拆迁土地规划大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇拆迁土地规划范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

1 前言

土地原本就是一种十分可贵的自然资源，尤其是在人多地少的我国，这种可贵表现得尤为明显。土地的不可再生性要求我们在进行土地规划利用的过程中必须要认真谨慎，特别是我国人多地少、土地质量较低以及缺乏土地后备资源的国情，更加要求我们在认真谨慎的同时还应该有一个战略性和全局性的布局。进行土地规划的重要目的就是确保土地使用的科学性与合理性，使土地的发展保持可持续的态势。这一切的基础和前提就是对我国土地资源的精准掌握，而对土地资源的精准掌握便需要认真详细地调查以及对土地资源的科学划分，明确某个区域的土地特征（例如历史特征、自然特征等）。

土地规划是进行土地利用的重要前提条件，原则上讲，在使用土地的所有环节当中，土地规划这一个环节坚决不能够越过，没有经过土地规划，不能够使用土地。在我国城市化进程不断深入的今天，利用信息系统提高城市区域土地规划科学性与合理性是历史形势和我国国情的共同要求。

2 城市区域土地规划信息系统结构概述

城市区域土地规划信息系统主要分为系统主体和系统数据库两个部分。该系统基于日益成熟稳定的GIS（Geographic Information System，地理信息系统）技术，具有非常优秀的数据存储和读取、空间信息输出以及空间信息描述等功能。

第一，系统主体。城市区域土地规划信息系统的主体结构主要分为四个功能单元，即地理信息查询功能单元、土地资源管理功能单元、房屋拆迁信息管理功能单元以及地下管线管理功能单元。首先，地理信息查询功能单元。该功能单元的信息资源主要来源于有关部门履行管理职能的过程中形成的地理空间信息与属性信息，其中属性信息主要包括当前土地的利用情况、建筑拆迁情况、管线情况、地形图、影像等。同时，该功能单元在数据库技术、GIS技术、计算机检索技术以及网络通信技术的支持之下可以有效发挥出信息查询、信息定位、数据（包括图表）浏览、数据统计以及数据计算等。在该功能单元的协助之下，我们可以非常方便地对当前的基础地理信息进行采集、整理、分析、处理等，同时也能够非常直观地反映不同地理信息的空间分布情况尤其是变化动态。以上这些功能都能够有效提高相关部门的工作效率和管理水平。其次，土地资源管理功能单元。该功能单元的主要功能就是对当前的土地资源进行管理，具体内容包括：现状地形图、土地利用规划图、土地利用现状图、城市规划信息、土地用途统计、地类划分、征地分析以及征地补偿的预测等，能够对土地利用起到很好地控制作用。再次，房屋拆迁信息管理功能单元。该功能单元的信息资源主要来源于拆迁管理部门需要的空间信息和属性信息，其中属性信息主要包括拆迁建筑以及建筑规划等。同时，该功能单元融合了数据库技术、GIS技术、计算机检索技术以及网络通信技术，可以实现信息查询、信息定位、数据（包括图表）浏览、数据统计以及数据计算等功能。第四，地下管线管理功能单元。地下管线对于城市居民生活和城市经济发展而言均至关重要，为了更好地对城市的地下管线进行管理，迫切需要将其融入到城市区域土地规划信息系统当中。地下管线管理功能单元实现了城市对地下管线的信息化管理，有利于提高地下管线管理与决策的科学性，对当地投资环境的改善也能够发挥一定的积极作用。

第二，系统数据库。数据库是城市区域土地规划信息系统正常工作的基础和源泉。系统数据库当中的各种地理信息（例如行政区划范围信息数据、地下综合管线图、拆迁房屋信息数据、现状宗地数据、土地利用规划数据、土地利用现状数据、1:2000地形图以及1:500地形图等）均采用的统一的空间坐标系统，保证良好的兼容性和应用的普遍性。

3 城市区域土地规划信息系统的应用

土地利用总体规划是政府从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象、以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划。其目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。

长期以来，我国土地利用规划基本上是一种静态规划。然而由于寸_地利用需求，要受到经济、社会和政策等多种因素的影响，因此要求规划目标和规划方案也要不断地随之调整。同时，随着规划的实施执行，也要对土地的利用现状作出相应的变更。但传统的规划方法不能满足这些要求。而基于GIS技术的城市区域土地规划信息系统在数据更新、方案调整、用地量统计、动态决策等方面有着卓越的功能，从而为土地利用管理提供了更科学合理的定量依据。正是基于这种现状，我们研究开发了这套基于GIS的城市区域土地规划信息系统。

系统功能设计包括一般GIS系统应具备的基本功能，如空间数据库和属性数据库的录入、修改；对土地利用现状图、行政分区图等图形信自、与属性信息的双向查询（规划信息、管理与查询）。系统具备规划项目选址预审功能，同时还可进行专题地图等的自动制作。

4 结束语

总而言之，为了更好地推动城市朝着科学化、可持续化的方面发展，需要对日益增多的土地信息进行管理，以利于城市土地规划与城市发展的协调统一。在我国的土地管理工作当中，土地规划发挥着“龙头”的作用，是做好土地规划工作的重要前提，更是整个土地工作的核心环节。本文所研究的城市区域土地规划信息系统在严格控制和管理土地利用、科学设计土地规划方面发挥着不可替代的作用，对于实现我国土地的可持续利用而言具有十分显著的价值和意义。

参考文献

[1] 邱冬炜，杨松林. 基于GIS的地籍信息系统数据库的建立[J]. 北京测绘，2004，(01)：119-120.

[2] 戴建旺，张明达，蒋文彪，李相一，陈国金. 县(市)级土地利用数据库系统研究与应用[J]. 国土资源信息化，2003，(03)：366-367.

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中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）03（c）-0219-02

1 我国的土地储备机制

城市土地收购储备制度，是指由城市政府或政府委托的机构口依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划、土地出让年度计划和城市规划，通过对土地的征用、收购、置换、转制和到期回收的方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，进行前期开发后，有计划地将其投入市场再行出让的有效配置土地资源行为的制度。

土地储备包括土地征购、土地整理和土地出让，土地收购是指通过征用集体十地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而来取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。

土地储备制度，是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的，合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段，实现土地资产保值增值。

1996年，上海市成立了我国第一家土地收购储备机构—— 上海市土地发展中心；1997年8月杭州市成立了杭州市土地储备中心；随后，我国的土地储备机构在武汉、青岛、南通等大中城市纷纷成立。2001年4月30 日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。这样，土地储备制度的创新，成了我国国有土地有偿使用制度改革的又一重要事件。

经过近几年的摸索和发展，全国各城市基本上形成了政府主导。统一储备、统一拍卖的土地储备制度：市区范围内需要盘活的城市存量土地统一由市储备中心收购，各个用地单位都不能自行招商、转让。土地储备中心按照土地规划的要求，完成被收购的土地的征地、拆迁，土地整理等前期工作后，将储备土地纳入政府的土地储备库，然后由政府按照年度土地出让计划以公开招标、挂牌、竞价拍卖等方式公开出让储备地块。

2 土地储备的收购、整理实践模式

（图1）

2.1 以市场为导向的土地收购、整理

广州市是我国较早实行土地储备的城市之一，该市的土地储备工作由市国土房管局下属的土地开发中心负责。土地开发中心根据广州市土地利用规划，城市总体规划、结合城市近期建设规划，通过对全市土地供需状况的调查，每五年编制一次全市的土地储备规划，该规划报市政府批准后，土地开发中心根据五年规划制定年度士地开发和出让计划；广州市国上房管局土地开发中心同时对储备地块的规划、开发、出让引入项目管理模式，让城市运营商参与地块的评估、策划和开发工作，再组织专家评审、优化，然后向社会公示，结合社会各界意见，最终订出每个储备地块的开发建设方案。

广州市的土地储备是以市场化营运模式、项目化管理为导向的运作方式，中心成立了土地储备前期研究发展部，对所有储备地块开展深入的可行性分析和经营策划，对每一个储备用地，都先做好策划、算好账，使一级市场推出的地块更加符合市场的需求。但是，如果计划储备的土地市场前景不好，投资风险大，政府则会调整土地规划，直至调整的土地规划满足土地储备的盈利要求。例如，该市的琶洲地区作为城市储备用地项目，经过前期的项目测算，该区域土地的可出让建筑面积较少，土地开发资金收支不能平衡。政府即对琶洲地区的规划方案做出了调整：如某地块是将原来的5个分地块整合，把综合医院、行政办公、图书展览等诸多功能调整合并为国际学校，原定为旅馆业和商务办公用地的另一地块因原容积率、高度无法满足五星级酒店基本建设要求，就将地块划分为2个分地块，并调整提高了地块容积率。一些开发商提出，珠江新城的地块出让面积都比较小，基本都是500平方米、700平方米的小地块，这样要造出好的产品比较困难。市土地开发中心就考虑开发商规模开发的要求，在金沙洲、员村等地区推出了一些10公顷以上的大地块出让，而且这些地块的出让都采用了招标出让方式，以满足市场的需求。

