政策风险分析及对策大全11篇

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篇（1）

一、前言

政务内网是指政府机关内部专门用于处理业务工作的办公网络，是政府部门内部工作联络、信息传递的现代化信息基础设施。其特点有二：一是与社会信息网络物理隔离、相对独立运行；二是涵盖政府部门用于执行政府职能的信息系统，所涉及的众多信息都带有保密性［1］。

电子政务给传统的政府工作注入了全新活力，大大提高了行政管理效率，改善了政府工作环境，增强了政府行政能力。目前，信息技术已渗透并服务于政府工作的各个领域，正在发挥着越来越重要的作用。但是，信息技术也是一把“双刃剑”，它在提高政府工作效率的同时，也引入了众多安全隐患。特别是在政务内网的信息化建设过程中，从人、管理、技术三个方面衡量，还存在着内部公务人员信息安全意识不高、管理措施不到位、技术手段不足、信息化应用推进与信息安全建设不够同步等问题。在政府信息化推进过程中，这些问题产生的后果有可能给不法分子以可乘之机，而使政府造成损失；严重阻碍政府的行政工作，甚至还会造成政府工作系统的瘫痪，直接危害国家安全。

在信息时代,由网络信息安全问题引发的损失将会全方位地危及一个国家的政治、军事、经济、文化、社会生活的各个方面,使国家处于信息战和高度经济金融风险的威胁之中［2］。保证网络安全运行已提升到维护国家、保护国家安全的高度。因此，如何解决信息安全问题已经成为整个电子政务构建过程中所面临的重要课题。

二、政务内网安全风险分析

随着网络规模的不断扩大，网络及应用系统所受到的安全威胁就越严重。由于政府部门许多应用系统开发建设时间较早，早期的系统开发设计中对信息安全考虑较少，系统较脆弱，所面临的安全风险较大。为了达到信息安全的基本目的，必须积极预防可能出现的针对政务 内网信息及其应用系统的各种安全威胁。主要的安全风险包括以下6个方面。

⒈内部人员主动窃密和破坏

一是内部工作人员利用工作、职务之便，将其能接触到的文件、数据、内部工作信息等提供给敌对组织和个人。二是内部人员有意或无意泄密，更改记录信息，内部非授权人员有意或无意偷窃信息，更改网络配置和记录信息，内部人员破坏网络系统，等等。据统计，来自网络内部的攻击占整个安全攻击总量的70%以上［3］。

⒉工作人员安全保密意识薄弱

少数工作人员缺乏基本的信息安全保密知识，不了解信息化过程中对应的安全风险，如内部口令互串；没有意识到信息安全问题不仅仅是职能部门的事，更是每个人必须遵守和维护的重要工作。在具体工作中，违规操作、有章不循、监管不力、“制度如林，落实无人”等现象大量存在。

⒊各种移动存储介质管理和使用混乱

对移动存储介质，移动计算机设备的使用上缺乏有效的监控手段，普遍存在随意处理各类密级文件、随意使用私人存储介质、随意拷贝文件的现象，如此造成知密面扩大，甚至移动设备丢失，直接造成泄密。

⒋对保密信息监管不力

各类电子文档在使用过程中有效的认证、授权使用和监管措施不够。电子文档不同于一般纸质文件，它的拷贝、复制和传递都具有特殊性。电子文档随意拷贝、复制，很有可能造成知密面扩大、文件丢失、文件被篡改甚至发生泄密事件。重要应用系统没有审计功能，或审计功能相对薄弱，对可能发生窃取行为、未经授权或越权使用资源的现象没有有效的记录和取证能力，无法满足事后追究责任的需要。

⒌技术措施不完善

一是在某些应用系统中安全性考虑不够，开发队伍缺乏保证应用安全的经验，应用系统配置和部署考虑安全性还不周到，对重要信息系统中数据的访问控制措施不够。二是内部网络系统由于文件交换等情况感染计算机病毒、网络蠕虫和其他恶意代码，直接造成系统破坏、网络瘫痪、数据丢失等。三是信息安全专职管理人员在数量上和技术上还不能满足政府高标准的安全保密工作需求，这就造成工作人员因人手问题而无法分权管理，因能力问题而不能提供有效保障。

⒍信息安全责任体系尚不健全

政务内网的信息安全责任体系尚不健全，存在各部门职责划分不清，多头指导、政出多门，建设和监督未能有效分离，检查督促不到位，出现问题难以落实到人等问题。这些问题造成内部管理混乱，责任不明确，技术措施不能到位，出现问题互相推诿等现象，严重影响政务内网整体的信息安全防范能力。

三、政务内网信息安全状况

基于以上安全风险分析，当前政务内网的信息安全综合保障能力与政府职能部门对信息安全保密整体要求仍有较大的差距，其突出表现在以下5个方面。

⒈内部工作人员的保密安全意识亟待加强

政府的工作性质决定了对工作人员有很高的保密要求，但是在日常工作中工作人员对信息安全问题还存在不少认知盲区，对网络信息不安全的事实认识不足，误认为政务内网实施了物理隔离就安全无忧了。不少工作人员的安全保密意识淡薄，这种有章不循、有禁不止的现象导致了很大的安全隐患。

⒉信息加密措施不能满足实际需要

加密是信息安全的核心，目前政务信息化建设正在不断深化，许多应用系统已应用于政务内网，越来越多的数据信息通过网络和计算机完成处理和交换任务。虽然目前已经对加密问题采取了一些措施，但加密仍是政务内网信息安全保密工作亟待解决的问题之一。

⒊信息安全组织管理、培训工作滞后

信息安全是一项管理工程，任何技术手段都需要管理来落实。目前政务内网的信息安全管理人员大多属于兼职，缺乏有力的组织保障以及系统和规范的教育培训。组织机构不健全严重影响了信息安全管理工作的落实，造成信息安全管理工作的滞后。

⒋信息安全整体防范工作薄弱

政务内网信息安全工作，仍停留在查缺补漏阶段，防范方式简单，对防范手段缺乏系统的梳理和体系化的规划建设，整体防范能力较低，普遍存在侥幸心理，没有形成主动防范、积极应对的全民意识, 更无法从根本上提高网络监测、防护、响应、恢复和抗击能力。这种状况已不能适应政务工作信息化的需求［4］。

⒌缺乏有针对性的信息安全防范技术措施

政府业务应用各类多样，其保密要求高，社会上通用的技术手段远远不能满足其安全需求；急需与之相适应的各类专用安全保密技术措施。

四、政务内网的安全需求

政务内网的安全需求主要包括以下一些方面：

⑴需要与外部社会公共信息网络实施严格的物理隔离或物理隔断；

⑵政务内网需要保护核心网络免遭非信任主体的外部干扰或篡改，或者其安全功能被非信任主体旁路[5］；

⑶需要提供访问控制机制，确保对核心网络的不信任连接进行控制与防范，对各类共享信息的安全和有序访问；

⑷需要提供信息在网络系统间的加密传输，保护其机密性和完整性的方法；

⑸需要提生证据的方法，该证据可用于抗抵赖服务；

⑹需要能唯一标识网络用户，在允许用户访问应用系统服务之前通过相应的身份鉴别；

⑺需要授权结果的有效性，确保授权数据源不能被非授权用户访问；

⑻需要提供集中的病毒检查和控制机制，确保所有内网主机系统和数据对病毒的侵扰具有预警和防范能力；

⑼需要提供与安全相关事件的记录和审计手段，并根据事件分析进行预警和防范的能力；

⑽需要提供管理和配置内部网络系统的安全措施，只有获得授权的管理员才能使用这些措施；

⑾需要提供相应的系统及数据备份机制。

五、政务内网信息安全防护对策

⒈强化安全教育

信息安全是电子政务开展各项工作的前提，更是维系工作的关键。信息化和信息安全的建设，需要带着安全保密意识来统一规划、规范指导、有效监管。信息安全是人、管理、技术的有机结合，其中人是根本，管理是关键，技术是保证。通过普及教育、专业培训等方式，对不同类型的人员进行相关的安全教育，要使所有公务人员都能充分认识到“人是安全信息系统的重要组成部分”，没有安全可靠的各级人员的参与，任何信息系统都是不安全的。越是对授予较高权限的人员，越要增强其安全意识。

⒉强化安全管理

建立信息安全责任体系，严格落实岗位责任制，建立全过程、全寿命的信息安全机制。通过加强组织保障、加强管理运行、加强针对措施、加强技术手段来减少人员违规操作和犯错误的机会。相关策略有：建立信息安全运行管理体系，以网络管理中心、审计与风险分析中心、检测与监控中心、CA中心、密钥管理中心、防病毒管理中心等为依托，分别对有关的安全机制进行统一配置和管理，汇集有关信息，并通过对汇集信息的分析做出行动决策；以严格的管理使技术措施发挥作用，以技术手段强化安全管理，使管理钢性化，形成威慑，不给不法分子以可乘之机，严防各类安全事件的发生。

