农村房屋拆迁法律法规大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇农村房屋拆迁法律法规范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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随着农村工业化、城市化进程不断加快，大量农村土地被占用，大批的农民私有住房被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，农民反映拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生。在推进城市化进程中征地拆迁是一项十分重要的前期工作，直接关系到国家、集体、个人三者利益，关系到社会稳定和政治安定的大局，征地拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和经济的发展，是当前社会的热点和政府工作的难点。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。

征地拆迁与城市房屋拆迁的区别

征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。《土地管理法》第四十七条规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。这里所指的地上附着物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆迁是国有土地地上建筑物的拆迁，指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。城市房屋拆迁活动主要是一种民事行为，同时也有一定的行政性质。

征地拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，各自遵循不同的程序和规则来实施。土地行政主管部门是征地拆迁主管机关，而房屋拆迁管理部门是城市房屋拆迁的主管机关。

征地拆迁中存在的问题

1、法律法规的缺失

长期以来，农村房屋拆迁处于无法可依的状态，对农民房屋的私有财产权，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿事宜时主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照的资格都没有，农民公平受偿权利在法律上受到了不当的限制，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，由地方性法规、规章及其以下的规范性文件擅自处分农民的财产。这种法律的移位，不能不说是我国法律的一大缺憾。

2、政府行为和职能出现偏差

征地拆迁与城市房屋拆迁有很多不一致，不能按照城市房屋拆迁的规定来实施，更不能由土地行政主管部门以外的其他部门按照城市房屋拆迁的有关规定来实施征地拆迁。征地拆迁存在的问题与政府工作的职能和方式有着密切关联。征地拆迁中的权力约束机制和利益平衡机制的缺乏使政府行为失范和政府自利性膨胀。由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程存在着许多非规范的行为。(1)拆迁许可证颁发程序不规范；(2)私定房屋评估机构；(3)擅用自由裁量权，使农户间补偿不平衡；(4)强行拆迁时有发生。不管农民对拆迁补偿是否满意，有些地方对不愿拆迁的农民采取强制拆迁。

3、行政补偿的缺失

现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。《土地管理法》规定征地款含安置补偿、土地补偿和青苗补偿三部分。前两项的补偿标准为该耕地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍，两项之和最低为lO倍最高为16倍，特殊情况也不得超过30倍。按此规定计算，每亩土地补偿费也就是5万左右，仅仅相当于一个公务员一两年的工资收入。虽然国土资源部于2004年11月出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，各省可根据当地的实际情况来确定征地补偿标准。但由于我国现行法律的规定，没有明确农民集体和农民个人在处理土地时，执行主体的界限和地位，从而使征用土地后补偿分配存在弊端，往往大头的土地补偿由集体占有，由集体统一支配；小头的其它补偿，归农民个人。而集体在分配土地补偿的过程中，乡(镇)、村、组又层层截流，结果到最后大部分农民得到的只是有限的利益，远远不能弥补失地损失。

4、补偿安置的标准不够完善

由于拆迁时间、区域的不同，特别是随着城市建设，开发区和工业园区的开发建设和社会各项事业的发展需要，地方政府对农民建房先后分批进行了控制，造成了农民建房的占地面积、建筑面积相差悬殊，同时造成乡与乡、村与村、户与户的农民得到补偿价格、安置房面积相差悬殊，贫富差别越来越大。搭建违章建筑、拖延拆迁时间等情况比较突出。目前拆迁中普遍存在农民一旦得知要拆迁消息，第一件事就是突击装修和突击搭建，不仅在室内室外的墙面和墙壁上动脑筋装修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能够向空中发展的，就想尽一切方法抬楼，还有部分拆迁户甚至采取改变原房屋用途，临时用作店面、厂房等非住宅，他们的目的就是希望在补偿安置中得到更多的优惠，当愿望不能满足时，就有人与拆迁人打持久战拖延时间，讨价还价迫使拆迁人做出让步，这些因素的存在，均使拆迁补偿难以平衡。

征地拆迁问题的解决对策

1、制定法律法规，确保拆迁农房有法可依

农房拆迁相关法律缺失，政策供给又落伍是造成农房拆迁矛盾突出的重要根源。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是国有土地上的城市房屋拆迁补偿规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，致使农村集体房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，规范征收土地行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法律十分必要。我们要根据宪法的原则精神，对涉及农房拆迁的一些具体政策和实际问题进行分析和研究，把成熟的经验和做法，用立法的形式固定下来，制定出合乎民意的法律法规，规范农房拆迁行为。

2、深入宣传政策，规范拆迁行为

实践证明，只要及时做好政策宣传工作，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾都可以得到预防和解决。一是应及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，告知他们享有的权利及如何维护自己的合法权益不受损害。同时，告知他们应尽的义务，引导农民依法办事，重德为人，服从国家建设需要，配合拆迁，是拆迁工作顺利进行。二是要建立透明的拆迁工作制度。怎样拆迁、如何安置补偿和依据的相关法律法规政策都应该向被拆迁户公示，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。三是完善拆迁程序，规范拆迁具体操作行为。在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。

3、拆迁房屋权属的确定

对拆迁房屋的权属的确定要严格依照国家有关规定。被拆迁房屋产权证载明的建筑面积，是确定拆迁安置补偿面积的法定证据。被拆迁房屋有合法权属证书的，按证书上记载的建筑面积签订补偿安置协议，被拆迁房屋没有合法的产权证，但持有合法的批准文件，如规划许可证等，则应当根据有关政策，可以补办产权证的予以补办，不能够补办产权证的，应有区别与违章建筑予以处理。对于农民擅自搭建的违法住宅，没有任何合法证明，则应送规划部门进行年限查证，待查证结果出来后，如符合规划且在宅基地指标范围内的，可考虑依法补办有关土地审批和规划审批手续。对不符合规划要求或没有宅基地指标的违法建筑，应依法予以拆除，也可以适当给予人性化的补偿，保障城市规划的顺利实施。

4、安置政策的合理进行

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一、集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁的区别

征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有地土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位（拆迁人）与被拆迁房屋的所有人（被拆迁人）订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征用中房屋拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。房屋拆迁管理部门和土地管理部门分别是城市房屋拆迁和集体土地征用中房屋拆迁的主管机关。由此可见，集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其各自遵循不同的程序和规则来实施。由于农村与城市之间经济发展水平差异很大，很难制定一个统一的标准，致使集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在拆迁中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事人各方争议的一个焦点。

二、集体土地征用中房屋拆迁应注意的问题

1、依法办理征地审批手续。因建设项目需要拆迁集体土地上的房屋，其前提是该土地被批准征用。我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转化建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依照法律规定因建设项目需要用地的首先应将集体土地征为国有，如项目建设不把集体土地依法征用为国有土地就实施房屋拆迁，从根本上违背了我国土地管理法的基本规定，没有土地征用审批手续，就没有拆迁集体土地上房屋的合法根据，边拆迁，边征地、先拆迁，后征地，都在法律禁止之列。

2、征地管理部门按征地被批准方案实施并拆迁公告。征用土地方案经批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的范围内予以公布。公告内容应包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法和办理征土补偿的期限等，尤其是集体土地征用中需拆迁房屋的，应在公告中明确被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。同时可通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理户口的迁入、分户；房屋的买卖、交换、翻建、租赁、抵押；核发营业执照等事宜。

3、拆迁主体要有合法的资格并按程序规定拆迁。在征用集体土地房屋拆迁过程中，有些拆迁主体是县、区政府，有些是乡、镇政府，还有的是无拆迁资质的有关部门，拆迁主体比较混乱，实际操作很不规范。目前，虽然对集体土地征用房屋拆迁我国还没有一部可操作性的法律法规，但根据现行法律法规还是应按照土地管理法的相关规定由县、区以上土地管理部门组织实施拆迁或委托县、区级土地管理部门实施拆迁为宜。而对房屋拆迁的程序具体可以参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定执行。

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目前，我国农村房屋拆迁在补偿安置方面还存在诸多问题，如政策不完善、安置方式单一、占用耕地过多等，对我国的农村房屋拆迁造成了一定的阻碍，对我国的城市化进程也产生了重大的影响。

（一）安置政策不完善

目前，我国的城市房屋拆迁补偿费用主要包括房屋的区位价和房屋的重置价。房屋的拆迁补偿费用主要以房屋的建筑面积和房屋的市场评估价格来确定，但是目前我国农村房屋拆迁只按照房屋的重置价格进行补偿，房屋的重置价格以农村房屋的实际情况来确定。这使得我国农村的房屋补偿政策表现出一定的滞后性，不能体现出农村房屋的区位价格，特别是国有土地和公用土地的区位价格。