广州市的土地储备是“以地生财”、“经营城市”的市场化经营模式，市场引导土地储备、土地储备指导土地规划。在这种模式下，土地规划变成了保证和提高土地储备收益的“工具”，土地规划所确定的城市公共设施用地因为土地储备的需要而进行调整，往往会造成城市公共空间、公共设施的移址建设或缺失。

但是，这种以市场为主导的土地储备方式使广州市土地开发中心积累了较为雄厚的资金，使得土地储备中的征地、拆迁、土地平整等前期工作能够顺利开展，土地储备量较大，2002年广州市土地开发中心的土地储备量为9.27平方公里，2003年的土地储备量达28平方公里左右，其中，可进行土地拍卖的经营性土地约为19平方公里（合190公顷），而广州市每年的拍卖土地数量约为50公顷到90公顷之间，土地储备满足了市场对经营性土地的需求，政府对土地市场和房地产市场具有较强的调控能力，土地储备、土地拍卖、房地产开发进入了良性循环。目前，广州市正在制定土地储备十年规划，重点加大对新机场、新火车站、大学城周边、沿江沿线土地储备规划的研究，规划成型经市政府批准后，将指导广州市未来十年的土地开发。

2.2 以开发商为导向的土地收购、整理

土地储备过程包括土地征购、土地整理和土地出让。土地储备实质上是政府垄断士地一级市场的开发，完成土地整理后，政府通过公开拍卖方式完成经营性土地的出让。但是，由于一些城市的规模较小、实施土地储备的资金不足，当有些资金实力雄厚的开发商看中了大片的土地后，政府往往就与一些资金实力雄厚的开发商合作，以土地储备的名义，由开发商代替政府进行土地储备的前期整理工作，土地整理完成后，政府通过招标、挂牌、拍卖等方式进行公开出让，如果价格较低，开发商就直接受让开发，如果价格较高，开发商就让其他竞拍者取得土地，开发商则获取土地一级整理开发的地产开发利润。在这种模式下，政府借开发商的资金实现了城市开发建设的目的，但是，却减少了土地储备的收益。而且，这种模式往往是开发商主导土地储备，开发商根据自己的利益需要随意地调整储备地块的用地性质和容积率等规划指标，根据自己的利益需要而随意地调整土地规划。

2.3 以土地规划为导向的土地收购、整理

土地储备离不开土地规划，充分了解土地规划，可以最大限度地避免土地储备部门盲目储备土地，防止土地储备部门储备了城市东边的用地，实际上城市要用西边的用地；防止土地储备部门储备了很多用地，但是城市这一阶段用很少的用地，或者储备很少的用地，城市发展要求很多的用地，这样做可以避免不平衡的现象发生，保证了城市的有序发展。土地规划不能跟着土地储备走，土地规划应当指导土地储备。

3 用地规划管理

3.1 行政管理体制现状

由于历史的原因，我国的土地规划管理部门在行政管理体制划分中属于建设管理部门。因此，全国各个城市的规划管理部门在行政业务管理上都归属于省（自治区）的建设行政主管部门，各省（自治区）的建设厅又归属于国家建设部管理。全国各个城市的规划局大都成立于八十年代后期，甚至，到目前为止，全国有许多城市的规划管理部门仍然属于各市建设局（委）下面的一个部门。

城市用地规划管理主要是对土地规划区范围内规划建设用地的控制和管理。土地规划用地管理业务管理上与国土管理有着密不可分的联系，因此，出于管理的需要，在上世纪九十年代中期，我国许多城市将土地规划管理部门与国土管理部门合并成“规划与国土资源管理局”。但是，到了九十年代末，国家成立了国土资源部后，国土管理部门业务上进行了垂直条线管理，各市的规划国土管理部门又相继分开，国土管理部门直属于省级国土部门管理，而土地规划管理部门仍然是当地政府的一个行政管理部门。在这种行政体制下，当地市政府无权管理土地资源，城市发展所需的用地都必须通过国土管理部门的审批。

3.2 城市用地规划管理的法律、法规和管理程序现状

城市用地规划管理是指规划行政主管部门对建设项目核发“规划选址意见书”和“建设用地规划许可证”（即“一书一证”）的行政许可行为，是根据土地规划法规和批准的土地规划，对土地规划队内的建设项目用地讲行规划选址、明确规划用地性质，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证等各项管理工作的总称。核心工作是：确定项目位置、确定项目用地规模、确定项口规划设计要求。城市用地规划管理的最终目的是实现城市总体规划确定的城市用地控制和城市功能布局。

城市用地规划管理的法律依据主要是《中华人民共和国土地规划法》、建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》以及各个省（自治区）、市制定的《土地规划管理技术规定》、经法定程序批准的土地规划等。《土地规划法》规定了城市用地规划管理的程序：第三十一条的规定：“在土地规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向土地规划行政主管部门申请定点，由土地规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以土地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。《土地规划管理技术规定》及相关的行业用地规定是土地规划管理部门确定具体建设项目用地规模的主要依据。

3.3 城市用地规划管理存在的问题

随着我国社会主义市场经济的发展，制定于1989年，在计划经济指导下的《土地规划法》己经越来越不适应实际管理的需要。

在管理体制方面，《土地规划法》规定：“城市详细规划由城市人民政府审批：编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府土地规划行政主管部门审批”，对于现在的土地规划管理存在着一个突出的问题，就是自己编、自己审批、自己公布，监督体制不到位。土地规划随意性大，调整变化快，“规划跟着变化走”、“领导一换、规划就变”的现象比较突出。

随着中国改革开放的深入，封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型，土地规划需对各种利益关系进行协调，因而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环境和质量，参与意识不断增强。在这种背景下，公众参与土地规划的观念越来越得到社会大众的认可。土地规划越来越需要充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性。城乡规划许可要严格规划审批规则和程序，建立健全规划公示制度，减少规划许可的自由裁量权，保证规划许可公开透明、高效便民。《土地规划法》对于公众参与、专家咨询方面的问题却没有涉及，使得《土地规划法》无法适应当前土地规划管理的需要。

如何切实有效地推动土地规划决策和实施的民主化，城市的规划是为谁规划？“不是为了政绩，而是为了老百姓！”，随着社会的进步和发展，土地规划的功能己经从原来的技术文件逐步向公共政策的功能进行转变，原来的《土地规划法》仅仅是作为指导、规范和执行土地规划技术文件的法律，而缺少作为公共政策方面的内容。在违法用地、擅自变更现有用地使用性质、变更房屋原来的用途等方面，由于土地规划法仅仅对违法建设的处理较明确，对于违法用地、违反《建设用地规划许可证》内容的，于利用原有建筑改变用途的处理在《土地规划法》中都没有明确法律责任和有效的强制执法手段，仅仅在第三十九条规定：“在土地规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”，这使得土地规划用地管理缺乏有效的执法依据，实际管理中的执法效果不佳。另外，《土地规划法》在与房管、工商、土地、建设等方面的法律衔接不够，土地规划的法律地位和权威性不够。这些也给土地规划用地管理带来了诸多的不便。

参考文献

篇（3）

土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。

本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].