⒊强化安全技术

⑴针对内部人员对网络信息系统的随意访问现象，可采取指纹、智能卡、网络身份认证（PKI／CA）等多种强认证方式实现身份认证和授权管理，保证内部信息的合法使用；

⑵针对内部人员随意拷贝、打印文件，安装、使用与工作无关软件等行为，可采用内部安全监控和审计技术，控制出入口，以保证信息的受控使用；

⑶针对信息的传输加密问题，在链路层和网络层可使用国家密码管理局批准装备使用的密码设备；

⑷针对网络和重要数据库的访问审计薄弱，可采用网络与数据库审计系统，记录所有用户的使用行为，以保证事后追查；

⑸针对网络中的非法访问、攻击和病毒传播等问题，可采用防火墙、入侵检测、防病毒等多种技术手段，以保证基础网络系统的安全；

⑹针对移动介质的使用管理混乱问题，可采取标识和鉴别技术，保证工作用移动介质的授权使用，统一编码，统一管理，同时禁止私人移动存储介质在内部信息系统使用。

六、结束语

在政务信息化推进过程中，信息安全风险分析及信息安全防范工作，是一项长期而复杂的系统工程。各级公务人员必须时刻牢记和必须做到：将安全保密理念贯穿于整个系统的生命周期，保证政务内网在规划、建设、测试、验收、运行、维护、升级以及废弃的全过程中都能处在一个符合规定要求、可接受的低风险状态。

参考文献：

1 杨敬.电子政务中的信息安全管理［J］.内蒙古科技与经济，2007（16）

2 李彦辉，王述洋，王春艳.网络信息安全技术综述［J］.林业劳动安全，2007，20（1）：25-29

3 朱卫未.电子政务系统信息安全策略研究［D］.合肥：中国科学技术大学,2006

4 陈淑兰.电子政务安全问题探讨［J］.沿海企业与科技，2007（8）

5 吴晓平.PKI_CA在专用信息系统中的建设及应用研究［D］.成都：四川大学,2006

篇（2）

引言

由于市政基础设施工程易受行政干扰和地质情况及天气等因素影响，施工场地狭窄、战线长而工期要求紧，施工难度大。因此，市政基础设施工程在施工阶段的风险管理显得尤为重要。

工程风险管理一般按照风险分析、预警、应对等过程进行，其中风险分析包括风险的识别、估计、评价过程，是风险管理中难点和重点。本文结合具体市政基础设施工程案例简单介绍在施工阶段的风险分析方法。

一、风险的识别

风险识别指风险管理人员在收集资料和调查研究之后，运用各种方法对工程可能存在的各种风险进行全面判断、系统归类，科学鉴定风险性质的过程。

例如，某市政基础设施工程包括如下分部工程，其中道路拓宽改造长度为1995.74m，规划红线宽度为70m，三层式沥青混凝土路面，基层设计为32cm二灰碎石，底基层为30cm石灰土；新建雨水管路一条，分四段设置，共计1721.5m；新建污水管路一条，设计管长1838m；新建电缆沟两条，沿道路两侧人行道下分别为1624m钢筋混凝土防水地沟和1386m砖砌体防水地沟（1.2×1.5m）。

某施工企业组织相关技术人员对该工程进行调研后，分析该工程风险因素并进行识别，建立工程风险表。

二、风险分析与评估

风险分析是指应用各种风险分析技术，用定性、定量或两者相结合的方式处理不确定性的过程。风险分析有定量分析和定性分析两种方法。

本案例采用模糊综合评价法进行定量分析评估。

在项目管理过程中，项目风险（R）不仅是风险事件发生的概率P的函数，而且是风险事件所产生影响程度C的函数，可用函数表示为R=f（p，c）。

根据前例风险分析，本项目进行风险评估。

2.1评估并计算风险发生的概率Pf

该工程分析因素集为X,对应上述工程分析因素集中风险编号，给出工程风险指标因素权重集W。X={X1,X2,X3,X4,X5,X6,X7,X8,X9}；W=｛0.050.150.150.20.150.050.050.050.15｝。根据风险影响高低确定评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，并赋值为μ={0.1，0.3，0.5，0.7，0.9}。该企业组织专家及管理、技术人员共7人对该工程风险进行评估：在此基础上形成模糊评估矩阵R则B=R·μT＝｛0.50.50.58570.55710.38570.27140.18570.32860.6143｝。则U=W·B=0.4886即风险发生概率（测评总分）Pf为0.4886。

2.2计算事件发生影响程度大小Cf对风险引起的后果大小一般从进度、质量、成本、安全四个方面着手，均用金额损失进行度量。则损失因素集S={进度质量成本安全}={S1S2S3S4}

本项目分部分项工程费用为6944.60万元，其中包括利润及管理费156.08万元。由于报价中已考虑材料市场风险因素，因此，按正常施工情况下，按156.08万元为最大风险损失值。则风险损失评估集标准隶属度μ={低,较低，中等，较高，高}，对应损失金额（单位：万元）近似确定为{≤15,16～45，46～75，76～110，≥140}，并给出工程风险损失因素权重集W={0.250.350.200.20}在此基础上形成模糊评估矩阵，并将各项估计值的平均值按最大风险损失值进行归一后，得到评估矩阵B.计算U=W·B=0.1946。即风险损失（测评总分）Cf为0.1946。:

2.3计算本项目风险度Rf如果用Pf表示风险发生的概率，可由下式计算：Rf＝Pf+Cf-Pf·Cf其中Pf和Cf分别是风险发生概率与影响程度的模糊综合隶属度集的总综合隶属度。本项目风险度Rf＝＝0.59

三、结论

一般认为Rf大于0.7为高风险项目，小于0.3为低风险项目，介于二者之间的为中等风险项目。因此，根据计算，本项目应为中等风险项目。由于本工程存在场地狭窄、外部环境对施工干扰大、工程项目多、工期紧且跨冬雨季施工、施工人员多等不利因素，因此，将本项目评估为中等风险项目是合理的。企业应根据风险分析及评定结果，确定风险管理目标，建立相应风险管理计划，建立工程风险应对措施，适时动态地进行有效风险管理，确保工程各项目标的顺利完成。

篇（3）

一、政府信息化现状

以信息化带动工业化，加快国民经济结构的战略性调整，实现社会生产力的跨越式发展，是电子政务建设的首要任务。以推进政府信息公开为目标的电子政务建设成为今后一个时期我国信息化工作的重点。

我国信息化建设取得了很大成绩，信息产业发展成为重要的支柱产业。从我国现代化建设的全局来看，建设电子政务系统，构筑政府网络平台，形成连接中央到地方的政府业务信息系统，实现政府网上信息交换、信息和信息 服务是我国信息化建设重点发展目标。我国电于政务建设指导意见提出当前要以“两网一站四库十二系统”为目标的电子政务建设要求，目的是加强政府监管、提高政府效率、推进政府高效服务。“两网一站四库十二系统”的内容是：“两网”指政务内网和政务外网两个基础平台；“一站”指政府门户网站；“四库”指人口信息数据库、法人单位信息数据库、自然资源和空间地理信息数据库以及宏观经济信息数据库；“十二系统”大体可分为3个层次：办公业务资源系统和宏观经济管理系统，将在决策、稳定经济环境方面起主要 作用；金税、金关、金财、金融监管（银行、证监和保 监）和金审共5个系统主要服务于政府收支的监管；金盾、金保（社会保障）、金农、金水（水利）和金质（市场监管）共5个系统则重点保障社会稳定的国民经济发展的持续。

电子政务使政府社会服务职能得到最大程度的发挥，但也使政府敏感信息暴露在无孔不入的网络威胁面前。要趋利避害，电子政务安全防护体系的构建至关重要。电子政务安全防护体系包括安全管理体系、安全技术体系、安全组织体系和安全基础设施，涉及从管理到组织，从网络到数据，从法规标准到基础设施等各个方面。

二、政府网络安全所面临的挑战

在电子政务建设中，安全问题的产生固然有许多因素，但归纳起来，不外乎表现为7种形式：网络黑客入侵和犯罪、网络病毒泛滥和蔓延、信息间谍的潜入和窃密、网络黑客的攻击和破坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱、信息产品的失控。当前绝大多数的政务工程中，均是按照分别建设内网、外网和公共网设计的，但政务内网、政务外网、公共服务网的网络环境，都是采用TCP/IP体系结构而建立的，该协议以开放和自由为基础，从协议规划、服务模式、网络管理等方面均存在安全性设计缺陷，因此，电子政务信息系统存在着先天的安全隐患。另外，操作系统存在着来自Internet的黑客攻击和内部用户随意利用办公终端与Internet连接，再加上恶意病毒的无规律性的连续侵袭，同样是目前电子政务安全的主要隐患。信息安全已成为制约电子政务平台建设的首要因素。

