土地利用规划大全11篇

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1.1 研究背景

我国是一个人多地少、土地资源十分紧张的国家。易开发的平原、盆地面积少，较难开发的山地、高原面积多。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市的扩张以及城市数量的增多，占用了大量的农业用地，导致城市与农业用地矛盾日益突出。改革开放以来，中国城市化进程继续加速，城市化水平已从1980年的19.4%提高到2010年的47.7%[1]。短短的30多年，提高了两倍有余。城市人口和农村人口基本持平。城市市区土地面积占全国面积达到27%，即27%的土地养育着占全国一半的人口。城市正作为现代人的居住生活方式为人们所接受，在21世纪中叶时期，即我国达到中等发达国家水平的时候，我国的城市化水平将进一步提高，城市化水平将达80%。在未来几十年城市还将容纳五六亿的人口。

1.2 研究意义

规划是实现土地优化配置和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，我国人口众多，耕地资源相对稀缺，面临人口、工业化与城市化的挑战。而且在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一，如何协调两个规划关系问题，应得到我们更多的关注。

2、城市规划与土地利用规划的协调

目前，我国各级行政区范围进行的土地利用总体规划，是在1986年实行了城乡地政统一管理的新体制下，依据《土地管理法》等法律法规对城乡土地进行统一的、全面的土地利用总体规划，是根据国民经济和社会发展长远需要对行政辖区的全部土地利用的供给和需求，在结构上进行综合平衡，在布局上进行合理配置[4]。它即是合理安排各类土地利用的依据，也是各级政府对土地利用和经济发展进行宏观调控的重要手段。

2.1 土地利用规划与城市规划失调原因

在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统筹。其不协调的具体表现为：

2.1.1 “两规”脱节严重

土地利用规划分为全国省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(市、区)和乡(镇)五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发[4]，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地安排。我国的城市总体规划主要是在上世纪50年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空问布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。

2.1.2 规划成熟程度不同

在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开[5]。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。

2.1.3 两个规划的规划理念不一致

一是城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。二是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，不管是粮田好地还是基本农田，统统纳入城市总体规划区的范围，而土地利用总体规划则强调节约集约用地，在规划建设用地位置时尽量不占粮田好地，特别是基本农田。

3 “两规”协调的思路与途径

3.1重视区域规划和城镇体系规划的作用

城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系；与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系；另一方面，合理确定城市的规模、性质，城市各部分的组成，各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展。

3.2法律和制度上的创新

从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，从实际的效果来看，城市规划实的严肃性、科学性和可施性均优于土地利用规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，建议制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，建议借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

总之，制订和实施土地利用规划与城市规划是管好用好城市土地、合理布局城市空间的重要保证。我国还处于社会主义处级阶段，各个方面发展迅猛，对土地的需求越来越大 ，如何将有限的土地发挥出最大的效应，就需要城市规划的辅助协调。相对国外，现阶段我们的规划水平还有待提高，由于体制问题，我们的土地规划和城市规划之间的衔接还有待完善，在当前土地资源紧张的情况下，很有必要认真总结经验，运用地理信息系统、决策辅助模型等先进手段，进一步提高土地利用规划和土地管理工作的水平，促进城乡建设，实现经济与社会的协调发展。

参考文献(References)

[1]王万茂，韩桐魁．土地利用规划学[M]．北京：中国农业出版社，2002．[Wang Wanmao，Hart Tongkui．Land Use Planning[M]．Beijing：China Agriculture Press。2002．]

[2]沈阳市国土区划办公室，沈阳国土资源航空遥感研究，沈阳出版社，1992

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中图分类号： C35 文献标识码： A

一、土地利用规划的特点

1、公共政策属性

土地利用规划是基于社会经济发展的需求而产生的，具有与社会经济同步演化的特点。总结国际上土地利用相关规划的特点，土地利用规划总体上可分为以科学和理性为特点的蓝图规划阶段、系统综合为特点的过程规划阶段以及倡导人的社会价值理念为特点的参与式规划阶段。中国处于社会经济的快速发展阶段，规划更应该采用过程规划模式，土地利用规划不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，符合未来发展的要求。因此更具有政策属性，在某种程度上，土地利用规划成为政府的公共政策的工具或者一部分。

2、综合性

综合性不仅仅是指传统意义上的自然、社会、经济和生态的综合，部门的综合，多学科的综合，更强调作为政治、经济、环境、社会与土地利用空间相互作用基础上的综合。中国的土地利用规划编制过程中也经过大量的社会经济调查和预测，在规划的内容中也有社会经济的内容（人口、GDP等），但是这些社会经济的分析、预测及结论均未很好地转化为规划的组成部分，或者并没有有机的结合进规划内容之中，两部分是脱离的。而实际上，土地利用规划是将社会经济和环境发展的内容转化为空间层次的内容，土地利用规划通过协调和调节土地使用关系，建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系，为社会经济和环境发展提供空间支持。因此，土地利用规划的综合性体现在土地利用系统和社会经济和环境系统的相互作用之中。

3、空间层次性

中国经济体制的改革使中央和地方政府在财权、事权等方面有了不同划分。具有鲜明政治经济特点的土地利用规划也相应的有所不同。土地利用规划的空间层次性体现在不同层级的土地利用规划有不同的目标、内容、方法和保障手段等。

二、土地利用规划方法

土地利用规划的方法取决于规划的理论或模式。首先，不同发展阶段的土地利用规划方法有所不同。需要指出的是，新方法的产生并不意味着旧方法的失效，随着问题导向的土地利用规划的发展，方法也在不断地发展之中。其次土地利用规划的要素综合性和学科集成性决定了其方法的多样性，总体上可分为普遍的方法和具体的方法两个层次。

1、土地利用规划方法比较

原国家土地管理局制定的《县级土地利用总体规划编制规程》规定土地利用规划必须在土地利用现状分析和各类用地需求量预测的基础上综合考虑社会、经济和生态效益，协调各部门和产业间的用地矛盾。但《规程》中没有给出具体“综合协调”的方法，导致实践操作中，地方只是将各类用地需求预测结果拼凑成一个规划方案，提出了各类用地间的矛盾，而对于如何解决这些矛盾，即如何进行矛盾的“综合协调”这个本质而关键的问题却悬而未决。为了有效利用土地资源，保证社会、经济的持续发展，创造良好的生态环境，减少人为因素对土地利用主观随意性的干扰，就必然要依靠科学合理的规划方法。下表从土地利用规划方法取决于规划理论的观点出发，对土地利用规划方法进行总结。