从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

由于世界上许多国家实行的是土地私有制，因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，并且都是公有制。历史表明，我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8]，而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计，因为从社会主义改造完成后的相当长时期内，我国并不存在私人的土地权利，更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果，是由社会制度所决定的。

70年代末广大农村实行以来，农民开始拥有土地承包经营权，这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中，并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定，但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条，对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出，我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。

总之，我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的，它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起，另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。

二、土地规划对土地私权的具体影响

土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述，土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国，大致而言，土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面：

（一）对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。

对于农民集体所有的土地，集体对土地的所有权由法律直接规定，属于“原始取得”，从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得，故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。

对未经批准而非法占用土地的，我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为，退出非法侵占的土地。

（二）对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

在德国，土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外，《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地，该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的，农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。

取得了土地使用权后，并不等于永久享有该项权利。依据土地规划，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最长的不超过70年。若要继续使用，必须再次申请，否则权利即为丧失。不仅如此，对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的，法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，还要缴纳闲置费；连续两年未使用的，由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位还有权终止承包经营合同，收回发包的土地。另外，我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的，土地所有权人有权收回该幅土地。

当然，土地使用权人也可以改变其土地用途，但即使如此，他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定，在变更之前，他必须办理土地变更登记手续。

所有这些规定都表明，土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者，如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今，土地使用权人一旦取得权利后，再不能依着自己的“性子”行事了，他的意思和行为已经受到土地规划（和其它国家权力）的有力制约。

（三）对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

按照《城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押，可见土地所有权必须与房屋所有权一并转移而不得单独转让。

而且并非所有的土地使用权都可以转让。按照城市房地产管理法〉的规定，出让方式取得的土地，其转让必须符合法律规定的条件。而土地承包经营权流转也同样受到限制。按照《农村土地承包法》第四十七条、四十八条的规定，发包方将其土地发包给不同对象时所要求的程序不同：如果转移给本集体经济组织内部的成员，则几无程序限制，；而如果转移给本集体经济组织以外的人，则应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。这种区别对待的规定，有多大的合理性深具怀疑。

（四）对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。

对集体所有的土地，国家为了国家利益或社会公共利益也可以征收而变为国家所有。《土地管理法》第四十五条和四十六条规定了征地的程序；四十七条至四十九条规定了征地的补偿费及其发放程序等事项。征地程序由法律确定，征地的补偿标准除了法律规定了大致范围以及一个上限外，具体内容基本上由地方政府单方面自由裁量，完全剥夺了土地所有权人（集体经济组织）和使用权人（农民或其它组织）在此问题上的协商机会和参与机会，从而使征用变成了一个强制交易行为[11].城市房屋折迁同样如此。地方政府依据其城市规划，对不符合规划要求的民用房屋特别是合法房屋实施强制拆迁。其操作程序和补偿标准均存在很多问题：有的拆迁并不是为社会公共利益而是为开发商的商业利益；拆迁的补偿费远低于房屋的市价；……，总之，私人不知道什么时候它所拥有或使用的土地或房屋会成为“规划”的对象，一旦被“规划”，他毫无选择，只有服从。

三、土地规划干预私权的正当性反思

在前面的背景分析中，我们已经看到，土地规划是全世界范围内的政府行为，它的推行与土地本身的性质以及政府和社会对土地的观念变迁密不可分。就土地本身而言，它不仅是极其重要的不动产，更是不可再生的自然资源，还是生态环境的基础构成[12]；就观念变迁而言，政府和社会都认识到，土地不只是负载个体利益，它更体现了社会公共利益甚至国家利益，具体包括资源安全、生态平衡、社会经济可持续发展等等利益考量。正是如此，土地上的开发利用活动才超越个体行为而成为公共行为和社会行为，政府进行土地规划就势所必然并因而具有正当性。

然而同样必须看到，作为一种政府行为-如前所述-它对私权的干预甚至限制是全面而深刻的。而私权也是受宪法和法律所保护的对象。正是基于这两类利益均具正当性，我们在看到私人行为对土地带来的某些负面影响时，也应该防范政府土地规划所产生的某些问题，包括它干预私权的正当性和合理性问题。

（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

笔者以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性[13].

将土地规划定位于抽象行为，是我们对其进行制度设计特别是进行法律控制以保证其公正合理的前提。

（二）土地规划的程序问题

我国有关土地的规划很多，并且都有各自的行政主管部门，不同的规划由不同的行政主管部门制定。按照《城市规划法》，城市规划由建设部门负责；按照《土地管理法》的规定，土地规划由国土资源部门负责；按照《水法》，江河湖泊规划由水利部门负责。这些规划实际上都涉及到土地，都包括对土地的规划。但是它们共同的一点是，规划的制定者与执行者合二为一，属于一个主体。如城市规划方面，建设部门既是城市规划的制定者，同时又是具体建设项目规划的审批者。这明显与法治所要求的“权力分立”原则相违背，从而一方面难以满足规划的科学性与公正性要求，使规划成为谋取部门利益的工具；另一方面也导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生[14].在城市改造规划中，许多地方发生的市民对规划的不合作甚至抵触态度已经鲜明的体现了上述缺陷。

不仅土地规划的制定缺乏民主程序，其执行也没有相应的监督机制，从而为政府滥用权力干预私权创造了可能空间。

我们认为，既然土地规划是抽象行为，涉及行为主体方方面面的利害关系，那么，就应当让不同行政部门以及公众代表等各方利益主体参与其制定，从而形成多元主体决策。这样既保证了决策程序的民主性，又有助于决策内容的科学性和公正性。同时，对土地规划的执行建立有效的监督机制和私权受害的救济机制，将有助于规范土地规划对私权的负面影响。

（三）土地规划内容的科学性与公正性

如前所述，我国涉及土地的规划名目繁多，而不同规划由不同行政主管部门制定并实施。

这样，不同规范在制定上相互独立，内容上互不协调，执行上极易冲突[15].虽然《土地管理法》在规划协调方面有所贡献（体现在该法第22条、23条），但不易操作，在现实中可能扰乱社会公众开发利用土地行为的合理预期，并使他们的土地权利面临“多头管理和侵犯”的危险。

不仅各个部门涉及土地的规划内容冲突缺乏科学协调，单一部门制定的土地规划在内容上的科学性亦值得怀疑。这很容易理解，单一主体制定的抽象规范，它所依据的信息来源是局部而有限的，它在利益考量方面也会有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，实体上也很难保证公正。因为只有单方利益主体的参与，对其他各方的利益要么不能完全考虑，要么不能平衡考虑。举我国《土地管理法》为例。该法在被规划土地的征用问题上明显不公：不仅程序上由政府单方决定，征用补偿标准也完全由政府自由裁量，补偿费明显偏低[17].不仅如此，被征用土地的权利人不寻求不到公正的第三方来对征用纠纷进行公正裁决，使私权完全处于被动“挨打”的境地。

（四）规划目的的正当性问题

我国公权力一直非常发达。而土地规划就是政府以公益为名推行的行政行为。对“公共利益”或“社会利益”这样抽象的表述，很容易成为政府谋取其部门利益甚至为某些私人主体谋取私人利益的工具。我国城市规划中很多地方政府以公共利益为名为房地产开发商谋取商业利益就是明证。

控制动机不能从动机本身出发，而应当通过前述程序机制？？规划制定的多元决策机制以及有效的执行监督机制？？来保证政府既有良好的动机，又能在该动机支配下办成好事。

四、结语：追求满足程序正义和实体正义的土地规划

在倡导社会、经济和环境可持续发展的今天，政府土地规划行为是不可或缺的宏观调控工具。但是基于公权力自我膨胀的天性及其对私权的潜在威胁，合理设计土地规划制度是必要的。

在程序上，必须适应决策多元化要求，促进土地规划制定程序的民主化。民主化不仅要求主管部门以外的其它相关部门参与，更要求社会公众特别是被规划土地的权利人的有效参与。当前，深圳、上海等地通过地方立法明确由社会各界人士组成的“城市规划委员会”作为城市规划决策主体就是很好的尝试[18].在规划土地的征用程序方面，应最大限度的满足公众提前信息知情权以及征用过程的有效参与权。这样可以保证土地规划的执行效果，增强其干预私权的合法性和社会可接受程度。

实体上的根本目标在于国家、社会利益与私人利益的合理平衡。它要求土地规划不能只是满足国家、社会利益的政策工具，也要尽可能保证私人土地权益，并为私法自治留下合理空间。如在立法中规定国家利益和公共利益的具体含义；完善被规划土地的征用程序和标准以及补偿争议的司法可诉性；在城市改造规划中赋予被拆迁者能与拆迁单位（都是私法主体）平等谈判和协商的权利……总之，只有满足实体正义和程序正义的要求，才能实现土地规划的法治化，保证国家、社会利益与私人利益的合理平衡。

注释：

[1]林增杰、沈守愚主编：《土地法学》，中国人民大学出版社1989年版，第156页；

[2]孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第80页；

[3]郭洁著：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62页；

[4]梅夏英著：《财产权构造的基础分析》，人民法院出版社2002年版，第120页；

[5]孙宪忠著：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第208页；

[6][美]伯钠德·施瓦茨著，王军等译：《美国法律史》，中国政法大学出版社1989年版，第293页；

[7]张庭伟：《构筑21世纪的城市规划法规》，载于《城市规划》2003年第3期；

[8]黄祖辉等著：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第101页；

[9]同注[8]，第102页；

[10]前引孙宪忠书，第208页；

[11]陈映芳：《“城市化”质疑》，载于《读书》2004年第2期，第38页；

[12]马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版，第43页；

[13][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社156－158页；哈特穆特×毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第412页；

[14]仇保兴：《从法治的原则来看城市规划法的缺陷》，载于《城市规划》2002年第4期；

[15]前引黄祖辉等著，第118－119页；

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前言

在我国的城乡规划建设的过程中，为了能够良好地规划城市建设，就必须要能够对城乡规划中的土地管理中相关影响因素进行研究和探讨，不断完善我国城乡规划建设系统，能够有效满足实际土地中的管理环节需要。这样才能不断实现我国城乡规划建设的良好发展，促进我国市场经济的发展。