三、建议及解决方案

由以上的分析我们看出，网络安全从技术角度可包括安全的操作系统、应用系统、防病毒、防火墙、入侵防御、网络监控、信息审计、通信加密等多个安全组件。而政务安全系统也应遵循以下设计原则：（1）标准化原则。政务系统安全防护体系设计时必须依据国家法规及标准进行设计。（2）动态防护、风险管理原则。信息安全形势随着技术发展、环境的变化而变化，对信息安全风险要进行持续跟踪，实现风险管理。（3）分级分域、强化边界的原则。对政务信息系统进行等级划分，构建安全域，通过加强安 全域边界的防护实现最大范围的防护。（4）全面防护、突出重点原则。政务信息安全防护要注意管理、技术和运行中各个环节的内容，确保防护工作中没有短板效应。同时要抓住风险产生的关键因素，消除安全隐患。（5）易操作性原则。安全措施需要人来完成，如果措施过于复杂，对人的要求过高，将导致易用性降低，本身就降低了安全性，因此要充分考虑安全与易用之间的平衡进行论证与设计。但任何一个单独的组件是无法确保信息网络的安全性，网络的安全是一项动态的、整体的系统工程。所以这就要 求一个优秀的解决方案，必须是全方位的、立体的。而一个安全的政务网络安全方案的设计目标，就是帮助政务信息网络真正实现按入可控、角色可控、状态可控、运行可控、应用可控和交互可控。对于政府而言，构建一个安全网络环境的重要性不言而喻，可以从网络安全、系统安全、访问安全、应用安全、内容安全、管理安全几个方面综合考虑。

（一）网络安全问题 网络安全问题由以下3个系统共同解决：

1、防火墙系统：如同大门一样阻断来自外部的威胁。防火墙是不同网络或网络安全域之间信息的惟一出入口，防止外部的非法入侵，能根据政务网络的安全政策控制（允许、拒绝、监测）。

2、VPN系统：如同隐蔽通道一样防止外人进入，起到了防止外部攻击、加密传输数据等作用，构成一个相对稳固独立的安全系统。

3、入侵防御系统：IPS位于防火墙和网络的设备之间。如果检测到攻击，IPS会在这种攻击扩散到网络的其他地方之前阻止这个恶意的通信。

（二）系统安全问题

系统安全问题由以下两个系统共同解决：

1、入侵监测系统：如同警卫一样发现阻挡危险情况，为网络安全提供实时的入侵检测及采取相应的防护手段，如记录证据用于跟踪、恢复、断开网络连接等。

2、漏洞扫描系统：定期检查内部网络和系统的安全隐患，并进行修补。

（三）访问安全问题访问安全问题由身份认证系统解决。它对网络用户的身份进行认证，保证内部任何访问的合法性。

（四）应用安全问题

应用安全问题由以下3个方面共同解决：

1、主机监控与审计系统：相当于计算机管理员，可以控制不同用户对主机的使用权限。加强主机本身的安全，对主机进行安全监督。

2、服务器群组防护系统：服务器群组保护系统为服务器群组提供全方位访问控制何入侵检测，严密监视服务器的访问及运行情况，保障内部数据资源的安全。3）防病毒系统：对网络进行全方位病毒保护。

（五）内容安全问题

内容安全问题由信息审计系统解决。它如同摄像机一样记录人员的各种行为。网络中的通信数据，按照设定规则对数据进行还原、实时扫描、实时阻断等，最大限度地提供对企业敏感信息的保护。

（六）管理安全问题

管理安全问题由可视化网络运行监管系统解决。它对整个网络和单个主机的运行状况进行监测分析，实现全方位的网络流量统计、蠕虫后门监测定位、报警、自动生成 拓扑等功能。

四、结论

篇（4）

中图分类号：F832.7 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.02.31 文章编号：1672-3309（2013）02-75-02

一、背景

2008年以来，为应对美国次贷危机引发的全球金融危机，我国政府实施积极的财政政策，提出了4万亿的一揽子刺激经济计划。2009年这一年我国地方政府债务增速高达61.92%，比2003-2008年平均增速增加了约36%。根据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号），2010年末，全国地方政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。

债务激增使政府融资平台运作中存在的种种问题成为焦点，如融资平台承担了大量公益性项目，多数平台公司没有建立还款约束机制和还款保障机制，普遍依赖土地财政，受制于土地市场等等。同时，政府举债缺乏规范管理，融资平台公司的法人制度不健全，造成较大风险。我国融资平台风险问题的成因非常复杂，反映出我国地方政府经济与投资活动中长期存在的体制性难题。

二、地方政府融资平台风险成因分析

（一）地方政府财权与事权的不匹配

1994年分税制通过将几个主要税种的大部分收入划归中央，大幅提高了中央财政收入，而留给地方的多数税种征收收入不仅不够稳定、征管难度较大且增长缓慢，地方财权有所下降。与此同时，地方政府普遍存在“越位、缺位、错位”的情况，仍然是全能政府，直接参与经济活动。日益增加的支出责任与地方政府尤其是基层政府的收入能力表现出极大的不适应，可支配财力不足。为提供充足项目投资资金，地方政府过度依赖融资平台融资，使得平台债务不断增加。

（二）政绩考核推动融资平台规模过度扩张

对地方官员政绩考核方式主要是自上而下的考察，片面强调经济目标。地方官员对政府投融资规模及其项目选择和决策的考虑更多的是如何让上级满意。融资平台是地方政府经济工作的重要抓手和依托。在这种机制下，地方政府必然想方设法扩大融资平台规模，从而导致融资平台过多过滥。

（三）缺乏制度性设计与规范

我国地方政府融资体系比较混乱，缺少全局性的、必要的制度设计和规范。以融资平台为例，至今也没有一部专门性法律，对融资平台的功能定位、组织机构、融资方式、信息披露、财政资金管理等进行严格界定。中央政府对地方政府融资通常采取的是听之任之、得过且过的态度。从实际运行结果看，由于对地方政府的现实融资需要缺乏法制化的保障，对地方政府的融资行为缺乏有效的约束，对地方政府融资违规行为缺乏必要的处罚，因此，类似于融资平台的债务风险问题曾经频繁出现。

（四）融资平台公司治理结构不完善

融资平台公司的法人制度不健全，政府干预非常严重。融资能力持续下降，承担了大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极少，企业资产质量不断下降，“造血”功能愈来愈差。多数政府平台公司没有建立还款约束机制和还款保障机制，难以形成负债经营、自我平衡体系。融资平台公司滥用和透支了政府信用，使人们无法客观认识地方政府债务的真实规模，无形中放大了财政和金融风险。

（五）普遍依赖土地财政

目前，卖地收入和房地产相关税收收入占城市政府财力的近一半，土地收益占地方政府城建资金投入的近一半。一旦地方财力受到土地财政不可持续性的影响，将有可能诱发系统性风险。随着地方政府能够拿来批租的土地资源越来越少，未来再融资能力与还款能力必然会受到影响；尤其是在经济不景气的时候，土地价格如果出现下跌，政府融资平台公司、地方财政以及商业银行所隐藏的风险就可能集中爆发。

三、建议对策

应对地方政府融资平台风险应从财政、金融甚至经济发展和体制改革的全局考虑，促进平台公司在规范中发展，在发展中规范。

（一）促进财力与事权相匹配

根据公共财政理论，如果赋予地方政府提供本地公共产品的事权，同时也应赋予与之相适应的完整财权。凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给下级财政。总体上看，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（如个人所得税）以及有利于贯彻产业政策的税种（如消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势并能和自身职能形成良性循环的税种（如不动产税等）。

（二）增强地方政府的可支配财力

融资平台公司的可持续发展与地方政府的财力密切相关，增强地方政府的可支配财力是防范融资平台公司债务风险的重要基础。而要提高地方政府的财力，就必须积极培育地方税主体税种。地方税主体税种税基应较广，收入稳定且规模较大，具有非流动性，税负不能转嫁。同时，应完善财政转移支付制度，健全一般性转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。要完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市转移支付力度。

（三）完善融资平台的机制建设

不断完善融资平台公司机制建设是防范融资平台风险的重要环节。可制定专门性的法律，明确界定融资平台公司的性质、职能、组织结构、业务范围、融资方式、运作机制和信息披露，实现明确定位。融资平台公司要逐步改变政企不分的格局，消除地方政府对融资平台公司的行政干预，使之成为合格的市场主体。要加快建立健全法人治理结构，变行政性治理为公司制治理。引导融资平台公司完善内控制度，健全风险管理架构，塑造负责任的主体形象。重点培育融资平台公司的市场功能和企业信用，逐步弱化政府信用，强化公司信用，突出单个项目经营信用，强化直接融资功能。完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，坚持市场化运作的方向，在项目建设、资本运作、资产管理上遵循市场经济规律，按市场要求办事。要建立支持融资平台公司健康发展的长效机制，逐步强化企业自身的融资能力、偿债能力和风险防范化解能力。提升融资平台公司的资产质量，壮大资产规模，提高盈利能力。

（四）建立符合科学发展观的规划体系和考核机制

地方政府投资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施和公共服务建设而进行的一项经济活动，应提前谋划发展路径，明确地方政府的投资职能，集中力量办大事、办难事、办急事，防止过度投资导致的过度融资。要将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来，并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中，重点考核义务教育、公共卫生、社会保障发展水平。要树立以民为本的导向，扩大民主的含量，把群众是否拥护、赞成作为衡量政府政绩的重要标准。