（二）安置方式单一

我国农村的房屋拆迁安置主要以自建房屋为主，这种方式不但可以满足农村居民对传统居住形式的需要，而且可以解决安置资金不足的问题，有助于缓解房屋拆迁中的矛盾。但是，由于这种安置方式过于单一，在拆迁过程中带来了一些新的矛盾。在自建房屋用地方面，自建房屋需要占用较多土地，而且安置房屋建造地点靠近城区或居民集聚区。但城市化的快速发展使得城区周围土地数量减少，不能满足农村房屋拆迁补偿安置的需要

（三）安置占用耕地多

目前，我国在房屋拆迁政策方面缺乏统一性，尚没有一个完善的拆迁补偿机制，在拆迁过程中存在较多的不规范现象。在农村房屋拆迁过程中，由于拆迁数量较多，很多拆迁项目和安置项目并没有获得相关部门的批准，因此在拆迁补偿工作中使得大量耕地被占用。大量的耕地被占用不但不利于耕地资源的保护，也不利于土地的集约利用。大量耕地被占用对工业等其他用地造成了挤占，对土地资源的综合利用和社会的发展造成了一定的影响。

（四）用地手续不健全

在房屋拆迁过程中，因为拆迁进程较为紧张，导致一些安置用地并没有办理相应的手续，造成一些农民的合法权益不能得到良好的保障。具体来看，我国农村房屋拆迁补偿安置工作过程中存在的问题主要有：部分安置用地不符合国家相关规定，挤占了工业等其他用地；安置用地复耕之后大部分用于经济建设项目，不能达到计划的复耕复垦目的等

二、农村房屋拆迁补偿安置的完善

（一）加快立法

要想做好农村房屋拆迁补偿安置工作，首先需要健全相关法律法规。农村房屋拆迁补偿安置相关部门应参照我国已出台的《土地管理法》《物权法》等法律，借鉴其他地区关于农村房屋拆迁补偿安置的法规，结合当地的实际情况出台一系列专门性法律法规。地方政府应根据当地经济和社会发展的实际情况，详细地研究和分析当地农村房屋拆迁补偿安置过程中出现的实际问题，制定和出台一系列操作性较强、符合民意的规定，进一步提高我国农村房屋拆迁和安置用地规划的合理性。政府相关部门应出台一套统一的拆迁补偿安置标准和安置程序，并使其不断完善，逐步形成一套完备的农村房屋拆迁补偿安置法律体系。

（二）规范公共权力

规范公共权力是农村房屋拆迁工作顺利落实的关键。首先，要完善监管体系。相关部门应加强对下级部门拆迁工作的监督，防止权力滥用，使广大农民的合法权益得到保障，使我国的拆迁补偿政策得到公平、公开、公正的执行。加强社会监督，平级部门、人民群众、中介机构可以加强对拆迁安置部门的监督力度，遏制权力滥用行为。其次，要健全拆迁安置的联审制度。农村拆迁补偿安置工作应对城建部门、拆迁部门、村民的意见进行综合考虑，防止出现由于某一部门的错误决策导致的安置不当。再次，要对拆迁补偿安置工作的各项信息进行及时公示，相关部门应在报纸、电视、网络等媒体对拆迁工作的各项部署进行公告，对拆迁补偿安置的结果进行公示，使广大农民及时掌握拆迁安置过程中的各项信息，使相关部门主动接受广大人民群众的监督。

（三）健全迁后保障体系

目前，我国社会保障体系尚不完善，农民很容易因为拆迁而失去原有的生活保障，因此政府应给予拆迁安置居民应有的生活帮助和生活保障。首先，政府应建立一套健全的农民生活保障制度，包括拆迁安置居民的医疗保障制度、最低生活保障制度等。其次，政府应出台有力的政策支持当地经济的发展，既有利于完善当地土地流转市场，又有利于解决拆迁安置居民的生活问题。再次，政府应完善农村就业培训制度，根据市场的需求情况和农民的实际情况加强对农民的创业和就业培训，提高农民的劳动和就业能力。

（四）强化组织管理

地方政府应该成立一个负责农村拆迁补偿安置工作的领导机构，统筹农村房屋拆迁补偿安置工作并加强管理，使拆迁补偿安置工作具有系统性。相关部门应从为人民服务和公平公正的角度出发，通过完善拆迁补偿安置工作制度，进一步明确自身的职责，通过与其他部门的协调合作完成农村拆迁工作。政府应通过依法行政，使拆迁工作更加统一规范，使政府与市场的关系得到认知。相关部门应切实承担起拆迁工作的责任与义务，明确拆迁过程中每块土地的用途，使林地耕地、工业用地、交通用地、工程用地用到实处，通过市场化的运作方式把一些权力交给市场，使农民的合法权益得到维护和保障。

（五）统一安置标准，丰富安置方式

目前，我国的农村房屋拆迁补偿安置标准并不统一，补偿标准具有一定的随意性，所以政府相关部门应尽快制定一套统一的补偿安置标准，使各项拆迁补偿安置工作统一化、规范化。相关部门应参照城市房屋拆迁补偿安置办法，按照农村房屋的区位、面积、用途进行补偿和安置。此外，政府应不断丰富拆迁安置的方式，采取资金奖励、房屋安置、自建安置等拆迁补偿安置办法，对农村房屋拆迁居民进行补偿和安置，避免由于安置方式过于单一而带来的种种矛盾。

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有效提高农民对基层政府的信任度。由于涉农职务犯罪导致村民对基层政府不信任。有效地开展农村房屋拆迁中的职务犯罪预防工作，不仅能够正确的引导基层政府党员对被拆迁户合法权益的保护，还能促使拆迁人员依法依规的进行房屋拆迁，杜绝职务犯罪做到无死角，同时还要杜绝不公平、不公开、不公正的拆迁事件发生，慢慢的就能建立起村民对拆迁工作人员、对拆迁程序以及对基层政府的信任。

防止暴力拆迁有效化解千群矛盾。由于出现黑恶势力与基础政府官员行贿、受贿，构成渎职犯罪和贿赂犯罪，进而出现暴力拆迁等现象；因此，还是要从源头杜绝起来，即预防农村拆迁过程中职务犯罪，要组建具有起正气、正念的拆迁干部队伍，使工作作风得以改善，要坚决杜绝黑恶势力的手伸到拆迁中去，同时对于拆迁过程中的各类职务犯罪一定要坚决的杜绝，并且对于当地的黑恶势力要做到重拳出击。从而有效的防止暴力拆迁，化解千群矛盾。

大力维护农村社会和谐稳定。维护农村社会和谐稳定的根本就是保护农民合法权益，有效解决涉农职务犯罪。首先需要预防的就是农村房屋拆迁过程中的职务犯罪，这是实现农村社会和谐稳定的重点。如果在整个农村房屋拆迁过程中各个部门各司其职、各尽所职，不管是农户还是政府都能摆正心态，那么职务犯罪就能有效的杜绝，从而消除矛盾，使得有个和谐稳定的农村社会。

农村房屋拆迁职务犯罪预防的现状

农村房屋拆迁职务犯罪预防理念过于陈旧。现有的农村拆迁职务犯罪理念中过于注重打击，而忽略了职务犯罪的有效预防，随着反腐斗争的有效开展以及“打防并举”策略的实施，虽然改善了“重打轻防”的理念，但是在农村房屋拆迁这方面还没有取得可观的成效。在进行农房拆迁时，地方政府以及工作人员都没有正确的理解经济建设与党风廉政建设的真正意义，在实际拆迁工作中，只注重工作效率，却忽略了思想建设以及对职务犯罪的预防。由于陈旧的职务犯罪预防理念，很多地方干部不仅缺乏“深入实际”的勇气，更没有做到协同其他部门共同做好农村房屋拆迁过程中职务犯罪的预防工作。

农村房屋拆迁职务犯罪预防手段过于单一。目前，农村房屋拆迁职务犯罪预防手段与其他领域的预防手段是大同小异的，没有针对性的预防手段。随着拆迁规模的增大，补偿资金数额的增加，目前的职务犯罪预防手段在日趋复杂的拆迁领域的职务犯罪中很难起到其应有的价值，由于农村房屋拆迁职务犯罪方面随着拆迁规模的加大出现的新问题、新情况也随着增多，因此，职务犯罪预防手段也要跟着创新健全。

农村拆迁职务犯罪预防长效机制的缺乏。预防职务犯罪从部门职能方面来讲，是属于检察机关部门。而目前的预防农村房屋拆迁职务犯罪模式是地方领导邀请检察机关的预防部门上门做预防讲座，在出现贪污受贿或是亵渎工作现象时也只是做一些针对性的整改建议以及督促整改。而要想权力能够规范化的运行就得具备强有力的监督机制，显然这种监督模式无法实现规范的权力运行，从本质上讲，权力是一种支配他人的力量，其扩展倾向极广，也可说是无限的，而在这一现状上我们缺乏充分的认识，因此，就没有建立起健全且有效的权力监督体系，从而导致权力失去控制。