一、城乡规划与土地规划的核心矛盾与原因

我国《土地管理法》 对土地规划与城乡规划管理之间的关系做出了明确规定，简言之，土地规划定规模，而城乡规划则定布局。近些年，在统筹城乡规划与规划战略思想影响下，土地规划与管理与城乡规划之间的关系不断发生变化，尽管两者在管理上的思想内涵不断渗透，但是多个法律文献的颁布，又使规划在编制内容上出现了重复与交叉，当前，建设用地的空间布局已经成为了规划的核心矛盾。

1.土地规划的指标分配与城市规划的科学性

现阶段，在城市规划学术相关的交流活动中，许多学者已经认识到，土地规划缺乏一定的科学性，从而弱化了城市土地规划的严谨性。受到中央对地方管制的严格束缚，土地规划与城市规划之间的冲突逐渐增大。同级政府对土地规划和城市规划进行组织编制，而且上报程序和部门协调的程序也基本相似。但是在实际工作中，两规却始终存在分歧，很多问题得不到统一。土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根本原因。另外，无论是新增用地的批复还是未来用地审批，地方政府都无自，要受到上级政府部门的控制与统一管理。由于城市土地规划的科学性遭到了质疑，因而近些年，我国也出台了一些政策，对土地总规划和城市规划进行了严格控制，并对集镇和村庄的规划管理做出了调整。对建设用地的指标进行分配，主要目的是对地方的圈地热现象进行控制，但是，由于在土地规划中，建设用地总量和中心城镇的建设用地在规模确定层面还受到严格的约束， 因而使得土地规划和城镇用地指标上存在一定冲突。每个城市的用地规划指标还深受本地区的经济发展状况影响。在土地规划分配工作中，反应了自上而下的管理与控制思想，看似缺乏一定的科学性，但是在经济高速发展的背景下，该管理方式还依然是一个有效手段。

2.建设用地布局的集中与分散之争

土地资源集约开发是土地规划的原则，而中心城镇与开发区极化发展则是集中布局的体现，但是分散化布局则是当前土地规划的真实反应。目前，土地规划编制把土地利用现状变更调查成果作为了基础，由于在土地规划过程中，未能对村镇建设用地的布局做出主动谋划，因而相关的调查结果还保留了分散于广大农村地区的建设用地。同时由于编制层级下移，导致土地规划图表达较为细碎。土地规划图是开展土地相关工作的重要执法依据，但是一些分散的布局，不符合土地空间集聚的要求，因而在编制土地规划图时，会受乡镇意愿因素的干扰。

二、土地管理手段是保障城乡规划有效实施的重要措施

1.城乡建设用地增减挂钩与村镇规划

虽然现阶段我国部分地区在开展土地规划时，农村建设用地基本维持在现有水平之下，但是在实践过程中却是利用城市和农村建设用地增减挂钩方式来实现居民点拆除和合并，并不断引导广大农村居民点逐渐向城镇集中。目前，促使各地区城乡建设用地增减挂钩的主要动力为： 下达到县级政府的新增用地计划无法满足实际用地需求，因此可将拆除、合并，农村的相应用地指标应用在城镇土地规划中。实际上，国土资源部门推行农村建设用地增减挂钩的主要目的是对农村建设用地存量进行盘活，进而对城乡用地布局、结构进行统筹和优化，并在保证耕地总量动态平衡条件下，进一步缓解城镇建设用地紧张状况。但是，部分地区增减挂钩在实践过程中却违背了相关政策的初衷，片面追求城镇建设用地指标最大化，不仅进一步加大了生活成本，更加无法让多数人享受由增减挂钩所带来的增值和收益。部分地区甚至出现“农民被上楼”的现象，一定程度上使建设用地增减挂钩政策受到社会各界的质疑。在城乡一体化大背景下，农村不断融入城市，且农业现代化高速发展，建设用地增减挂钩作为促进新农村建设的主要政策，在很多地区城乡统筹中得到了广泛应用。在很多即将被城镇化的广大农村地区，实施农地流转规模化经营时，本身就需要对村庄进行拆迁，并对还建点进行集中安排。因此，开展农用土地整理和规划成为迫切需要。而建设用地增减挂钩政策中包含免交耕地开垦费、同步审批建新区用地及新增建设用地使用费等项目，实际上均属于农村土地整改过程中的优惠政策，也就是说推进农村建设用地增减挂钩政策执行压力较小，但却能够给农民、当地政府带来较大实惠， 助于我国城镇化进程不断推进，并实现新农村建设发展的共赢。

2.新增建设用地计划与城镇建设用地的有序扩张

城市建设用地可分为两种模式： 一是旧城改造，主要应用在新增用地规划及存量土地改造中；二是新区扩张，适宜用在城市边缘开发区及小城镇建设用地规划中。在基础设施良好的大中型城市中，旧城改造和新区扩张往往合并存在。若仅从相关部门权责上来看，国土资源局主要负责辖区范围内所有土地规划和管理。但是，由于目前我国国土和规划实行分设，通常城市规划重点在“城”，而土地规划则将工作重点放在“乡”上。实施土地管理，主要目的是控制城镇建设用地向外扩张，并通过相应管理控制年度新增建设用地审批量。土地总体规划作为新增建设用地主要向上报批依据，加强对新增用地管理和规划，能够有效控制城镇土地无序扩张。传统用地管理方法无法对城市规划产生导向性作用，而是偏重数量上的管理，一定程度上加重了新区建设用地不足状况，也使得公共服务设施建设出现滞后。

3.土地储备工作与城市规划的空间布局导向

城市化进程不断加快，增加了土地建设用地规模。但是，由于土地规划中存在的弊端，导致土地规划还不能对土地储备工作进行科学化指导，因而需要对土地规划工作进行深入研究。对空间布局做出合理规划，并以此为向导。要充分发挥土地储备的重要作用，尤其是在房地产市场和城市规划方面。对于土地规划工作而言，土地储备规划是一项具有创新性的工作，在实际工作中，并无过多可以参考的资料。因而在开展土地储备规划工作时，要充分结合实际土地资源与城乡布局情况，对总体规划和城乡规划工作做出严格控制，并要完善储备土地规划的工作体系，促进空间布局的科学性。

结语

总而言之，在城乡规划过程中，要加强土地规划管理与城乡规划实施关系的探讨，明确两者之间的内在联系，并使其协调发展，提高土地规划的科学性，促进城乡规划工作顺利发展，从而提高土地利用率。

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二、土地档案的现状与对农民维权的作用

如今,虽然许多农民进城务工,但土地对于他们来说仍是基本的生活保障。即使是荒坡地、废弃地、耕地撂荒闲置,或者农户早已将土地转包他人,但只要农民持有合法正规的土地登记、土地卡(册)等土地档案,那么一旦土地使用权被租赁、拍卖、折价转让,都会有集体经济组织或土地承包户站出来处置农村集体土地,维护农民自身的权益。

一般来说,土地通过挂牌拍卖形式产生的土地档案,如土地出让过程和土地受让价格、青苗赔偿金等最终认定,都会经过正规、合法的拍卖程序和司法公证,土地资源管理部门和公证部门存有阶段性、认定性、法理性档案。土地拍卖即使失败,也会有较详细的流拍资料。土地拍卖过程衍生的档案已不再是土地档案中的“新生事物”。

不过,目前仍然有许多企业的建设用地是在地方政府的协调下,在土地评估部门的配合下,采用与农民征询、协商、合约的方式,有偿征用农村集体土地或农民自留地、自留山。通常,企业按惯例只与集体土地所涉的镇、村发生关系,商讨事宜订立协议,而村委会是否及时请土地出让户、房屋拆迁户在同意书或保证书上签字认可;村镇是否按合约一次性或者分阶段及时、全额将土地和房屋赔偿金交付给所有农户或当事人;是否将征地赔偿档案完整、安全移交给土地管理部门,这些问题往往无法有效落实。这样,因企业征地过程法律手续的实效性、规范性未全部达标,企业的建设用地可能留下顽固性“硬伤”,工程档案中征地档案部分可能有漏存或残缺不全的现象,如果处理不慎或未及时补办上述事项,可能使农民利益受损,影响农民的生活质量。况且,随着时间流逝,有的地区行政机关已经多次合并或拆分,隶属关系发生改变,使原本收藏的建设用地档案“缩水”,为土地征用引发纠纷留下隐患。