（五）建立健全统一的债务管理和监控制度

建立全国统一的债务管理制度，从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容，同时，建立规模控制和风险预警机制。确定制度约束和行政控制相结合的债务管理模式。建立以人大、财政、人民银行、审计、司法等为一体的全方位的监控体系。人大通过批准预算来对债务进行管理；财政部门对地方债务履行全面管理职能；人行通过对银行等金融机构的管理实现对地方政府债务的监管；审计部门从债务计划、举借、管理、使用、效益等进行全过程监督。建立债务的系统性监测体系，定期提示并查找风险来源，对未来风险预警，从而实现债务风险最小化。

（六）加强商业银行的信贷风险管理

加强信贷审批与管理，严格按照商业银行信贷业务流程，对政府融资平台公司业务加强“贷前调查，贷中审查，贷后检查”。在融资平台公司信贷管理中，要进一步严格贷款条件。按平台管理类的新增贷款要满足以下前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定；四是借款人资产负债率低于一定水平；五是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。

（七）建立平台公司信息共享机制

要加强政府债务透明度，建立并完善政府债务披露制度。可由政府设立专门部门负责债务的定期披露工作，协调相关部门，及时对外特别是融资支持部门通报经济运行情况和今后一段时间经济社会发展的思路、重点和方向，定期介绍当地经济发展规划和重点项目，帮助金融机构等融资支持部门作好项目储备、开发和筛选，做实融资平台项目。

参考文献：

[1] 刘勇.中国地方政府及融资平台债务问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012.

[2] 杜威.中国经济转规时期地方政府债务风险问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2006.

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一、政府购买公共服务的基本理念

政府购买公共服务是向各类社会组织和市场机构支付费用以契约的方式购买公共服务，是由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，译为Purchase of service contracting，简称为POSC。主要通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

进入本世纪后，随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，党的十以来，为落实十提出的改进政府提供公共服务方式的总体要求，各级政府购买公共服务的步伐进一步加快。政府购买公共服务涉及的领域逐步扩大，覆盖面逐渐拓宽，包括教育、医疗卫生、社会保障、社会 服务、住房保障、“三农”服务、文化体育、交通运输、市政市容、环境保护、公共安全、政府辅助等十余大类数以百计服务事项。通过公共服务外包，一方面满足了公众对部分公共服务特别是公益的需求，提高了公共财政使用效率；另一方面也促进了公共服务市场的形成和民营企业以及社会团体、民办非企业单位、基金会等非营利组织的发展。

二、政府购买公共服务存在的问题

政府购买公共服务涉及成本、服务方式、服务效果诸多方面的内容，庞大的体系，繁琐的流程，复杂的关系使政府购买公共服务面临诸多问题。

（一）社会组织缺乏活力

长期以来政府对公共服务的垄断，让社会失去了活力。正如美国民营化专家所说政府服务通常成本高质量差，并非是政府的雇员比私营部门的雇员素质低，问题的实质在于垄断和竞争。即使有了政府购买公共服务的形式，也仅仅是政府变相谋取的私利的手段，政府还是与某些特定的企业合作，因而丧失了参与其中的信心。这种不合理的购买违背了政府提供公共服务应遵循的最基本的经济、效率、效能、公平的标准。必须积极调动整个社会的积极性，使众多社会组织在公平竞争下提供公共服务。

（二）合理绩效评估匮乏

政府购买服务缺乏有效的绩效评估，对购买投入、购买流程及购买效果缺乏整体的评估，使政府购买公共服务不能真正做到低成本高效率。例如目前中国对居家养老投入了大量的资金，但是百姓的生活却没有很大的提高。类似的问题还有很多，政府向社会组织购买公共服务是一项浩大的工程，涉及很多的利益主体和关系，我们购买的目的是调动社会的积极性，减轻政府的负担，为百姓提供优质良好的公共服务。我们不得不承认政府购买活动中仍有政府寻租现象、政府工作人员疲于应付等情况出现。因此我们必须加强购买活动中的绩效评估，既评估社会组织又评估政府自身，使购买活动建立在合理有序的框架内。

三、政府购买公共服务中的对策分析

（一）明确政府购买公共服务的边界

美国民营化专家萨瓦斯曾说：民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。政府购买公共服务作为一种特殊的民营活动，必须把握好“度”，明确“什么能买什么不能买”。

1、禁止购买的公共服务：

如固定的职能包括国防、军事、外交等职能以及涉及政治、经济、社会发展的宏观调控职能，或者是以国家强制力为后盾的警察、刑事侦查、公诉、司法等职能。这些职能活动带有明显的政治色彩，是政府部门作为国家行政机关必须主动承担的责任。政府外包活动的底线是政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性的职能转移给有能力的社会组织。

2、可以购买的公共服务：

应急服务如地震、雪灾、冰灾的救援活动；满足公众基本生活需要的公共服务如水、电、气、交通等：对弱势群体提供保护的基础如居家养老服务制度。这些公共服务都可以外包给社会组织，由他们承担，但必须注意社会组织的审慎选择。

（二）制定政府购买公共服务的法律规范

经过多年的发展，我们不难看出政府购买公共服务是未来的发展趋势，因此使购买公共服务更加合理规范就显得尤为重要。我们必须将公共服务的购买置于规范可靠的平台，使其具有一套完整的体系，使购买活动中的每一项流程都有迹可循。因此我们必须制定政府购买公共服务的法律规范，明确每一个步骤应遵循的法律规范，使购买活动日趋合理化，制度化。与此同时，随着购买数量的增加，不可避免的会出现诸多矛盾和冲突，严格的法律体系会帮助我们解决诸多的问题，降低购买活动中的风险，使政府和企业之间建立良好的合作关系，实现双赢。

（三）完善政府购买中的绩效评估

在政府购买公共服务的活动中，政府既是公共利益的维护者又是公共服务购买的主体。这种特殊性就决定了政府在购买公共服务中必须既有敏锐的眼光，做精明的买主，从诸多选择中挑选最优质的企业；同时又必须具有市场竞争那样的成本意识，用最低的成本谋取最大的利益。

因此加强购买活动中的绩效评估具有十分重大的意义。首先可以提高公共服务的质量和效率。我们不可否认由于政府购买的特殊性使得购买活动中存在一定的垄断，绩效评估可以有效抑制这种垄断，实现良性竞争。另外有利于健全我国政府购买公共服务的流程，不仅有利于政府购买的完善，也有助于企业不断完善自身，提供更优质的产品和服务。最后健全完善的机制鼓舞着更多的企业不断完善自我，加入到政府购买公共服务的行列中来，在透明公开的机制下合理竞争。[1]

（四）建立信息公开机制

政府购买购买公共服务服务的对象是广大的人民群众，政府不能盲目的做决定而忽略百姓最根本的诉求。政府在制定决策时应广泛汲取群众意见，使他们积极参与到购买服务的讨论中，为了自身的利益出谋划策，寻求最合理的购买方案。在这个过程中优化政府与群众之间的伙伴关系，使购买活动顺利进行。

同时应做到信息公开透明，使更多的具有提供购买服务的企业参与到购买活动中，而非仅仅是政府与某些利益集团互惠互利的结果。政府购买公共服务有其特殊性，政府既是购买者又是选择者，因此购买活动必须建立在公平、公开、公正的基础上，任何人不能打着为了公共利益的旗号为自身谋求私利。真正成熟的购买活动离不开百姓的监督，第三方组织的介入和购买企业的诚信付出，唯有此，才能真正做到成功的购买。

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信用证业务要求贸易双方严格遵守信用证条款，信用证的当事人必须受《UCP600》的约束才能起到其应有的作用，买卖双方只要有一方未按条款办事，或利用信用证框架中的缺陷刻意欺诈，则信用证项下的风险就会由此产生。

1 出口商面临的风险

1.1 由于交货期、交货数量、规格等不符点而造成的风险

在具体业务操作过程中，常常发生出口方未按信用证条款规定交货的情况，如品质不符，数量与信用证规定有异，逾期交货等，任何一个不符点都可能使信用证失去其保证作用，导致出口商收不到货款；即使出口方完全按信用证规定出货，但由于疏忽而造成单证不符，也同样会遭到开证行拒付。

1.2 因软条款而导致的风险

有“软条款”的信用证开证人可以任意、单方面使单据与信用证不符，即使受益人提交了与信用证规定相符的单据，也可解除其付款责任。这种信用证实质上是变相的可撤销的信用证。常见的软条款有以下几种：①船公司、船名、目的港、起运港或收货人、装船日期等须待开证人通知或征得开证人同意，开证行将以修改书的形式另行通知。②货物备妥待运时须经开证人检验。开证人出具的货物检验书上签字应由开证行证实或和开证行存档的签样相符。③货到目的港后须经开证人检验才履行付款责任。④信用证暂不生效：本证暂不生效，待进口许可证签发后或待货样经开证人确认后通知生效。这些软条款，有些是进口商为保护自己的利益而采取的措施，有些则是恶意欺诈的前奏曲，但无论其初衷如何，这些限制性条款都有可能对受益人的安全收汇构成极大威胁。