职务犯罪预防在农村房屋拆迁方面的有效应用

改变职务犯罪预防观念。首先变被动为主动，全面开展“四走进”活动。①走进工程：了解各个拆迁项目中的各项事宜，应针对哪些环节或^进行职务犯罪预防工作，做到充分了解。②走进干部：警示教育干部哪些是容易产生职务犯罪的环节，大力倡导拒腐防变政策。③走进拆迁户：向拆迁户们大力宣传职务犯罪相关的法律法规，还要考虑拆迁户的心理，引导拆迁户们通过正规渠道来解决问题。④走进农村：做到实地开展职务犯罪预防工作，即提前预防，结合其他区县、省市好的经验，对农村拆迁形势、流程中易发案件及时分析，做到防患于未然。再是转变单独的预防思想，多多与其他职能部门合作。

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[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

随着我国城市化进程的不断加快，城市建设对于土地的需求也快速增长。为满足城市建设用地的需求，地方政府一方面征收农村集体土地，并将这些土地转变为城市建设用地，一方面通过拆迁城市旧房获得城市建设用地。在上述获得城市用地的方式中，拆迁旧房是最主要的方式，这种方式既满足率城市建设对土地的需求，有改善了城市的居住环境，提升了城市的形象。但是，在旧房拆迁过程中，被拆迁方与拆迁方常常因为拆迁补偿发生矛盾，有的大打出手，有的诉诸法律。在这种情况下，研究拆迁补偿中存在的问题，对于化解被拆迁方与拆迁方之间的矛盾，推动城市化进程就具有了十分重要的现实意义。

1 当前拆迁补偿中存在的问题

1.1 集体土地征用补偿制度不尽完善

在我国《宪法》中规定，政府对于集体土地拥有征用权，但是对于具体补偿并没有任何规定，这样，从法律层面上来讲，对于集体土地，我国公民就面临着保障不足的难题。此外，由于我国地域广，地区之间经济发展不平衡，贫富差距较大，集体土地的种植结构、耕作水平也存在着较大的差异，土地创造的经济价值也不尽相同，其补偿标准也各不相同。最后，由于区域之间的发展不平衡，与农民现有的经济基础与今后生活的需要，当前的补偿标准无法保障或改善农民现有的生活，为今后生活考虑，如果补偿标准相对较低，便会导致拆迁补偿问题[1]。

1.2 拆迁补偿程序模糊不清

在拆迁补偿过程中，被拆迁人与拆迁人的民事主体关系是平等的，而建立在这种民事主体平等关系之上的拆迁补偿程序也必然是透明的。但是因为拆迁人与政府之间常常存在着十分密切的关系，处于绝对的强势地位，这样就将被拆迁人置于非常被动的地位。在这种情况下，拆迁人与被拆迁人甚至根本不对拆迁补偿进行协商，部分地区甚至只是简单地一个拆迁公告，拆迁公告上对拆迁补偿进行简单的阐述，根本不涉及拆迁补偿程序，对于这样的拆迁补偿，被拆迁人只能被动接受。正是因为拆迁补偿程序模糊不清，使得拆迁人与被拆迁人处于对立关系之中，同时，部分被拆迁人还可以通过走关系获取更多的拆迁补偿，使得被拆迁人之间原本平等的关系转变为不平等的关系。这样就经常导致抗拆迁事件的发生[2]。

1.3 拆迁补偿范围模糊不清

按照我国《城镇房屋拆迁管理条例》规定，拆迁补偿既可以以货币进行补偿，还可以实行产权调换。货币补偿金额按照被拆迁建筑的区位、建筑面积、用途等因素由房地产市场进行评估，并依据评估的价格确定。其具体方法由省市等各级人民政府规定。对于调换房屋产权的，须按照《城镇房屋拆迁管理条例》的规定，对被拆迁房屋的补偿金额以及条换房屋的价格进行计算，并将产权调换差价结清。这样，表面上看《城镇房屋拆迁管理条例》似乎对被拆迁人的经济利益进行了全面考虑，体现出等价交换原则。但是《城镇房屋拆迁管理条例》过分抽象，且弹性太大，缺乏实践操作性。实际上，在对旧有房屋的评估过程中，相关单位并没有严格的拆迁补偿范围标准，在价值的评估上，只是对房屋的经济价值进行评估，其中不但不包括土地出让金、搬迁损失费、装修材料费以及适当的救济补偿，甚至还不包括其他的隐形损失等。但是重新开发建设的商品房，其销售价格除了包含土地出让金外，还包括支付给被拆迁人的补偿费用、市政建设配套费用、经营成本、装修成本与开发商自身获取的利润。这样常常导致被拆迁人在得到补偿款后买不起商品房，或者在调换产权后难以支付商品房比原来房屋多出面积的价款[3]。在这种情况下，就会经常导致抗拆迁事件的发生。

1.4 房地产评估缺乏规范

目前，对于房屋拆迁赔偿的房地产评估非常不规范，相当多的市场评估机构缺乏资质，甚至直接由政府出面组成评估机构，其评估人员资质自然良莠不齐，甚至根本不具备任何评估资质，这样就导致拆迁赔偿评估缺乏科学性、准确性，甚至拆迁赔偿价格严重偏离房屋价值。在房屋拆迁赔偿过程中，估价机构难以独立进行赔偿，正常价格评估常常受到政府或者其他机构干预，部分政府单位为了将补偿标准降到最低，常常直接出面干预价格评估，导致房屋拆迁评估价格严重偏低。在房屋拆迁评估过程中，为承揽评估业务，部分评估机构常常迎合某些单位或个人的需要，假评估、乱评估，违规进行评估，甚至出具严重偏离房屋实际价值的违规评估报告[4]。

1.5 片面扩大公共利益界定的范畴

由于公共利益本身界定的范畴并不确定，也没有较为统一的界定标准，这样就导致部分地方政府管理人员打着“公共利益”的旗号，违法违规征收公民的房屋与土地，然后再将这些土地以政府的名义批给房地产开发商，从而谋取不正当的权益。在城镇化建设过程中，城镇建设，尤其是城镇居民住宅建设主要是由开发商进行的，这样常常导致开发商打着“公共利益”的招牌开发城镇居民住宅，并按照“公共利益”给房屋的所有者进行赔偿，其本质上是打着“公共利益”的招牌对公民房屋所有权的剥夺与损害。

2 解决当前拆迁补偿中存在问题的方法

2.1 依法完善城镇房屋拆迁相关条例

认真分析我国《城镇房屋拆迁管理条例》，我们不难发现，该条例的制定主要是从管理者的角度进行的，而不是从物权保护的角度进行的，这样就导致在房屋拆迁过程中行政过多干预现象的出现。在市场经济时代，任何主体都必须严格按照法律的规定行使权利并履行义务，在房屋过程中，也必须依法完善城镇房屋拆迁相关条例。而相关条例必须包含下面的内容：第一，房屋拆迁必须有明确的目的，严格区分商业项目与公益项目，并且不同的项目要制定出不同的管理办法。第二，房屋拆迁必须由一定行政级别的政府机构进行，对于不具备相关资格的政府机构、单位或者个人严格进行约束，如果超越行使权力，进行房屋拆迁或者对房屋拆迁进行干预，必须依法进行处罚。第三，明确房屋拆迁赔偿标准。在赔偿标准制定的过程中，必须认真分析地区之间经济发展的差异，按照地区经济差异分别制定不同的房屋拆迁赔偿标准，并且按照地区经济的发展对赔偿标准适时进行调整。第四，严格房屋拆迁程序。房屋拆迁赔偿程序，必须以法律法规的形式进行规定，只有以法律法规的形式进行规定，才能对政府机关形成约束。同时，要明确拆迁程序的具体实施细则，实施细则越详细，对房屋所有者的保护力度也就越大。对于由于市场变化存在不确定性的拆迁细则上，必须建立一定程序的监督机制，并且以法律的形式对这些监督机制进行约束。

2.2 明确补偿程序

在土地使用之前，土地使用者必须依法向政府提出土地使用申请，并提供使用土地所必须的相关证明。在收到申请后，政府必须依照相关程序对土地使用申请进行严格的审查，在审查过程中，本着公平、公正、公开的原则，政府管理人员要广泛听取各方面的意见，并举行听证会，如果审查符合相关规定，则向土地使用者颁发房屋拆迁许可证，否则，则不予颁发。政府在颁发房屋拆迁许可证之后，要进行公告，并对相关拆迁事宜进行明确的说明，并依据相关标准给予房屋所有者足量发放补偿金。房屋所有者在领取足量的补偿金后，要按照规定的时间进行搬迁。