更有甚者,有些企业的项目急于上马,因前期论证缺乏科学性、未通过环境综合评估、投资迟迟不到位、预算有误使资金链断节等,造成项目疲软、停滞甚至停止,不能及时、有效地兑现当初通过合约文件对农户的承诺,拖延发放土地赔偿金、安置补偿金,对人员安排敷衍了事。于是。因土地开发引起的纠纷由此产生。

三、土地档案正规化、合法化的建议

近些年,随着城市地价陡升和可利用地块的稀缺,城市开发由城区向郊区、农村发展。一些原来地理位置不太理想而并不被看好的地段,由于道路开通使出行方便,或因区域内规划大中型工厂和投资项目,变得具有地理优势、交通优势,从而助推土地飞快升值。这样,早几年失地村民若当初在集体土地、自留地、自留山、私房或祖屋等有偿出让时,未按法律程序办齐所有手续,或者某个程序与法律法规不符;或者土地出让多年后出让方和受让方都无法找出完整、齐全的土地档案来梳理历史原貌,这就为日后的土地合同纠纷埋下“伏笔”,既损伤了民生利益,又给社会稳定带来不和谐的因素。

因此,笔者建议,对建设征地中发生的土地有偿征用,土地所有权、使用权全部或部分出转让,私有房屋出售或拆迁补偿,失地人口实职安排或货币隐性安置等,在双方或多方商谈的基础上达成意向书并订立协议、合同等要约外,最好对合约过程和重要的合约档案进行司法公证,依靠法律保证土地档案的公信力,行政程序和司法程序共同督促包括机关在内的用地单位践行赔偿补偿、人员安置、福利发放等诺言,保证建设用地档案在产生程序和载体形成中的合法性、有效性,以最大限度地满足民生需要,保障人民群众的利益不受侵犯。

四、建设用地单位如何做好土地档案工作

企事业单位土地档案中以地籍档案和建设用地档案为多见。地籍档案多由土地权证等组成,主要是为单位内部管理服务的。而建设用地档案是各行各业利用国家土地或农村承包地宅基地,在开发建设项目中形成的与土地规划、土地征用、土地买卖、土地赔偿等有关的全部档案信息。一个单位建设项目越多,土地档案积累就越多,与民生利益的关联就越大。因此,做好土地档案工作就显得尤为重要。

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2、做好经营性用地地块挂牌上市的前期预备及挂牌地案的组织报批工作和工业用地招、拍、挂、报呈批工作（包括600亩经营性用地的招、拍、挂，其中200亩为中低档商品房，400亩为商住用地）。

3、做好建设用地跟踪治理数据录入、地案巡查工作、完善省厅备案系统的相关程序，按照苏国土资发[20*]300号“关于建立四级联动机制加强建设用地全程跟踪治理工作的通知”的相关要求，完成地案信息填报工作。

4、搞好土地供给治理工作，全面建立建设用地复核验收制度，加强对新增建设用地的监察治理，提高基础设施建设用地和开发区用地供地率。

5、认真做好土地一、二级市场的日常工作。

耕地保护

1、根据高新区发展和年度征地计划，实施盘城工业园启动区600亩，龙王山以西地块1500亩，样板地1500亩（宁淮高速公路以西、规划永新路以北地块）计3600亩，土地实施工作（预计拆迁共*户?*平方米）

2、认真组织实施征地房屋拆迁政策宣传解释工作，会同有关部门做好被征地农民劳力安置保障工作（预计20*年劳力安置3800人）。

3、加强耕地和基本农田治理，完善基本农田保护系统功能，建立健全基本农田保护责任人信息网络，完成20*年基本农田保护责任签订工作，做好保护块的更新和维护工作。

地籍治理

1、完善地籍治理信息系统，将地籍治理中土地登记的功能逐步过渡到电子政务系统中来。

2、继续开展村庄地籍调查和第二次权属调查工作。

3、认真做好农民建房和土地纠纷调处工作。

4、加强土地治理，真正做到以图管地，全面对辖区内乡镇企业建设用地进行调查工作。

土地规划

1、做好土地规划、计划服务工作，认真做好20*年土地利用规划修编、修改工作，确定用地布置调整方向，适时进行土地利用规划修改，认真做好用地需求分析，积极向上争取用地指标。

2、开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的方式，做好城乡建设用地调整工作。

执法监察

1、建立执法监察信息系统，开发完善违法用地巡查制度，形成国土所、分局、市局三级联网的执法监察，建立健全土地治理信息员治理制度。

2、开发违法用地查处后续跟踪治理系统，把握违法用地查处后的动态信息。

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项目建设的总规模为20.3114公顷,分布在迎组5.07公顷;新星村姜家岗组12.1039公顷;振兴村说法寺组3.1375公顷。这些项目列为2012年镇、乡农村建设用地减少与、城镇建设用地增加相挂钩试点项目,已通过省政府﹙皖国土资函[2012]173号﹚批准。

二、组织领导

该项目时间要求紧,质量要求高,根据皖国土资[2012]39号文《省建设用地置换实施情况考核细则》的要求,经研究决定成立乡土地置换项目实施工作领导组,组长：，土地规划所、农办、财政所负责人涉及3个村的联系村的乡干部和村书记为成员的工作组，下设办公室，兼办公室主任，土地建设所人员为成员。

领导组负责根据项目预算和实施计划，组织项目工程实施的资金运作，对项目实施中遇到的重大我问题进行研究和决策，对项目实施进度适时调度。

办公室负责协调项目实施中出现的施工争议，现场指挥，保证工程质量和进度，档案资料收集、整理、归档、拆迁补偿款、施工费用及时发放，确保项目按照要求顺利实施。

村工作组负责协调土地权属争议和土地分配深入细致做通拆迁户的思想工作，协调拆迁户宅基地调整，保证按时拆迁到位，不留任何死角，协助办公室人员确保项目顺利实施。

三、时间安排

1、4月1日-4月10日房屋拆迁，树木移植全部结束。拆迁标准按照县政府﹙07﹚38号文件标准执行。

2、4月11日-6月30日对项目工程按设计要求进行施工，施工企业的确定采用招标的形式，选择有实力、讲信誉的施工企业进行施工。

3、7月2日-7月5日乡领导组进行初验，兑现奖惩。7月10日通过县局验收，7月底前通过省市验收。

四、人员安排

迎新村工作组：

新星村工作组：

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一、国家的政策与调控解读

1．国家的相关政策

关于2006年国家颁布的关于土地和房地产的相关政策的主要内容3月5日，温总理所作的政府工作报告明确提出，要继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题，表明了中央政府对 2006 年房地产宏观调控的一个主要政策指向；

5月17日，温总理主持召开国务院常务会议。会上，提出了促进房地产业健康发展的六项措施，包括住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面。

5 月 29 日，国务院办公厅出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，被称为九部委“十五条”，对“国六条”进一步细化，对套型面积、小户型所占比率、新房首付款等做了量化规定，提出90平方米、双70％的标准；

5月31日，国税总局下发《关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知》，规定 6月1日后，个人购买不足5年的住房对外销售，将被全额征收营业税；

7月6日，建设部颁发《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》，明确90平方米标准为单套住房建筑面积；建设部联合国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局下发《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》，要求房地产开发企业取得预售许可证后，应当在10日内开始销售商品房；

7月11日，建设部联合其他五部委下发《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，也就是“外资限炒令”；

7月24日，国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，九个国家土地督察局派驻地方，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用，将纳入严格监管之下；

7月 26日，国税总局《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，宣布从8月1日起，在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税；

8月1日，国土资源局制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式实行；

9月5日，国家外汇管理局、建设部联合《关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》，规范境外购房主体购买境内商品房的外汇管理；新华社授权全文播发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》；

11月7日，财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，提出对新增建设用地土地有偿使用费政策做出重大调整。

2．政策解读

从 2006 年国家出台的这一系列对土地和房地产控制的政策可以看出，由于目前建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，因此对土地利用规划就显得尤为重要。从以上政策可以总结出国家对土地规划的重视：

（1）保护耕地，加强管理。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案；

（2）特别提出对被征地农民的征地补偿安置费，要切实保障。这样做才能放心做好土地规划工作；

（3）工业用地必须采用招牌挂方式出让，并建立最低出让标准。这是由于工业用地出让费用偏低，对于土地有效利用更进一步有了保证；

（4）农用地不可擅自作为建设用地使用，切实保护耕地。农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内；

（5）从法律上严格监督管理，对于土地违法违规行为严惩；

（6）进一步完善土地使用权出让制度，保证公正、公开、公平原则。

二、对国家土地规划与城市经济协调发展的对策建议

土地是民生之本，土地的科学规划，是合理利用和保护土地的基本依据。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须长期坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，必须更加重视土地利用规划工作。