1.3 正本提单直接寄进口商

有些目的港如中国香港、日本等地，由于路途较近，货物出运后很快就抵达目的港。如卖方同意接受信用证规定“1/3正本提单径寄客户，2/3提单送银行议付”的条款，则为卖方埋下了风险的种子。因为3份正本提单中任何一份生效，其他两份自动失效。如果一份正本提单直接寄给客户，等于把物权拱手交给对方。客户可以不经银行议付而直接凭手中的提单提走货物。如果寄送银行的单据有任何不符点而收不到货款，银行将不承担责任。实质上这是将银行信用自动降为商业信用。

2 信用证风险的防范措施

信用证决不是一种无懈可击的支付方式，银行信用不可能完全取代商业信用，也不可能完全避免商业风险，必须注意对信用证项下风险的防范。 1 加强信用风险管理，重视资信调查

外贸企业应建立客户信息档案，定期或不定期客观分析客户资信情况。在交易前通过一些具有独立性的调查机构仔细审查客户的基本情况，对其注册资本、盈亏情况、业务范围、公司设备，开户银行所在地址、电话和帐号、经营作风和过去的历史等等，进行必要的调查评议，选择资信良好的客户作为自己的贸易伙伴。在交易中，经常与业务员沟通交流，对业务员在交易过程中产生的疑点、难点问题给予指导帮助。交易后以应收未收帐作为监控手段，防止坏帐的产生，这样，可以最大可能地避免风险，为业务的顺利进行起到推波助澜的作用。 2 努力提高业务人员素质

外贸业务人员应认真学习专业知识，不断提高业务水平，是防止风险的关键。随着竞争的日趋激烈，瞬息万变的市场对业务人员提出更多更高的要求，贸易做法也越来越灵活多变，业务上如果不熟，碰到问题看表面而不看实质，对风险缺少充分的估计，盲目乐观，很容易造成巨大损失。从以往的应收未收帐的案例分析，绝大多数是由于业务员工作马虎，忽视风险而造成的。

3 重视单据对整笔业务的重要性

“单单相符，单证相符”是信用证的基本要求，正确交单议付则是最后结算的基础。作为进口方，可在信用证中加列自我保护条款，可要求出口商提供由权威机构（如SGS等）出具检验证书，也可派人亲自验货并监督装船，以保证获得满意的进口货物。另外，作为受益人，加强催证、审证、改证工作，认真审核信用证，仔细研究信用证条款可否接受，并向客户提出改证要求。在制单过程中，必须严格遵守“单单相符，单证相符”原则，以防产生不符点，影响安全收汇。 4 保持高度的警惕性，与银行保持密切联系

开证行应认真审查开证申请人的付款能力，严格控制授信额度，对资信不高的申请人要提高保证金比例，落实有效担保。通知行应认真核对L/C的密押或印签，鉴别其真伪。议付行应认真仔细审核议付单证，确保安全及时收汇。

［1］国际贸易惯例《UCP600》［S］.2007.

［2］周贤舜，梁兰.信用证支付方式下出口商的风险防范措施［J］.科技信息，2006，（4）.

［3］张进先.审理国际贸易欺诈案的若干问题［N］.人民法院报，2004-08-04

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.074

[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-0-01

1 政支出绩效评价中存在的风险

1.1 事前准备中存在的风险

在绩效评价事前准备阶段主要存在着以下风险：①财政部门绩效评价目的不明确、不合理，待评项目选择随意；②评价小组人员构成不合理，知识和能力不全面，无法有效配合；③评价指标体系设置随意，分值设定不合理、得分标准量化不足等问题，直接影响着绩效评价的结果。

1.2 事中核查中存在的风险

在绩效评价现场核查中存在的风险主要在于：①现场核查时间不足，核查流程简化和弱化；②指标打分尺度松紧不一，存在人情分数；③核查资料收集不充分，分值支持力度不足；④被评价方不配合，评价小组难以深入获取得分凭据。

1.3 事后结果应用中存在的风险

绩效评价结果事后应用的程度和效果直接决定着绩效评价作用的展现，非常重要，其风险主要来源于：①政府对于绩效评价结果的公开性，决定着普通民众对于政府行为和财政资金使用的社会监督参与的广度和深度；②政府在未来财政资金安排时对于绩效评价结果的参考程度。

2 财政支出绩效评价质量风险成因

综合分析，在财政绩效评价的各个业务环节都有可能存在着不同方面的风险，但究其成因主要是基于以下原因。

2.1 立场和态度方面的原因

首先，财政部门的立场和态度决定着待评项目的选择问题，从源头决定着推行绩效评价以加强财政资金的管理、提升使用效率的根本目的的实现性。

其次，评价小组的工作立场和态度直接决定着绩效评价的过程的合理性、严谨性和客观性。直接决定着绩效评价方案指定中关于评价依据的确定、评价标准的设定及其分值的设定，决定着评价项目整体的抗外界影响能力，影响着绩效评价结果的客观性和公正性，影响着绩效评价目标的直接实现程度。

最后，被配评价单位对于绩效评价工作本身的理解程度和认可程度，影响着他们的配合态度、绩效评价中的资料收集以及现场核查工作推进的顺利程度，直接影响着绩效评价的结果。

2.2 制度方面的原因

从制度方面探究引起财政支出绩效评价风险的原因主要在于以下几点。

其一，对于财政资金申请与使用前的绩效申报目标，缺乏有效的管理制度予以审核和监管，致使绩效申报目标的明确性和合理性有待提升。以这样的绩效目标作为评价的依据和标准，天生不足，会直接影响到绩效评价结果的合理性。

其二，绩效评价业务的开展缺乏严格的制度管理和规范引导，以及业务标准，致使不同的绩效评价项目、以及不同区域的同一类项目在绩效评价的指标设置、指标得分标准以及各指标的分值设定方面差异很大。使得绩效评价的过程本身就带有一定的随意性，评价结果之间的横向可比性较差，限制着绩效评价结果的借鉴和应用。

其三，被评价单位在面对绩效评价时，往往乱作一团，无法有效同绩效评价小组进行沟通，提供相关佐证，以获取合理的绩效评价分值，以促使绩效评价能够更好地反映被评价项目的真实和完整的情况。

2.3 人力方面的原因

在绩效评价过程中需要财政部门、项目组织管理以及实施单位的管理、业务、财务以及资产管理等方面人员共同参与。相关人员的工作态度，决定着在评价过程中的配合态度和力度；所有人员的相关知识和能力，决定着配合的顺畅度和深度，直接影响着绩效评价的过程和结果。

3 财政支出绩效评价风险应对策略

面对着绩效绩效评价中可能会出现的各式各样的风险，通过分析不同风险的成因，可以制定不同的应对策略。

首先，面对着立场和态度方面的问题。课题组认为最主要的方式还是通过举办讲座，召开座谈会以及个别谈话等方式，引导和督促不同方面的单位和人员就绩效评价的过程、作用和意义等进行交流和学习。一方面让有关各方面单位和人员意识到绩效评价将是未来财政资金管理的趋势。另一方面，让被评价单位以及主要负责放下思想包袱，更多的在于以评促建，加强管理，提升财政资金使用效率，促使被评价单位及项目的管理更加规范。再有，就是要通过引导和学习，提升财政部门和绩效评价人员进一步意识到绩效评价的重要性，明确自身的岗位职责，以及评价工作所赋予的历史使命，提升在绩效评价中的独立性、严谨性和客观性。

其次，针对管理方面的问题，建议财政部门首先要制定绩效申报目标的审核制度，规定审核的程序、业务要求，以合理保证绩效申报目标的明确性和合理性。另外，作为被评价单位应优化业务管理制度和财务管理制度，使得业务在期初实施内容具体明确、预算合理、进度安排合理、人员配备到位；实施中实时监督、及时反馈调整，事后不断总结经验，固化项目管理经验；同时还应针对绩效评价建立工作制度，以统筹安排绩效评价配合工作。

篇（8）

旅游业具有较强的综合性和敏感性，旅游业的发展容易受政治、经济、社会、市场等多种因素的影响，其中部分因素又具有突发性和不确定性。为保障旅游业的健康、稳定发展，需要制定科学、合理的旅游规划。

《旅游规划通则》[1]规定，旅游规划应对旅游项目的宏观背景、资源禀赋、开发条件、环境保护等作充分的分析和研究。但由于诸多不确定因素的客观存在，旅游规划的实施效果与规划目标仍会产生一定的偏差，因而“旅游规划蕴含风险”[2]。因此，在旅游规划中应重视风险分析，识别影响规划实施的风险因素，评估其风险程度，制定相应的风险对策。风险分析可以提高旅游规划的前瞻性和可操作性，减小风险因素的不利影响。

本文基于工程项目管理中的风险分析理论，结合旅游业的自身特点，探讨风险分析方法在旅游规划中的应用。

1 风险分析的含义

1.1风险的定义[3]

风险的定义有狭义与广义之分。狭义的风险是指“不利结果出现或不幸事件发生的机会”(英国风险管理学会(IRM))。狭义的风险定义认为风险的本质是有害的或不利的。广义的风险定义认为风险是中性的，如国际标准化组织(ISO)将风险定义为“某一事件发生的概率和其后果的组合”。广义的风险定义可以理解为：风险是未来变化偏离预期的可能性以及对目标产生影响的大小[3]。

