属于政府主导的“命令一控制”型治理路径。然而,我国城乡二元环境管理模式使得农村环境处于“三不管”状态,即国家不愿管、市场不能管、D村委管不了,这就要求我们在具体实践活动中探寻农村环境治理切实可行的路径和方法,既不囿于传统,又能够实现农村环境的善治。

1.2文献综述

自从20世纪90年代以来,治理概念的运用不再局限于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中,其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,被广泛的应用于社会经济领域,治理的内涵不断丰富。国内外学者对治理的研究主要集中于治理的概念界定、理论渊源、适用性等方面。

(1)对治理的定义的研究

国内外学者对治理的概念研究主要集中在对“治理”与“统治”的区别研究中,通过对“治理”与“统治”的对比研究对“治理”的定义进行了界定。罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一,他认为,“治理与统治不同,是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”在罗茨看来,治理是一种新的统治社会的方法,他详细列举了治理的六种不同的定义。俞可平则认为,“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。格里斯托克则梳理了目前流行的各种治理概念,提出了治理理论的五种主要概念:第一,治理意味着一系列来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者。第二,治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。第三,治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。第四,治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。第五,治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。全球治理委员会对治理的定义作了具有代表性和权威性的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”

(2)治理理论的学术渊源

治理理论的兴起有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由,其部分原因在于政治经济状况发生了变化,直接原因则来自于政府和市场在社会资源配置中的局限性。综观学者对治理理论学术渊源的研究,可将其归纳为两大理论渊源:一是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮,一是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。极端自由主义的特点是强调市场本位,极端强调个人自由,主张以制度保护个人权利并制约政府的权力,主张有限政府,坚决反对政府干预。公共选择理论建立在两个基本假设之上,个人效用最大化和政治的交换性。这就使得公共选择学者认为,政府的每一种行为都包含着失败之处,推崇有限政府。有学者从治理理论的理论渊源推导出治理理论的精神,契约观念和效率精神,认为治理的根本精神是契约观念,这对当代社会治理有重要的现实意义和理论意义。

第2章理论基础与案例概述

2.1理论基础

郑杭生认为党的十八届三中全会运用治理的思想对社会治理做了全面系统的解读,不仅仅一般地提到要在总体上用“社会治理”来代替“社会管理”,而且还全面论述了中国社会治理方式的改进,提出“四个治理”原则,即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这“四个治理”,就是一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架。

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著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社，2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆，2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社，2001:354.

〔5〕胡佛，杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社，1992:220.

〔6〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社，2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报，1999，(4).