（1）统筹安排城乡土地利用，完善土地市场储备。要建立起土地储备制度，出台加强国有土地资产管理和国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让办法和规则等。首先各地应根据自身情况尽快出台《土地储备办法》，使土地收购储备制度进一步规范化和制度化。其次，合理确定土地储备规模。土地储备机构要确定一个能够依据自身储备能力，储备土地“吞吐”自如、能充分垄断土地一级市场，并对土地市场产生强有力调控作用的土地储备规模。进而，在市场供大于需的时候，土地储备机构将市场上闲置、低地价、低效率利用的土地通过收购、收回等方式储备进库；在市场供不应求的时候，从土地储备库释放土地，以控制土地价格上涨，抑制土地投机。最后，建立土地收购储备制度多角度的评价体系。

（2）合理制定土地利用计划

土地供应的数量对城市土地资源的合理利用和城市经济的健康发展起着举足轻重的作用，因此首先土地管理部门应会同计划、规划、房产、建设等部门，通过认真调查研究，掌握城市存量土地、增量土地供应情况，根据房地产需求、房地产销售和空置等情况以及城市规划、国家及城市产业发展政策等，制定合理的土地收购储备计划和年度土地供应计划，实行土地供应总量控制。

其次，未来各年度土地供应计划，应包括土地出让总规模、用地性质、开发强度、开发时序、空间布局和市政基础设施配套等方面内容，做到土地供应计划既定量又定位，并向社会公布信息。

除此，还应制定中长期的土地开发供应计划，形成长期、中期和年度计划相协调的完整体系，完善城市土地供应计划体系的时间序列，避免土地过量供给造成房地产泡沫，真正发挥土地源头对房地产市场的宏观调控作用。同时，在制定供地计划时，除了科学确定土地供应数量外，还应对所供土地的地段或位置做出合理安排，保证合理利用城市土地资源，实现房地产业和城市经济可持续发展。

（3）严格土地管理，提高土地利用效率

土地市场多元管理是当前土地市场发生一些问题的重要根源，应适时建立一元化的土地市场，按照“供需平衡、适度从紧”的原则投放土地并且清理闲置土地。强化土地市场的宏观调控功能。

（4）控制土地开发建设数量与速度

拆迁速度不宜过快。大规模的城市拆迁改造具有双重效应：一方面，它可以带动房地产市场有效需求旺盛，推动存量房及增量房交易的快速增长，这是它的积极效应；另一方面，过快地大量地拆迁，势必造成短时期内购房需求迅速膨胀，房市供不应求，导致房价非理性猛涨，也会给安置工作带来巨大压力，甚至诱发社会问题，这是它的消极效应。随意要根据各地的历史和现实情况进行合理的计划。

参考文献：

篇（9）

中图分类号：TU984 文献标识码： A

一、富裕县土地利用现状及特点

1、土地利用现状

富裕县土地总面积40.2万公顷，占齐齐哈尔市土地面积的9.6%，其中农用地27.7万公顷，占土地总面积的68.9%；建设用地1.8万公顷，占土地总面积的4.6%。[1]

2、土地利用特点

（1）耕地比重大，人均占有耕地数量多

富裕县人均耕地0.74公顷，是全省人均耕地0.31公顷的2倍多。

（2）城乡建设用地集约利用水平低，城镇人均用地标准偏高

富裕县城乡建设用地利用粗放，人均城乡建设用地面积502.3平方米，存在乱占滥用、浪费土地等现象,城镇内部结构和布局不尽合理，农村居民点用地数量大且布局分散，村庄周围空地较多，土地节约集约利用不够充分。

（3）农村居民点占地面积多，城乡建设用地置换潜力较大

全县农村居民点用地面积1.2万公顷，人均农村居民点用地674平方米，远远高于国家标准。随着城镇化进程加快，大量农民进城务工经商，农村人口呈下降趋势，通过拆迁合并农村居民点，减少农村居民点用地面积可用于弥补新增城镇用地指标不足。

二、土地规划存在的问题

1、土地利用规划的实用性不强

（1）随意调整规划的内容

现行规划在如何用地方面的制度显得有些欠缺，往往规划修改跟着用地走，调整比较频繁，走不出“纸上挂挂，不如领导一句话”的怪圈，富裕县也不例外，因此导致土地利用规划的实用性不强。具体表现为：一是到期就可以修改；二是依据经济增长的需要，可以临时报批修改；三是新一届政府经常随意更改上届政府制定的土地规划；四是规划指标存在市场化交易。

（2）公众参与度不高

土地利用总体规划通常是直接由国土部门组织自身力量或委托大专院校、规划设计院等单位进行编制，然后组织政府相关部门参加会审，很少征求当地居民的意见，因而缺乏公众的广泛参与。

2、土地规划与城市规划衔接不够紧密

上一轮土地利用总体规划中，富裕县的建设预留地指标是220公顷，截止到2010年，富裕县的各类建设征用土地面积为116.6公顷，占建设预留地指标的比例为53%，还有大约103公顷的建设预留地没有得到有效利用，但是由于富裕县经济发展战略的多次调整，使建设预留地的落位难以达到科学准确，形成了有指标但征地难的不利局面[2]。

3、规划缺乏预见性

（1）不能充分估计经济发展速度

上轮规划是在宏观经济形势紧缩的背景下制定的，没有充分预见此后出现的城乡经济持续快速的发展，使得经济较为发达地区的规划建设占用耕地指标出现不足的现象，城乡建设发展空间受到约束，导致矛盾突出。

（2）规划与需求不能完全吻合

由于建设项目的动态性以及不确定因素较多，同时分析和预测用地的方法存在缺陷，使得规划预留用地与实际的建设项目选址存在一定程度的定位、定量偏差[3]。

三、解决土地规划问题的几点建议

1、加强规划工作的研究

从总体上看，我国还没有形成国土规划体系，更没有形成制度。在以后编制国土规划时，建议从开始就考虑调整规划内容，明确国土规划的基本内容和方法，建立国土规划的体系，使上位规划可以指导和约束下层次规划，使下层次规划能落实上位规划的目标，形成了规划体系就可以更好地实现全国和地方的国土开发整治目标[4]。

2、做好组织准备，加强协调性

省级以下国土规划由各级政府牵头，国土局承担，规划局、水利局、农业局、环保局等相应的部门组成领导小组，根据具体情况抽调相应系统内部的人员或聘请科研机构和高等院校的老师一起负责规划的具体编制工作，由全国国土规划专家小组负责指导和监督，各部门应加强协调，通力合作。

3、重视规划内容的导向性

在目前全球经济一体化的宏观背景下，我国处在计划经济向市场经济的转轨、工业化和城市化的快速发展时期，地区差异较大，当前所面临的重要问题是如何协调好人口、资源、环境与发展问题。以此为背景，以解决实际问题为国土规划的宗旨，为全面开展规划提供重要指导。

4、动员公众参与规划

以往在一定的范围内，在编制国土规划的过程中也曾做到征求有关方面和专家的意见，但未向公众公开，规划被批准后也未向社会公布，没有动员公众监督规划的执行。在市场经济条件下，多种所有制经济成分并存，市场的主体是经营者和企业，规划向社会公开以后就能更广泛地收集到各种所有制经营者和企业的意见和看法，完善规划体系，引导他们按规划的要求进行布局和建设，增强公众的国土规划意识，以便更好地实施国土规划。

5、加强实施措施的针对性和关联性

首先增加规划实施措施的针对性。政府作为规划的主体，其权力不一样，所以在规划实施的措施和途径上有差别。一般说来，国家为了促进国土资源的开发整治，其在宏观调控方面比较主动，可以通过立法，调整价格、金融等方面的措施来实施；而地方政府由于受到上级政府部门的制约，其主动性会受到影响。因而，全国性国土规划的政策性比较强，而区域性国土规划的针对性较强。不同地区的规划所采用的实施措施也有所不同。

其次，注意规划实施措施的关联性。一方面，土地规划具有综合性，与国民经济发展规划、城市规划等密切相关，其实施措施也应考虑到与相关规划的协调；另一方面，制定的行政、技术和法律等方面的措施应相互关联；此外，不同的规划实施措施由于涉及不同的行政管理部门，措施的制定也应与部门的管理职能相关联。

参考文献：

[1] 富裕县土地利用总体规划，2012

篇（10）

李延新(武汉市土地规划院副总工程师)：土地利用总体规划和城市总体规划(以下简称土地规划和城市规划)，“两规”为什么要衔接？按照我的理解，就是因为二者的差异，有差异才需要衔接。那么，二者在哪些方面存在差异呢？

第一个差异，二者分属于不同的行政管理部门，工作侧重点不一样，土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，城市总体规划重在区域性城乡建设指导。

