工程代建管理合同大全11篇

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2代建人在代建项目中风险承担的原则及共识

上述某企业在代建管理合同中风险承担的不公平待遇，不符合当前代建市场对风险承担的原则和共识。风险承担是项目建设过程中必然选择，国内外对此已经有了深入研究。风险承担是利益分享的前提和基础，风险承担者的风险收益应该与项目剩余索取权匹配。代建制作为项目管理的一种制度，各地代建管理办法亦对风险承担有规定。结合代建制管理的特点，从项目所有权配置的角度考虑代建人承担的风险，代建市场现形成了以下原则和共识:

2.1责权利对等原则

此原则包含两个方面的内容:一是代建人在代建过程中应承担责任和应享有的权利应对等;二是代建人在代建过程中应承担责任和其可取得的利益应对等。代建管理合同中应很好地体现此原则。从公平合理的法律原则看，不能让代建人获得较少收益而需承担更大的责任。如，某银行办公大楼项目代建管理合同，代建人按项目建设投资额的3%收取代建管理费，但代建项目管理工作包括本项目自立项直至项目竣工验收、移交、工程结算、保修期届满之日为止的所有代建管理工作，且代建管理服务优良使项目投资有节余仍不能获得奖励，其承担无限的法律责任。此代建管理合同背离了责权利对等原则。《福建省省级政府投资项目代建制管理办法(试行)》第四十三条规定:“项目如期建成竣工验收，建设内容、建设规模、建设标准经验收全部符合代建管理合同约定，质量验收合格，竣工财务决算经省财政厅审核批准后，如审定投资比合同约定同口径投资有节余，且该节余是由于代建单位通过优化设计、加强管理、配合决算审核等工作形成的，经省发展改革、财政部门和组织实施部门共同认定，可对代建单位给予奖励，并记入其代建业绩档案。奖励金额为节余资金的10%～30%，具体金额在项目代建管理合同中约定。项目部分使用自筹资金的，奖励金额由财政性资金和自筹资金按建设资金来源的比例分摊支付。其它节余资金按原投资比例分配。”《福州市市级政府投资项目代建制管理规定(试行)》亦有此相类似的规定。

2.2谁有能力控制风险即由谁承担风险

风险承担作为代建制制度安排的组成部分，风险承担者应拥有相应的控制权，能积极性做出正确决策。如，代建项目管理中水文地质风险有可预见与无法预见之分。可预见的水文地质风险在代建管理合同中可约定为代建人承担，但不可预见的水文地质风险代建人无能力控制，不应由代建人承担此风险。又如代建项目管理中的拆迁，其风险代建人无能力控制，亦不应由代建人承担此风险。

2.3代建人承担的风险赔偿责任应有上限

由于项目建设过程的复杂性、多变性，致使代建人代建管理承担的风险极大，有些风险不是代建人有能力进行控制的。为提高代建人控制项目投资、质量和工期的积极性，促进项目开发有效实施，代建人在代建管理过程中的风险不应是无限的。因此设定风险赔偿责任的上限是参与各方的共识。

3代建人在代建项目中的风险防范措施

风险承担与风险防范是对风险不同层面的认识。从代建人在代建管理中的规范性、合法性、效益性的角度看，风险承担与风险防范是相辅相成的。代建人在代建管理中的风险防范的主旨是加强项目管控水平，提升风险认识。居于代建人在代建项目中风险承担的原则及共识，代建人对其在代建管理中的风险防范可以从以下三方面着手:

3.1在代建管理合同中合理、公平地分配各方当事人的风险要素

实践中，基于各种原因，全过程代建管理合同中的各个风险要素由代建管理合同哪方主体承担，不同的情势下应有不同的约定。笔者结合《福建省省级政府投资项目代建制管理办法(试行)》及《福州市市级政府投资项目代建制管理规定(试行)》的有关规定，根据实践中对代建项目法律服务的经验，从公平角度对上述47项代建项目的风险要素的承担主体做了设定:其中委托人独自承担22项;代建人独自承担21项;委托人、代建人共同承担4项(见附表)。

3.2代建人应恰当选择承担风险责任的方式

风险承担意味着责任承担。代建人在项目代建过程中，一旦发生其承担的风险因素，代建人应按代建管理合同的约定承担相应的赔偿责任。对此，代建人在代建管理合同中，可以选择如下方式之一承担风险赔偿责任：(1)对所有承担的风险所造成的损失承担赔偿责任;(2)代建人在代建管理费额度范围内承担风险赔偿责任;(3)代建人提供银行履约保函的代建管理费额度不足承担时，由履约保函额内承担。如，《福州市市级政府投资项目代建制管理规定(试行)》第二十二条第四款规定:“代建项目实行履约担保制度，签订项目代建管理合同前，代建单位应当向组织实施部门提供银行出具的金额不低于项目代建管理费的履约保函。具体金额根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。”

3.3代建人可合理地将在代建管理合同中应承担的风险要素

进行规避与转移若代建人居于建筑市场的需要，在代建管理合同中要承担本不应由其承担的风险要素，其在实施项目代建管理中，可以通过与项目勘察单位、设计单位、施工单位、材料设备供应商、监理单位、招标单位等签订相应合同，将代建管理合同中应承担的风险进一步分解到前述有关单位，以达到风险承担规避和转移的目的。如，某代建管理合同约定:“代建人未完成履行本合同义务，造成项目工程质量不合格的，代建人应组织施工单位无条件返工，直至验收合格，由此造成的损失，包括增加的投资费用由代建人负责赔偿。”代建人在与施工单位签订施工合同的时候就应约定:施工单位造成项目工程质量不合格时，应无条件返工，直至验收合格，由此造成的损失，包括增加业主的投资费用、代建人的管理费用等由施工单位承担。代建人在实施项目代建管理中，还可以通过投保，分解代建管理过程中的风险。这一做法在各地的代建制管理办法中亦有体现。如《福州市市级政府投资项目代建制管理规定(试行)》第九条规定:“积极推行代建项目工程质量保险制度，鼓励代建单位牵头，就建设工程项目统一投保”。

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中图分类号： TU7 文献标识码： A 文章编号：

1、前言

代建管理模式是对政府投资的项目进行招标，来选出代建单位对整个政府投资项目进行全过程监管。虽然我国的建设项目代建制已有一定成效，但由于运作尚未成熟，还处于起步阶段，对代建模式存在的风险还未完全认识，并未设立完善的应对风险的防范机制，因此在推广代建管理模式的同时，也需要对其风险进行研究。最终建设专业化、社会化、市场化、完善化的建设项目代建管理模式。

2、项目代建管理实施的特点

2.1 质量控制管理

项目待建管理掌有较大的质量控制权。其对工程上使用的材料和施工质量有检验权，如若发现不符合国家质量标准的情况，可直接命令承包人停止使用；对于不符合标准的工序、不符合安全规范的施工作业，可直接命令承包人停工整顿。对装饰设计有审查权。可利用项目代建管理机构的建筑师和装饰师的技术对设计进行审查，积极地保障了设计和施工的质量，这是传统的施工监理所不能及的。对制造商和供货商商品质量有控制权。传统的施工监理机构只能参与制造商或供货商提供给承包商的设备进行验收和交接验收手续办理。而现在的代建管理机构可组织专业部门来进行验收与办理交接手续。从而有效地控制了供货商品的质量，也提高了工作效率。

2.2 进度控制管理

设计滞后、业主抉择迟缓、施工单位自身组织力不强等都有可能对工期的进度造成影响。项目代建管理机构对施工进度和设计进度均有检查和监督权，这就为有效地从设计进度开始一直到施工进度对整个工期进行控制。这样一来项目代建管理机构就可如实地确认实际竣工工期。

项目代建管理机构由于有了设计审查权,在审查设计图纸时,就可要求设计单位根据施工进度安排提出供图计划,项目代建管理机构就可根据设计单位提出的供图计划对所供图进行检查和监督,以杜绝设计滞后而影响施工进度,对工程效益的如期发挥起到积极作用。由于有了竣工期限签认权,项目代建管理机构就可公正及时地确认竣工日期和保修期,有效地杜绝工程完工后保修期无人问,工程无法移交,避免导致完工的新建工程无人管,质量受损,使业主和承包商的权益都受到损害。

2.3 投资控制管理

项目代建管理机构对投资控制进行实际性的管理,双方合同约定“在工程施工合同约定的工程价格范围内,项目代建管理机构有工程款支付的审核和签认权,以及工程结算的复核确认权与否决权,未经确认,委托人不支付工程款”。但由于其对投资控制力度加大从而导致了投资控制风险的加大，因此代建管理机构的投资控制工作人员的管理水平和业务技能都应比施工监理机构的投资控制人员的水平要更高,敬业精神要更强,以保证投资控制工作不出现任何闪失。

2.4 合同管理

代建管理机构的合同管理权相比于施工监理合同来讲多了“选择工程分包人的认可权;可对任何承包人合同规定的义务提出变更”两条权利。它可以更直接的对承包人进行管理。业主对项目建设管理更加依靠中介服务机构即项目代建管理机构,向小业主、大监理制的格局又迈了一步。

3、项目代建管理工作中存在的突出问题

代建制度是一种民事委托关系,但存在责任风险没有转移的矛盾,这是因为国家法律赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务,不能够因为实行代建制而产生转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任,同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度,合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利影响, 在工程建设过程中,扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。

3.1覆盖面不够广、管理单位的资质不够。

我国代建项目仍是一个初出茅庐的状态，并没有广泛的覆盖面，相关的管理措施也有待于完善。另一方面，政府的投资建设项目往往都是大投入、多项目、涉及多行业多领域的复杂建设项目，因此需要项目代建单位能够有充足的专业资质、有较高的承担能力，具备涉及各个专业的高素质专业管理人员，但实际符合以上要求的企业少之又少。

3.2 易受建设单位的影响

在实际项目实施中，代建企业须直接面对建设单位来沟通及时汇报代建工作，各自有关工作的最终确认都需要得到建设单位的签名。代建单位须结合客户的满意度再与建设单位作适当的交流。在有些时候，建设单位实际上成为了代建单位的上级，代建只是充当参谋的职位，为建设单位提供技术与管理上的建议而以，并不掌握实际权利。这样也就使代建单位丧失了其的威信，给管理目标带来了极大的困难。

3.3起步时间短，缺乏管理经验

代建制度在我国的推广时间不算长，并且存在着地方差异性，因此我国代建管理仍存在诸多问题无从借鉴，有待解决。代建管理工作需加以完善，如建立完善的管理流程与制度，对设计单位进行管理，对招标工作进行参与管理，建立作业指导书等。

3.4工程腐败风险

因种种原因,政府投资工程项目一向就成为建筑市场主体寻租的主要对象,如果实行代建制后,投资管理跟不上改革要求,围绕代建单位招标将产生新的腐败问题和风险。招标过程中可能会有行贿、受贿、走关系等腐败现象发生。

4、代建制的风险防范对策

4.1 建立完善的代建管理制度相应的法律体系

由于代建制度法律体系不明确，当今代建制度的产生引发了风险转移的问题，因此在法律体系中确立代建管理制度是非常必要的。对于这方面的问题可结合我国国情的基础上参照国际上的项目投资所相关匹配的机制，商榷出一条符合我国待见管理制度的法律体系后通过立法来建立制度，将委托代建后的行政责任转交到代建人手中。

4.2 诚信机制制约代建行业

建立代建行业诚信机制，以诚信体系为总框架，括政府对市场主体的守法诚信评价和社会中介信用机构开展的综合信用评价,前者以市场主体违反各类行政法律

规定强制义务的行政处罚记录以及其他不良失信行为记录,后者以守法、守信、守德、综合实力为基础进行综合评价。以诚信的方式来减少代建的风险，以优胜劣汰的方式来提高行业整体素质。

4.3 提高管理人员素质，加强培训

代建制企业是一项极其需要工作人员知识水平、经验与智力的智力服务行业，因此企业应大力着手于加强从业人员的专业素质，使其有较高的从业水准并能通晓相关法律、心里、社会、经济以及相关科学知识。当然一个好的从业人员满腹经纶但无法表达出来也是不行的，为此，相关从业人员还应当有较强的语言表达能力再加上职业道德修养、思维能力要足够敏锐，在相应时刻能够承担法律责任与社会责任。只有满足以上条件的人士才可算得上是一名合格的代建制从业人员。因此代建制企业在选拔人才时应提高门槛，严格通过职业资格考试筛选候选人，注重综合素质教育，选拔出最优秀的从业人员。