基于土地利用规划理论的土地利用规划方法分析

理论基础 理论分支 规划方法

地理学 人地关系论

区位论

地域分异理论

地理信息系统 土地适应性分析、土地潜力评价

土地集约利用、土地规模效益、级差地租分析

土地利用分区、土地用途管制

元胞自动机(CA)分析法，多智体(NfAS)分析模型

经济学 经济增长论

运筹学理论

自然资源价值理论 成本收益分析法

博弈论方法、线性规划法、目标规划法

资源环境经济核算法

管理学 非理性理论

外部性理论

行为科学理论 有限性规划法、弹性规划法

环境影响评价分析、外部性内部化方法

行为分析法

生态学 种群生态学理论

景观生态学理论 生态位方法

景观格局分析法

哲学 可持续发展理论

低碳经济理论 生态足迹方法、生态系统服务价值测度方法

碳源(汇)分析法

社会学 公共关系理论 交互式方法、参与式方法

心理学 实验心理学 决策分析法

系统科学 系统工程 系统动力学分析法

2、土地利用规划方法

从土地利用规划的特点而知, 意识形态和经济体制对土地利用规划起着根本性的制约作用。探讨社会主义市场经济的运行规律和与此相关的土地利用变化规律, 土地利用规划管理的特点是创新土地利用规划方法的重要基础。进而发展以下方法:

1.加强土地评价

从土地利用规划的空间性出发, 土地资源的空间配置需要以评价为基础, FAO 土地利用规划指南强调土地利用规划作为最佳土地利用的选择, 是以土地计价为基础的, 而且不包括自然的适宜性评价, 也包括经济效益和环境效益的评价, 如农业生态区方法, 以及基层规划服务的土地评价, 如土地评价和立地评价, 以及包括土地不同层次上的生态经济评价, 方案的环境影响评价等在内的土地评价系列方法都可以为规划的协调和决策提供科学支撑。

2.建立土地利用变化与社会, 经济发展关系的模型

工业化, 城镇化的加快与农用地尤其是耕地的减少的双向过程是一个客观的规律。但由于土地资源的有限性, 这种双向的过程不会是线性的, 社会经济发展到一定阶段, 土地利用结构会出现相对平稳状态, 既土地利用变化和社会经济发展具有偶合关系。在不同国家和地区有不同的表现形式, 尤其是市场经济体制的建立, 使这一过程变得更为复杂。为此, 借鉴“土地利用和土地覆盖变化的驱动力模型”, 引入投入产出的宏观经济模型, 度量区域产业结构和经济发展状态, 考察地区变化的城镇化速率, 通过典型地区的案例研究提取所需参数, 建立动态经济, 发展土地利用变化的耦合关系模型, 可为这一复杂过程的分析找到解决的方法。

3.建立土地利用变化与生态环境演变的模型

土地生态环境的演变与土地利用规划引致的土地利用结构和布局的变化及土地利用方式的选择是密不可分的, 基于可持续发展的要求, 土地利用的规划应以不导致土地生态环境的退化或不超时土地资源的生态安全为基础。为此, 需要建立土地利用变化和生态环境演变关系的模型, 合理确定土地生态安全标准下的土地利用模式。国际土地利用和土地覆盖变化的研究, 把土地利用引起的环境效应作为重要内容, 并主要在微观和小流域尺度上建立相应的模型。借鉴这一方法, 建立不同利用尺度的土地利用变化和生态环境演变关系模型以及生态安全评价指标体系, 为寻找土地资源生态安全下的土地利用方案提供有效的途径。

4.制定土地用途管制分区的法则

随着社会经济的发展, 土地利用规划转向以技术领域为重点转向非技术领域为重点的趋势。基于土地利用规划作为政策工具的特点, 土地用途管制作为基层土地利用规划的主要方法为核心内容, 其本质是制定一种土地用途管制的规则, 或者说是法规。尽管土地用途分区管制法在国外比较成熟, 但其特点是一个国家的基本政体、法律传统、历史基础、经济体制、社会发展阶段、自然资源和条件的禀赋以及文化背景都密切相关。基于中国社会主义市场经济体制的发展阶段特点, 分析中国进行土地用途分区的背景, 在探讨不同地区用途分区法令化的可能框架基础之上, 制定土地用途分区的法则, 使之真正成为土地利用规划的重要方法之一。

参考文献

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第二条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。

第二章规划编制

第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上，以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。

第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。

第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：

（一）具有法人资格；

（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；

（三）有完备的技术和质量管理制度；

（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章规划内容

第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）国家级土地利用任务的落实情况；

（二）重大土地利用问题的解决方案；

（三）各区域土地利用的主要方向；

（四）对市（地）级土地利用的调控；

（五）土地利用重大专项安排；

（六）规划实施的机制创新。

第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）省级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构与布局的安排；

（三）土地利用分区及分区管制规则；

（四）中心城区土地利用控制；

（五）对县级土地利用的调控；

（六）重点工程安排；

（七）规划实施的责任落实。

前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）市级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；

（三）土地用途管制分区及其管制规则；

（四）城镇村用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。

第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）基本农田地块的落实；

（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；

（三）各地块土地用途的确定；

（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条土地利用总体规划图件，包括：

（一）土地利用总体规划图；

（二）土地利用总体规划附图。

前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。

第四章审查和报批

第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

（一）规划文本及说明；

（二）规划图件；

（三）专题研究报告；

（四）规划成果数据库；

（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

（一）现行法律、法规及相关规范；

（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；

（三）上级土地利用总体规划；

（四）土地利用相关规划；

（五）其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条土地利用总体规划审点内容包括：

（一）现行规划实施评价；

（二）规划编制原则与指导思想；

（三）战略定位与规划目标；

（四）土地利用结构、规模、布局和时序；

（五）土地利用主要指标分解情况；

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1.系统目标

土地利用规划管理系统是集土地利用规划辅助编制和实施管理为一体的管理系统，以满足各市、县新一轮土地利用规划管理的需要。系统具有数据入库，全方位查询统计分析，辅助编制，实施管理，解决指标利用、规划调整涉及图形、数据调整的难题，成果打印输出、规划成果管理等功能，能够实现规划实施管理的便捷、精确，解决规划指标调整的空间配置难题，实现规划指标、图形管理与办公一体化。

2.数据库设计

1)数据内容：

土地利用规划数据库管理系统涉及的静态数据包括基础地理、现状数据、规划数据、注记信息及其他信息四类。

基础地理要素主要包括行政区划、地形、地名、水系，其中行政区划包括行政区域和行政界线，行政界线包括国界，省界（自治区界、直辖市界），县、自治县、旗、县级市界，乡、镇、国营农场、林场、牧场界和村界（乡镇规划）；地形包括高程点和等高线，等高线分为首曲线和计曲线。