2.3 明确拆迁补偿范围

按照我国《城镇房屋拆迁管理条例》相关规定，房屋拆迁补偿范围主要包括房屋所有权、收益权以及附属物所有权，补偿的收益包括生产经营产生的预期收益、租金、拆迁必需的费用等。为保证房屋所有者的权利，必须明确上述补偿范围。而要想明确补偿范围，首先要对不同地方政府的补偿规定给予严格的监督与管理，对于不符合相关规定，或者不合理的补偿，必须提出整改意见，并责令其进行修改，并对整改完成的补偿范围进行认真的审查。其次，要鼓励个地方政府尽最大可能扩大房屋补偿范围，保证房屋所有权者合法权益，避免发生拆迁补偿冲突。

2.4 依法规范房地产评估

为保证房屋所有者的经济利益不受侵犯，必须依法规范房地产评估。首先必须依法界定市场评估机构资质，对于缺乏资质的房地产评估机构坚决进行关停。其次，严格避免政府出面组成评估机构，对于政府出面组成的房地产评估机构，必须撤销。再次，政府机关人员要严格约束自己的行为，不得因为个人私欲直接出面干预房地产价格评估。最后，政府要加强对房地产评估单位的监督与管理，切实避免房地产评估单位之间的不当竞争，避免为承揽评估业务，迎合某些单位或个人的需要，搞假评估、乱评估，违规评估，甚至出具严重偏离房屋实际价值违规评估报告现象的发生。

2.5 明确公共利益

按照我国《城镇房屋拆迁管理条例》规定，只要是符合城镇规划，对城镇旧区改造以及生态环境改善，有利于保护文物古迹的房屋拆迁，都可认定为“公共目的”，但这个规定中并没有对商业项目和公共项目进行区分。按照国际上的惯例，公共利益主要包括国防、公共活动场所、环境保护等方面。由此看来，社会公共利益是指全体社会成员的共同利益，是与社会整体稳定与发展密切相关的。要想明确公共利益，可以采取列举法对公共利益进行规定，以避免政府滥用权力，征用土地，侵犯房屋所有权者利益事件的发生。

总之，在市场经济的发展过程中，我国拆迁补偿尚存在着一定的问题，为此，相关管理人员必须认真加强对相关法律法规的学习，依法办事，只有这样才能从根本上解决问题，避免因拆迁补偿引发的恶性事件的发生。

参考文献：

[1]高照明，张跃跃.城镇化进程中农村房屋拆迁补偿机制研究――以新乡涧头村为例[J].郑州航空工业管理学院学报，2014，32（2）：85-89.

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篇（6）

作者简介：陈百慧、冯迪、王子模，中国海洋大学法政学院。

一、城镇化进程中的主要风险类型

高速城镇化在给社会带来日新月异的变化的同时，也造成了社会风险的不断提高。具体体现为一下几种：

（一）恶性拆迁持续存在

城镇化进程自本世纪以来进入了一个高速发展的时期，特别是基层社会纷纷加快了旧城改造的进程。通过对旧生活区域进行拆迁重建，使得城镇功能得到升级，符合城镇化进程的需要。但由于拆迁问题涉及众多利益人，而且相关利益的协调难度大。特别是某些政府为追求发展速度，忽视了拆迁中存在的各种风险。

（二）社会底层规模扩大

由于高速城镇化，人口流动也变大。特别是由于土地征收和拆迁，许多农民失去了耕地，不得不转入到城镇寻找新的就业机会。但由于其就业能力的限制，一般多从事于第一产业的工作，国企下岗失业工人、包括农民工在内的农民群体、难以就业的知识青年等被甩到社会结构之外，正在成为“没有机会的群体” ，导致社会底层庞大，社会阶层差距大。

（三）生态环境恶化

城镇化进程的过快导致经济发展和环境保护发生严重的错位。地方政府为追求GDP的增长，引入高污染、高能耗的企业，忽略生态环境恶化造成的社会损失。这些产业结构应该进行淘汰的企业由城市转移到城镇，排污从城市转移到城镇，并且更加肆无忌惮，导致城镇生态环境恶化加剧。

二、社会风险防控之首要对象――房屋拆迁风险

在建立应对社会风险的机制时应该重视如何建立一个应对拆迁风险的机制。由于城镇化最直接的外部表现就是城镇空间面扩大、农村景观转变为城镇景观。人口向城镇移动也促使城镇住房面积增大，公共基础设施完善。城镇化意味着城镇人口规模的不断扩大，即意味着城镇空间规模的不断扩大，这就必须要求通过拆迁等手段来实现城镇空间的延伸。并且通过一系列的旧城拆迁，改变原来城镇的功能结构布局，提高城镇发展的档次，完善城镇的社会生活功能布局、生态环境、城镇景观等。

因而，如果在城镇化的进程中不能很好地应对拆迁中存在的各类风险矛盾，那么城镇化的进行就无从谈起。有效解决拆迁中存在的问题并建立一个预防拆迁冲突风险的机制，正确处理好城镇建设和人民群众个体利益之间的关系，形成人民群众真心实意支持城镇拆迁、改造和建设工作的氛围，促进城镇化建设的持续、健康和稳定，有利于降低城镇化进程中社会风险发生总体可能性，推动和谐社会的建立。因此，着重探讨建立一个如何应对拆迁风险的长效运行机制，对于整个社会风险防控机制的建立具有重大的积极意义。

三、拆迁风险之表现及诱因

（一）具体诱因

解决拆迁中存在的风险，就要正视“拆迁难”的问题。房屋拆迁及其拆迁纠纷涉及多个利益主体，包括公共利益和个人利益，拆迁人利益和被拆迁人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范围极广，因而调节好这些利益的难度也大。拆迁风险产生的原因具体有以下五点：

1.拆迁工作任务重且追求速度。当前，人口向城镇、城市流动速度快，流入人口对住房需求加大，原城市、城镇人口对于住房环境质量的要求提高，因此房产开发的面积不断扩大。房产开发速度提高，相对应的进行拆迁工作的速度也进行提高，社会拆迁任务重。高速的拆迁，必然导致对部分拆迁利益相关人的忽视，基层拆迁人员需要在很短的时间内完成对拆迁补尝的评估，对接、协商和最终的拆迁，使得整个拆迁过程很紧迫 。并且部分开发商为追求效益，造成暴力拆迁和强制拆迁的事件增多，引发集体的社会冲突。

2.拆迁补偿的标准得不到统一。依据拆迁法规的要求，对于拆迁补偿的评估应该以市场评估价格为依据。但是由于中国市场面积达，地区差异也明显，各地区的经济发展存在差异，房产评估的标准难以统一，即使在同一地区，由于环境、观念、习惯的不同，对于补偿标准的认定也存在差异，市场评估价格得不到统一。补偿基准价与市场价格产生一定差异， 具体体现在以下几个方面： 一是总体评估和个案评估存在差异;二是自行改变房屋用途导致补偿困难;三是装修的补偿问题 。这些因素都导致了拆迁补偿在地区间存在差异。

3.被拆迁人法律意识淡薄。在当今社会，虽然社会整体的道德素养和法律素养都得到显著提高，但由于地区发展的不平衡，特别是在基层社会，仍大量存在着法律素养和道德素养缺失的被拆迁人。在拆迁工作中，常常会有一些无理取闹的拆迁户，无视法律关于补偿的规定，在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价，或者是在进行拆迁评估前进行违章建筑，希望获得更多的拆迁补偿。或者是拆迁的决意不清晰，对拆迁补偿甚至是否拆迁存在矛盾，导致今天同意、明天后悔的现象。

4.房产开发商违反拆迁政策。首先对于在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价的被拆迁人，房产开发商本着财大气粗以及息事宁人的态度，对部分被拆迁人进行随意承诺和超额补偿，纵容了被拆迁人的不当要求。其次对于始终不愿意搬迁的被拆迁人，被开发商采取断水、断电、骚扰和阻碍通行的方式逼迫被拆迁人搬迁，甚至进行入户暴力拆迁和强制拆迁。加剧了被拆迁人的不满情绪，一旦不满情绪积累到一定程度，就有可能爆发大面积的社会冲突，阻碍拆迁工作的进行。 5.政府依法执行力度不充足。由于配套的拆迁的法律法规不完善，且政府的监管力度不足，势必导致政府对于拆迁的执行力度不足。政府不能由于个别被拆迁人不愿意搬迁，而忽视了更为重要的人民群众的生命安全和公共利益。面对个别不愿意搬迁的拆迁户，政府在进行了各种劝说和沟通后仍然不愿意搬迁的，应该予以依法的强制执行。政府要坚持依法强制执行，特别是涉及人民群众人身利益的，更要坚决地执行。依法执行力度不充足不仅削弱了政府的权威，也势必会影响整个拆迁工作的进程，对于地区整体的发展规划进行了阻碍，并且导致地区发展不协调。