4.4 深化体制改革,制创新代建机制

要想将代建管理发展的更加完善，就应当深化体制改革，走机制创新路线，采用合伙人制度或股份制的形式，借鉴国外经验来引进现代化企业管理模式，将代建制发扬成为专业化、职业化、市场化和社会化的高投资效益产业。改革需严格按照明确建立权责、制约有效, 专业化、职业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式来进行。将代建制向专业化推进，选拔具备施工监理、招标、投资控制、造价咨询等专业职能的项目管理单位来负责项目的管理与建设。在推进专业化的同时也要向社会化进步，由于我们处于社会主义市场经济条件下，就应当优化其项目运作方式，不再循规蹈矩，应当打破体内循环来引入社会化的代建单位。除此之外，推进市场化也是必不可少的，选择代建单位时采取招标的手法，通过市场竞争来进行抉择。政府业主对使用市场手段运作项目的能力得到了提升，在实施中深化与代建单位的契约机制, 转变泛行政化的管理方式,提高代建管理水平和投资效益。

4.5 对建立健全代建制项目的风险管理进行研究并建立风险管理机制

代建制是由政府投资建设的项目，其运作方式趋于市场化，业主与项目企业形成委托与的关系，对于风险管理制度还应做进一步完善工作。建立健全以工程保证担保和工程保险为主要内容的风险管理,代建企业通过保证人的担保授信,由市场对代建企业形成一套信用过滤机制,从源头上保障项目代建合同的正常履行。在项目实施中，代建企业可采用保险的手段对工程实施中的风险进行分散。

5、结语

代建管理制在我国还是一个新兴的产业，虽已见成效但仍存在很多风险有待解决。近些年政府有关部门对项目代建管理制度有所完善，代建管理机构自身也在不懈努力的开拓创新，希望可以早日成为专业化、职业化、社会化、市场化的产业，可以使投资效益不断攀升。根据以上对项目代建管理工作中存在的突出问题的分析与代建制的风险防范对策，相信可以在不久的将来看到一个有广阔发展前景的项目代建管理产业。

参考文献

[1]张伟，政府投资项目代建制理论与实施[M].北京：水利水电出版社，2008，6.

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中图分类号： TU113.5+41文章标识码：A文章编号：

引言：

住房问题作为人的最基本的生活需求，是广大人民群众最关心、最直接、最迫切需要解决的实事难事之一。随着住房制度改革的深入推进，住房市场化进程的加快，住房消费成为居民消费热点，居民居住条件、居住环境有了较大改善。由于中低收入家庭难以买得起市场高价商品房，居民住房问题就不可能完全依靠市场去解决。因此，建立包括经济适用住房在内的住房保障体系，满足中低收入家庭的基本住房需求，既关系到千家万户中低收入家庭的切身利益，也是政府义不容辞的重要职责所在。

建设经济适用住房，让符合条件的中低收入家庭买得起、住得上基本住房，对于解决中低收入家庭住房问题，维护社会稳定，体现社会公平，促进社会和谐具有重要意义。

但在我国积极推进经济适用住房建设和改革,努力适应市场经济发展形式下,仍存在投资缺口大、建设任务重、供需矛盾突出、管理方式方法等这样或那样的问题。 结合我国当前经济适用住房工程建设存在的各种问题及实际管理情况,在分析工程管理现状的基础上,对如何提高我国经济适用住房工程建设管理水平进行了有益的探讨,以期提高工程建设的投资效益。

一、经济适用房建设项目管理模式现状及存在问题

1、目前我国经适房建设项目管理运作模式

各地开展经适房建设项目管理，已基本形成三种不同的模式，以政府为主导，以社会为主导和界于二者之间的模式。

1组建政府专业管理机构+市场竞争代建模式

由政府组建建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关，科、教、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权，委托代建中心进行市场竞争选定实质建设管理代建公司的模式。

1.2纯市场竞争代建模式

由政府设立准入条件，按市场竞争规则，批准若干具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取。

1.3管理运作模式的分析比较

1.3.1组建政府专业管理机构+市场竞争代建模式

优点：（1）由政府机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题；

（2）政府对该机构方便监督与管理，一些合理的变更易于实现；

（3）政府意愿可以较好的通过项目代建单位实施；

（4）因为通过市场化运作，代建单位的积极性较高；

（5）有利于代建方严格控制资金使用。

缺点：（1）要新设机构，增加政府财政支出；

（2）对超概算及建设中资金节约的意愿不强；

（3）如果项目过多，会导致管理力度和水平的下降。

（4）具有垄断性，不利于竞争；

（5）合同的约束力不强。

1.3.2纯市场竞争代建模式优点：（1）可以引入竞争，提高项目管理公司的专业化水平，与国际接轨；

（2）可以降低投资，节约资金。缺点：（1）政府在监督上强度不大，并要求有较强的专业技术能力；

（2）一些使用单位合理的变更通过行政审批手段较难实现。

2、存在问题

2.1组建政府专业管理机构+市场竞争代建模式

经济适用房项目的实际投资管理方大多数是政府相关部门，这也是其性质所决定的，但在我国政府部门不能直接参与建设，必须由政府部门通过招投标的形式选定代建管理单位，实际运作其项目。但由于某种原因以及一些利益的驱使，政府不愿实际放权给通过市场机制选定的代建管理单位，因此，政府内相关部门成立实体公司与代建管理单位共同开发建设经济适用房项目。

1、代建模式下的垫资开发

政府自己组建的代建中心通过招投标选定的代建管理公司，签订代建管理合同，这种模式下虽然有代建管理公司，但实际的决定权仍然在政府部门，对外签订的合同都是同政府授权的公司签订，其相关合同的费用却由代建管理公司垫付，依照其同政府授权公司的代建管理合同，按照付款节点支付代建管理公司的工程款。

这种形式实际就是垫资的承发包模式，这是国家明令禁止的，同时这种模式对实际的开发主体也是不利的，由于工程款是代建公司直接支付给总承包单位的，不利于对工程总体造价的控制，易造成实际开发主体不能管理总承包单位，架空实际开发主体的情况且代建单位易同总承包施工单位串通作假，造成超概算，质量不保证的情况。

代建模式下的垫资开发流程

2、以其子公司名义下的垫资开发

政府毕竟是行政部门，没有企业实体的经济实力，因此对经济适用房项目的开发建设必选用一些融资方式，甚至是垫资施工的方式来进行。

首先，政府自己成立其开发公司（总公司），同时通过项目议定有实力的开发建设公司签订相关的协议后，使其成为子公司，对外签订合同都是以其子公司的名义签订。这些开发公司按照最初同总公司签订的回购协议进行工程项目建设，同时收回相关的建设工程款。

这种形式实际也是垫资承发包模式，除含有上文提到的缺点外，同时增加总公司的相关风险。开发公司以其子公司的名义签订相关的合同，易造成开发公司不承担任何风险，如进度

质量及成本的风险，以及入住后工程保修的风险，风险加大，管理失控。

以其子公司名义下的垫资开发流程

3、合作开发模式下的垫资开发

政府成立自己的开发公司，其开发公司同其他开发公司签订合作协议，工程款由其他开发公司支付。合同主体为政府自己的开发公司，按照付款节点支付其他开发公司的回购款。

这种模式包含了以上两种模式的缺点，实际支付工程款主体为其他开发公司，政府的开发公司不能参与项目的管理之中，施工单位只服从其他开发公司的相关指令；对外，政府的开发公司承担工程项目的所有风险。

合作开发模式下的垫资开发流程

二、经济适用房建设项目建设管理建议

1、创新经适房开发模式

创新经适房开发模式

这种模式既缓解了完全由政府建设的经济压力，且在开发建设中政府部门仍然只起到行政管理职能的作用，未出现相关的违规操作，同时叫经适房项目的建设完全实现了市场化运作机制，避免一些政府官员利用 职权，贪污、腐败的现象的产生，真正做到政企分家，市场竞争。

开发管理公司也在其监管与控制的前提下，规范的完成整个开发过程，同时由于是经适房项目，政府给予相关的政策扶持，也使得整个开发建设过程得以顺畅进行，同时，不必担心所开发的房屋市场销量问题，可以做到企业、政府双赢、双收益的效果。

2、创新融资模式

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2代建合同审核

目前，我国政府投资工程代建制管理中采用的“代建合同”主要有三种模式:上海、广州代建制试点采用的“委托代建合同”模式，深圳、重庆、宁波、厦门代建制试点采用的“指定代建合同”模式，北京、武汉等代建制试点采用的“三方代建合同”模式。高校基建项目与政府投资项目相比，作为业主的高校既是投资方又是使用方，高校应根据所处地区的政策要求来选择采取哪种模式的代建合同。代建合同中需要重点关注代建范围、代建单位职责的明确约定、代建费的计取与核发、变更管理、履约保函、激励机制等方面的内容。

2．1确定代建范围

代建方案的选择决定了代建合同中对代建范围的约定。根据高校基建项目特点、前期立项及设计完善程度可选择全过程代建管理或分阶段代建管理两种模式。对于一些专业性比较强的项目，可采取项目前期代建和项目实施阶段代建管理两阶段选择不同的代建单位或部分自行管理、部分委托代建管理的模式。前期代建工作范围包括组织编制可研报告、开展勘察设计招标、协助高校基建部门办理征地拆迁、环保、规划、消防、人防、绿化等政府审批手续、组织施工和监理招标选择以及办理开工前准备工作等内容。实施阶段代建工作范围包括组织各项招标及采购、洽谈、签合同，负责对工程进度、质量、投资、安全、文明施工的统一管理，审核、签证工程拨款意见，会同高校基建部门组织各项竣工验收，以及编制工程决算报告和负责工程保修期管理等内容。对于专业性不太强的一般性项目，可采用全过程代建管理的模式，全过程代建从头到尾都是由一家公司执行的，统一安排项目执行全过程的界面划分，减少不必要的接口管理，可提高管理的效率、降低管理成本。

2．2规定代建单位职责

代建单位是高校基建部门委托的项目建设阶段的项目法人，是项目的建设管理主体，在高校基建部门委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。代建单位对高校基建部门负责，作为建设方利用自己的专业技术力量和严密的管理经验，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理，确保项目建设按合同目标顺利实现。需要指出的是，工程建设是一项庞大而又复杂的系统工程，高校与代建单位的责权在一些具体的工作中势必形成交叉与重合，因此在代建合同中应对代建单位各个环节的职责进行具体规定。

2．3计取代建费用

代建费指代建单位承担高校基建工程委托代建服务所应获得的报酬，目前国家对于代建服务计费尚无统一规定。不同地方的政府部门对代建服务费定价不统一，具体的定价方式有:1)招投标报价:通过招标方式确定代建单位，代建单位的投标价即为合同费用，如北京、武汉等;2)政府指导价:由项目审批部门确定一个固定比例，或政府指导价，例如宁波市规定最高不能超过建设单位管理费90%;3)固定取费区间:有的地方在试点项目实践中，固定一个取费区间，在此范围内上下浮动，如宁夏自治区图书馆代建项目;4)代建费加节余奖励:项目竣工验收后，从项目结余资金中提取30%～50%奖励给代建单位，如中国科学技术新馆工程、国家网球中心、曲棍球场及射箭赛场工程等。由目前代建服务费现状可见，项目代建费宜根据代建工作内容、难度和承担的责任，在政府指导价的引导下由市场主体确定。可以考虑的具体方法有:在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费做出专项评审，但同时也要避免恶劣竞争，防止低于成本中标的现象发生。当采用“总投资×费率×代建难度系数”的方法计取代建费时，代建难度系数应综合考虑委托代建范围、工程的功能复杂性、工程实施管理的负责性、协调管理的复杂性等因素。代建费可按照前期、实施期、后期分三阶段并结合绩效考核情况进行拨付。