1.2风险分析的内容

风险分析的主要内容包括：识别可能存在的潜在风险因素；估计这些因素发生的可能性及由此造成的影响；为防止或减小不利影响而制定对策。与上列内容相对应，风险分析可以分为以下3个步骤：①风险识别；②风险评估；③风险对策[3]。

2旅游规划中的风险识别

由于旅游活动易受多种因素的影响，在旅游规划中需要考虑的风险因素也比较多。按风险因素的来源，旅游规划中的风险可分为外部风险和内部风险2大类。外部风险一般包括政策、经济、社会、环境、市场等方面，内部风险一般包括决策、管理、技术等方面。不同的规划类型和规划阶段，涉及的风险因素不尽相同，需要根据具体项目区别对待。

2.1外部风险

（1）政策风险旅游规划的政策风险可能来自2个方面，一方面是因国家相关政策的调整，改变了旅游规划实施的政策条件；另一方面，部分地方政府不合理的旅游发展政策，可能与生态环境、自然文物保护等法律法规划相悖。

（2）经济风险旅游业受经济因素的影响非常显著，经济波动一方面直接影响旅游者的经济收入与消费能力，另一方面也会影响其消费心理与消费预期。如2008年开始的金融危机，对旅游业造成了巨大影响，而且这种影响与经济形势恢复相关，一般持续时间较长。

（3）社会风险社会风险因素可能会对旅游活动造成关键影响。旅游规划中需要考虑的社会风险有：①当地居民是否支持旅游开发；②旅游活动涉及到的民族矛盾、宗教问题；③旅游开发引起的移民、拆迁补偿问题；④突发性事件如非典、H1N1流感及暴力事件等。

（4）环境风险环境因素日益成为制约旅游业发展的关键因素。环境风险一方面来自环境变化对旅游活动的影响，如气温变暖引起雪山融化，干旱使河水断流，污水排放使旅游区水体遭受污染等，对相关旅游活动将构成重要威胁。另一方面，旅游活动的环境保护措施不当，也会引起环境的破坏，而给旅游项目带来风险。

（5）市场风险市场风险是竞争性项目常遇到的重要风险，对旅游规划来说，市场风险主要来自以下几个方面：①市场预测方法或数据错误，导致市场需求分析出现重大偏差；②旅游者偏好转移，使市场需求与预测发生偏离；③竞争格局变化；④产品价格不被市场认可，影响旅游项目的预期收益。

2.2内部风险

（1）决策风险由于旅游业的复杂性和认识能力的局限性，管理者在规划、管理、经营的决策过程中，不可避免具有主观性，如果决策时未考虑风险因素的影响或忽略了某些主要的风险因素，就会导致决策风险。例如宜昌市“三峡集锦”项目，因盲目跟风人造景观热，“真三峡前建设假三峡”，建成10年后被迫拆除，造成了巨大的投资损失(楚天都市报，2006年8月24日)。

（2）管理风险

管理风险是由于管理模式不合理，组织不当，管理混乱或主要管理者能力不足等引起的风险。旅游规划中需要考虑的管理风险有：①旅游开发活动中的管理风险；②旅游企业经营风险；③旅游人力资源管不足、人才流失的风险。

（3）技术风险

旅游项目的技术风险可能来源于：①前期勘察资料的可靠性及开发方案的可行性；②工程施工风险，如旅游基础设施建设中遭遇滑坡、坍塌等；③旅游活动的安全性，特别是一些高危性旅游项目，如漂流、探险等，往往存在较大的技术风险。

3旅游规划中的风险评估

旅游规划中风险评估的任务是估计风险因素发生的可能性及其对规划目标的影响，并按照一定的指标体系和评价标准，划分风险等级，确定关键风险因素。风险评估分为风险估计和风险评价2部分内容。

3.1风险估计

风险估计包括风险概率估计和风险影响估计2个方面。风险概率即风险因素发生的可能性。旅游项目中风险概率估计可以采用定性和定量相结合的办法进行，前者主要包括头脑风暴法、电子会议法、德尔非法等，后者一般是通过统计分析、数学计算和计算机的应用来实现[4]。

按风险发生的概率大小及评价的需要，可以将风险概率分为若干档次，如文献[3]将风险分为很低、较低、中等、较高、很高5档，对应风险概率从0%按每档20%递增至100%。同样，根据风险发生对规划目标的影响大小，可以把风险影响划分为5级，即：严重影响、较大影响、中等影响、较小影响和可忽略影响。

3.2风险评价[3]

风险评价以风险概率估计和风险影响估计为基础，对风险划分等级。评价方法主要有风险评价矩阵法和专家评价法等。

旅游规划中的风险评价，可以使用定性与定量相结合的风险评价矩阵。以风险因素发生的概率为横坐标，以风险发生后对规划目标的影响大小为纵坐标，将各种风险因素排列在矩阵的25个网格内。结合风险因素发生的概率及对规划目标的影响，将风险程度划分为5个等级。

4旅游规划中的风险对策

在旅游规划中，不仅要了解规划可能面临的风险因素，还要提出针对性的风险对策，以避免风险的发生或将风险发生的损失降低到最小程度，保证规划目标的实现。另一方面，风险对策研究的结果应及时反馈到规划的其它方面，作为规划修改和方案调整的依据。

4.1基本要求

(1)风险对策应具针对性旅游规划可能涉及各种各样的风险因素，各种规划的内容和重点也不相同。因此风险对策应结合旅游项目的特点，针对特定对象和关健的风险因素制定对策，将风险影响降低到最小程度。

(2)风险对策应具可行性风险对策应立足于现实客观的基础之上，提出的风险对策应是切实可行的。所谓可行，不仅指技术上可行，而且从财力、人力和物力方面也是可行的。

(3)风险对策应具经济性规避防范风险是要付出代价的，如果风险对策所需要的费用远大于可能造成的风险损失，那么该对策是没有意义的。在风险对策研究中应将规避防范风险所付出的代价与该风险可能造成的损失进行权衡，寻求以最小的费用获取最大的风险效益。

4.2常用的风险对策

在旅游规划中，需要根据不同的风险分别采用不同的对策。常用的风险对策主要有：风险回避、风险控制、风险转移和风险自担。

(1)风险回避风险回避是彻底规避风险的一种做法，即断绝风险的来源。对旅游规划而言意味着改变规划方案或否决某些开发项目。风险回避方法在规避了潜在的风险损失的同时，也放弃了预期的收益。因此，这种方法一般是在风险影响严重，风险概率很高的情况下采用。

(2)风险控制风险控制是针对可控性风险采取防止风险发生，减少风险损失的对策，是最常用的风险对策。风险控制措施需要针对具体的情况，一般包括技术措施、工程措施和管理措施等。如在旅游项目决策过程中进行科学论证，鼓励公众参与，强化监督工作，落实决策失误的责任追究制度，可以有效减少决策的盲目性，降低决策风险。

风险分散是另一种常用的风险控制措施，例如对某些新兴旅游项目，市场前景较好，但不确定因素也较多，可以采取引进风险投资的方式，分散部分风险。

(3)风险转移风险转移是将潜在风险转移给他人承担以避免风险损失的一种方法。例如旅游企业采取向保险公司投保的方式将旅游活动的风险转嫁给保险公司。此对策尤其适用于高危性旅游项目和某些人力难以控制的灾害性风险。

旅游项目建设中的工程风险，可以通过相关合同条款转移给承建方，再由承建方依据自身情况制定相应的风险对策。

(4)风险自担风险自担就是将风险损失由旅游项目自己承担，主要适用于风险程度较低的风险因素。另外，在采取风险应对措施的费用远大于风险损失的情况下，也可以使用风险自担的对策。

5结语

旅游业的发展涉及旅游区的诸多方面，同时也是一个长期积累的过程，因此旅游规划中的风险分析应具有广泛性和长远性，旅游规划风险分析需要加强以下几方面的工作：

(1)旅游规划风险分析应涵盖与旅游业关系密切的政策、经济、社会、环境、市场、管理、技术等诸多方面。

(2)旅游规划风险分析应涵盖旅游规划、投资建设、运营管理的全过程，旅游规划人员应具有一定的风险预见能力。

(3)旅游规划风险分析需要相关的政府部门、规划单位、旅游企业及其它利益相关者及社会公众的广泛参与。

参考文献

[1] GB/T18971-2003,旅游规划通则[S].

[2] 汪宇明.旅游规划方的理性和责任-再谈规避旅游规划的风险[J].旅游学刊,2008,23(9):6.

[3] 全国注册咨询工程师(投资)资格考试参考教材编写委员会.项目决策分析与评价[M].北京:中国计划出版社,2008,388-423.