现状数据包括土地用途要素、环境要素、社会经济要素。现状数据应满足规划编制的时限性。

规划数据包括规划基期和规划期数据。其中规划基期数据包括土地用途要素、环境要素、社会经济要素。规划期数据包括土地用途分区、土地利用功能分区、重点项目、土地利用规划指标、土地利用规划资料等。

注记信息及其他信息包括注记要素和其他要素，其中注记要素包括图面注记、地名注记、水系注记、交通注记、地形注记、地类注记、图例注记及其他注记；其他要素包括图廓线、公里格网、比例尺符号、图示符号及其他。

2)数据格式：

SQL SERVER数据库存储。

上报矢量数据格式：shp格式，Personal Geodatabase和VCT格式。

图件：jpg格式或者Tiff格式。

缩编数据：矢量数据：shp格式或Personal Geodatabase格式；栅格数据：img格式或者Tiff格式。

文档报告类数据主要是Word、Excel和PowerPoint文档。

3.系统设计

1)系统框架

采用面向对象的三层架构设计，在ArcEngine开发平台上定制各种土地专业系统。系统体系结构图如下所示：

2)功能应用

1)数据建库

数据建库包括第二次土地调查生成的现状数据和基本农田数据的入库，规划图形数据入库，规划指标入库等。系统还可以将不同来源不同格式的数据经过转换（如：VCT格式、MapGIS格式、SuperMap格式、CAD格式）导入到系统中，也支持现有的规划数据、二次调查汇总表格等导入，实现多样化的数据入库。

2)成果管理

成果管理是对规划的成果进行管理的模块，包括图件成果管理、表格成果管理和文本成果管理三个部分。系统将规划文本、规划文本说明、专题报告、各种规划表格以及规划图件等成果放入成果资料库，支持成果浏览、统计、入库情况等日常操作。

系统可以管理的文件格式有：JPG、Bmp、Tif、Doc、Xls、PPT、Mxd、Txt、VCT、Xml等等。

3)规划实施

规划实施管理主要包括年度指标管理，建设项目预审，单独选址项目预审，城镇分批次项目预审，土地开发整理复垦项目预审等几方面功能。在预审过程中，形成项目台帐及一系列审查报件材料。

4)规划局部调整

整根据规划实施的需求，通过对不同管制区的地块调整，制定并自动生成规划局部调整方案及申请，对规划进行局部调整。制定调整方案过程中，预警功能能够全程监控局部调整方案是否满足规划。

规划调整情况，可以动态不限次数的进行历史追溯。

5)查询统计

实现信息的检索与查询，满足任意专题数据的空间图形和属性信息分析功能。

6)矿产资源分析

通过对矿产储量数据的详细分析，将指定区域的矿床利用3D效果图直观的显示出来。

通过叠加地矿数据，分析任意指定区域内地质矿产情况，做到规划实施管理可以同时兼顾考虑地矿情况，辅助完成矿产压覆、地质危害等审查工作。

4.技术特点

严格的指标控制

人口规模规划指标等专项分析

多种数据管理

支持土地地矿一体化管理

5.结束语

土地利用规划管理系统的建立，使土地利用规划修编管理工作彻底摒弃原有的手工作业与纸图作业方式，将计算机技术与土地利用总体规划实施管理有效结合，保障了规划管理实施措施的落实，有利于提高规划管理的科学性，提高规划管理的效率，降低行政成本，提高规划管理的公开性和透明度。

参考文献

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土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。但在过去很长一段时间里，我国的土地利用规划特别是乡镇一级土地利用规划由于缺乏应有的作用和约束力，被人们视为纸上谈兵的摆设。有人说，规划是猴皮筋，可以任意伸缩；主要原因是规划无力改变计划经济条件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善乡镇土地利用规划并付之实施，使规划成为红线、高压线是十分必要的。

一、乡镇土地利用规划的弊端

（一）规划的权威性不够

有人说：规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话。其实不然，乡镇土地利用总体规划是列入法律范畴的，一旦形成就应具有法律效力。但是，在实际实施的时候，土地利用计划不与规划配套，二者的指标往往不相吻合，没有遵守预测-规划-计划这样一个合理的过程，造成规划架空，难以落实。审批用地不按照规划进行，审批用地的过程中，未坚持在规划指导下有计划地审批用地，出现了规划跟着项目走，频繁进行规划局部调整的被动局面。

（二）规划基础数据和图件不实

基础数据和图件不实，影响了规划的合理性及其实施。如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距，但该市当时只认可统计面积，结果造成规划用地规模偏小，给目前的规划实施造成了很大困难。还有一个城市，4次调查4个结果，每次相差几万亩。可以说，一些地区规划基础数据不准对规划编制和实施造成了不良影响。

（三）规划内容刚性强，实施难度大

规划制定一些刚性指标是必要的，但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充，这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。上轮规划编制将所有的用地区都落实到具置，在规划图上每块地的用途都完全定死，但实际发展过程难以按照规划设想实施。

（四）现有规划与其他规划的衔接不当

由于我国的规划体系不够完善，规划编制时间、调整范围不统一，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游规划等在土地利用上与土地规划在乡镇一级不衔接的问题比较突出。重城镇规划轻土地规划的倾向比较严重。虽然在理论上各项规划应与土地利用规划相互衔接，但由于各项规划的侧重点不同，修编期限不同步，缺少统一的建设用地标准，操作起来协调性差，实施难度大。

二、乡镇土地利用规划的编制与完善

（一）建立新的规划理念与理论

充分借鉴国际上的理性发展理念，妥善处理好经济、社会发展与资源保护、人与自然和谐发展等方面的关系。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题，保证土地资源永续利用；在编制过程中应由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变；并通过较大比例尺的地图确定城市合理发展边界，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题；大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论，特别是空间规划和可持续发展理论。

（二）协调土地利用与生产环境建设

全国现有村庄320多万个，自然条件、经济发展、生活习俗等千差万别，农民长期养成的生活垃圾随意丢弃、在住宅周围乱搭乱建的陋习一时难以改变。受传统文化和习惯的影响，绝大多数农民喜欢单门独院、前庭后作的居住方式，农民对于集中居住也不能完全接受。因而，乡镇土地利用规划应尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系，做好必要的新农村建设用地预留。过去，有些地方把建设用地指标高度集中在城市，以城市为重点层层预留指标，分到最后，农村这一块就没有多少指标了。这样，阻碍或限制了农村的发展，导致农村违法用地的大量产生。在乡镇土地利用规划修编中要做好必要的新农村建设用地预留。