2．4规定变更管理

变更管理是工程合同管理中的重要环节，尤其是像高校基建工程委托代建管理这种模式中，对变更的管理更是严格。代建合同发生变更的情形主要有委托代建工作范围的变更、相关工作时间的变更、合同各方责任、管理、义务的变更、委托代建费及其支付方式的变更以及相关管理措施的变更等。合同变更应经过相关各方协商一致后，相关各方签订一个附加协议作为原来合同的一部分，该变更方能生效。高校基建方应严格控制变更管理，例如《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》第五条就注明:“严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用人同意，报市发改委审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审。”

2．5实行履约保函

为了有效地控制代建风险，可采用要求代建单位提交履约保函的方式作为约束机制。代建单位确定后，应向高校基建方提供银行出具的一定金额的履约保函，保函提交后才能签订代建合同。代建项目实施过程中，如果代建单位未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从履约保函中补偿。

2．6建立奖励机制

实行履约保函是约束代建单位严格履行代建合同的一个重要手段。从增加代建单位做好代建工作内在动力出发，使代建单位严格履行合同，调动其工作积极性，可建立奖励机制。代建单位的经济收入主要来自两个方面，即按代建合同约定的代建酬金和工程项目的结余奖励。为了激发代建单位搞好代建工作的积极性，可在招标文件和代建合同中，把代建费定得低一些，同时把项目竣工验收后，按项目结余资金奖励给代建单位的比例定得高些。这样代建单位为业主节省工程建设资金或增加投资效益，就可以取得较高的工作回报，从而达到代建双方的共赢。

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一、工程概况

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺、优化水资源配置的重大战略性基础设施，关系到经济社会可持续发展，是我国有史以来规模最大、投资最多、调水路线最长、涉及省市最多的水利设施，也是迄今为止世界上最大的调水工程。南水北调中线干线工程是南水北调工程的重要组成部分，分两期建设，其中一期工程是从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首引水，顺着明渠沿伏牛山山麓向东北行进，至郑州西部孤柏嘴穿越黄河，沿京广铁路西侧向北延伸，穿越漳河，经河北进入北京和天津，最后到达北京颐和园团城湖和天津外环河，全长1432km，多年平均年调水规模为95亿m3，工程静态总投资为1100亿元。总干渠输水形式以明渠为主，局部布置管涵，在总干渠上共设置各类建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北调中线干线工程中的实施情况

1、代建制的定义

根据国家的《投资体制改革方案》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（即代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。作为工程项目管理模式的一种，代建制是在充分借鉴各国工程项目管理模式的基础上，结合中国国情进行的创新和完善。国务院南水北调工程建设委员会印发的《南水北调工程建设管理的若干意见》明确规定：南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。这是代建制在国内大型引、调水工程中的首次尝试。南水北调工程采用的代建制，是指在南水北调主体工程建设中，南水北调工程项目法人通过招标方式择优选择具备项目建设管理能力，具有独立法人资格的项目建设管理机构或具有独立签订合同权利的其他组织，承担南水北调工程中一个或若干个单项、设计单元、单位工程项目全过程或其中部分阶段建设管理活动的建设管理模式。

2、代建制在南水北调中线干线工程中实施的基本情况

南水北调中线干线工程共划分为9个单项工程（不含陶岔渠首工程），76个设计单元工程，271个土建施工标。工程建设过程中，先后有9个设计单元工程、21个施工标段实施了代建制，占施工投资比例为12%，其中，在先期开工建设的京石段工程中代建项目所占施工投资比例为6.3%，黄河以北段工程（京石段除外）中代建项目所占施工投资为10.9%，黄河以南段工程中代建项目所占施工投资比例为13.3%。

南水北调中线干线工程通过招标等方式共选择了6个代建管理单位，现场成立了9个项目部，共投入约200人参与工程建设管理，建立了完善的质量、进度、投资等检查控制体系，针对工程进度、质量、投资、安全生产、合同管理、工程变更等制定了30多项管理办法和实施细则。代建单位代表项目法人全面履行义务，配合项目法人完成施工单位招标工作后，全面负责设计、监理、监测、土建施工及设备安装等合同管理工作，及时处理工程建设和相关合同履约等过程中出现的各种问题，代建项目进展顺利。

3、代建制在南水北调中线干线工程中实施的效果

（1）工期得到有效控制。代建单位按总体进度计划及分解的进度计划进行进度控制，及时组织各参建单位进场开展施工准备工作，检查落实资源到位情况，对工程进展实行动态管理。同时，积极配合地方政府做好征地拆迁和施工环境工作，及时协调处理工程建设过程中出现的有关问题，工程进度得到了有效控制。如京石段应急供水工程北拒马河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均为20个月，在开工日期分别滞后4-5个月的情况下，通过精心组织施工，最终按照合同日期完工，有效保障了京石段应急供水工程通水目标的实现。

（2）工程质量得到有效控制。代建单位建立了完善的质量管理体系，并充分发挥监理单位作用，严把工程质量关,工程质量得到有效控制。京石应急段沙河北倒虹吸工程等三个代建项目已经顺利通过临时通水验收和施工合同验收，也通过了2008年9月至今两次临时通水检验。在建的汤阴段工程和鹤壁段工程两个代建项目质量情况总体良好。

（3）工程投资得到有效控制。代建单位严格按照国家的有关法律法规、文件和施工合同，对建设工程造价进行控制。从已经完工的京石应急段工程投资控制情况分析来看，代建项目普遍好于直管和委托项目，3个代建项目在采取冬季施工和赶工措施并按原定日期完工的情况下，仍未突破批准概算，工程投资得到有效控制。

（4）优化了管理资源配置，有效提高了建设管理水平。南水北调中线干线工程全长1432km，高峰期需要投入建设管理人员1000多名。引入代建制后，代建单位承担了176公里渠段工程的建设管理任务，共投入200余人。引入代建制，一方面有效弥补了项目法人建设管理资源的不足，也减轻了项目法人管理运行后的人员压力，优化了建设管理资源配置；另一方面，代建管理人员具有比较丰富的建设管理经验，善于调动和发挥参建各方的积极性，合同履约意识较强，并能果断决策，有利于工程建设管理水平的提高。

三、实施代建制的主要经验

1、选择优秀建管单位是确保代建项目成功的前提

南水北调中线干线工程的6个代建管理单位都有着多年水利工程建设管理经验，拥有雄厚的技术、管理力量，能够根据工程建设需要合理配置专业人员，较快适应工程建设环境，科学地安排工程建设，独立协调好各方关系，有效协调处理工程建设中的诸多复杂问题，保证工程建设的顺利进行。

2、充分授权是确保代建项目成功的重要保障

代建单位受项目法人委托独立进行项目管理，负责对设计、监理、施工等参建单位的管理和协调，负责与地方政府和涉及各行业主管部门的沟通和协调，因此充分信任并授予恰当权利显得尤为重要。为此，一是按照国务院南水北调工程建设委员会颁发的《南水北调工程代建项目管理办法》，请代建单位参与监理单位、施工单位的选择；二是授予代建单位工程变更处理的一定权限；三是在遇到重大问题时充分听取代建单位意见。多措并举，树立其威信，为其行使职责提供保障、创造条件。

3、加强检查、考核是确保代建单位全面履行职责的重要措施

在实施过程中加强对代建单位的检查，通过适当的考核奖惩办法，从质量安全、进度、投资控制对代建单位进行全方位考核，形成争先创优的良好氛围，能有效促进建设管理水平进一步提高和代建单位职责的全面履行，从而更好地实现工程建设目标。

4、合理确定代建标段范围，有利于代建单位专业化优势的充分发挥

从已经实施的代建项目看，代建标段范围过小，相应的建设管理费较少，不利于建设管理形成集约化管理效应，代建单位投入的资源和力量受限，会直接影响代建单位建设管理的效果。另外，代建标段划分易整不宜零，其划分应以设计单元或县行政区划为单位，一方面便于征地移民协调、工程验收及资料整理；另一方面可以实现集约化管理，发挥规模效应。

四、实施代建制面临的主要问题

1、代建单位地位还未得到广泛认可，协调征迁工作难度大

代建单位的主要职责是代替业主全面负责工程建设管理的全过程，其中包括外部建设环境和内部各个参建单位的协调。目前我国现行法律、法规尚未明确代建单位的法律地位，建设管理委托合同中虽明确了征地工作由代建单位负责协调，由于代建单位的特殊地位，地方政府不认可的客观事实，加之代建单位工作中缺乏相应的协调经费，很难协调解决诸多建设环境问题。

2、代建单位职责不够明确，代建单位与监理单位存在职能交叉

目前代建单位的选择没有具体的操作规定，代建单位的职责多是参照监理职责而定，合同中对代建单位的要求类同于对监理单位的要求，造成代建单位与监理单位在职责上的交叉或缺位，代建单位与监理单位在工程质量、进度、投资控制以及工作协调上职责不清。按照南水北调工程代建制管理办法，监理单位由项目法人招标产生，向项目法人负责，代建单位未参与监理单位的选择。虽然为理顺三方关系，在实施中签订了三方合同，但代建单位对监理合同的实际管理不够理想。

3、代建单位不能有效分担项目法人的管理风险

目前代建单位自身承担风险的能力有限，其是否能承担建设单位的法律责任也无明确规定，加之受代建费用取费标准过低的限制，代建单位投入的人员、设备不足，客观上造成管理效果不理想，最终将代建单位的管理风险转嫁给项目法人，代建单位不能有效分担项目法人的管理风险。

4、前期工作遗留问题多，影响代建制的顺利实施

由于前期工作遗留问题较多，加上时间推移和物价等因素，实施中工程变更过多，投资控制不确定因素多，代建单位很难按照国家批复的概算去控制投资。代建费用与工程变更金额差额较大，不利于项目法人工程变更授权和利用投资结余分配等激励机制提高代建单位的积极性。

五、优化代建制的思考和建议

1、通过立法，确立代建单位的法律地位

进一步完善与代建制相关的法律法规，通过法律法规的形式明确代建单位的合法地位，使代建单位的身份能够被地方政府以及社会各界所接受，保障代建制的顺利实施。

2、规范代建制度，进一步明确代建单位职责

进一步规范代建制度，明晰代建单位的资格条件和市场准入要求，明确代建单位的资质认定、等级划分等标准。通过完善工程项目管理的实施程序，统一规范代建管理合同，进一步明确代建单位的责任和义务，保障代建制的顺利实施。

3、规范管理程序，提高各参建单位对代建制的认识

代建单位的介入客观上增加了管理链条，但项目法人（项目管理单位）自身首先应提高思想认识，在日常管理中协调好代建单位和各参建单位的关系，明确代建单位的地位，提高各参建单位对代建制的认识，建立既相互配合协作，又主次分明的工作氛围，保障代建制的顺利实施。

4、请代建单位极早介入建设管理过程

通过完善代建单位招标评标办法，极早进行代建单位招标，极早选择代建单位，使之极早介入建设管理工作，一方面有利于其提前熟悉情况，便于工作开展；另一方面，更有利于充分发挥代建单位的把关作用，起到预期的管理效果。

5、制定合理代建费用标准，建立投资控制和考核机制

根据代建制市场和工程建设管理的实际需要，调整建设单位管理费标准，合理确定中标价，加强控制，确保优秀代建队伍中标。同时，建立配套投资控制奖惩办法和奖惩考核机制，以调动代建单位的积极性。

【参考文献】

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2公路工程在代建过程中存在的管理问题及对策

2.1公路工程在代建过程中存在的征地拆迁问题及对策

目前的工程项目多以代建制为主，委托方在处理拆迁征地、搬移国防光缆等问题上，应该从以下三方面着手：第一，做好预先统筹规划工作，在开始实施工程之前处理好拆迁征地，特别是重要的工程部分，比如桥梁、隧道等；第二，通过土地征用手续之后，以征地补偿方案为依据，相关部门进行实施，农民接收到相关部门援助的征拆补偿款，提高补偿效率；第三，委托的设计单位要认真进行调查和探勘，统计清楚在红线区域的建筑物拆迁数量和青苗赔偿数量，防止出现缺乏征拆资金的现象。就外埠的代建单位而言，要涉及到不利于施工的语言、风俗习惯等因素，致力于培养专业的人才处理征地拆迁工作，尤其是技术、管理、组织协调能力兼具的人才，有利于拆迁工作的开展。