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1.2 项目简介

1.3 客户基础

1.4 市场机遇

1.5 项目投资价值

1.6 项目资金及合作

1.7 项目成功关键

1.8 公司使命

1.9 经济目标

2.0 公司介绍

2.1 项目公司与关联公司

2.2 公司组织结构

2.3 [历史]财务经营状况

2.4 [历史]管理与营销基础

2.5 公司地理位置

2.6 公司发展战略

2.7 公司内部控制管理

3.0 项目介绍

3.1 特色农业园 开发目标

3.2 特色农业园开发思路

3.3 农业园开资源状况

3.4 项目建设基本方案

3.4.1 规划建设年限与阶段

3.4.2 项目规划建设依据

3.4.3 特色农业园基础设施建设内容

3.5 项目功能分区及主要内容

4.0 所在城市农业园市场分析

4.1 国家宏观经济政策

4.1.1 国家宏观经济形势对农业园的影响

4.1.2 农业园宏观政策

4.2 城市周边区域经济环境

4.3 城市市城市规划

4.3.1 城市总体规划的布局与定位

4.3.2 城市中心城区的五大问题

4.4 城市土地和农业园市场供需

4.4.1 城市市土地出让情况

4.4.2 农业园市场供需

4.5 城市农业园供需

4.5.1 商圈分布

4.5.2 商业业态分析

4.5.3 城市商业现状分析

4.5.4 居民消费特征分析

4.5.5 城市商铺价格分析

4.5.6 商业农业园供需分析

4.6 消费者调查

4.6.1 居民消费特点

4.6.2 农业园潜在消费者问卷调查

4.7 竞争分析

4.7.1 竞争分析的方法

4.7.2 竞争项目分析

5.0 开发模式及QB区选择

5.1 [RRR城]及QB区项目

5.1.1 [RRR城]的开发背景

5.1.2 [RRR城]项目

5.1.3 [RRR城]开况

5.2 项目竞争战略选择

5.2.1 山水绿城SWOT分析

5.2.2 [山水绿城]开发策略和开发模式

5.2.3 QB区项目

6.0 QB区方案概念设计

6.1 规划设计主题原则

6.2 产品组合和功能定位

6.3 建筑风格和色彩计划

6.4 建筑及景观概念规划

6.5 智能化配套

6.6 QB区各地块设计要求

6.6.1 农业园功能配置要求

6.6.2 A13地块设计要求

6.6.3 A21地块设计要求

6.6.4 A08地块(局部)设计要求

6.6.5 A22地块设计要求

7.0 营销策略

7.1 预计销售额及市场份额

7.2 产品定位

7.2.1 各项目的住房产品定位

7.2.2 农业园定位

7.3 定价策略

7.3.1 住房项目的定价策略

7.3.2 农业园的定价策略

7.4 销售策略

7.4.1 住农业园的销售策略

7.4.2 农业园的销售策略

7.4.3 品牌发展战略

7.5 整合传播策略与措施

7.6 电子网络营销策略

8.0 项目实施进度

8.1 项目工程进度计划表

8.2 项目工程进度管理体系

8.2.1三级计划进度管理体系的建立与执行

8.2.2三级计划进度管理体系的工作流程

一级计划——总控制进度计划

二级计划——阶段性工期计划或分部工程计划

三级计划——月、周计划

9.0 项目风险分析与规避对策

9.1项目风险分析

9.1.1 项目市场风险分析

9.1.2 项目工程风险分析

9.2 项目风险的防范对策

9.2.1 市场风险规避对策

9.2.2 工程风险的防范对策

9.2.3 安全风险控制措施

6.0 QB区投资估算和开发计划

6.1 项目投资估算

6.1.1 项目开发成本估算

6.1.2 开发费用估算

6.1.3 项目总成本费用估算

6.2 项目开发计划

6.2.1 开发分期 69

6.2.2 项目开发进度计划表 69-72

6.3 项目人员和组织机构配置 72-73

6.3.1 组织保障 72

6.3.2 组织机构 72-73

6.4 项目融资计划和财务费用 73-74

7.0 QB区财务与投资价值分析

7.1 销售收入

7.1.1 销售价格

7.1.2 销售收入

7.1.3 项目税费率

7.2 项目现金流量

7.2.1 全部资金的投资现金流量表

7.2.2 自有资金的现金流量表

7.2.3 主要经济数据指标汇总

7.3 不确定性和风险分析

7.3.1 盈亏平衡分析

7.3.2 敏感性分析

7.4 结论

7.4.1 项目投资决策结论

7.4.2 项目总体效益评价

11.0 公司无形资产价值分析

11.1分析方法的选择

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关键词房产项目投资分析风险控制房地产业国民经济发展趋势

随着近几年国民经济的快速增长，房地产业已成为国民经济中重要的支柱性产业，由于其过快发展与投资过热，部分城市已经出现房地产泡沫，势必给房地产投资者带来巨大的风险。对房地产投资风险的研究也成为理论界和实业界面临的重要课题。

一、房地产投资风险的含义

1901年在美国的A・M・Willet 的博士论文《风险与保险的经济理论》中给出了最初的风险定义：“风险是关于不愿意发生的事件发生的不确定性之客观体现”。在这一定义中主要强调的是不确定性和客观性的风险特点。根据相关的风险理论研究，一般定义为：也即是人们对未来的行为不确定性，从而导致最终后果与之前所预定的目标发生的负偏离。用通俗的话来讲，风险就是人们不愿发生的不幸事件的概率，再或许就是未来损失所发生的不确定性。房地产项目的投资风险既是在房地产项目投资过程中所引起的损失产生的相关不确定性。客观世界充满了不确定性且变化多端的，任何一个房地产投资项目都存在一定的风险和损失的不确定性，通常情况下，房地产项目投资风险主要来自获取信息的不完全性、投资项目周期长短、收益预期及房地产政策等投资环境的变异性。

二、房地产投资风险的细分及识别

为了保证房地产风险分析的最终质量，我们有必要对房地产投资过程中的每个可能存在的风险因素进行综合科学的细分与辨识，使房地产投资决策者能有效且更好地把握风险的变化规律和本质，从而采取有效的预防措施或相关对策从而减少风险和损失（图-1 房地产投资风险因素系统结构图）。

（一）自然风险，即是因一些自然因素的不确定性，从而对房地产商品在生产经营过程带来或直接造成的影响，或对房地产商品直接产生的破坏，对房地产经营者和开发商带来的经济损失。这些风险是人们对自然力无法控制或自然本身发生的异常变化导致的。我们通常所说的自然风险主要包括：洪水、火灾、地震、滑坡、风暴以及施工现场的地质条件等。虽然这些因素所引起的风险发生几率比较小，但风险

一旦发生，往往给房地产业带来非常严重的危害。针对这些自然风险的防范，开发商往往通过利用投保来避免或减少相应损失。但投保之前，如果房地产开发商能对该地区的天文资料、环境条件、气候条件、地质地貌等作一定的分析与了解，就可适当减少投保成本，并增加房地产投资收益。

（二）政治风险，既由于国家政策、法律法规的潜在变化给房地产市场商品经营者与交换者带来的不同形式的经济利益损失。它通常会给房地产投资收益带来间接或直接的影响。如国家控制农业用地向非农业用地的转化以及土地的有偿使用权，可能会减少土地的供给，也将直接导致开发成本的增加；再譬如国家相关税收政策的变化，也将直接影响着房地产投资收益的高低。政府这些政策对房地产投资所带来的影响是全局性的，因此，由于政府相关政策的更改或变化而带来的相应风险最能影响房地产市场效益的变化。尤其是市场环境不完善的情况下，政府政策变化的风险对房地产商品最终效益的影响尤为重要，目前我国的房地产市场还有待加强和进一步完善。因此房地产开发投资商必须密切关注房地产政策局势的相关变化趋势，以便及时顺应发展趋势对可能引发的风险进行及时处理。避免因政府政策变化而引起的房地产投资风险，最有效的办法就是选择国家政府有收益保证的、鼓励的、有税收优惠政策的项目实施投资。

（三）经济风险，由于经济形势变化而引起的且对于市场需求存在一定的不利影响，通常这种影响可能是因经济的滑坡对整个物业市场的影响，或许是因经济的发展对某一类型的物业或者某一特定地区物业所造成的相关影响。等这一系列与经济发展和经济环境息息相关的不确定因素，一旦它们出现，往往会对房地产市场带来巨大的影响。常见的经济风险包括：财务风险、融资风险、市场供求风险、工程招投标风险、地价风险、国民现存经济状况发生变化的风险等。

（四）技术风险，这种技术风险就是指因科技进步、技术结构以及相关变量的变化带给房地产经营者和开发商的损失。如：因市场科技的进步给房地产商品的适用性构成的相关威胁，迫使房地产开发商通过不断投资来进行房产商品的不断改造和翻修等因素造成的经济损失。常见的技术风险包括：建筑工艺和施工技术革新、材料改变和更新、设备故障或损坏、施工事故、建筑计算失误或设计变动、建筑的相关生产力因素短缺、信用等风险因素。