（二）具体表现

导致拆迁风险的原因具有多样性，且具有并发性，例如，有与被拆迁人缺乏对拆迁补偿相关法律法规的了解，坐地起价，漫天要价导致房产开发商为了可以维持效益，进行随意承诺，但事后却不履行，导致被拆迁人和开发商之间利益关系紧张，并且随时可能爆发双方冲突。由于政府在相关政策执行上没有履行相应的职责，忽视对拆迁工作的监督管理，导致开发商违反相关拆迁政策，并且损害弱势的被拆迁人的利益。再者，没有一个公平合理的补尝标准，致使补偿标准差异巨大，使被拆迁人心理落差加大，对政府工作产生不满情绪甚至会采取一定的措施进行反抗，拆迁工作的执行就更加难上加难。

而且由于相关法律法规的缺失，使得政府缺乏一个可以进行依法强制拆迁的依据，使得一些顽固的被拆迁人无正当理由不愿进行搬迁，造成拆迁工作搁置，阻碍了地区城镇化的进展。政府、开发商和被拆迁人三方之间由于不合理的拆迁规划、拆迁措施等，容易造成心理失衡。特别是在开发商和被拆迁人之间，开发商会利用自身优势强制进行拆迁，而被拆迁人也会顽固的抵抗，造成群体性冲突事件。群体性冲突事件一旦发生到剧烈的程度，例如引发伤亡和严重的流血事件，政府进行调和的难度愈发加大，甚至由于调解不能爆发社会冲突。

因此，建立一个有效的机制，具有可以预见风险、识别风险、划界风险和解决风险的功能，对于拆迁工作的进行具有重要性和必要性，对于城镇化的进展来说也是必不可少的。

四、建立应对拆迁风险的完善机制

（一）媒体参与

在拆迁过程中，政府和公众之间的关系改变涉及根本、非常困难，需要调整相应法律法规才能在本质上改变其关系，而媒体在其中的角色相对较灵活，只要调整应对策略，就能有效影响拆迁过程中的信息平衡，并有效化解其中的社会风险。这种影响力，借助于媒体自身得天独厚的优势，也是对现有拆迁制度中政府、公众之间信息不对称、渠道不平衡的有效补充。媒体应该讲事实，向政府要信息，向公众挖事实，还原拆迁本来面目;正向导，立足过去现在，展望未来发展，还原拆迁真正价值;化风险，合社会智慧，为政府提供决策依据，为公众化解拆迁风险。

（二）完善拆迁评估机制

评估是拆迁工作的重要环节，拆迁补偿的数额在很大程度上是由评估结果决定的，评估机构作出的评估结果是补偿的最主要依据，如果评估的整个机制不完善，即使再好的法律法规也无济于事。所以，在法律已经对房屋拆|评估有所规定的情况下，完善机制，使制度更加完善成为当务之急。

1.对评估机构进行规范。拆迁主管部门应做好服务工作，统一管理、建立信誉档案，为拆迁双方当事人提供优质服务;建立评估机构的筛选和淘汰机制，定期向社会公示那些资质高、信誉好、实力强的评估机构，供拆迁当事人选择。评估机构应依法开展评估工作，不得转让、变相转让受托的评估业务。另外，公开进行评估机构的选定。评估机构作为中介组织，是社会服务性机构，不受地域限制，进行评估，可以选择异地资质好、信誉高的评估机构参与，以排除利害关系的，减少对评估工作的影响。

2.保护当事人合法权益。评估结果事关拆迁双方当事人经济利益的实现，补偿额是评估结果的具体体现，征收人或者被征收人对房屋价格评估结果持有异议的，可向原房屋价格评估机构申请复核评估。该评估机构应当对评估的结果负责，并向委托人详细说明评估结果产生的事实、依据和做出评估的理由，如评估时所采用的时间点、计算方法、参考因素等。此外，各地区应成立房屋评估专家委员会，复核可以向被征收房屋所在地房屋价格评估专家委员会申请鉴定，进行复核的专家人选应从专家库中以抽签方式确定。最后，关于评估费用的承担，由作出错误评估结果的评估机构承担相应的评估费用。

（三）政府部门要有所作为

篇（7）

中图分类号：F293.2 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0063－02

伴随着城市化、工业化进程的提速，征地拆迁矛盾不断激化，纠纷大量增加，已成为影响社会和谐的重要因素。作为一个经济发展较快的城市，广州征地拆迁的规模较大，在征地拆迁过程中也难免引发一定矛盾和纠纷。为了提高广州社会矛盾的化解能力，本文将根据对广州征地拆迁纠纷现状，结合其中存在的问题，分析征地拆迁矛盾化解的策略。

一、当前广州征地拆迁矛盾状况

据调研，2008年广州发生的劳资纠纷、征地拆迁纠纷、医患纠纷以及物业管理纠纷、农村纠纷、土地承包纠纷等主要社会矛盾和纠纷中，征地拆迁纠纷占9.7％，纠纷发生的数量和比例大致与前两年持平。征地拆迁纠纷不是所有纠纷中最为多发的，但因其关系到人们的生活居住问题，是最大的民生问题，如果处理不当，很容易对社会造成较坏的影响。而且，征地拆迁纠纷中往往牵涉许多人的利益，群体性的纠纷比较多，如果处理不当，更容易成为社会不稳定因素。

广州征地拆迁矛盾突出表现为以下特点：因历史问题引发的征地拆迁纠纷比较多，而近年来土地征用和房屋拆迁引发的纠纷相对减少；征地拆迁纠纷多为群发性案件，多人集中缠讼缠访情况较多；征地拆迁纠纷的解决耗时长；因对征地拆迁纠纷解决不满意，导致在被征地拆迁人与政府或者与司法机关形成新的矛盾。

广州征地拆迁矛盾的原因主要有：政府、征地人和拆迁人、被征地人和被拆迁人之间的利益冲突；相关法律制度不合理、不健全，对征地拆迁条件的界定不明确；征地拆迁关系中双方当事人的法律地位不平等，被征地拆迁人不能参与到与自身利益密切相关的活动中，没有任何话语权；补偿标准低、补偿款难以到位；政府角色定位不当；纠纷解决渠道不顺畅导致征地拆迁矛盾的激化等原因。

二、减少征地拆迁矛盾发生和提高矛盾化解能力的对策

征地拆迁矛盾是影响社会和谐的一个重要问题，需要采取各种措施减少矛盾的发生，需要制定或完善相关法律法规和政策，使矛盾防患于未然。同时，也要完善相关制度，对于已经发生的矛盾及时地解决，避免矛盾的进一步扩大，尽量减少因矛盾带来的利益损失。

（一）科学发展，控制滥征地、滥拆迁

征地拆迁矛盾是随着经济的快速发展而不断加剧的，征地拆迁矛盾也是发展与稳定、群体利益与个人利益的矛盾。在当前提倡科学发展的背景下，征地拆迁工作也应当以科学发展观为指导，要在经济、制度能够充分保障各方利益的前提下进行征地拆迁。不能只是考虑一方的利益、局部的利益，或者眼前的利益，而忽略另外一方的利益、整体的利益或长远的利益，要做好城市发展的规划，控制滥征滥拆。在征地拆迁工作中，坚持以科学发展观为指导，可以减少纠纷的发生。

（二）以人为本，平衡各方利益

征地拆迁矛盾发生的最根本原因是征地拆迁活动中各方利益的冲突，因此，减少和化解矛盾的最核心的方法应当是平衡各方利益，强调以人为本，不仅要保护征地拆迁方作为强势群体的利益，更要通过法律规定加强对被征地拆迁方利益的保护，加强对其程序权利和实体权利的全面保障，在补偿和安置等问题的协商上赋予被征地拆迁人以平等的地位，充分考虑被征地拆迁人的利益。对于商业性的征地拆迁活动，取消强制征收和强制拆迁的规定，让征地拆迁双方在平等的基础上充分协商，达成一致。

（三）健全和完善征地拆迁相关法规制度

征地拆迁工作是一项政策性非常强的工作，有人称征地拆迁是一地一政策，各地都有许多不同的规定。要想减少征地拆迁纠纷的发生，就要完善相关法律法规，同时，结合各地特点，在符合法律规定的前提下制定地方的规章制度和政策。

我国土地征收的现有法律依据主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》等，其中对土地征用的条件、土地征用补偿、土地征用程序等问题做了规定。但是，有些规定不够明确，有些规定不符合当前社会发展的情况，应当对现有法律进行修订完善，明确一些模糊规定，如对公共利益的界定。另外，根据当前社会发展的实际，应当提高征地补偿的标准，以保障被征地者的权利，保证其能够在失去土地之后维持至少不低于原来水平的生活，这样才能减少社会矛盾，维护社会和谐。对于征地的程序，也需要进一步完善，保障征地利害关系人能够在征地的过程中行使一些基本的法律上的程序权利。