2.2公路工程在代建过程中存在的材料调差问题及对策

由于国家宏观调控政策的影响、有限的地区产能以及供求之间的不平衡，导致水泥、钢筋等建材不稳定。一般来说，一个公路建设项目都会施工很长时间，所以不断上涨的材料价格会阻碍工程正常施工。因而提出下列三点对策：第一，以共担风险和互利共赢的原则为基础，建立公平的价格机制，在一定的范围内调整材料价格，将风险控制在一定范围内，保证资金来源调差在一定范围内；施工单位在招标的时候就要充分了解各种材料信息价来源、基期价格、风险增长率等，防止工程受到价格上涨的因素而难以实施，切实维护各利益主体。第二，研究工程的可行性时，必须对比不同的方案，从当地实际出发，综合对比和分析水泥、钢筋等建筑材料供应渠道和项目需求的实际，特别要比较路面面层的技术优劣以及比较经济成本的高低。第三，项目的施工者必须优先选择有扎实资金和风险能力基础的施工单位，如果涉及到类似于采用维特根（WIRTGEN）混凝土滑模摊铺机施工的专用设备施工的标段，应在编制招标文件、评标时，将投标人的专用设备自由的状况作为核心评价指标，防止因为缺乏资金的施工单位受到供应商利益驱动的影响，偷工减料，甚至阻碍工程的顺利进行。

2.3公路工程在代建过程中存在的代建管理费取费问题及对策

在建设项目时，项目法人职权可以由项目代建单位行使，不仅肩负着工程的重大责任，负责建设工程项目时所有的投资、质量、安全以及工期等问题，除此之外，还要对繁复的关系进行协调，密切联系委托方、质监机构、设计、监理、施工、工程所在地政府部门各方利益主体，妥善解决相互之间的问题。基于上述两点的考虑，如果代建单位收取过少的费用，没有盈利，则很难吸引兼具技术、管理和法律等方面能力的复合型人才。此外，由于缺乏高水平的服务，所以建设管理服务的价值不高，对代建单位转变为项目管理公司没有积极的作用，对整个代建市场的发展也没有实际意义。以代建基本管理费和节余构成代建单位管理费为基础，以公路工程设计费的收费方式作为参考，从当地的现实状况出发，确定包括收费计价表、专业调整系数表（考虑工程专业特点）、复杂程度系数表（考虑工程范围、难点）等在内的一系列收费标准，其中代建基本管理费为：工程设计收费基价×专业调整系数×复杂程度调整系数×附加调整系数。在处理节余上，将计算节余金额的具体方式和所占的比例清楚地反映在代建合同中，建立健全激励机制和监督考核机制，提高代建单位创造高质量和高水平服务的积极性。

2.4公路工程在代建过程中存在的履约担保问题及对策

就法律意义而言，“履约保函”是为了对投保人承担履行合同责任进行担保的制度。如果合同中要求的履约担保的比例比代建管理费高得多，就会造成代建单位内部流动资金难以周转。占银行10%的比例的履约保函对应要增加5%的现金担保提供给银行，增加了该部分资金的机会成本，如果施工时间较长，代建单位承受的负担将会更大。公路建设项目的投资资金通常都在几亿甚至几十亿元以上，而很多项目管理公司却因为高额的履约担保而止步不前，这一点和政府促进设计、咨询类公司开展代建制的愿望背道而驰，所以代建单位很难开展项目。一般而言，履约保函是代建单位和监理、施工单位签订合同时必不可少的，因此，可以以在北京奥运工程中的代建制作为参考，利用银行、保险公司、担保公司等主体形成的多种担保来解决代建合同中的履约保函问题。除此之外，结合工程的实际，在担保费率的设置上使用阶梯价格，若工程具有较大基数的建安费，则可以尽可能使费率最低。

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一 引言

自2003年12月31日国务院常务会议颁布《投资体制改革方案》以来，代建制便成为人们关注的热点。随着政府投资体制改革的逐步深入，代建制作为新生事务，在实践过程中，有些问题值得我们思考和讨论。在工程合同中，价格永远是合同的主要组成部分，也是风险来源的主要因素。本文将就代建合同中的目标成本与代建风险问题进行探讨。

二 代建合同的主要内容及其风险

现行代建制有全过程代建和分阶段代建两种。我们以全过程代建合同为例，一个完整的全过程代建管理合同，代建单位一般要履行12种职责[1]。从合同内容上看，我们很难发现潜在的风险，除了一些显而易见的外部风险，如代建单位的法律地位、市场问题、制度建设等。作者认为，代建合同的内部风险主要体现在以下条款[2]：项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余， 建设实施代建单位可参与分成，通常认为其中不低于 30％的政府投资节余资金可作为对建设实施代建单位的奖励。如果代建人在建设过程中擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工程延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从代建人的银行履约保函中补偿（代建制管理要求代建人提供项目投资额 10％ ～30％ 的履约保函）；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施单位用自有资金支付。同时，该代建人在一定时期内不得参与当地政府投资建设项目代建人投标。从上面的分析，可以看出代建单位的风险和收益是不匹配的。

三 代建合同“目标成本”的矛盾性

根据工程惯例，从前期策划到工程竣工，工程造价大致上会经历投资估算――概算――修正概算――施工图预算――合同价――竣工结算等阶段。根据工程项目的不同阶段，工程估价采用不同的方法，估计出工程项目建设所需要的资金总数。不同阶段的估价，其精度是不一样的。如可行性研究阶段，其精度可能是±20，初步设计阶段是±15，施工图设计阶段是±（5―10）。但是，不管事先我们的计划做得多么的详细，想要一开始就拿出精度为100的工程估价是不可能的。因为所有的计划都是基于假设制定的，在未来的时间里随时都可能发生变化。只有在竣工决算时，我们才知道真正的工程价格。由此，从而引出代建合同目标成本的若干矛盾：

1 成本估计的区间性与合同中目标成本确定性的矛盾

从上面的分析可以看出，工程项目的成本在竣工决算前，都是在一定的区间内浮动。而从代建合同分析，反应在合同中的目标成本应为一个定值。这是目标成本的基本矛盾，或者可以说，是工程造价反应在所有工程合同中的矛盾。目标成本在区间内的任何取值，都会导致代建单位和业主的风险分配问题。特别是全过程代建合同，对业主和代建单位而言，成本导致的风险都是相当大的。

2 目标成本趋高

从目标成本的确定上看，全过程代建合同与总承包总价合同类似，都可以称之为总价合同。总承包商报价时，工程范围不确定，工程量与最终完成工程量存在很大差异。当工程合同采用总价计价方式时，总承包商承担较大的风险，因而报价往往较高，而且业主与承包商双方对工程技术方案优化的积极性不高，业主有扩大工程标准及工程范围的倾向，结果容易导致工程造价增加。代建单位在确定工程目标成本时，情况与总承包商类似，甚至形势更加严峻。为保证自己的利益，代建单位有着提高目标成本的内在驱动，而这与代建制节约建设资金的本质是矛盾的。

3 目标成本与资金管理权的矛盾

代建单位需要对合同目标成本负责，基于责权利匹配的原则，需要享有相应的资金管理权。目前的代建合同有三种模式[3]：委托合同模式、指定模式、三方代建合同。根据不同的模式，其合同内容也有区别。前两种合同模式，代建单位享有对外签订合同的“权”和对工程建设施工的“管理权”；第三中合同模式中，代建单位享有对投资人的“代表权”和对使用单位的“权”，以及拥有对项目投资资金的“管理权”和对工程建设施工的“管理权”。从上面的分析可以看出，代建单位采用委托合同或者指定合同模式，是没有资金管理权的，其目标成本的实现也没有得到相应的支持。

四 目标成本给代建单位带来的风险分析

绝大部门代建单位的选择都是通过招投标的方式确定的，由于大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准,激烈的市场竞争使各代建单位在投标中出现无序竞争的现象。显然，目标成本也成为投标能否成功的一个关键因素。目标成本在招投标阶段给代建单位带来的风险是显而易见的。目标成本高，则中标的可能性较低；目标成本低，那么在中标后，加大了代建单位的管理风险。

代建单位中标后，自然成为项目法人。如果目标成本相对较低，在接下来的承包商选择中，可能选择的余地较小，导致所选择的承包商在经验、实力、管理水平上未能与其所承担的工程任务相匹配，从而增加代建单位的管理风险。同时根据项目法人责任制，代建单位需要承担工程风险。工程风险的范围很大，对此代建单位不仅需要花费大量的人力进行研究或控制，同时可能还需要进行工程保险以期在风险发生时降低损失，这无形中增加了代建单位的成本。另外，由于代建制的缘起是为了节约政府非营利性项目投资，在同一个项目上会有政府投资部门、使用部门、代建单位三个组织进行合作。三方的合作，在责任、权利、职责上会存在复杂的界面，从而增加工程协调的困难。协调困难直接反应在信息流通速度上，无形中会导致工期的延长，从而造成实际成本相对提高。

五 对代建合同目标成本的建议

基于代建合同属于总价合同的特点，可以参考英国土木工程师学会（ICE）编写的新工程合同（The New Engineering Contract，简记为NEC）工程施工合同（Engineering and Construction Contract，简记为ECC）中的目标合同模式。目标合同适用于拟建工程范围没有完全界定或预测的风险较大的情况，如工业项目、研究和开发项目、军事工程项目中。这些项目在国外通常采用工程总承包模式，承包商在项目可行性研究阶段，甚至在目标设计阶段就介入工程项目[4]。

目标合同是固定总价合同和成本加酬金合同的结合和改进形式，即业主与承包商双方在签订合同时确定一个目标价格（以总价的形式确定），最终如果承包商通过设计以及实施方案的优化节约成本，则双方根据一定的比例分成，也就是说，工程最终合同价格下降，总承包商也能获得工程成本之外的回报；如果成本超支，则双方分担。因此，目标合同能最大限度地促进双方共同努力以节约成本，并降低风险。

参考文献：

[1]陈应春.代建制源起及其特殊文件框架设计的法律思考[J].建筑经济，2004，（11）.

[2]唐波，陈德棉.代建制管理模式在政府投资项目建设管理的责任机制研究[J].经济论坛，2006,（5）.

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1. 问题的提出

九十年代以来，我国高等教育实现了跨越式发展，高等教育规模跃居世界第一。随着高等教育规模的不断扩大，近些年来，高校基本建设项目的管理也步入了一个全新发展的时期。

高校基建项目管理是一个复杂又艰巨的系统工程，其管理的目标包括了基建项目的投资目标、进度控制目标以及质量目标。参与的部门和单位众多，且涉及项目的投资、进度、合同、人员、质量、风险等各方面的工作内容，如设计、施工、监理、设备运营等，大量的信息需要及时有效地管理，沟通和协调等工作相对比较困难。

目前，在管理模式的选择上，我国高校基建管理部门大多非常盲目。多数情况下，由于高校基建管理部门项目建设的经验不足或是缺乏有价值的指导，抑或高校基建管理部门的负责人随意拍板，或是咨询顾问公司或潜在的承包商多处在自己的利益上的种种考虑，而使学校和项目的利益受损。高校基建管理部门一般根据政策规定进行招标，进而确定设计、施工等承包单位。而在项目管理模式上，往往只根据现有的几种模式进行随机选择[1]。或采用单价合同，或采用总价合同，有的则是完全照搬世界银行贷款的项目管理模式，也有地区流行引进国外的管理模式加以学习，如采用NC模式、CM模式、BOT模式等，但由于国内外在投资体制、技术能力以及人员素质等因素上的差异，很多应用条件并不成熟，因而许多项目建设最终不太成功。更有甚者，有的高校基建管理部门认为只需根据国家制定的合同文本进行管理便是最合理的，而根本没意识到应该在管理模式上作一选择[2]。上述这些做法，由于先天不足，最终往往导致管理效率低、目标控制效果差。

本文正是基于这一背景下，在对多所高校基建部门的调查研究基础上，对目前高校的基本建设项目管理现状进行了分析。通过对高校基本建设项目管理中存在的问题的梳理，总结了高校基建项目管理中的重要节点，对高校基建项目管理工作今后的发展提出了建议和展望。