第二个差异体现在规划技术标准上。二者研究的对象和范围不一样。土地利用总体规划覆盖了全地域的范围。二者采用的基础数据也不一致，土地部门每年有详查数据，城市规划数据则来源于城建部门的统计，两块技术数据的差距给衔接工作造成很大困难。此外，两个规划分类标准和统计口径也不一致，土地规划按照建设用地、农用地和未利用地三大块分类，城市规划大部分是城市用地。

第三是规划目标存在差异，土地规划目标是多重的，既有耕地保护问题，也有生态问题，还有城市建设问题。城市规划是单一目标，重点关注建设用地需求，由需求确定用地规模和布局。

第四是规划工作方法上的差异。土地规划强调从总体到局部，自下而上，逐级落实，严格按照上级指标往下一级分配。城市规划是一个自上而下与自下而上的互动过程。

郑伟元(中国土地勘测规划院副总工程师)：两个规划之间存在矛盾的最大原因还在体制上。土地规划和城市规划不衔接的地方也突出表现在体制上。土地规划的主要指标是由城镇分解下来，地方规划必须体现中央的意图。城市规划则更多地体现城市政府的意图，这两个矛盾实际上体现了中央和地方的矛盾。

过去，土地规划确实比较突出保护耕地，有些人甚至把土地规划称为保护耕地的规划，而新一轮规划特别强调促进土地的集约利用。城市规划一直侧重于保障城市建设。此外在对象上也有所不同，土地规划是全部，从国家、省、地(市)、县一直到乡镇，城市规划则是局部。二者应该是面和点的关系。

现在，各级领导对各种规划的要求基本上是一样的，所有规划都承载着规划本身所不能承载的东西，已经大大超过规划本身的承载量，特别是《城乡规划法》通过后，范围扩展到城和乡，在这种情况下，不同的规划越来越走向趋同，趋同到一定程度就殊途同归了。

王凯(中国城市规划设计研究院副总规划师)：“两规”合作的基础到底在哪？首先要看“两规”的共同点，共同点就是以土地利用为核心的空间资源的有效配置。这是“两规”协调最基本的共同点。

“两规”衔接的思路

李延新：在武汉，“两规”衔接的基本思路是：

第一，突出部门优势，共同协作发展。城市建设区里的建设一定要按照城市总体规划实施。对“两规”的衔接有一个严格的界限，要凸显“两规”各自的特点，形成指标控制和空间管制并重的规划目标。土地规划在规模上控制比较严，城市规划在空间布局上比较严。土地规划定目标，空间布局则按城市规划的设想落实。

第二，注重横向结合，完善体系建设。土地规划强调用地的综合配置，本身要重视与各行业发展的衔接，同时加强自身体系建设的完善，明确各级土地规划的目标和任务，并逐一对应城市规划。

第三，实行总量控制，弹性管理引导。在建设用地指标不突破的情况下，留出一定弹性的发展空间，以解决目前土地利用管理中存在的一系列问题，增强规划的可操作性。

董黎明(北京大学教授、博士生导师)：我认为，当前“两规”衔接应从以下几个方面入手：

要在资源环境优先的前提下研究土地资源。既然我们已经实行了建设用地、耕地、基本农田的监督管理制度，既然政策已经明确了耕地占补平衡的目标，就应该不折不扣地执行下去。深圳这一轮规划的思路就是以资源定人口，以资源定需求，以资源定城市的发展。我认为这个指导思想很好。此外，无论城市规划，还是土地规划，空间层次都很多。应该怎么协调呢？城市建设用地、乡镇建设用地和基础设施用地，这些如果能平衡的话，协调起来就比较容易了。在区域方面，土地规划除了强调耕地保护以外，也有土地用途管制和空间上的要求，这与城市规划是一样的，包括禁止建设区、限制发展区、适宜开发区等等。

王凯：“两规”衔接要从基础工作做起，首先要做的是土地利用分类的统一。最近住房和城乡建设部受国务院的委托，对城乡规划建设用地的节约利用提出一些要求，其中一个重要措施就是修编国标。城乡规划土地利用分类要修编，第一个出发点就是要全覆盖，现在要体现城乡统筹，必须是全行政辖区土地利用的全覆盖。再有就是城乡建设用地盘子要有总控制。

谢扬(国务院发展研究中心农村部副部长)：

我提三点意见：第一，农村集体非农建设用地占用一定要给予补偿；第二，农村集体非农建设用地集中后节约的土地要有农民股份；第三，创造条件，给予进入市场或者已经进入市场的土地合法化。这三点是今后改革中必须要注意的。

“两规”衔接的做法

李延新：武汉市“两规”衔接的做法，主要是注重空间布局上的协调。我们首先整合城市的山体、水体、耕地资源，优先划定不得随意占用的基本农田、湿地和江河湖等，在这个基础上，衔接相关部门的发展规划，结合城市规划，分别划定市和区两级土地利用规划分区，明确土地的用途及其空间上的安排。

为弥补发展空间的不足，我们划出弹性管理空间。土地规划给出一个指标后，考虑到有些区域未来可以作为建设用地，我们预留出发展备用地，对这个区域内的建设用地安排了空间，但是不安排规划建设用地指标。

宋劲松（广东省城市发展研究中心主任）：目前，广东在省、市、县域三个层面都在推进规划的衔接。

首先，划定区域绿地。所谓区域绿地指的是永久不得建设的生态性用地，发展不能损害生态利益和农业利益。我们优先划定的就是生态保护区、优质连片农田、农田保护区、海洋湿地等等。有六大类区域绿地优先划定。现在珠江三角洲基本上划定完了。这些只要保住，将来长远的环境效益就会得到保证。

其次，发展机会的分配，包括重要的产业聚集区和城市功能区。我们制订了一些引导性方案，规定哪些产业在哪些地区比较合适，以确定重大产业和重大城市功能的布局。

第三，公共服务设施的均等化。城市也好、农村也好，将来城乡一体，开发权是公平的，公共服务也是均等的。

第四，交通执政体系。以大运量的公共交通作为未来规划重要的引导因素，原来只有珠三角地区建设了城际轨道交通，现在扩大到了珠三角地区。这就使城乡能够统筹发展，共同富裕。

姚昭辉（浙江省建设厅规划处处长）：从2004年开始，在浙江省委、省政府的领导下，城乡规划部门和国土资源部门着手开始探索“两规”衔接的路径，构建统一的平台，实现了四个统一：

一是统一了建设用地统计范围，以市、县行政区域作为统计范围，对市、县域范围内的建设用地总规模进行统一核算。在核算建设用地规模时，所有乡镇包括农村建设用地全部核算进去。

二是统一了规划基础图件。“两规”要衔接，首先现状边界要统一，我们用2005年的土地变更调查图和最新遥感图相印证后，叠加形成了市、县域总体规划现状基础图件。

三是统一了规划用地分类。我们在原来的分类标准基础上，以城乡规划部门现有的标准为基础，在建设用地上以国土资源部门的分类标准为主。

四是统一了规划审批层级。建立了市、县域总体规划编制制度。这样，市、县一级的城乡总体规划都统一由省政府审批，实现了与土地利用总体规划审批层级的统一。

“两规”反映了中央和地方的博弈

刘奇志(武汉市规划局副局长)：“两规”问题，实际上是中央政府和地方政府因经济利益而博弈的问题。从地方政府角度讲，地就是钱，地就是招商引资的基本，由于有了两种规划，也给地方政府造成了可乘之机。

规划部门和国土资源部门都是地方政府的组成部门，必须要听地方政府的指令。所以，我们经常看到，一些地方管理部门领导在接受媒体采访时，总是显得很尴尬、很无奈，要么沉默，要么说一些指东说西的话。这是由于他们有苦衷，规划上往往迁就地方政府的想法。

徐海贤（江苏省规划院规划所副所长)：沿海建设用地指标控制得很严。大家知道，江苏的海岸很多是瘀积型的。有些当地人就想，不让我占陆地，我就在沿海滩涂搞建设用地，或者填海。这跟我们过去做的城镇体系规划空间结构是不相一致的。这些地方可能更需要保护，但是在建设用地指标分配的现状下，这样做的结果就是不占指标，造出来的地，既不属于国土部门管，也不属于规划部门管，这块将来怎么协调，的确是个问题。

姚昭辉：在实践中，我们体会到，两规“衔接”中的问题主要有四个：

一是建设用地统计口径不统一。城市规划的统计口径是城市规划区内的城镇规划用地范围，而土地规划的统计口径是整个行政区域。由于口径不统一，也就给随意扩大建设用地规模留下了可乘之机。