对于房屋拆迁的法律，除了《宪法》、《物权法》有相对比较原则的法律规定之外，调整城市房屋拆迁工作的主要规范性文件就是2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》。另外，各地根据《城市拆迁管理条例》的规定，分别制定了地方的拆迁管理的一些规范性文件。在广州市，1992年1月6日广州市人民政府制定了《广州市城市房屋拆迁管理实施办法》（已失效），1997年9月1日开始实施《广州市城市房屋拆迁管理条例》（已失效），现行有效的是2003年广州市人大常委会通过并于2004年1月1日开始实施的《广州市城市房屋拆迁管理办法》。综观城市房屋拆迁相关的法律规范，立法层次相对较低，对于拆迁应当提高其立法级别，制定专门的拆迁法。

因此，应加强对征地拆迁工作的立法，在不违背上位法规定的前提下，制定适合广州地方特点的征地拆迁的规范性法律文件，指导广州市的征地拆迁工作。

（四）严格执法，减少矛盾

在加强立法的前提下，制定符合现实的具有可行性的规范性法律文件指导征地拆迁工作，在有法可依，有符合社会发展实际的良法可依的前提下，加强执法工作，做到执法必严，具体到征地拆迁工作中，也就是，严格按照法律的规定执行征拆工作，做好补偿安置工作，改变当前存在的前紧后松、因人而异的问题，打消个别人头脑中存在的纠缠不配合工作可以增加补偿的错误念头和侥幸心理，要以严格执法来引导正常的征地拆迁秩序。

（五）提高征地拆迁补偿标准

征地拆迁纠纷的一个主要原因就是当前征地拆迁补偿标准较低，无法满足被征地拆迁人的基本生活需要。征地拆迁补偿，在符合国家法律规定的前提下，根据广州市经济相对发达、消费水平相对较高的特点，制定一些符合实际的具有可操作性的规定，至少可以保障被征地拆迁人在失地搬迁之后能够维持不低于原来生活水平。《广州市城市房屋拆迁管理办法》第二十五条规定：被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。广州市历史旧城区范围内被拆迁住宅房屋的补偿金额，按照房地产市场价格增加百分之二十确定。被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由广州市人民政府另行制定。这一规定，具有一定的合理性，但在实际执行中，房屋评估的价格往往比较低，被拆迁人在搬迁后往往难以买到合适的房屋。2007年，广州市国土资源与房地产管理局又制定了《关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知》，进一步明确了对住宅房屋补偿的标准。2008年10月14日，又出台了《广州市危旧房改造拆迁补偿安置工作指导意见（试行）》征求意见，其中对危旧房改造拆迁补偿安置作出了更多的利民规定。因此，提高征地拆迁补偿标准，切实考虑失地搬迁群众的利益，可以减少征地拆迁纠纷的发生，也可以保障征地拆迁工作的顺利进行。

（六）提高相关人员素质

提高拆迁人、拆迁单位工作人员的素质，对参与征地拆迁安置工作的干部群众进行相关法律政策的学习和培训，可以有效减少矛盾的发生和激化。广州虽然没有像其他地方出现“株连”拆迁的现象，但是也出现一些恶性拆迁事件，比如往被拆迁户处放毒蛇、砸锁等行为，严重侵犯了被拆迁人权利，破坏了社会的秩序和政府的形象。因此，提高相关人员素质，改变征地拆迁动不动就采取强制措施的思路，实行文明拆迁，既可以减少纠纷的发生，也可以促进征地拆迁工作的顺利进行。广州近年来实施的对积极响应、遵守协议、按时搬迁的被征地拆迁人进行奖励的政策就是一个很好的措施。

（七）完善信息系统，增加交流平台

征地拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握征地拆迁安置工作有关政策，正确对待补偿安置中的矛盾和问题十分必要。在征地拆迁之前，宣传征地拆迁工作的意义以及补偿安置的有关政策，让群众理解支持，通过沟通交流保护被拆迁者的知情权。

（八）发挥媒体监督作用

媒体被誉为第四权力，在信息时代媒体的监督作用很大。预防和化解征地拆迁矛盾，应当充分利用各种媒体。对征地拆迁相关规定、政策的制定进行监督，在政策法规出台之前，通过网络、报纸等各种媒体及时对政策进行公布，为大家提供一个发表意见的平台，以保障政策能够顾及各方利益。对于违法征地拆迁，侵犯群众权利的行为，媒体要敢于监督。

（九）明确政府职能，优化组织机构

征地拆迁管理部门应明确定位，依法行政，履行好行政监管的职责，严禁管拆不分，严禁政府部门以权为征地拆迁工作开道，破坏政府形象。

（十）多渠道化解矛盾

畅通上访、裁决和诉讼等利益诉求渠道，多渠道化解矛盾。做好上访群众的接访工作，可以缓解矛盾。党政领导和职能部门应把防范群体上访、维护社会稳定工作的重点放到治本上来，切实解决被征地拆迁群众的实际问题。大力推行领导干部下访群众制度，使领导干部亲自走访被拆迁户，倾听群众呼声；体谅被征地拆迁群众的艰难处境，正视其困难和问题，努力化解矛盾。行政裁决应当公平、公正，不能因为裁决的不公引发新的矛盾。对于征地拆迁群众的诉讼，可以采用减免诉讼费的方法，方便群众进行诉讼。

（十一）制定有效措施，解决历史遗留问题

针对广州市历史遗留的征地拆迁纠纷较多的特点，政府采取多种措施盘活烂尾楼、烂尾地，重新启动开发项目。对无人开发或无力开发的，实施公开拍卖，由新业主负责补偿安置事宜。2008年，广州市采取了一系列措施，帮助因历史遗留问题而长期无法办理房产证的被拆迁人办理房产证，让大量回迁户拿到了房产证，收到了良好的社会效果。

征地拆迁是事关百姓生存生活的民生问题，也是社会进步、城市发展不可避免的工作。征地拆迁中产生的矛盾和纠纷必须受到政府的重视，必须通过制定和完善相关法律制度明确和平衡各方利益，预防纠纷发生，采取多元化方法，畅通纠纷诉求机制，化解、消除已经产生的矛盾，在加快发展的同时，维护群众利益，保障社会稳定，促进和谐社会的建设。

参考文献：

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[7] 杜国明，杨建广.我国征地纠纷解决机制的构建[J].求索，2007，（6）.

篇（8）

被告辩称：该拆迁改造范围的土地宅基地属于农民集体所有，因此不适用《城市房屋拆迁管理条例》。被告依据《土地管理法》第六十五条规定，本级政府有权收回其土地，拆迁改造符合法定程序和有关法律法规。至于责令拆迁范围内经营店面停业问题，是工商部门根据《城乡个体工商户管理暂行条例》的规定，采取的行政措施，因此不存在赔偿问题。

事实：

泉州市丰泽区人民法院经审理查明：被告丰泽区人民政府依据泉州市人民政府泉政（1999）专9号“关于市区湖滨西路拆迁安置会议纪要”的精神，于1999年1月22日做出泉丰政（1999）综10号“关于湖滨西路西段贯通及其配套工程拆迁安置工作的通告”，由北峰镇人民政府负责制定拆迁安置办法，并组织实施，尔后丰泽区设立清源街道办事处，将城口村划归清源街道办事处管辖，被告清源街道办事处依据通告的要求，制定拆迁补偿安置办法。该红线图是泉州市城乡规划局所确定的，但没有核发建设用地规划许可证。已向有关部门办理了安置用地手续。原告认为被告没有依法定程序取得拆迁许可证，就越权拆迁通告和发出拆迁通知书，被告要被拆迁户与被告签定拆迁协议。

判案：

泉州市丰泽区人民法院认为：城口村属泉州市规划区内的村庄，其土地尚未办理国有征用手续，原告要求拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》的主张不符合客观事实，不予支持。依照法律法规的规定，在城市规划区内的乡（镇）村公共设施、公益用地建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规定行政主管部门申请定点，由其核定用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地许可证，两被告在未取得建设用地许可证，未向土地管理部门申请划拨土地，只以泉州市人民政府的会议纪要为依据做出被诉具体行政行为，属主要证据不足，依法予以撤销。原告提出赔偿精神损失和经济损失理由不成立。

解说：

篇（9）

Abstract: the house dismantlement system, it is the unique features of China's a law system, taken literally, house dismantlement system is made up of "dismantle" and "move" two meanings structure, it is to point to the construction unit according to the requirements of the plans and construction of the approval of the government of land documents, obtain the permit, demolition construction according to law within the scope of land for housing and appendages, will this within the scope of the units and residents relocation, and its loss compensation by a series of legal behavior of the system of [1]. House dismantlement system including the urban house dismantlement system and rural house dismantlement system two aspects, this paper only discuss the urban house dismantlement system of the related problem.