2. 高校基建项目的特点

高校基本建设是提供学校日常教学、科研和生活设施的重要保证。与其他工程建设项目相比，高校基建项目在建设过程中有其不一样的特点：

2.1设计方面。与其他建设相比，高校基建在进行项目规划、建筑以及景观等设计时，还要更深层次地考虑校园文化及其人文内涵。现代高校校园建设的功能已不仅仅是为师生的教学和生活创造空间，在更大程度上应是各类学科各类专业知识信息碰撞以及各种思想文化交流的场所。

2.2投资方面。其一，投资规模方面。为了从根本上改善自身教学科研条件，满足学校扩招要求，许多高校同时征地扩建，或在校内原址拆旧建新、改建翻建。在校园扩建的同时，日常的维修、装饰工程陆陆续续，也相应占了基本建设投资的一定份额。根据以往相关的统计数据，基建项目投资在我国高校历年经费支出中，占据很大比例[3]。其二，投资来源方面。主要分为国家省市地方政府拨款、学校自筹及社会捐赠这三部分。计划经济时期多是以政府划拨为主，而在当今的市场经济体制下，越来越依靠学校自筹。其三，投资收益方面。高校基建项目有很大一部分是教学科研设施，非经营性项目很难产生直接的经济效益，因而短期内的投资收益也难以直接计算，更多的是社会效益和辐射性的远期经济效益。

2.3工期方面。高校基建工程对工期的时效性普遍要求严格。高校基建项目主要服务于教学科研，因而普遍要求务必在两个时间点之前竣工，即春、秋两季开学前交付投入使用。此外，项目也务必在某个特定的时间竣工，以顺利通过例行的教学评估。还有就是一些日常维护项目，包括对旧学生宿舍、老教学楼等建筑进行修葺的工程尽量要求在学生假期离校期间完成。

2.4协调方面。高校内各院系和行政机关门类繁杂，这些使用部门对项目的使用要求各不相同，从某种程度上说，他们是建筑物的真正“业主”。譬如某高校新建电工学院实验楼，该学院有六个系，每个系又分为若干专业，各个专业对专业教室、实验室和办公室等都有特定的使用要求。作为高校基建管理部门，项目前期的咨询、沟通和协调工作量很大。

2.5项目规模。高校基建项目规模大小不一、差别很大。有体量庞大的图书馆及功能复杂的各类专业实验室及教学楼，也有规模较小、功能单一的学生食堂、宿舍。由于项目的规模、功能复杂程度存在很大差别，因此对高校基建部门管理工作要求也相应很高。

3. 目前我国高校基建项目管理的现状

作为基本建设项目的投资主体，高校基建管理部门既是资金持有人，同时又是基建项目的所有者。依据项目法人责任制原则，不仅要负责项目建设过程，更要对项目建设的成败及项目运营的好坏负责;既要负责项目建设资金的筹措，又要对项目生产经营、还款付息甚至投资项目效益承担责任。

目前高校基本建设的蓬勃发展依然远远滞后于高教事业的跨越式发展态势:一方面源于高校连年扩招从而使得教学用房规模凸显捉襟见肘，另一方面源于教学方式的多样化更迭，互联网、多媒体、远程教育等日新月异，新时期的高校基建项目多为体量综合、功能复杂、造型多样、科技含量高的新型建筑，从而在建筑技术乃至项目管理上提出了前所未有的专业要求[4]。因此，高校基建工作应与时俱进，尽快创造出适合自身的基本建设管理模式。目前高校基建管理中存在的问题主要有：

3.1责任主体不明。在一些高校基建投资项目中，由于高校的基本建设资金基本来源于政府拨款，国家承担了大部分投资风险，从而造成所有者与使用者的利益分离。在建设过程中，一些高校从自身利益出发，提高建设标准，擅自扩大规模，甚至搞“钓鱼”工程[5]。而高校基建投资大部分是非经营性投资，因而投资效果难以衡量，投资浪费较大。

3.2管理效率低下。部分高校建设一个新项目或进行新校区建设时，会临时成立一个基建机构，这使管理人员的工作具有一定的临时性，工作责任心不强，基本建设管理水平难以提高。某些高校虽设有专门的基建管理机构，但专业管理人员很少，且管理人员缺乏必要的管理工作经验和专业知识，很难肩负起建设工程投资计划、工期、质量及投资效益的责任，造成管理效率低下。

3.3投资难以控制。很多高校在实验楼、教学楼、行政办公楼等公共基本建设项目中，随意提高建设标准，造成资源浪费，投资难以控制。基建管理部门和校(院、系)使用单位同属学校行政管理，为了本部门的利益考虑，使用方在设计、施工阶段往往随意要求修改设计、扩大规模、提高标准或增加某些不必要的功能和设施，同时由于种种原因，基建管理部门又难以拒绝和控制，因而造成施工工期拖延、预算超概算、概算超投资估算、结算超预算等投资失控的严重局面。

3.4忽视后评价。后评价即是对已完工项目从技术、功能、经济、环保等各方面进行评价[6]。高校基建项目多属于非经营性项目，往往忽视后评价工作，未建立后评价制度。因此，建设项目容易出现重开工轻准备、重局部利益轻全局利益、重竣工轻使用效益、重投入轻管理等现象。

4. 高校基建项目管理的对策建议

不同的基建项目运用不同的管理模式，其实很难简单地比较哪种项目管理模式更适合高校基本建设，且武断地用调查数据计算出哪种项目管理模式最适合高校基本建设也是不负责任和不尽科学的。但是，通过实际调查和数据分析，针对目前我国高校基建项目管理中存在的的问题与不足，本文可以总结出一些高校基建项目管理中需要重要控制的关键点：

4.1明确项目管理目标

现代项目管理的三大目标是质量、造价和工期，而高校基建项目大部分为非盈利性的，资金筹措主要由政府拨款或社会捐赠，所以在造价控制上能控制住总投资就算基本达到目标，因而不能简单地用三大目标控制为基本目的来进行基本建设。

高校基本建设有其特有的周期性，许多建设项目为了满足教学需求，工期控制比较严格，比如每年的三月或九月左右高校的开学日期，许多基本建设项目都必须在这个日期前后投入运行，因此在工期控制上就必须去适应这个周期。

现代化高等教育和研究需要有许多科技含量较高的建筑作为基础，而高校基建部门并不是完全具有建设这些高科技建筑的能力，这就需要与项目使用方充分沟通协调，深刻了解使用方的要求，必要时也需要借助使用方的技术力量。

高校内部正常的教学研究不能因为基本建设而中断，所以在基本建设项目的施工过程中，安全、健康、环境问题也是高校基建项目需要重点考虑的因素。

4.2明确责权利关系

由于项目不是高校基建部门一家能够完全承担下来的，需要有人设计、有人建设、有人监管等，因此参与高校基建项目的机构和部门众多。如何协调各方关系，使各方达到最佳的沟通效果成为一项复杂而微妙的工作，也是直接决定项目最终成败的主导因素。把各方关系变成促进项目成功的资源这就是成功的协调，反之，各方不融洽的关系则会变成阻碍项目成功的包袱。

在基建项目过程中，协调工作的前提和重中之重就是必须要明确每一个参与方的责任、权力及利益，并写入具有法律效力的文件，需循规才能蹈矩[7]。各参与方的主要责任分割见下表1.1。

4.3 加强对合同的管理

要明确项目参与各方的责权利关系，就需要有合同来明确各方责任权利的划分、奖罚与仲裁的诉求等涵盖项目整个周期各种问题的解决途径，这是项目赖以实施的基本依据。

高校基建部门通过实施对合同的全过程管理，把自身的职能部门有机地串联起来，从而规范并提高基建管理部门的项目管理水平。

一般来说，高校目前的合同主要包括两大类：一是为通过市场公开招标确定的基建项目施工、监理合同。二是为配合项目的实施由甲方采用邀标方式组织的合同，如勘探设计、市政管网、三通一平以及由工程部分子项工程和设备的甲方分包（供货）合同[8]。对于这两大类合同的管理，其原则和流程基本上是一致的，需要对合同管理生命期的各个组成环节做以分析，并根据合同管理生命期的各个环节，相对应地获得高校基建管理应具有的基本职能。

健全高校基建管理部门，通常应由一个职能科室来负责项目前期的立项及相关手续工作，启动基建项目合同的管理程序。从项目设计招投标开始，到甲乙双方合同结束结清余款，合同生命期的各个环节就是基建部门的管理立足点所在，依据这些环节组织相应的职能科室，建立良好的合同管理程序，从而将整个基建部门有机地串联在一起，既不缺项，也不重复。

4.4做好项目的后评价工作

目前高校基建管理部门基建工作量比较饱满，项目经常是一个未完工另一个又上马，繁复的工作让基建部门的资源利用有时显得抓襟见肘，从而忽略了对完成项目的后评价，或有后评价但在基建部门内并不成系统，只是偶尔为之。事实上，项目的后评价应该成为一个项目的不可分割的组成部分，及时地总结评估对项目竣工后的运行具有很大的意义，同时对新建项目也提供一定的借鉴作用。

项目后评价是项目建设结束后，对项目立项决策、设计、施工建设、运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，其评价内容包括立项决策评价、项目实施评价、项目运行评价、项目效益评价等等，上述评价内容相互联系，构成了项目后评价体系[9]。总的来说，后评价应该全面调查项目参与及运行各方的意见，分析项目运行的各项数据，综合专家反馈意见形成完整的后评价报告。

在高校基建项目管理实践中，在对项目进行绩效监控和考评时，不能简单地只考核项目实施的结果，而应通过建立项目后评价体系，对基建项目的立项决策、实施过程、实际运行、投资效益等全过程进行系统地分析及评价，找出基建项目绩效管理中的问题所在，及时总结经验和教训，为高校基建项目绩效水平的进一步提高打下良好基础。

参考文献：

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中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号：

一.前言

20世纪80年代前，我国一般建设工程项目由建设单位组成筹建机构，自行管理；重大建设工程则从相关单位抽调人员组成工程建设指挥部，进行管理。这两种形式均针对一个特定的工程项目而组建临时管理机构，很多人员不具备工程管理的知识和经验，只能边干边学，工程建成后，管理机构和人员就得解散，当有新的工程时再重新组建。因此，带来诸如建设单位无须承担经济风险、工程管理经验不能承袭升华、教训不断重复发生、投资“三超”及工期延长现象普遍等问题，使得建设工程管理水平长期得不到提高。改革开放后，我国在基本建设和建筑业领域采取一系列重大改革措施，工程项目管理开始走专业化、科学化、社会化的道路。2004年《建设工程项目管理试行办法》规定业主可以委托项目管理企业进行专业化管理和服务活动；《国务院关于投资体制改革的决定》要求改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”管理。

代建制含义

代建制是指项目业主(使用单位)通过招标的方式,选择社会专业化的、具有独立法人资格的项目管理单位(代建单位),建设单位全权负责工程项目的投资管理和建设组织实施工作(或提供咨询服务)。严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的一种项目管理模式。

目前代建制模式一是业主选择设计单位、施工承包商、供货商并分别签订合同，委托代建单位项目管理，即PM（Project Management）模式。二是业主与代建单位签订项目管理合同，由后者与业主选择的设计单位、施工承包商、供货商分别签订合同。三是业主与代建单位签订项目管理合同，由后者自主选择施工承包商和供货商并签订合同，但不负责设计工作。代建单位通常保证项目费用不超过一定限额（即总价承包或限额承包），并保证按时完工。 三. 安置房代建项目市场的特点和现状