（三）加强相关规划的衔接

当前国家和地方有关部门都在编制新农村建设的各类规划，比如经济社会发展规划、村镇建设规划、基础设施规农村经济、生态环境保护规划等。这些规划都涉及用地。各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调，修编中应主动介入各类相关规划。

（四）加强公众参与，开放编制规划

土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域，同时又需要多部门、多主体的认可和协作，公众参与能够集思广益，使规划更为科学。可以采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见特别是不同意见；在规划修编阶段应设置专门的接待时间，进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等，给公众满意的答复，这样既保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，又保证规划决策的民主化和科学化。

（五）提高规划技术含量

应用地理信息（3S）技术，在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。要特别重视将决策支持系统（DSS）技术引入土地规划，通过人-机交互系统，提高决策的透明度与决策的科学性。

（六）加强规划队伍建设

在规划修编时，由于一些地方对规划编制工作重视不够，基础工作比较薄弱，严重影响了规划的权威性和可操作性。规划人员总体水平不高，成果质量参差不齐。规划模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加强对规划专业队伍的管理，加快基础调查和信息系统建设，才能为编制规划提供准确翔实的基础信息支持。

三、乡镇规划的调整与实施

（一）乡镇土地利用规划的调整

过去都说规划是蓝图，现在有专家提出规划是绿图，意思是规划不是一成不变的，是允许进行修改和调整的。规划的本质是刚性的，土地利用规划经过审批，就有了法定效力。从这个意义上说，执行规划就是执法，违反规划就是违法。由于客观和主观的原因，已经批准的土地利用总体规划实施过程中的确存在一些问题，应当根据实际情况，按照有利于实施法律和规划的原则，对其加以调整和修改。

（二）土地利用规划的全部意义在于实施

人们常说：三分规划，七分实施。规划编制的过程是短暂的、一次性的，规划实施的过程是长期的。规划能否从纸上落到地上，取决于规划的实施效果。确保规划实施的关键是什么？关键在于管理。规划实施管理包括用地计划管理、用地预审管理、用地审批规划管理、土地出让规划管理、土地保护规划管理、土地开发复垦规划管理、监督管理等多方面内容。采用法律、行政、经济、社会和科学的管理方法，多管齐下，全面加强规划实施管理，保证规划实施。

1.结合土地整理。土地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15%左右的有效土地利用面积。在修编中先期介入，摸清农村用地现状的基础上，明确农村居民点的数量、布局和规模，将新农村建设用地做好土地开发整理规划，并及时纳入土地利用总体规划修编。

2.服务新农村新农村建设的内涵非常丰富，建设新农村，规划要先行。乡镇规划是新农村建设的基础和前提。农村建设缺乏统筹安排，布局散乱，脏、乱、差现象比较普遍。没有规划的建设就是盲目建设。也就是说，新农村建设中提出的一些要求，实际上都需要通过土地利用规划来落实。乡风文明也包括用地文明，规划用地就是一种文明用地；村容整洁更离不开土地利用规划。乡镇土地利用规划在其中发挥的作用都是基础的，也是关键性的。支持新农村建设，并不意味着放松对农村建设用地的控制。其最根本的是保护耕地，保护基本农田，通过规划，把新农村建设必要的建设用地给予合理安排。

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篇（6）

（一）英国。法规导向型集中制的土地利用规划。英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的和公众参与的程序，其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见，等等。政府部门参与土地分配，并在再分配过程中对不同利益集团的近期和远期的需求进行平衡。这种方法有效地避免了制定城市土地规划过程中信息不对称的产生，并保护农民等弱势群体。

英国土地利用规划制定过程中法律的引导作用是值得我国学习和借鉴的。1947年英国政府颁布了《城镇规划法》，其所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有；1975年的《社区土地法》为英格兰地方政府征购土地，调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对具体的发展方向和内容并没有做出详尽的规定。

（二）美国。宏观调控导向型的土地利用规划。美国政府更加注重加强城市用地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。在美国社会市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，自然成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预。相应政府职能部门――城市土地利用规划管理部门应运而生，土地利用规划与控制因而成为地方政府的责任。当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过编制土地利用规划指导经济稳定成长，为经济发展服务。经过近一个世纪的发展，美国的土地利用规划体系已经相当成熟，其中有很多值得我国目前借鉴的内容：

1、城市发展边界（UDP）制度。理性发展法要求州、郡和市合作共同画一条UDP，以保证农地向城市用地的有序转变，并指出州在UDP的划定和执行过程中起着重要的作用。按照州土地利用目标和指导方针，地方政府可以在他们的权限内，使用税、费、区划以及制定城市服务计划等措施，引导UDP内的城市开发活动。然而，按照州的法律，地方政府不能允许在UDP以外进行城市开发。鉴于我国城市向外无序扩张“摊大饼”的现状，美国的UDP不失为一种宏观控制的有效手段。即在对城市发展规模和服务容量充分分析的基础上，由省、市和县级政府合作共同划定UDP，还可以根据需要划定中期发展边界UDP，引导农地向城市用地的有序转变。这样既可以满足UDP控制城市未来发展的要求，又兼顾了在UDP内开发活动的短期成效，使城市的发展更加紧凑，从而降低城市开发活动的边际总成本，最大化利用现有城市服务容量。应该指出省政府的检查、审核作用必须得到体现，以防止地方政府利用划定UDP趁机圈地。

2、复合型规划。复合型规划从城市发展的内在动力机制及其规律出发，强调规划的政策性、可操作性、法律地位，规划编制过程透明化、程序化、法制化。规划人员除专业人士外，还包括政府、法律、经济、环境、居民、社会团体等多方面人士，强化规划对城市发展过程的引导、协调功能，变静态规划为动态、管理型规划。复合型规划力图避免规划仅由少数专家闭门造车、规划成果，很大程度上依靠专家自身知识与创造性的缺陷。复合型规划运用市场调节、财政、税收等市场经济手段，而不单纯依赖行政强制方式，有效地引导社会各团体的开发行为，使之与公共利益及城市的整体发展趋向相协调、统一。复合型规划重点突出，详细得当，针对不同尺度的地域，编制重点不同、形式不同的规划。较大范围的总体规划应强调土地（尤其是区域）的合理分配，明确城市发展区、限制发展区及生态保护区的范围，针对本地实际，围绕几个关键性的重大发展战略问题加以制定，突出其战略性、指导性；而局部地段，则着重于对公共中心、交通等基础设施的配置及对人口密度的控制。