Key words: the city; Houses; The system; Judicial review

中图分类号： U415.7文献标识码：A 文章编号：

一、城市房屋拆迁制度中的行政争议

按照国务院《城市房屋拆迁管理条理》（以下简称《条例》），我国城市房屋的拆迁可以分为三个阶段：一是房屋拆迁的决定阶段，二是房屋拆迁的补偿安置的协议、裁决阶段，三是房屋拆迁的实施阶段。

在第一个阶段中，需要实施房屋拆迁的单位必须向房屋拆迁管理部门提出房屋拆迁的申请，由房屋拆迁管理部门作出许可拆迁的决定后，向申请单位颁发房屋拆迁许可证，同时对外房屋拆迁公告。在这个阶段有两个行政行为：一是拆迁行政许可行为，二是拆迁公告行为。因此这个阶段可能发生的行政争议包括因拆迁许可行为引起的争议和因拆迁公告行为引起的争议。

在第二个阶段，拆迁人和被拆迁人要协商订立补偿安置协议，由于协商结果的不同，又可以分为三种情形：一是协议一致达成补偿安置协议，被拆迁人主动搬迁，拆迁人顺利完成拆迁；二是协议虽然形成，但是被拆迁人在规定时间内拒绝搬迁，在此情况下，拆迁人可以以补偿安置协议为依据申请仲裁者向法院提起民事诉讼[2]，诉讼期间可以申请法院强制执行；三是达不成协议，由拆迁当事人申请房屋拆迁管理部门裁决（房屋拆迁管理部门是拆迁人的，由同级人民政府裁决），裁决作出后，如果当事人不服，可以针对裁决提起行政诉讼。因此第二个阶段可能出现的行政争议就是由于行政裁决（拆迁补偿安置协议）引起的行政争议。

第三个阶段，如果第二个阶段内行政裁决作出后，在规定的时间内当事人既不能提讼也不履行裁决内容，那么裁决部门可能责成有关部门强制拆迁，或者申请人民法院强制执行。因此第三个阶段可能引发的行政争议就是行政机关的强制拆迁行为本身引起的行政争议和强制拆迁过程中实施的其他侵权行为引起的行政争议。

通过以上的分析，我们可以看出在城市房屋拆迁过程中可能引发的行政争议包括：（1）因拆迁许可导致的行政争议，包括拆迁许可行为引发的争议和因拆迁公告引发的争议；（2）因行政裁决（拆迁补偿安置协议）引发的行政争议；（3）因行政主体实施强制拆迁行为引发的行政争议[3]。

二、城市房屋拆迁许可行为的司法审查

根据司法实践中城市差遣案件行政诉讼的争议焦点，我们发现，在审查这类行政许可和拆迁公告行政行为的合法性的同时，除了要审查做出行政行为时候无超越职权、适用法律法规是否正确外，司法对该两项行政行为合法性审查的重点应集中在房屋拆迁管理部门做出该两项行政行为时候是否之嫌、程序是否正当合法。另外，对行政许可的前置行政行为是否要减刑审查也是经常引发矛盾争议。

（一）前置行政行为的审查

《条例》规定，房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证时，应该审查：1、建设项目批准文件；2、建设用地规划许可证；3、国有土地使用权批准文件。这些相关行为成为拆迁许可的前置行为。

由于前置行政行为审查标准的模糊性，在拆迁行政案件的审查中容易出现连环诉讼；被拆迁人就裁决提讼失败后，有可拆迁许可行为，拆迁许可行为败诉后，又规划许可行为。在审查被诉行政行为时候，是否审查前置行为以及审查之后再前置行政行为是否应当受理成为困扰法院的难题。我们认为，基于保护当事人诉权和避免连环诉讼和提高诉讼效率的考虑，人民法院在审查拆迁许可行政行为时，发现所涉及的建设项目审批、建设用地规划许可、国有土地使用权审批等前置行为存在以下明显重大的违法情形的，不能作为维持拆迁许可行政行为的依据：1、适用法律、法规明显错误的；2、严重违反法定程序的；3、超越职权的；4、其他重大伟大行为。对拆迁许可行政行为尚未做出一审判决前，被拆迁人就前置行政行为依法提起行政诉讼的，拆迁许可应该依法中止审理，待前置行政行为诉讼做出生效判决后再恢复审理。

（二）是否的审查

上文已述，房屋拆迁是一种公益征收行为，那么房屋拆迁许可的判断的主要标准就是该房屋拆迁是否基于公共利益的需要，只有基于公共利益的需要做出的房屋拆迁许可才是合法的。

是否为公众所需、为公共所用和符合比例原则，这是司法审查房屋拆迁许可是否符合公共利益的三个层次的标准，只有该许可同时满足这两个标准才可以认为该行为符合公共利益，才可以判定行政机关的拆迁许可行为没有。

（三）程序是否正当的审查

按照《行政许可法》的规定，行政许可直接涉及及申请人与他人重大利益时，行政机关在做出行政许可决定前，应该告知申请人、利害关系人享有要求听政的权利。而拆迁许可通常要涉及到被拆迁人的房屋、土地使用权等重大权益，因此，被拆迁人应该是拆迁许可的重大利害关系人，相关部门在做出行政许可前必须告知被拆迁人有要听政的权利。因此，人民法院在审查拆迁许可过程，一定要审查许可程序是否符合行政许可法听政程序的相关规定：一是是否告知被拆迁人听政的权利；二是组织听政的过程是否合法；三是被拆迁人听政代表的意见在行政机关做出行政许可时是否被采纳。

在以上的论述中，我们是基于一个比较强大和权威的法院和司法权的前提下展开的，我们对司法权在保护公民私人财产、规范依法行政方面寄予厚望。但是现实中由于我国司法职能的有限性，由于目前房屋拆迁法律制度存在一系列重大的缺陷，司法在保护公民私有财产和促进行政机关依法行政方面的作用大打折扣。因此，为了更有效的保护公民合法权益，仅仅依靠司法的力量是远远不够的，还必须重新审视和建立完善我国的房屋拆迁法律制度。只有建立健全完善的房屋拆迁制度并为司法审查系统提供充分有力的法律依据，才能使被拆迁人的合法权益通过司法审查得到充分有效的保护。

参考文献

[1]高飞,郝蕾.城市房屋拆迁听政制度探析[J].重庆建筑大学学报.2002(5).

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新世纪以来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，农村部分地区征地拆迁成为了必然需要。近年来农村地区征地拆迁面积不断扩大，大量城市近郊农地被征用拆迁。由征地拆迁而引起的各种利益矛盾大量出现，成为了影响社会稳定的重要因素。

我国农村征地拆迁的主要问题

农村征地补偿标准不合理。我国农村征地拆迁主要的问题就是征地补偿标准不合理，补偿标准低，这是农民反映最为强烈和不满意的地方。由于农民主要依靠土地作为收入来源，征地的补偿标准是农民最为关心的问题。我国当前被征地农民的土地和补偿费用所依据的是《土地管理法》中的规定。我国农村征地是按照被征收土地的原用途给予补偿的，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。我国《土地管理法》规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”；安置补助费标准为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”；最高时，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。我国当前所执行的《土地管理法》是上世纪80年代制定的，在随后几年经过几次修改，但是其中关于土地补偿标准的内容基本没有变化。按法律规定的标准进行补偿也明显过低，而在实际的执行过程中一般都是较低的标准。而且我国各个地方对于农村征地补偿的标准也不统一，同一地方在不同时期征地补偿不统一，这就造成了农民对补偿问题的不满。农民在被征地拆迁之后，所得之补偿费用太低而无法维持其将来生活之费用。农民面临着被征地拆迁之后的生活问题，由于失去土地农民失去主要的收入来源，而土地补偿的费用太低，这就造成了失地农民的贫困化问题。

政策法规衔接不够。近几年来，我国各地征地拆迁政策有各种修改变化，在执行过程中也没有统一的标准。征地拆迁政策的变化有其必然性，我国近年来经济快速发展，物价水平不断上涨，相关征地拆迁政策的调整和变化是合理和科学的。但是我国很多地方在调整相关政策时没有通盘考虑征地拆迁的历史问题，政策法规之间没有很好地衔接起来，补助政策之间的差距没有得到满意的处理，造成农民对政府的不满。农民在横向和纵向比较相关补助政策之后，发现自己没有得到最好的补偿，对政府的意见和不满会比较大。由于征地拆迁政策的不断改进，较早被征地拆迁的农民会感到不满。