安置是指对受项目影响的人员进行生产或生活的安排，以使其能从项目中受益。拆迁安置房是配合城市改建项目、保障拆迁安置居民住房而定向开发的商品房。拆迁安置房项目是指在一定时间、费用和质量要求下，完成拆迁安置房建设并移交的一次性任务集。对于这些任务的管理，即是拆迁项目管理。拆迁安置房项目属于房地产项目，而房地产项目是工程建设项目中的一种类型。与一般的工程建设项目相比，拆迁安置房项目具有以下特征：（1）安置房建设与拆迁工作具有极强的并行工程特点，需要对关键时间节点进行严格设计和控制；（2）拆迁安置项目具有极强的政策性, 往往包涵一定的政治意义，因此，应该从“形象工程”的高度对项目加以定位，把好项目质量关；（3）拆迁安置项目是系统工程，项目范围中除拆迁和安置等子项目以外，公共配套基础设施建设和管理等内容也需要认真策划；（4）拆迁安置项目属于长生命周期项目，具有从规划、设计、实施、交付到物管全部过程，因此，前期物业管理也需要纳入项目整体管理范畴。由此可以看出，拆迁安置房项目不仅具有工程项目的基本特征，而且有其特定的特征。只有正确理解其主要特征，才能保证项目的顺利实施，才能按要求达到拆迁安置房项目的预期总目标。

安置房项目一般体量大、综合性高，且工期紧，对工程的质量要求也比一般商品房要高。但是,以往由于在项目管理方式上存在问题,政府投资的安置房建设项目“三超”现象比较普遍,腐败事件时有发生,容易产生一定的不良社会影响。目前,不少地方政府已经意识到对安置房建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性,并开展了积极探索,实行安置房项目代建制就是其中普遍采用的模式，并取得了良好成效。

近年来，国家加快了示范小城镇建设、保障性安居工程建设等一系列关于城乡一体化建设的步伐。在这种形势下,必然要建造大量的安置房以满足城市快速发展的需求。比如在“十二五”期间，天津滨海新区将规划建设20个“安静居住小区”，这是《天津市滨海新区环境保护与生态建设“十二五”规划》披露的发展目标。近年来,仅行政区拟建的安置房项目就有30个，总建筑面积达302万平方米，其中由某建设开发有限公司承担的代建面积就近80万平方米。另一方面,政府与被拆迁人签订的拆迁安置补偿协议中通常会约定安置过渡费的发放,且过渡费通常会随着安置房的建设周期延长而呈上升趋势,为减少这部分费用开支,也会要求代建单位将安置房的建设工期尽量缩短。

四．如何做好安置房项目代建的管理 1. 安置房项目代建管理重点分析 ① 投融资管理：项目投融资管理，是管理工作的重中之重。如果项目投资得不到良好控制，实施项目必然亏损；如果项目的资金链断裂，项目必然处于停工状态，给社会造成不良影响。 ② 工期管理：工期管理关系到整个工程目标实现问题，如果不能制订科学合理的施工计划并采取相应的赶工措施，工期目标将不能得到实现。特别要考虑安置房项目的特殊性，拆建安置对象在过渡期常常需要租房安置，一旦安置房项目建设工期延误常会造成安置过渡费巨额增加，甚至发生社会不稳现象。 ③ 质量及使用功能管理：质量和使用功能是工程建设的根本。没有良好的工程质量并满足设计使用功能，会导致后期投诉量及维修成本增加。代建单位不能收到预期的经济效益，甚至造成企业信誉下降，因此安置房的质量要求在某种程度上甚至超过商品房，故在项目实施阶段一定要注意着重加强工序管理以保证工程质量。

④ 各方面关系的沟通和协调：安置房代建项目许多前期手续及各种政府许可手续都需要项目代建方协助或办理，根据国内目前的状况，项目开工所需前期手续相当复杂，还要处理方方面面的关系（如规划、环卫、交通、公安、市政及地方协调等），如果处理不好这些关系，工程很难顺利进行。另外还有项目后配套如供电、供水、燃气等专业性、垄断行业的工作需沟通协调，否则会增加投资并延误工期。同时代建单位也要加强并做好与建设单位的联系与沟通。 ⑤ 安全管理：安全管理，责任重于泰山。所有建设工程都必须贯彻“安全第一、预防为主”的管理方针，加强安全管理工作。2. 安置房项目代建管理难点分析 ⑴ 项目投融资管理难点 ① 安置房项目工程款的支付通常比较拖沓。工程所需资金往往靠代建单位自找出路方能解决。目前国家又紧缩银根，对融资带来极大的压力，因此在代建单位选择上不仅需考虑其自身的资金实力，还需考虑其是否有良好的融资平台。 ② 市场价格波动给投资管理带来的困难。国内材料设备价格具有相对的不稳定性，尤其是全球经济一体化的今天国外金融市场的波动也时刻影响到国内市场，这种不稳定性也给投资控制带来难度。 ③ 工期过短给投资控制带来的困难。安置房项目一般建设工期紧，体量大，同时受政府对工期要求过高，且项目施工常常要经历冬雨季节、春节休假和农忙等，无形中是缩短了有效的施工时间，在短时间内完成项目施工，就要付出更多的代价，例如抢工费、措施费等。 ④ 行业管理给投资控制带来的困难：按照国内建筑工程的施工惯例，很多专业工程的施工承包具有垄断性，如供电、供水、供热、消防、燃气等，由于这些行业的垄断性，很难引进竞争机制，给降低投资工作带来困难。 ⑵ 与相关部门关系协调的困难 与政府相关部门关系协调的困难。项目代建工作，项目代建人负责除立项审批，施工图纸设计、工程监理、造价咨询以外的所有工作。从项目报建手续开始直至项目移交，这些过程中很多手续需要和政府部门打交道（如建委、规划局、人防办、防雷办、供水、供热、供电等部门），到这些部门办理相关手续时，或多或少都存在关系疏通的问题，且代建单位本身不是建设单位主体，办理项目手续比建设单位直接办理更加困难。 ⑶ 工期管理的困难 ① 与各方关系协调给工期管理带来的困难。项目的各种报建手续是影响工程是否能够顺利进行的关键。如果不能处理好与政府各部门之间的关系，各种许可很难批准，尤其是施工许可、用电许可等，工程也就无法开展。 ② 材料设备采购给工期管理带来的困难。为了节约投资，各种材料、设备的采购必须经过招标引进竞争才能使价格得到控制。因招标过程中的发标、评标、定标过程需要一定的时间段才能完成，如果计划不周，会造成材料、设备供货不能按计划进行，从而造成工期的拖延。 ③ 安置房项目因政府面对百姓拆迁及安置的压力较大，往往对代建单位提出远少于定额工期的工期要求，这就需要代建单位更好地组织好施工组织设计，在关键线路上加大投入及加强管理。 ④ 后期配套工程与项目建安施工交叉作业时可能产生的矛盾等。

⑷ 代建单位与建设单位关系处理的困难

代建单位与建设单位虽然是被委托与委托的合同关系，但在项目管理过程中加强与建设单位的沟通并尽量满足其提出的合理要求，对于代建单位是尤为重要的。现实生活中，有许多由于二者的关系处理不当给项目的顺利开展造成了较大影响的案例。因此，代建单位一定要克服实际困难，灵活处理好这方面的关系，避免不必要的“内耗”，提高日常工作效率。

五．结束语

随着我国国民经济的高速发展，土地集约化程度越来越高，安置房的建设也开始朝着快速、大型、高品质方向发展，成为了我国政府投资建设项目的重要组成部分。

在当前政治与经济制度构架和社会发展水平下,一定要有创新“代建制”的思想,发现自身在当前的不足与错误，不断地汲取国外先进与成熟的工程项目管理经验,并结合我国现在的国情,逐步改革不适应市场经济发展的制约因素,走出一条“透明管理保质量,精心安排保工期”的安置房代建的健康之路。

参考文献：

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中图分类号：C913.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2012)03?0101?09

一、引言

2004年7月，《国务院关于政府投资体制改革的决定》提出加快对政府投资公益项目建设实行代建制。2010年4月，国务院通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确要出台《政府投资条例》，制定中央政府投资项目决策责任追究指导意见和代建制管理办法。代建制作为政府投资工程重要建设管理模式的应用将逐渐纳入法制化轨道。代建制是政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。由于政府投资方与代建单位之间的信息不对称性[1]和合同的不完备性，往往会导致代建单位的“逆向选择”和“道德风险”[2]。一般来说，解决这两类问题的方法主要有两条：一是在明确各方权利和义务的条件下，通过合同方式，根据剩余索取权和控制权相一致的原则，合理确定代建单位费率，给予其一定的剩余索取权，即设计激励机制；另一种就是建立监督机制，即政府作为产权主体对代建单位行为进行约束，建立有效的监督机制。在政府投资代建项目中，代建单位作为项目投资方的人，拥有招标选择项目执行层中各方的权，为了更好的保障委托人的利益，达到预期项目目标，在建设过程中就需要一个有效的监督管理机制，使项目建设单位与政府的目标保持一致。本文在两阶段代建管理方式[3]的基础上研究代建人质量管理的监管问题，提出建立代建人纵向自控体系，以及监管主体的横向监管体系，在寻找共同监控点的基础上将二者有机融合。

二、文献综述

Donme E. Hancher和Seane E. Lamberl提出基于质量的建设主体认证问题，把建设主体建设活动中的质量安全行为纳入认证评价中，揭示了“以人为本”的质量监督管理思想[4]。Florence Ling等人指出：亚行、世行以投资人角度对贷款的项目进行监管。在项目前期，派出评估团到现场进行全面评估，以提高项目选择的准确性；在项目执行阶段，派出检查团对项目的实施过程跟踪检查并要求项目单位定期报告，以达到掌握项目建设过程的动态情况，及时研究和采取相应的对策，促进项目顺利实施[5]。Sangyoon Chin等基于2000年核定的ISO9000质量标准的基础上，提出了一种基于流程的质量管理信息系统，该系统涵盖了QS检查和测试，不合格报告以及施工阶段的纠正措施[6]。国外学者建立了一个综合通信系统来监控施工过程中

收稿日期：2012?02?13

基金项目：国家自然科学基金项目(70871037)；国家发展和改革委员会重大问题软科学项目(50100800030039)

作者简介：乌云娜(1956?)，女，蒙古族，吉林前郭旗人，华北电力大学教授，博士生导师，主要研究方向：政府投资项目管理.

的质量和进度，该系统已经运用到现实项目建设中并得到良好效果[4]。Ahmet Oztas等人利用两个矩阵模型来衡量质量管理体系(QMS)的效益。第一矩阵是原则矩阵，它给出该公司能否有效的达到质量管理系统的目标；第二个矩阵是目标矩阵，它给出公司能否有效的达到公司规定的质量目标[7]。

可以看出发达国家工程质量管理有以下特点：一是极其注重对人的监管和激励；二是对施工现场监察和第一手数据的搜集；三是基于流程的管理系统，使监管更易进行；四是运用定量的方法来进行质量评价。很多发达国家对政府投资项目管理的公开透明度极高，任何人对于政府投资项目的实施过程都具有知情权，政府投资项目要接受多方面的监督。对政府投资项目的监督管理体现在以下两个方面：一是采用严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是制定严格的外部监督体制，保证政府投资项目的高质量[8?9]。这一管理理念对我国的政府投资项目管理监督具有重要的借鉴意义。

徐艳在文章中借鉴了美国、英国、德国以及我国香港地区的政府投资项目管理制度，指出在代建制中，政府部门应该承担审批职责、计划职责、稽查协调和依法监督职责，代建单位应承担项目建设阶段管理的职责，使用单位应承担提出使用功能要求、协助配合并参与监管的职责[10]。严玲和周国栋指出政府投资项目必须加强政府监督和社会监督，优化代建制的监督机制，政府要从代建市场与代建项目两个层面优化监督机制，并建立透明的信息披露机制[11]。曾勇总结了我国的工程质量监督管理模式认为我国已形成了比较完善的工程质量监督管理体系，这一体系主要由两个方面构成：一方面是政府监督管理体系；另一方面是社会监督控制体系，主要包括监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等[12]。肖艳等针对施工过程质量的影响因素，建立施工过程质量评价的指标体系和评价模型。在项目施工过程的某一时间点，由有关评价人员对施工单位的过程质量控制能力进行评价，以判断施工过程质量是否得到有效的控制[13]。韩洁探讨了代建项目管理绩效改善的途径，通过绩效改善与评价间形成的“改善—实施—评价—反馈—改善”往复循环，实现对代建项目管理绩效的持续改善[14]。杨玲等依据《建筑工程施工质量验收统一标准》并结合实践经验确立了模糊评价的指标体系和评价等级；并开发了建筑工程质量综合分析评价程序，该程序对评价过程中的权重计算、隶属度计算、综合评价分析等全过程进行支持[15]。建设工程质量政府监督管理的研究从实践研究向理论研究发展，从定性制度研究向量化研究发展，主要是研究建设工程质量政府监督管理评价体系、行为特征、风险分担和经济性，重在揭示建设工程质量政府监督管理的内在规律性[16]。