二、我国土地利用规划现状

我国可以将土地利用规划分为国家、省和地方三个层次。不同的层次上，规划的方法和内容有所不同。国家级规划是一种战略规划，主要考虑国家目标和土地资源的分配问题。省级层次主要是关于项目发展的规划。通过分析土地利用的多样性和适宜性，落实国家级规划的相关内容，并解决国家和省之间的各种冲突。地方级范围包括一个县城、一个乡镇、几个村落或一个小流域。在这一层次上，充分考虑当地公民的建议，满足他们的需要。从这种规划的层次来看与英国、美国基本是相同的。但是我国在土地利用上存在一些具有中国特殊情况的问题。

（一）一些城市政府不顾我国基本国情，在城市建设上贪大求洋，浪费土地现象十分严重。据有关资料，全国有182个城市提出要建设“国际化大都市”，许多城市搞大广场、大马路等“形象工程”，以各种名目（如高科技园、经济开发区、大学城等）大量圈占土地。从2003年开始，国土资源部同有关部门一起开展了以清理各类园区为主的土地市场秩序清理整顿，据初步统计，全国有各类园区6800多个，规划用地达3.5万多平方公里，比现有城市用地还多近1万平方公里，已建成达1万多平方公里，虽然也有许多园区用地的效率和效益都比较高，但政府借机寻租和浪费土地的现象还是比较普遍。

（二）城市扩展造成大量优质耕地流失。在我国国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。城市的扩展必然要占用一定数量的土地（包括耕地），尽管从数量看，耕地减少的主要原因不是城市扩展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市扩展在内的各项非农建设占用耕地占耕地净减总量的14%，但城市扩展占的耕地往往是优质高产的耕地，对粮食生产能力和农副产品供应能力的影响不容低估。

（三）在一些地方城市扩展农地非农化过程中，农民利益没有得到充分考虑。有的地方政府片面强调“以地生财”、以牺牲农业和农民利益发展城市，许多农民失去赖以生存的土地，失地又失业，造成农民上访、群访不断，一定程度上影响了社会的稳定及农业、农村的发展。

（四）城市土地利用规划与城市总体规划之间存在不一致的问题。从目前城市土地利用规划和城市总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。更为严重的是，土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。负责两种规划编制的行政主管部门不同、编制的工作路线不同；两大规划的目的、内容不同；两大规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划期限不一致。

三、对策

认识到我国上述的种种弊端，我们应进一步深化体制改革，树立科学发展观。以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，将成为指导我们各项工作的基本出发点。当然，深化体制改革、完善市场经济体制、树立科学发展观不是一朝一夕的事，在体制转型和经济快速发展阶段，政府适时适度的宏观调控是十分必要的，政府的工作也应该循序渐进。

（一）加快土地产权制度、征地制度等有关制度改革。通过立法完善我国的产权制度，完善我国的产权分配。关于征地制度改革都已写入《宪法》和十六大报告，有关部门正在拟定《土地征用条例》，其核心是要明确征地范围，区分公益性用地和经营性用地，只对公益性用地实行征收或征用，并进一步改革补偿办法。

篇（7）

土地利用规划不仅在土地管理领域处于龙头地位，更重要的是它对于保障一个地区的生态、社会、经济的可持续发展，构建和谐社会具有重要作用。该课程在我国已经开设了50余年，对于土地资源管理、资源环境与城乡规划管理等专业而言，《土地利用规划学》是其核心主干课程之一。其涵盖了土地、城市规划、经济、地理、工程、管理、法律、信息系统、社会人口等多方面内容，具有学科综合性、知识复杂性、实践性强等特点。而当前，实践教学环节是培养学生创新精神和实践能力的重要手段，是提高学生综合素质的关键环节{1]。随着国家经济快速发展与科学技术的进步，特别是3S技术的快速发展，土地利用规划的任务发生了质的变化，从以农业生产为主，发展为当前的以土地持续利用为中心，这对《土地利用规划》课程的实践教学环节提出了更高的要求。本文首先对目前高校土地利用规划实践教学进行了现状分析，在此基础上就课程设置目标、教学内容、教学模式以及课程安排等提出优化的建议。

1 土地利用规划课程实践教学现状分析

目前，我国的土地资源管理专业的人才培养方案中均把“土地利用规划”作为必修课，但只有部分院校的资源环境与城乡规划管理专业的人才培养方案中把它作为必修课程[2]。尽管有些院校的这两个专业均将《土地利用规划学》设置为专业主干课，但由于土地资源管理专业和资源环境与城乡规划管理专业下设的方向不同、专业成立时间不同等原因，但其课时分配、考核学期、教学的重难点等均不同。

1.1 课时安排

土地利用规划是一门实践性很强的课程，这就要求学生不仅要掌握基础理论知识，而且要具备良好的实践工作技能。因此，土地利用规划的课时安排主要考虑课程讲授和实践教学两方面。在实践教学方面，目前大多数开设土地资源管理专业的高校主要通过实验和课程设计环节来加强学生的实践能力。通过对开设有土地资源管理专业的大学调查结果看，土地利用规划实践课程往往采取集中进行课程设计的形式，时间为一周或两周[3]。 此外，毕业设计也是考察该专业学生实践能力的重要环节。

1.2课程性质

土地利用规划是一门融合自然、经济、政治、生态、社会等学科为一体的综合学科，同时具有很强的应用性和技术性[4]。从学科性质来看，土地利用规划属于边缘学科，与其他学科有较大的相关性。该课程是土地资源管理专业和资源环境与城乡规划管理专业的专业核心课程。目前，《土地利用管理学》已经初步形成了理论与实践并举、以科研促进学生实践能力培养的课程教学特色[5]。

1.3 教学模式

随着经济的发展和技术的进步，土地利用规划课程的实践性已越来越被广泛地接受和熟知。其教学任务和内容要求学生在掌握基本理论的基础上，需要具备一定的规划设计能力，而规划设计能力主要体现在撰写报告文本、编制图集和建数据库3项基本技能上[6]。为加强学生的动手操作能力，开设此课程的高校都进行了相关的实践课程的设置，如实验、课程设计、毕业设计等。

其中，实验课程的教学模式采取的是软件学习的形式，是通过教师的讲授和学生的上机操作的方式让学生熟练运用土地信息系统软件――MAPGIS、MAPINFO、ARCGIS等。课程设计的教学模式是通过利用已有资料，让学生分组实践，完成某地市或者乡镇的土地利用的规划文本撰写及相关的图件制作，从而系统的训练学生做土地利用规划的基本功，增加学生学习兴趣，激发学习动力。毕业设计是学生大学期间所学知识和技能综合输出的重要环节，主要包括学生毕业论文的编写和答辩环节，以此来巩固学生在校期间所学的规划技能，系统掌握整个规划过程，真正地将理论和实践相结合，提高规划设计能力。