二是建设用地分类不统一。两个行业的统计是不一样的，比如，一条高速公路，按照国土部门的统计，可能是从乡下一直到城里，而城市规划是按单个范围统计的。

三是规划审批的层级有差异。根据法律规定，城市规划与土地规划审批层级差异很大。县（市）、乡镇土地利用总体规划都是由省政府审批，相对容易控制，而城市规划是分级的，容易失控。尽管我们建立了城市规模核定的机制，但这种机制也是缺乏总体把握的。

四是建设用地发展需求与资源环境容量难协调。从总体上讲，目前我国仍处于高速发展期，今后几年这种趋势仍将延续。因此，浙江省建设用地需求与资源环境容量的矛盾很大，同时政府及部门上下级间认识的差异也加剧了这种矛盾。一些地方城市规划和土地规划存在图数不一致的情况，加剧了“两规”衔接上的难度。

城乡统筹中的现实难题

郑伟元：现在有几种倾向值得关注：

一种是把农村建成城市，我很不赞成这种做法，基础设施可以城镇化，但是农村要建成城市那就不是农村了，我最近去了一些地方，农村盖十几层高楼，那么农民是不是扛着锄头上电梯呢，农民还养不养鸡和鸭，这样的话实际上就不是农民了。

篇（11）

Abstract: since the reform and opening up, China's national economy and good and rapid development, urbanization construction appeared a thriving scene. People's living standards improved, housing facilities than ever to improve a lot, people for the needs of the land for construction is more and more big. But in China the town land resources are limited, with the development of towns, used to use the land for construction land resources become less and less, together with the government's department for construction land is not properly management and using, causes our country town construction land situation is not optimistic.

Keywords: urban construction land use management

中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：

加强城镇建设用地管理与利用对我国的城镇建设有着非常重要的意义，针对我国当前出现的建设用地紧张的局面，政府相关部门一定要加强对建设用地的管理，防止一些不正当的建设用地开发行为，提高建设用地的利用率，珍惜城镇的每一寸土地资源。本文将着重提出怎样加强城镇建设用地的管理，以及怎样有效地利用我国城镇有限的建设用地。

一 加强我国城镇建设用地的管理

1 做好城镇民用旧房征收与拆迁工作

由于城镇的土地资源有限，政府部门有时必须通过征收旧的民用住房用地，来换得新的建设用地。旧的民用住房严重地影响了市容，并且对土地资源也不能进行有效地利用，因此，政府有必要征收旧的民用住房，进行新的建设，充分利用城镇有限的资源。然而，在政府部门征收与拆迁旧的民用住房时，往往出现了各种各样的问题。最大的问题就是一些政府部门的领导在执行工作时，危害了人民的利益，不尊重拆迁人民的意见，不依法进行土地的拆迁工作，不按市场的行情给拆迁户进行补偿，导致出现一部分拆迁户不配合拆迁工作、不愿意搬走的情况。这样就大大地延误了土地拆迁的时间，导致民用旧住房一段时间得不到有效利用。因此，政府部门一定要尊重拆迁户的意见，不损害拆迁户的利益，在对民用旧住房进行拆迁前，一定要对拆迁户进行合理安置。

2 加强城镇土地规划与计划管理

政府相关部门要对城镇土地做出整体规划，确定每年由于城镇建设用地的规模，掌握土地的利用开发强度，要做好城镇建设用地的关键技术指标管制。建设部门要提供建筑密度、建筑限高、容积率、绿地率和用地性质的关键技术指标，并且要按规划严格地实施。对于违反建设用地的规划的行为，要对相关负责人给予严厉地批评。在城镇规划建设用地时，一定要做好住房结构用地的规划，将保障性住房、中小型商品房和棚户区改造作为主要的建设用地规划，满足城镇大部分人的需要，减少奢侈的豪华别墅建设用地的规划，提高城镇建设用地的有效利用率，满足大部分人建设用地的需求。

3 加强建设用地审批管理，实行建设用地供应报备案制度

对于城镇建设用地，一定要加强建设用地的审批管理工作，严格规范建设用地的审批程序，杜绝违法用地的现象。对于已经批准的城镇建设用地，要报人民政府进行备案，在备案中必须明确供地地块的性质、面积、地块位置、用途、规划指标、供地方式和起始价等等，确定好建设用地地块的起始价的评估，明确地块的产权，做好地籍调查的工作，对于违反供地规章制度的主要领导和责任人，要给予严重地批评和警告，并且进行一定的惩罚。

4 明确建设用地土地权属，按供地标准供应

在城镇建设用地供应之前，要做好地籍的调查工作，查清楚地块的面积，明确地块的界限，做到权属清晰明确。对于建设用地供地，要严格按照《工业项目建设用地控制指标》供地。

5 提高市场配置城镇建设土地资源能力

要严格规范土地出让行为，对于需要进行土地出让交易的，要根据土地出让的条件，拟定土地出让的方案，在方案中要写好住房的销售价位、面积、套数，严格按照土地出让的规定出让土地。为了减少土地的损失，要建立土地的保底价和起始价，按照土地市场行情、土地的地理位置和政府供地的政策决定土地的起始价和保底价，在土地进行拍卖时，低于保底价的竞价结果无效。土地出让成交后，必须在规定的时间内签订土地合同管理，缴纳一定的土地首付款和保证金。

二 加强城镇建设用地的利用措施

随着城镇人口的不断增加，城镇建设用地越来越紧张，所以政府相关部门必须加强对有限的建设用地的集约利用，具体的应该做到以下几点。

1 建立城镇建设用地市场机制

要把城镇建设用地当做一种商品，加强市场在资源配置中的基础性作用，加强市场对城镇建设用地资源的分配。减少政府在土地资源中的干预作用，本着公平与效率的原则积极开展建设用地的拍卖，严格规范土地的拍卖程序，减少滥占土地，浪费土地的现象，让人们把土地看成一种稀缺的资源。要充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，运用价值规律提高人们对土地资源的有效利用。对于建设用地在市场进行公开交易，让更多地企业和个人参与到建设用地的利用中来，提高人们对土地资源利用的竞争意识，提高城镇建设用地的价值。

2 收购闲置土地，完善政府土地储备制度

政府要扩大土地的储备，加强对闲置土地的收购，然后再将闲置的土地通过公平、公开、公正的方式拍卖出去，提高闲置土地的利用程度。对于在市场中无法进行延期开发、转让的土地，政府的土地收购储备机构要依法收回土地的使用权，将其纳入政府土地储备体系，对其进行重新配置。

3 充分利用城镇建设用地，提高建设用地产出

由于城镇建设用地的有限性，因此，要使有限的城镇建设用地满足不断增长的城镇人口的需要，必须提高城镇建设用地的利用率。首先，政府部门要依赖一批高效率的企业队伍，将建设用地承包给这些高效率的企业队伍。并且也要对企业在进行建设用地建设时的污染排放量有一定的控制，对于产生的污染物排放比较多的企业要进行控制，并且勒令其退出建设。在城镇用地建设中，要积极发展第三产业，因为第三产业污染小，而且经济效益高，是城镇发展的要求。在住房建设中，要重点建设普通居民需要的一般商品住房和实用的经济适用住房，满足人们的需要，提高人们的生活水平。

4 加强城镇规划，提高城镇规划对建设用地的指导作用

要加强城镇的规划，做好城镇具体区域的产业规划，然后再根据具体区域产业的规划做好建设用地的利用工作，使建设用地的利用与城镇具体区域产业的规划一致。要做好城镇建设用地的规划，确定近期内城镇建设用地的总量、地理位置分布、确定各种用地的布局和分配比例。

5 严禁进行土地囤积，加强城镇建设用地审批后管理

有一些建设项目由于资金不到位、项目预期不佳，导致工期拖延，久久不能进行建设，新的闲置土地产生的现象。有一些企业购买土地，只是为了囤积土地，然后在合适的时机进行土地的倒卖，这些都不利于土地的有效利用，导致有限的城镇建设用地闲置，而不能进行有效地利用。

总结：

随着城镇化的不断发展和城镇人口的不断增加，城镇的土地资源变得越来越稀缺，加强对城镇建设用地的管理与建设具有非常重要的意义。在我国，政府相关部门要加强对城镇建设用地的管理，做好民用旧房的征收与拆迁工作，加强城镇土地规划与计划管理，加强建设用地的审批管理工作，明确建设土地的权属问题，提高市场在城镇建设土地配置中的基础性作用。其次，政府部门要加强对城镇建设用地的利用，通过各种措施提高城镇建设用地的利用效率，使其满足城镇居民的要求。

参考文献：

[1] 何传新. 城镇建设用地节约集约利用路径选择[J]. 中国国土资源经济, 2010(3).

[2] 李树元等. 城镇建设用地指标确定的影响分析与探索研究[J]. 中华建设, 2010(6).