（五）社会风险，通常指因人文社会环境因素的不断变化对房地产市场带来的相关影响，并使得从事房地产商品经

营和生产的投资者带来了相应的损失。通常如一些社会治安、区域发展、公众干预、城市规划、文物保护等都会给房地产商品带来社会性的风险。

（六）国际风险，主要是指因国际经济环境的相应变化，从而给区域性经济活动带来的影响，这种风险对整个社会所有经济都会有很大的影响。对房地产商品来说，通常说的国际风险包括：国际投资环境风险、国家风险、货币汇率变化风险、国际经营风险、国际货币利率变化带来的风险等等。

（七）内部管理和决策风险，通常指因房地产开发商的决策出现失误或经营管理的过程不完善而导致与预期收入水平不相符以及预期效益不能够实现的风险，通常所说的内部管理和决策风险有：投资地点、投资方式、投资类型的选择风险以及人、物、财组织管理的风险等等。

有上可知，引起房地产投资过程中发生风险的因素比较多，且带来的严重后果程度也非常迥异。如果在房地产投资时，忽略或完全不考虑这些主要风险因素，那风险分析必定失去了它应有的价值和意义。但如果把每个风险因素都包罗万象的加以考虑，也势必会导致问题的复杂性，不但不现实而且也不恰当。房地产投资风险分析以合理科学的缩小风险因素的不确定性为主要目标，通过寻找影响房地产投资风险的主要因素，来合理为投资决策者提供最合理科学恰当的风险对策。

三、房地产开发风险的防范对策

房地产的开发风险防范，大体上分为两种途径：一是在经济损失发生之前，通过采取各种预防控制手段，也即是通常说的事前控制，力求将经济损失的发生防患于未然；二是在经济损失发生之后，通过采取相应的补救措施，进行及时补偿，也即是我们常说的事后控制。

（一）投资风险回避。投资风险回避既房地产投资者在对房地产投资风险进行具体分析和识别以后，发现若对某项房地产活动进行投资将会带来经济利益风险的损失时，通过事前控制手段，改变原有的行为方式或事先避开风险源地，采用拒绝实施或主动放弃这些将会导致风险损失存在的相应投资活动，事前消除房产投资风险隐患。

（二）投资风险减轻。投资风险减轻是通过降低房地产风险的可能性或减少风险后果的不利影响。通过对已知的风险、不可预测风险或可预测风险的预测，项目管理者可以在很大程度上加以控制，并最大限度的降低投资风险。

（三）投资风险预防。风险预防是投资者在房地产风险发生前采取的某些具体措施以消除或减少引致风险损失的各项风险因素，实现降低风险损失发生的概率，同时起到减小风险损失程度的作用。风险防范的对象一般有：自然灾害、社会风险和政策风险，在房地产投资系统风险防范策略中，应以经济风险作为控制的中心，把政治和社会风险作为预测的重点，把自然风险作为灾后缓解的主要对象。

（四）投资风险转移风险转移。是指房地产投资者在开发过程中，以某种合理、合法的方式将某些自己不能承担或不愿承担的风险的后果连同对风险应付的权力和责任转移给他人。房地产风险转移可以采用很多方法，主要有契约性转移、购买房地产保险转移和项目资金证券化转移等。

（五）投资风险分散与组合：风险分散。房地产投资分

散是通过开发结构的分散，达到减少风险的目的，一般包括投资区域分散、投资时间分散和共同投资等方式。风险组合。风险组合投资是从证券业和保险业发展出来的一种投资理论。在房地产投资方面同样适用。

（六）投资风险自留：当采取其他风险规避方法的费用超过风险事件造成的损失数额时，可采用自留风险的方法。风险自留是指房地产投资者以自身的财力来负担未来可能的风险损失。风险自留包括自我承担风险和自我保险风险。

四、小结

综上所述，投资者在对房地产投资的风险分析和管理时，应该同时从主观以及客观两方面同时采取必要措施，以提高投资效益，从根本上降低投资风险。主观上，投资者必须重视投资可行性研究，树立强烈的风险意识，从多层不同角度对风险问题进行总体把握。客观上，投资者还必须对当前今后国内、国际上经济形势、政治、社会发展趋势以及国家地方政策进行全盘了解，并以此为基础，对投资设计方案进行定量的数据测算分析，获得较准确的经济测算结果；此外，投资者还应充分了解该城市拟开发地区的情况，如工商业状况、人口结构与密度、居住条件、基础设施现状、建设规划、交通和污染情况等，了解和掌握该地区商业服务业、住宅、工业分布情况以及未来的发展趋势，理性的判断该类房地产市场供求情况并进行科学的项目可行性研究。只有这样，投资者才能准确的把握时机，选中极具升值潜力的地段，并在合适的地段开发合适的物业，使投资决策尽可能准确而高效，赢取房地产投资的高效益。

总之，房地产投资项目分析是一项非常复杂的系统工程，不但需要扎实的理论功底更需要社会经济现象的深刻剖析。并由此得出切实可行的项目决策。

参考文献：

[1]林冬.基于关键因素的房地产投资风险分析.价值工程2010(05):224-225.

[2]陈妮.关于房地产投资风险分析与对策的思考.价值工程2010(17):77.

[3]李启明.房地产投资风险与对策.南京:东南大学出版社.1998.

[4]方建国.提高人居环境质量是当前房地产开发的新趋向.中国房地信息.2004(4).

[5]钱民强.入世后房地产业面临的机遇和挑战.住宅科技.2002(2).

[6]张协奎,文卫平.房地产投资风险分析,估计方法与应用.武汉:武汉工业大学出版社.2007.9.

[7]柴强.房地产估价(修订第四版).北京:首都经济贸易大学出版社.2003.

[8]沈建忠主编.房地产基本制度与政策.北京:中国物价出版社.2002.

篇（11）

电力工程施工项目的安全性是现阶段施工过程中需要注意的问题，这对于整体工程质量能够具有一定的影响，所以在具体施工过程中需要明确施工风险因素，并且采取有效的措施避免此类情况的发生，继而促进电力工程能够取得良好的施工效果。笔者以电力工程施工项目风险中的投资风险为切入点，深入分析当前施工过程中需要完善的策略。

1电力工程施工项目投资风险分析

从目前情况分析，电力工程项目施工风险因素相对较多，这其中最为严重的当属投资风险因素，这对于之后的施工进度及竣工具有重要的影响力，并且对最终的使用效能也会造成极大的弊端，所以必须对电力工程项目施工投资风险予以重视，并对其产生的原因进行具体的分析，以寻求最有效的解决措施。根据以往研究可以看出，投资风险主要体现在3个层面：分别是政府政策、经营风险及融资风险。①针对政策风险来说，主要是指影响商业环境的相关政府决策具有不稳定性，这其中主要包含以下内容：规章制度变化、价格控制、国有化威胁等等，政府政策在某种程度上能够起到良好的推动作用，反之则会带来一定的弊端，这种不确定对其施工的影响十分严重，并且对其施工的有效性带来极大的弊端；②经营风险，这主要是与当前市场竞争有着密切的关联，在投资阶段可以说是风险无处不在，在其过程中，市场环境变化、企业内部控制，决策及模式的选择上都会造成影响；③融资风险，就是在施工过程中是否具有充足的资金储备，显然这已经成为现阶段制约工程项目施工的首要危险因素，必须引起重视。

2优化项目施工风险的具体措施

2．1政策风险应对措施。针对上文提到的政策风险因素，首先需要发挥政府的职能作用，为企业的发展推行更为科学合理的有效政策，为电力工程的施工创造良好的大环境，降低政策风险的负面作用，由此能够有效推进项目投资，以增加电力工程项目施工过程中的政策因素的干扰，达到最优质的施工效果。2．2经营风险主要策略。电力企业的发展状况对实际施工会造成极大的影响，没有有效的管理无法达到良好的管理效果，这对实际施工而言会带来巨大的影响。所以针对电力企业发展而言，需要从市场瞬息万变中获取到更多的有价值的信息，并且积极投身于企业内部改革，以完善企业的整体发展方案，这对于企业各项电力工程施工而言是非常有效的措施，并且直接关系到最终的施工质量。因而从整体角度分析，电力企业经营风险中的规避措施就认清在企业发展过程中存在哪些风险因素，在工程施工之前需要考虑各项风险因素，在投资之前，则需要做好详细论证分析，并且予以正确投资决策，同时采取适当经营策略，还有有效的风险规避策略，从根本上避免由此带来的施工风险，提升施工的整体效能。2．3融资风险完善对策。虽然现阶段电力企业呈现出良好的发展趋势，但是在具体应用还存在很多的弊端，必须给予足够的重视，采取积极有效的应对措施，这种融资风险必然会影响到企业未来的发展。所以给予上述状况下，企业必须对其自身发展给予有效的调配，为企业电力工程施工做好充足的准备，具体而言需要适当拓宽融资渠道，在融资方式上则需要不断追求创新，但是必须要是在政策允许的范围之内，融合多种融资方式，这样才能为电力工程施工给予充足的资金保障，从而达到分散风险的目的，合理控制风险，并且能够有效规避风险。

3结束语

总体来说，电力工程施工项目风险是当前制约其发展的主要因素，必须对其进行有效的分析，然后提出针对性的优化措施，以促进电力工程施工能够获得预期的效果。

作者:杨野 单位:国网内蒙古东部电力有限公司

［参考文献］