1.4教学内容

随着科学技术的发展，土地资源管理行业自身发生了巨大的变化。原始的传统的管理方式已不能满足现实需求，新型的高新技术的管理方式已出现，并逐渐取代传统的管理方式。这就相应地决定了该行业对人才的要求进一步提高，即该行业急需既懂得专业知识，又可以熟练操作计算机并且懂得遥感知识的综合性高素质人才。所以，在确定土地利用规划教学内容时应充分考虑土地资源管理专业特色及用人单位的需求。因此，土地利用规划课程的具体的内容应该包括土地利用规划的基本内涵、理论和原则、土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划、GIS在土地利用规划中的应用以及土地利用规划实施保证措施等方面[7]。

土地利用总体规划、专项规划、详细规划是考察学生掌握规划技能的关键环节，也是该课程的核心内容。其中，土地利用总体规划是一种战略性、全局性的规划，专项规划是在总体的框架控制和指导之下，针对土地在开发、利用、整治和保护方面的某一专门问题而进行的规划，土地利用详细规划是直接对某一地段或者某一土地使用单位的土地利用及其配套设施做出具体安排。

随着土地资源管理行业的发展变化，土地利用规划课程加强了GIS在土地利用规划中的应用，即在课程中增加了对土地信息系统软件的学习，并逐渐重视其在整个课程中的作用。

1.5 教学设施

传统的土地利用规划课程以教学视频或幻灯片作为主要的辅助工具，这样往往不能生动地反映所要讲授的事物的特征，从而不能激发学生的学习兴趣，教学效果不能收到理想的效果。所以，将信息技术中的高端技术用于土地利用规划课程是地理教学发展的必然。目前，开设土地利用规划课程的高校对该课程教学所需的软硬件设施已普遍进行了添加和完善，基本能够满足教学需求。

3.3 实现教学模式产学研一体

土地资源管理行业的迅速发展变化对土地利用规划课程提出了新的要求，因此必须该课程课堂教育与课后模拟相配合。以培养应用型和创新性人才为目标，科学构建和优化学生的实践教育体系，尽量让学生将所学知识运用到生活和生产实践中。因此，要通过土地利用规划课堂教育与课后模拟相配合，建立基于GIS的课后模拟练习题库，实行全过程的实践教育，将课堂知识延伸到课后模拟练习实践中，在实践中加强对理论知识的理解和掌握。通过GIS课程作业的模拟练习，使学生充分发挥学习的主动性，创造性的学习和掌握理论和实践知识。从而大大提高学生的学习兴趣和实际操作能力及水平。

3.4 更新和完善教学设施

随着空间科学技术和计算机技术的迅猛发展，在土地利用规划方面对数据的精确性要求也逐渐提高。因此，也对于一些新的技术，如遥感、地理信息系统等技术在土地利用规划方面的应用提出了更高的要求。因此，在土地利用规划的课程上需要不断提高GIS技术水平和能力的引导和教育，让学生能够较快地适应行业和市场的发展需求。此外，国家相关标准和规范变化迅速，我国土地利用战略和政策的调整且不断完善，相关的土地规划课程也需要不断地发展和完善，与时俱进。建立土地利用规划实验室和建设土地利用规划实习资料信息库，是保证土地利用规划实践教学效果的技术条件。因此，要尽量改善实验室设备，更新已有的计算机硬件设备，在此基础上，引进先进的土地利用管理软件，改善学生学习环境，提高学生学习积极性。

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篇（8）

关键词：土地利用 规划 公益 私益 法律制度

土地利用是人类将主观需要和客观对象——土地相结合的过程。广义上的土地利用不仅包括土地的分配，而且包括人们直接与土地进行物质和能量交换的过程。土地利用是一定的主体行为，表现和反映着主体的意志，包含着主体对土地价值的认识，进而影响土地利用的结果。由于人们在土地利用的过程中不仅存在个人利益和个人利益之间的矛盾，而且存在个人利益与公共利益之间的冲突，因此需要利用法律制度进行调整。

一．土地利用的概念

土地是生命的支撑地，是人类生产和生活不可缺少的物质基础，人类利用土地获取物质和能量的所有活动都可以称为土地利用，但是对土地利用仍然存在广义和狭义两种解释。广义的土地利用包括土地资源的利用和配置两个方面的内容，认为“土地利用是指人们为了达到经济和社会发展的目的，采用一定的技术措施对土地资源进行利用以满足自身需要的过程。它是对某一国家、某一地区、某一单位之土地，在社会需要的不同方面，在国民经济各个不同部门和各个不同项目上的分配和使用”①。狭义的土地利用专指直接利用土地的行为，是“人类通过与土地结合获得物质产品和服务的经济活动过程，这一过程是人类与土地进行的物质、能量和价值、信息的交流、转换过程”。上述两种观点都有其道理，在本文中，土地利用一词将使用其广义的含义，这是因为人对土地利用的活动不是单纯的个体行为，而是出于社会中的个体对土地的利用活动，个人在利用土地的过程中彼此存在分工。土地配置既是土地利用的基础，又是土地利用的结果，土地的配置虽然没有直接影响土地的物理或生物过程，但是它通过土地用途的分配而影响土地利用活动。

二．我国土地利用规划制度存在的问题

土地利用规划是土地利用控制的基础。土地利用的规划控制一般分为以下几个步骤：首先国家确定土地利用开发的总量；在总量下，各城镇依据耕地保有量、建设用地总量和用地指标，制定自己的城镇规划，进行土地利用分区并确定各种土地利用类型的数量和规模；在此基础上企业和市政部门根据批准的数量和类型进行土地开发利用。各土地利用单位和个人要遵守用地要求，如果超出确定的范围，将受到处罚。

1．土地规划脱离公众需求的问题

我国土地利用规划实施有一个自上而下的指标分解过程。规划指标落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等基础数据，这些数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。

2．国家土地利益和地方土地利益之间的协调问题

全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调优先保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。

3．公益之间的协调问题

保护耕地的一个重要内容是控制城市的建设用地。但是在目前经济快速发展，建设用地仍不断占用耕地的情况下，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。在建设用地不断占用耕地的情况下，如何协调各公益目标之间的关系，土地利用规划中并没有明确，实践中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被严重破坏。

三．完善我国土地利用规划制度的思路

土地利用规划制度是实现公益目标的基本手段。要实现公益目标，必须解决土地利用规划中所存在的各种可能偏离公共利益的问题。

1．各公益目标的协调发展

耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用规划的唯一目标。我国目前正处于经济快速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要求发展，就必定会占用土地。虽然新《土地管理法》立法指导思想从保护建设用地转移到保护耕地，但并不意味着我们无需发展经济，不再供应建设用地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度还将明显加大，而全国可供开发的后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护两者之间的关系。