通过对国内外研究现状的分析发现，国内外学者是从不同角度来研究项目建设管理的政府监管问题。相较之下，国内研究注重监管体制的完善，更贴近我国国情，但实用性值得商榷；国外研究更注重具体监管问题的处理，比较贴近实践，却不一定能为我国直接应用。从以上综述获得的启示如下：首先，由于国情不同，对于国外的项目质量监管方法和研究成果要有选择的借鉴；其次，对于项目质量的监管研究，要明确监管主客体，根据监管目标和指导原则，提出具体的工作内容，合理实施监管。

三、代建项目质量管理监管体系

代建人质量管理监管体系的监管主体是由政府相关职能部门成员所组成的协同监管委员会，监管对象是以代建人为代表的政府投资项目建设实施参与各方及其质量管理活动。协同监管委员会由发改委、财政部门、建设部门、审计部门成员组成，各成员在委员会中行使其相应的权利，一方面依据其行政权利对代建项目质量进行监督管理，一方面依据代建合同，以委托人的身份对代建人的质量管理工作进行监管。本文首先建立以质量目标为导向的代建人纵向自控体系，在此基础上建立政府职能部门横向监管体系，即在纵向，代建人依据代建合同，对工程的可行性研究报告、初步设计、施工图设计、施工招标及施工阶段等实施；代建人通过分析本阶段工作特点，根据质量要求，设置控制点，以求实现质量目标。在横向，政府作为监管者，依据代建合同及相关法律基础，以代建人质量自控体系为基础，通过对代建人的质量自控点进行分析找出监管点，通过对监管点实施监管，保证项目质量目标的实现。代建人质量管理监管体系如图1所示。

在政府监管部门监管过程中，如何合理的确定监管点是至关重要的。政府监管部门设立质量监管点应该在代建人质量自控点的基础上进行，显然横向监管的频率要低于代建人自控的频率，即监管点的个数应少于或等于自控点的个数，政府在设立监管点时，应以影响项目质量的重要度作为设立监管点的依据。如图1所示，黑色圆点表示代建人质量自控点，当自控点与政府横向协同监管重合时，我们就将该点设为政府横向监管部门对代建人质量管理活动的监管点。

图1 代建人质量管理监管体系框架

(一) 构建代建人质量自控体系

代建人质量自控体系，是指在满足代建合同要求的前提下，代建人运用全面质量管理的思想，通过分析各个阶段的质量影响因素，制定项目质量计划，对项目实施过程中影响项目质量的关键因素采取一系列的措施来进行严格的监督和控制，随时纠正发生的偏差，总结经验，以保证代建项目质量控制目标的实现。

1. 代建人自控阶段划分

当前，代建制按代建范围不同分为两种形式：一种是全过程代建，一种是两阶段代建。全过程代建是代建人负责从项目前期、实施、直到竣工验收的全过程管理；两阶段代建根据项目的建设周期，将其分为建设前期和建设实施两阶段。由于全过程代建方式对代建单位能力的要求高，政府承担的风险大，目前应用较少，而更为稳妥的两阶段代建方式得到了更多的试点。因此，本文以两阶段代建形式为基础，建立代建人质量管理自控体系。

两阶段代建管理方式按照项目的建设周期，将其分为建设前期代建和建设实施阶段代建。两阶段代建管理方式如图2所示。

2. 代建合同WBS管理

合同管理贯穿于工程实施的全过程和工程实施的各个方面，它作为其他工作的指南，对整个项目的实施起着总体控制和保证作用。合同管理是实现政府投资代建项目质量管理目标的核心，强化合同管理的核心地位是实现代建项目质量管理目标的根本保证。合同是委托人和代建单位关系的基础，是政府部门、代建单位和使用单位三方在约定的项目中一切活动的依据。在代建项目中，代建人首先与委托人签订代建合同，作为“业主”对项目进行专业化的管理，之后通过招投标选择设计单位、监理单位、采购单位以及施工单位，依据合同对他们的工作进行管理控制和协调。可以说，代建人的质量管理工作都是以合同为最终依据的。

分解代建项目是合同管理的首要工作。代建人合同的WBS分解直接影响代建项目建设目标的实现。所以在招标阶段代建人要策划合同WBS，并分析其合理性和全面性。代建合同的分解如图3所示。

代建项目实施过程是合同体系的实现过程，其不仅关系到代建人能否在规定的时间内圆满地完成合同约定，而且关系到能否在合同实施过程中最大限度地实现自身利益。代建人要提高合同管理水平，需要从

图2 两阶段代建管理方式

图3 代建项目建设管理合同工作结构分解图

以下三个方面着手：①建立专门的合同管理机构；②建立健全合同管理档案。代建单位要有专人负责合同订立的基础资料和合同履行中形成的所有资料，随时注意收集和保存，并及时归档；③抓好合同管理人员素质培训。参与合同管理的所有人员，必须具有良好的合同意识，代建单位应配合有关部门做好合同培训等工作，提高合同管理人员素质，保证实现合同中要求达到的目的。

3. 代建项目质量自控

按照两阶段代建管理方式，在建设前期阶段，由投资主管部门委托或招标选择项目前期工作单位，由中标的项目前期工作单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察以及初步设计实施阶段。代建人组织招标投标签订设计合同，负责对设计单位的质量管理。在建设实施阶段，招标确定建设实施代建人，由中标的建设实施代建人负责根据批准的初步设计及其确定的建设标准和内容、投资概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段。代建人通过招投标签订施工、采购、安装等合同，负责对施工单位的质量管理。这主要是代建人对内进行的项目管理。代建人自控阶段较为重要的控制内容如表1所示。

（二）基于代建人自控体系的政府质量监管体系

基于自控体系的质量横向协同监管体系是以政府作为监管的主要主体，以代建人的质量管理工作作为监管的客体，运用科学合理的监管手段对代建人的质量管理工作进行监督管理，以保证项目质量目标的实现。这一层面是在代建人对内进行目标控制的基础上，政府职能部门在项目各目标的关键控制点上对代建人项目实施的监管。政府对代建人的监督有以下几个方

表1 代建人质量自控主要内容

项目

阶段 项目

工作 管理内容 管理措施

建设前期阶段 决策

阶段 可行性研究 审核可研是否符合业主要求；审核可研是否符合国家规定技术经济规范

项目质量目标 完善质量方针；管理制度化

设计

招标 招标准备 明确项目范围和项目质量目标；加强对投标人的资格审查工作；制定合理的评标方法

设计评选 设计方案应采用公开招标的形式；并采用专家论证会进行评标的方法

初步

设计 设计文件 明确设计内容和设计标准和设计深度

设计审查 设计材料是否齐全；总体布局是否合理；各专业之间是否协调

建设实施阶段 施工图

设计 设计过程管理 业主要求的功能；国家和地方的验收标准；设计成品的质量特性

图纸会审 计算依据的可靠性；阶段设计文件的内容和深度；

文字说明的准确性；成果资料的规范化和标准化

施工

招标 施工单位招标 研究投标单位的报价、经营管理状况、技术力量、

施工能力、财务实力、企业信誉等综合评价

监理单位招标 从监理单位的资质、信誉、技术水平、监理能力、财务实力等因素综合评价

采购单位招标 考虑供应商的生产能力、交货能力、产品信誉、

质量稳定性、技术先进、价格合理、服务优良和按期交货能力

施工

阶段 施工准备 技术准备；物质准备；组织准备；现场准备

工序质量 控制工序活动条件的质量；控制工序活动效果的质量

隐蔽工程 画出操作流程图；标明施工顺序工序；严格验收程序

图4 质量横向协同监管体系

面：①审批审核。审批项目可行性研究报告、初步设计，审核设计规模、标准预算；②计划监督。下达投资计划，安排建设资金，按计划及时拨付建设资金；③监管协调。监管工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调处理工程建设中的重大问题；④依法监督。对建设过程中的项目管理公司依法监督，查处违规现象。质量横向协同监管体系如图4所示。

1. 质量协同监管主体

政府监管部门主要包括投资计划部门、财政部 门、建设部门、审计部门等。在政府投资代建项目 中，政府对项目质量的监管具有两重性：一方面，政府作为国家行政主体，依据国家有关法律、法规和强制性标准，对项目质量活动进行系统的监管，监管对象为使用单位、代建单位、勘察设计单位、施工单位等所有项目参与方；另一方面，政府作为代建项目的业主（投资方），与代建单位签订代建合同，依据合同对代建人的质量管理工作进行监管。实施对代建项目质量横向协同监管，要有效整合政府各职能部门的监管权力，明确监管职责，尽可能地减少不必要的监管环节和多头重复监管的现象，保证代建项目质量目标的实现。政府部门在项目建设全过程的监管工作如表2所示。

2. 质量协同监管客体

对代建人的前期监管工作主要包括以下三部分：

(1)对代建合同的监管，首先要针对代建单位对合同的WBS分解结果进行审核，审查WBS分解的科学性和可行性。第二是监管人对合同实施的监管，要求代建人严格执行经政府批准的合同WBS，落实合同实施计划。最后是对合同变更的监管，要严格合同变更程序和变更价格，监管变更指令的正确执行，重大工程变更指令前要经政府批准。

(2)对招投标的监管，施工前的招投标质量监督包括四个方面：一是设计招投标的监督，二是施工承包招投标的监督，三是委托监理招投标监督，四是大型设备、材料订购招投标的监督。

(3)对设计质量的审核监管，第一是对设计过程的监管，检查项目部是否向设计方真实、准确、齐全地提供了必要资料并及时进行现场勘察；监督代建项目部是否按照设计任务书组织设计方开展设计工作；设计工作是否符合总公司和分公司的设计管理规定等。第二是加强对设计结果的监管，检查设计内容是否满足质量目标，检查设计方案是否经过充分的技术经济论证，是否符合合同要求和国家有关规定及标准。

代建人施工阶段的监管客体包括：

(1)对施工图设计的审查监管，主要包括地质勘察报告的审查，对涉及公众利益、安全的强制性标准及规范的内容进行的审查，对代建人的审查过程和审查结果的监督。

(2)对施工质量的监督管理，第一是加强对施工中主体质量行为的监督管理，重点审核施工单位的资质信誉、施工人员的资历是否符合项目要求；检查施工单位是否违法分包或转包工程；审查供货商的信誉；审查施工监理单位是否依法取得相应等级的资质证书。第二是对实体质量的监督管理，包括地基基础、主体结构和环境质量的监督管理。地基基础实体必须经监督检查后方可进行主体结构施工；主体结构实体必须经监督检查后方可进行后续工程施工。

(3)对竣工验收质量的监督管理，重点审核竣工验收的依据、竣工验收应具备的条件以及验收标准是否合相关规定；参与竣工验收的人员组成是否合理，是否具备相应的资质；工程质量是否达到了合同规定。

3. 质量协同监管流程

政府职能部门作为监管主体，对代建人的质量管理活动进行监管是针对代建人的质量管理工作所做的基于监管权力和职责的外部性阶段评价和调控。政府监管部门通过分析代建人的质量自控点，提取出关键质量管理监控点，然后分解监管任务至各个部门。在实施质量阶段监管的过程中，引入评价流程，将评价方法应运到政府监管中，可以为政府监管部门提供一种监管依据，保证监管的有效性。针对具体的政府投资建设项目，从横向监管的各部门中抽调一部分人员组成一个协同监管委员会，委员会内各个部门的成员依据其监管权力及职能，相互协作，对代建人的项目管理活动进行监管。质量横向协同监管流程具体如图5所示。