2．土地利用规划应满足公众需求

制定专门的土地利用规划法，增强土地利用规划的法律效力是必要的。土地利用规划必须对用地者的行为进行有效的调节，才能发挥作用，达到其预期的目的。“如果说普通公民在政策制定之前和政策制定过程中可能不会主动的表达自己的利益需求，并向决策者施加压力以使其在政策中得到体现，那么当政策经过官僚系统层层贯彻下来，付诸实施时，他们在政策实施过程中很可能会以一定的方式寻求自己的利益，宣泄自己受到压抑的不满。但是，在利益需求的驱动下，公民有可能以社会行为方式来反映自己的政策偏好，以更好的实现自己的利用，并因此对政策绩效发生根本的影响。”②所以土地利用规划制度首先需要解决的是土地利用规划是否满足公众实际需求的问题。

3．处理好地方与国家之间的利益矛盾

我国的土地利用规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大的差距。由国家制定一个非常详尽地规划，没有可能也不现实。另外，具体的土地利用计划和安排需要根据国家的发展战略和各地的实际发展情况适时地做出一些调整和修改，如果土地利用规划的指标过于刚性，土地供求之间也会出现较大差距。如果权力下放到地方，低层次土地利用规划常用来实现他们的土地利益目标，这样就有可能出现群体的目标与国家的目标不一致，或者虽然一致，但是成员的行为却表现出于目标不一致的情况，这时候，就需要协调好地方与国家之间的利益矛盾。

总之，土地利用问题一直是世界各国普遍关注的问题，如何解决这一问题，也是国际社会不断探讨的话题。应该说，土地资源可持续利用的思想早于“可持续发展”概念的提出，只不过人们当时更多的关注土地资源保护的目标，缺乏可行性的行动。可持续的土地利用强调的是环境和经济的协调发展，追求人和土地关系的和谐。利益关系是土地利用规划制度的基础，土地利用规划法律制度的建立和完善，不仅取决于法律制度的建立和制度的配套化，而且取决于法律制度的功能和机制。（作者单位：西北民族大学法学院）

注解：

①皮纯协主编：《新土地管理法的理论与适用》，法律出版社2000年版，第123页。

②赵成根：《民主与公共政策研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第187页。

参考文献

［1］孙笑侠：《论法律和社会利益》，载《中国法学》1995年第4期。

［2］石成球：《关于我国城市土地利用问题的思考》，载《城市规划》2000年第2期。

［4］王利民：《法律行为制度的若干问题探讨》，载《中国法学》2003年第5期。

篇（9）

传统的土地利用规划往往过多地追求经济的增长，建设用地规模不断扩大，城市的数量不断增加。这种外延式和粗放式土地利用模式，消极后果也逐步显现：耕地面积大幅减缩，粮食安全成为核心问题；土地的生态效益被忽视，生态环境的破坏已经超出了环境容量的承受范围，引发了诸多环境问题。这些问题都需要在新的土地利用规划中得以解决，然而如果继续沿用传统的规划理念，土地的低效配置在所难免。

众所周知，当前，我国正处在构建和谐社会的关键时期，而和谐社会的发展观则是以人为本的思想理念，这就要求我国新一轮的土地利用规划修编中，也必须引入并强化这种规划理念，使该轮的土地规划特点鲜明、立意独特并且能够行之有效。笔者认为，土地利用规划中以人为本思想理念的定位应该体现在以下方面：

公众参与的土地规划

在发达国家（如加拿大）土地利用规划规程中有关公众参与的解释是，同规划区有关的公民亲自参与规划过程，而不是只对已定决策做出反应。可见，规划的公众参与不仅包括了参与范围、参与人员、互动过程及参与结果，更重要的它不是一种事后的参与，而是贯穿在整个规划编制和实施中，其最终是让具有法律效率的规划文件成为社会各阶层在谋求自身利益时必须遵守的共同“契约”。

与发达国家相比，当前我国在土地利用规划中的公众参与还处于初级阶段，即完全被动接受阶段。规划部门只是将规划方案通过运用展览、街头宣传、新闻媒体、网络等方式进行宣传，以激发公众的参与愿望、了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。显然这还不是真正意义上的“公众参与”。可喜的是，在新一轮的土地利用规划修编中，我国的公众参与正在由完全的被动式参与逐步转为受约束的尝试阶段。公众开始主动反映现实问题，其中包括揭示在土地利用规划的某些内容中存在的潜在矛盾和复杂的利益冲突以及某些不公平现象，并提出好的建议。公众参与受到政府的鼓励，但尚缺乏完善的法制约束，公众参与的方式处于探索阶段，有待于进一步的引导和完善。

可持续发展的土地规划

在 1987年4月，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，首次诠释了“可持续发展”的概念，强调人类的发展，应该“在不危及后代人需求的前提下，寻求满足当代人需求的发展途径”。之后，在 1992年 6月巴西里约热内卢“环境与发展”大会通过的《21世纪议程》，使可持续发展这一概念在全世界范围内广泛传播和应用。可持续发展可以定义为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。

可见，可持续发展的核心是人的永久发展，强调的是代际间资源公平分配和利用的观念，包含了深刻的“以人为本”理念。反映在土地利用规划上，则是要求通过制定土地利用的各项规划，使有限的土地能够持续满足人们日益增长的需求，简言之，就是达到土地供需的持续平衡。我国当前新一轮土地利用规划编制中，在继续加强耕地保护力度的基础上，提出了节约集约用地的战略要求，应当说，这是通向土地可持续利用的有效途径。通过对土地资源的节约集约利用，可以减少对后备资源的开发和利用，给后代人留下开发资源的空间，体现土地资源代际间的公平。所以，新一轮土地规划应当以节约集约利用土地为核心，体现对经济社会发展和城市布局规划的影响和制约作用。

秉承传统文脉的土地规划

在社会发展进程中，一些特殊形态的用地，尤其是古文化用地，由于其独特的地理位置和固有的民俗风情，经过提炼、沉淀形成了这些地方独特的地域功能和传统文脉特色，且往往体现在建筑物形式、土地布局和当地社群生活中。这是我国民族传统文化的宝藏。

现实中，一些地方片面理解和追求现代化，追求土地的经济效益，将原来的古文化用地转变为商服用地，使传统文化遗存遭到严重破坏，违背了以人文本的规划理念。因此，新一轮土地利用规划，尤其是对旅游城市和古镇用地做规划时，应该注重保留地方特色，保持当地传统的建筑风格和用地布局，充分认识和考虑人们对传统文脉的浓厚情感，使土地的布局更加人性化。