表2 监管主体的主要工作

投资主管部门 财政部门 建设部门 审计部门

建设

前期 代建项目的审批

可研的审批

代建人招标工作

初步设计和设计概算 代建合同的签订和履行

代建项目的预算审批 制定代建人的准入

和准出制度 对政府投资项目估算和概算的审计监管

审计代建人的勘察设计招标工作

建设实施 施工图预算审批

代建人招标工作

施工过程的重大变更 代建资金支付

项目的结算

项目的决算 代建人招标工作

规范建设程序

施工现场的安全和质量 代建人的招标工作；代建合同审计；工程支付审计；参与单位的财务审计；建设程序和工程管理的审计

表3 代建人质量自控评价指标体系

目标层 准则层 指标层 说明

建人质量管理评价 建设前期 项目组

织构建 项目经理能力 项目经理的资质、经验、管理和技术技能

项目团队能力 拥有足够胜任工作的人力，人员质量意识强，具有良好的协作能力

组织协调能力 具有良好的沟通渠道，提供相关培训和教育，信息开放

质量方针 质量方针完善，管理制度化

勘察设

计招标 招标文件 招标文件中对质量目标的描述准确

招标方式 符合相关规定，体现公平、公正、公开

招投标准备 对投标单位进行资格审查，现场答疑

招标过程管理 评标委员会组成合理；评标标准和方法与招标书载明一致；中标价格合理

合同签订 合同文本规范性、完备性、合理性

合同的WBS 划分合理，权责明确

初步

设计 设计要求文件 制定设计标准，且符合相关规定

设计过程管理 提供资料信息及时；充分与设计人员进行充分的沟通协作

设计成果管理 投资估算的准确性，对相关规定的符合性，设计方案的可行性及先进性，

设计相关文件存档整理情况

设计审查 审查人员的资质，审查程序符合规定

建设实施 项目组

织构建 项目经理能力 项目经理的资质、经验、管理和技术技能

项目团队能力 拥有足够胜任工作的人力，人员质量意识强，具有良好的协作能力

组织协调能力 具有良好的沟通渠道，提供相关培训和教育，信息开放

质量方针 质量方针完善，管理制度化

施工图

设计 设计过程管理 信息畅通、沟通充分

设计成果管理 符合相关规定，方案可行性及先进性，设计相关文件存档整理情况

设计审查 审查人员的资质，审查程序符合规定

招标

管理 监理招标 招标程序符合规定，中标单位的选定符合项目利益最大化原则

施工招标 审查投标人资质，评标工作严谨

主材设备招标 按符合规定的程序进行招标，审查供货商的信誉、资质、质量保证体系

合同签订 合同文本规范性、完备性、合理性

施工

准备 施工组织审查 施工人员资质审查，施工人员参与率

材料质量控制 材料设备投入率

施工环境控制 现场环境安全检查；制定相应的制度和管理措施

质量控制计划 进行目标分析，预测可能对项目质量产生影响的各项因素并制定相应措施，

与施工单位协调及时并达成一致

质量控制方法 控制方法及工具的有效合理性

施工

过程 质量控制情况 技术交底、过程质量控制记录，重点控制关键工作，与计划符合情况

质量事故处理 处理事故及时性，有效性

质量管理制度 质量管理体系运行流畅

合同实施管理 合同执行情况

合同变更管理 合同变更谈判，变更记录材料完备性

分部（项）及隐蔽工程验收 验收人员资质，验收程序符合规定

竣工

验收 竣工验收评定 实体质量等级

验评组织和程序 验收人员资质、声誉，程序符合规定

验评资料情况 竣工记录的全面准确、工程档案完整

图5 质量横向协同监管流程

四、代建人质量自控评价模型

代建人质量自控评价指标体系是以代建人的质量管理工作为对象，从代建人的项目管理能力和针对项目质量管理过程两个方面，对影响项目质量的关键要素进行层级划分。政府作为监管部门，对代建项目的监督不需要像代建人对项目本身的质量控制那样实时周密，而是应对项目建设过程中具有重大意义的里程碑式的监控点着重实施监管，把握住项目质量的发展方向，避免因代建人的管理疏漏或主观隐瞒而影响项目质量目标的实现。根据两阶段代建管理方式，项目前期的管理内容和中期代建阶段管理内容的侧重点有很大差距，对投资的影响程度不同，质量控制的内容不同，管理方法不同，代建项目组具体执行管理任务的人员组成结构也会有很多差别。所以，根据两个阶段不同特点建立监管指标体系，是充分考虑了建设前期和建设实施两个阶段的管理特点，旨在使指标体系适用性更强，以满足政府监管需求。基于粗糙集的数据处理原理，文中提出了一种代建人质量自控评价方法，从代建人质量自控活动的成果大小和质量管理行为的有效性以及代建单位的项目管理能力三个方面，设立了代建人质量自控点，也即评价代建人质量指标体系，建立的指标体系如表3所示。

五、结论

本文研究了政府投资项目的质量管理监管体制，提出以合同监管为核心，建立纵向代建人质量自控体系，并在此基础上，构建横向监管人协同质量监管体系。文章首先构建了代建人自控体系，该体系以代建合同为基础，强调代建人对政府投资项目的全过程监管。接着文章从政府监管主体、监管客体和监管流程三个方面详细的阐述了政府协同监管体系的构建过程。

为了便于政府部门的监管，研究按照两阶段代建方式，建立了建设前期及建设实施期代建人质量自控评价指标体系。政府投资项目代建人质量自控评价指标体系为我国政府投资项目质量管理的统计和稽查提供必要的信息基础，同时可以为今后研究涉及质量管理评价在内的政府投资建设项目动态评价指标体系提供相关依据。

最后本文基于粗糙集理论提出构建代建人质量自控评价模型的设想，建立了代建人质量自控及监管模型构建流程，为进一步的模型定量研究提供了参考，监管部门可以依据该评价模型计算结果，针对代建项目质量管理特点，做出质量监管规划，以保证对代建人质量管理的有效监管，全面提高代建项目工程质量。

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篇（11）

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）3-0027-02

近年来，政府投资项目“代建制”管理模式在我国各地区蓬勃发展起来。工程咨询公司、招标机构、设计院、监理单位、总承包商和房地产开发商等不同机构类型的专业公司都积极的参与到代建工作当中。这些单位有着各自不同特点的主体业务，决定了其在承担代建业务时优、劣势和可行性方面也有较大的区别。

1 代建单位的机构类型及其优、劣势比较分析

2 不同机构做代建业务所面临的风险

根据上表，各专业公司由于主体业务性质不同，决定了他们在做代建业务时存在着不同优势和劣势，由此，他们所面临的风险也将有所不同。

2.1 不同管理阶段风险

因为各自主体业务不同，各专业公司在做公司主营业务之外的其他阶段工作时都将存在不同的程度的管理风险。例如，工程咨询公司面临设计、施工等管理风险，设计单位会面临前期报建、施工等管理风险，监理单位面临前期报建、设计等管理风险。在这一方面，房地产开发商的风险最小，但他的优势只局限于房建项目，其他的项目如市政项目等，也存在设计管理等风险。

2.2 合同管理风险

对于不同机构类型的各专业单位而言，他们在常规的项目建设过程中，基本上都是单一的合同受托方，但做为代建人，需要和项目各参加单位签订并管理合同。因此，他们的一个共同的特点就是没有合同管理经验，在合同管理方面能力一般。因此，代建管理风险主要集中在代建项目的合同管理上。如果在代建项目的实施过程中合同管理混乱，必然带来一系列的相关风险。对于这一风险而言，房地产开发商有较好的经验，其余的专业机构都将存在较大的风险。

2.3 投资控制风险

运作真正意义上的代建制业务，代建人拥有代建项目的资金支配权，同时也要承担相应的投资保值责任。作为各专业公司，在各自主体业务方面都无可非议，但在投资控制方面却显得力不从心，尤其是对基建项目财务管理与控制的能力匮乏。以往的工程项目经常出现“三超”现象，尤其是“超投资”，造成了极大的资金的流失。这方面能力的匮乏成了各专业公司做好代建业务的拦路虎，亟需进一步完善和加强。这一方面，除房地产开发商外，其余各单位均存在较大风险。

2.4 人才风险

随着对代建项目的运作，各专业机构原有的单一的工作内容（或工程咨询、或设计、或施工管理等）都将朝着全阶段、全过程、综合型的方向发展，本单位以往的工程技术人员及其知识结构已经远远不能满足业务发展的需求。随着市场竞争的白热化，公司必然将面临人才风险。这一方面，除房地产开发商外，其余各单位均存在较大风险。

3 各专业公司应对风险的策略

3.1 优势主营业务切入，强强联合，拓宽业务范围，消除

阶段风险

目前，各专业公司做代建人都存在三个显著的特征：第一，对于公司主营业主之外的阶段，都存在较大的风险，甚至对公司是毁灭性打击；第二，各专业公司原有资质大都存在单一性或者拥有两三种资质，优势也只存在于项目的一个或部分阶段，面对全过程的项目代建业务都存在资质不齐全、部分业务不熟练的情况；第三，公司的资质拓展在短时间内难以实现，而争取代建市场先机又迫在眉睫。面对这一困境，各专业公司可分阶段、分步骤、计划性涉入代建市场。

第一阶段，优势主营业务切入代建业务，承担部分阶段或全阶段的管理咨询业务，即委托项目管理工作，避免承担较大风险。

第二阶段，采用强强联合（设计与总承包、咨询与总承包、监理与总承包等）形式运作代建项目，实现主体业务互补，“暂时弱化”其他阶段风险。

第三阶段，立足自身优势业务，申请新的资质，拓展新的业务范围，提升公司的综合实力，实现跨行业、综合性的服务发展，“永久消除”全阶段风险。

各专业公司可以根据自身的资质条件、承担风险能力的大小、承办业务水平的高低，有步骤、有计划、有层次地实施代建业务，循序渐进的推进公司综合实力的发展，最终适应全阶段代建业务的需要，真正做好全过程、全方位的代建工作。

3.2 转变工作理念，强化合同管理

作为代建人，各专业公司不但与建设单位、使用单位、投资主管部门存在必然的法律关系，也与咨询、设计、监理、工程承包等参建方发生业务上的来往。要正确处理好这些关系，需要做好两方面内容：

一是转变工作理念，确立法人地位。成为代建人后，工作角色、职能等也就随之改变（如由单一的“咨询”、“设计”等转变为综合型的“项目管家”，由单一的“提高工程质量”、“提高设计质量”等转变为“提高项目的整体投资效益”），而最重要的是其工作理念的转变。作为项目法人，最终的理念就是“代表建设单位的正当利益，实现投资主管部门的投资控制目标，最大限度的满足使用单位的合理需求，依照法律法规相关程序实施项目管理服务”，他的行为只受投资、建设、使用方的监督，而不受其指令。

二是强化合同管理。通过划分各参建方的工作界面、责任和权限、风险和利益的分配机制、各参与方在法律上的地位及其法律关系等，建立全面的合同网络架构，以整体、动态、全面的理念进行合同管理，达到处理好与各单位的关系，进而达到管理好项目全过程的目的。

3.3 分阶段管理，强化投资控制能力

各专业公司一旦进入代建市场，就必须有一套完整的工程项目投资管理控制体系，并按此体系严格贯彻业主的意图，控制投资规模。主要在以下几个阶段加强投资控制能力：一是立项阶段，要采用科学的方法对工程进行相关的可行性研究，并通过严格评审，上报投资主管部门，确定项目的总投资。二是设计阶段，要充分发挥设计单位的优势，采用“定额设计”等方法，通过优化设计，确保做到概算小于估算，预算小于概算，以达到控制造价的目的。三是实施阶段，要充分发挥监理单位的主观能动性，依靠其比较专业的施工管理优势，严格控制设计变更的发生，以保证施工预算在可控范围之内。

3.4 扩展专业人才队伍

要成为合格的代建人并实现可持续发展，各专业公司就应及时配备工程技术、经济、造价、法律、管理等各专业的人才，同时，培养综合型工程技术人才骨干，并打造阶梯式人才队伍。只有综合考虑并提高公司人才储备方面的实力，才能在竞争激烈的代建市场中抢占先机，立于不败之地。

4 结 语

代建制是我国投资项目建设管理的一个改革发展方向，各专业公司应充分利用国家强力推行政府项目代建制的契机，分析所面临的市场机遇和风险，并结合自身的优势，主动采取应对措施，提高管理水平和服务能力，真正成为代建管理市场的主体。

参考文献：