绿色生态的土地规划

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中图分类号：F301 文献标识码：A

所谓土地利用规划环境影响评价指的就是我们在对环境质量进行规划的基础上，必须要按照相关的环境保护的标准进行，并且全面的分析环境影响的规划方案，从而找到影响环境最重要的原因，并且从中找到在规划方案当中存在的一些问题，从而对土地利用规划进行有效的完善，确保方案可以全面的实施，并且对环境进行保护措施，起到一个协调发展的作用。在现阶段，由于我国对环境评价已经开始全面的开展，并且是有计划的进行，但是，从何时起成为一个应解决的重要问题，从源头上来降低土地利用所造成的不良影响，应用科学的规划去进行评价就显得特别重要了，也是值得我们关注的。

一、土地利用规划的重要意义

在我国近些年以来，由于土地利用所突显的环境问题已经更加的明显突出，而研究环境影响评价也已经在土地资源管理当中持续研究不断的一个重要课题。在这其中，规划评价的最终结果就是需要把对环境因素的纳入到土地规划的过程当中，从而建立起以社会综合环境和经济发展机制的一种决策。此外，我们也要更加全面的分析土地利用规划环境影响评价，从而找出保护生态环境以及节约土地资源最重要的一种方法，其意义是非常重要的。所谓土地利用规划也就是说在未来的时期内在一定的区域内要安排和计划好土地利用的有效性，这也是主要根据了社会发展经济以及土地所特有的性质对其资源进行合理的分配，再应用综合的技术措施组织好土地的经济技术。土地利用规划一般是按照等级层次进行划分，包括了土地利用的详细规划、总体和专项规划等，如果是根据区域性质进行划分，一般包括有自然区、经济和行政区，也包括有跨区域的规划。如果是按照深度进行规划包括有土地利用设计、规划以及施工等。我们所指的环境影响评价指的就是在建设以及规划项目当中，会存在对环境造成的一些影响因素，从而对其进行有效的评估和预测，从中找到可以预防以及降低影响的一些有效措施，再对其进行监测。在这其中，对于环境影响评价我们通常会分为影响预测、质量评价以及影响后的一些评价，在这三者当中，其过程还是以循环补充为主。由于评价的对象有所不同，所以对环境的影响一般也可以分为规划影响以及政策影响、项目影响等。它们之间的主要关系是以决定项目和指导规划为主，而它们最重要一个目的就是为了可以达到目标的实现，所以，环境影响评价是最高层次的一种评价，也是最有意义的一种评价。

二、对环境产生的影响

（一）我们在进行规划时，由于城镇建设在不断的扩大，所以就会占有用了一部分的农业生态用地，从而就会对部分生态环境造成一定的影响。此外，由于人口在不断的递增，同时也加快了工业化发展，对于生态环境也会造成很大的压力。

（二）经济在发展，交通设施建设也在不断的增加，对此，在建设的过程当中就会造成水土流失，再加上车辆排放的尾气当中会有大量的有害气体，这就是给土地造成酸化作用，污染源严重，给公路环境造成很大的影响。

（三）在土地规划当中，我们会采取相应的措施来治理水土流失问题，保护生态环境保护的最有力方法，尽量对环境以及生态环境进行有利的保护，有计划，有规范性的来实施，优化生态环境达到一个理想的布局规划，有效的控制好水土流失问题，尽量恢复破坏掉的土地，并且达到有效的复垦，治理污染的环境问题。在对城镇进行规划建设时，一般会为一级和二级的保护区，从而可以建设一个环境敏感区。在实施的过程当中，必须不能对生态环境造成不利的影响，严格按照国家的保护标准来实施，从而有效的降低对生态环境的影响。

（四）在土地开发的过程当中，我们必须要有条理的进行，对道路、水利以及田地等方面需要综合的整治，并且要全面的对生态环境进行有效的改善，必须要降低自然灾害的发生率。然而，我们在土地开发当中，对生态环境会造成很大的影响，一方面是由于土地平整在一定程度上会改变植被以及地形地貌的格局，把生物种群更为简单化，破坏了农业的生态结构，使其出现了不稳定的情况，另外是对水利建设、农田道路等造成了一定的破坏，由于要应用大量的砂石材料，所以就会破坏自然的生态环境，也会改变它的结构，非常不利于系统的稳定性。

三、评价的意义

土地利用规划环境影响评价指的就是我们在对环境质量进行规划的基础上，必须要按照相关的环境保护的标准进行，并且全面的分析环境影响的规划方案，找到影响因素，其最终的目的也就是为了找到最不合理的环境目标，规划出最有效的措施。

（一）土地利用规划来评价环境影响时必须要更为完善的对方案进行规划。并且把环境影响评价放在已经形成的参与阶段，在早期就可以从建设以及从保护生态环境的角度来规划，从中准确的分析研究出最为有效的可执行方案，从中也可以更深入的对其改善。在规划的同时，我们所注重的一个核心问题并不是在规划后的理想环境，更主要的是必须要从源头上来降低影响作用，要更为充分的考虑到环境与土地利用之间的关系，涉及到的规划环境问题，是否达到了科学的合理性。

（二）环境影响评价主要是对区域的生态环境进行划分，主要是从环境的目标、环境的现状基础上进行更为全面的分析，如果在规划方案当中存在的一些潜在影响，必须要控制在一定的范围之内，同时也要制定出可替代的措施方案，消除不利因素的重要影响。此外，也要做好协调、改善和预防工作，充分的制定出有效的解决方案，从源头上降低问题的发生。

（三）在规划的土地利用当中，我们需要合理的配置利用土地资源，这是作为必要的一种手段，在保护生态环境以及在建设当中有着重要的作用。所以，影响评价当中就必须要从保护环境以及规划建设的角度来观察，并且也要结合经济发展计划，把更多的建设项目统筹应用在其中，全面的建设生态环境保护，促进可持续的发展效应。

结语

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本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。

二、土地利用总体规划修编的原则

总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。

1、用途管制原则。

土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。

2、占补平衡原则。

根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。

3、合力建设原则。

“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。

4、集约用地原则。

一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。

5、公众参与原则。

规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。

6、三规衔接原则。

土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。

7、成方成块原则根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。

8、可持续利用原则。

要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境

容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。

9、信息化原则。

要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。

三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排

工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。

1、健全组织机构。

(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。

(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)2、落实资金。(4月1日----4月23日)已编制经费预算，由办公室具体落实。

3、落实编制单位。(4月30日前)(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)

4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。

5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。

6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。

7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。

需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。