具体操作不够规范，工作作风欠踏实。在征地拆迁过程中，政府征地拆迁具体操作不够规范，操作过程不够透明。征地拆迁过程中的公告公示制度，听证会制度等相关操作机制没有建立，导致农民没有详细了解有关征地拆迁信息，农民的话语权受到限制。征地拆迁就是单反面的信息通告，农民自然会对其中的信息产生怀疑和抵触的情绪。在征地拆迁时一些工作人员工作不够细致，动辄以政府工程之名，让农民牺牲自己的利益，如果有不同意见，就会用行政手段甚至动用公安干警强制拆迁。近些年来关于政府强制暴力拆迁的新闻屡见报端，拆迁造成的流血和命案不断增多。这种野蛮粗暴的征地拆迁工作方法和作风，给我国政府的形象造成恶劣影响，对农民利益产生巨大伤害，更是对社会稳定团结造成不可估量的损失。

征地拆迁纠纷中司法救济力度不够。失地农民和拆迁人之间往往关于补偿等问题存在大量纠纷，这种纠纷在征地拆迁过程中不可避免。目前我国地方法院在处理由征地拆迁引起的纠纷案件时，依据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【（法复1996）12号文】文件。在处理此类案件时，认为对拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院民事纠纷的，人民法院不予受理。这一做法无形中提高了失地农民寻求司法救济的门槛。即使是当作民事案件审理，失地农民的利益也经常难以得到维护。因为大部分被调查的法院在对房屋拆迁民事纠纷进行裁决时，都以政府颁布的规范性文件为依据，而这些文件对于被拆迁人而言，还不如诉讼前或诉讼中拆迁人私下达成的补偿数额。“失地农民对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的关于房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院提讼的，人民法院根据‘（法复1996）12号文’精神当作行政案件受理。作为行政案件审理，法院通常审查的是行政行为是否合法，因而失地农民败诉往往是毫无疑问的。”①所以当前我国关于征地拆迁的法律条件和环境难以保护农民的基本权益。

我国征地拆迁利益分配与农民利益保护

建立合理的征用土地收益分配机制。关于失地农民将来生活问题和土地补偿，国家出台了相关政策。2004年11月，国家出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出“土地补偿和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定……土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”这一规定对失地农民的生活问题作了明确的规定，但是此规定弹性较大，没有很强的约束力，在实际的操作中地方政府并没有完全按照中央的政策执行。据有关材料分析，现行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集体占25%~30%、失地农民占5%~10%。当前失地农民并没有从自己的土地出让中获得合理的利益分配，这就造成了失地农民目前和将来经济生活的困难。当前征地补偿主要以耕地年产值为基本单位补偿的，而不是以非农业用地进行补偿。这种补偿机制就注定农民在土地收益分配时仅能获得少量补偿，因为目前我国农村耕地年产值并不高。笔者认为失地农民所获得的土地收益应该占土地收益的30%~35%，对于失地农民生活的合理保障应该是使其在拆迁后的生活水平不低于拆迁前的生活水平。

建立与当地生活水平相适应的农民生活保障机制。首先建立基本养老保险制度。随着当地社会经济和生活水平的提高，不断提高失地农民的养老保险水平，逐步达到城镇居民基本养老保险的标准。其次，建立医疗保障制度。将农民逐步纳入城镇居民基本医疗保险制度，资金由农民个人缴费和政府支持相结合。再次，建立就业扶助制度。对失地农民中的适龄年轻劳动力，按照市场就业的原则归入城镇就业管理服务范围。让失地农民享受就业服务补贴和就业援助，使失地农民充分就业，扩大其收入来源。

完善征地拆迁政策法规，妥善处理好历史遗留问题。规范各地的征地拆迁工作，统一各地征地拆迁的各项补偿标准，给予农民在征地拆迁过程中一定的话语权。加强农村征地拆迁初始阶段的听证制度、公告制度等信息公开制度建设，使征地拆迁能够广泛征求意见汲取民意，获得群众的理解和支持，同时也可以让群众的利益要求得到直接的表达。在征地拆迁过程中，规范各种操作流程，使征地拆迁工作能够有序稳妥地进行。在征地拆迁之后，保障好农民的基本权益，给予农民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆迁而下降，更要避免农民在城市中的贫困化趋势。妥善处理好农村征地拆迁的历史遗留问题。那些较早征地拆迁的农民由于当时政策措施不完善而导致生活困难，利益没有得到有效保障，适时采取一些补救措施，保障他们的合理利益，资金来源可以由农民当时的土地补偿费和政府财政资金注入。

建立完善的矛盾协调处理机制。由于征地拆迁涉及到农民生活生产等方方面面的问题，所以需要政府认真细致地给予农民信息传达。对于农民所产生的疑问，要及时给予解答，对于征地拆迁过程中所产生的矛盾，要积极解决处理。所以各级党委政府要积极建立完善的矛盾协调处理机制，使征地拆迁造成平稳有序进行。首先要建立各级咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态。其次建立健全相关中介仲裁机构。建立健全相关中介仲裁机构，就有关征地拆迁所造成的纠纷依据法律法规作出具有中立性、权威性的仲裁意义重大。最后，要完善司法救济制度。目前，大部分失地农民的法律意识薄弱，而且我国法律法规中对失地农民相关利益没有明确规定和保护，通过正常的司法渠道难以得到有效解决。完善司法救济制度，为被征地拆迁群众提供法律援助服务，增强农民群众法律意识。充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使失地农民的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。

篇（11）

关键词：房屋拆迁；滥用；预防；公共利益；行政救济

1998年6月，河南省郑州市发生的一起住户状告市政府拆迁纠纷案，就是针对拆迁行为的合法性引发的。为了阐述对房屋拆迁权滥用与预防研究的现实意义，我们简略介绍一下此案案情。

1998年3月，《河南商报》登载了郑州市将兴建裕达文化广场，并将拆除郑州市裕达国贸大厦旁边的五幢楼房的消息。水利部水工金属材料结构质量检测中心（以下称水工检测中心）所购买的裕达花园17号、18号商品楼名列其中。裕达文化广场采取政府和港资合作的方式兴建，政府出资1000万元，港资河南裕达置业有限公司出资5000万元。此两幢楼的住户（水工检测中心职工）向拆迁人"郑州市裕达广场工程建设指挥部"（以下称指挥部）提出了数个问题，均未获答复。随后，指挥部张贴了《城市房屋拆迁公告》，正式开始拆迁。住户认为，裕达广场虽名为公益事业，实质上更多是裕达公司借用政府行政手段，为改善其所有的裕达国贸大厦周边环境从而促使其销售和升值而进行的商业运作。住户进而认为，政府规划、拆迁房屋的行政行为的合法性存在问题，遂向河南省高级人民法院提起行政诉讼，状告郑州市人民政府、郑州市城市规划管理局、郑州市拆迁办等单位，要求撤销其对17号、18号商品楼的拆迁决定。而市政府方面认为，裕达广场的建设是为了改善城市投资环境、创建卫生城市和园林城市而实施的城市建设的一部分，城市规划法赋予了市政府权力，任何单位和个人必须服从人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定〔1〕。

显然，房屋拆迁权是否被滥用是本案争执的焦点。其中，政府的拆迁行为程序是否合法以及是否为了公共利益的需要，是两个关键问题。

上述案例，突出表现在如何评定拆迁行为在实体上和程序上都具有合法性上，即拆迁行为实体上应符合什么标准才是合法（而不是看是否有合法的审批机关的正式批文），并应同时履行什么样的法律程序（不应拘泥于现有规定程序）才能有效。这是一个重大理论问题，是解决拆迁权本身合法性的切入点。

一、拆迁权实体合法的唯一标准——社会公共利益

房屋拆迁权的核心在于它的强制力，它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护，因此，防止该项权力的滥用，便成为判定拆迁权行使合法性的关键。而为了判定拆迁权是否被滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"社会公共利益".因此，"社会公共利益"又成了评判房屋拆迁权是否合宪以及是否被滥用的唯一标准，而且在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中，也成为了十分有效的"平衡剂".

1.关于"公共利益"的涵义

尽管"社会公共利益"对房屋拆迁法律制度的设立至关重要，但我国目前迄今尚无一个统一的界说。不管在立法上，还是在学理解释上，"社会公共利益"的概念都是不确定的，造成了人们认识上的偏差。这是导致房屋拆迁权被滥用的客观因素。与"社会公共利益"相似的一个概念是"公共性目的".关于"公共性目的"涵义之解释，曾经历了一个发展过程。为了限制土地征用权的滥用，外国的一些法院将"公共性目的"解释为"公共的使用"，即代表公共利益的主体的使用。然而，这一解释却在实践中产生了许多问题。如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主体就会被排除在外。而且，事实上，代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定。有些主体所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，这类主体是否可以进行土地征用呢？因此，各国立法和判例便开始使用"公共利益"的提法，以进一步确定土地征用权合法的标准。现在，大多数国家和地区的立法都认为，"公共利益"应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。

在立法上，一些国家和地区以列举的方式规定"公共利益"的范围。如香港，其《收回官地条例》和《土地征用条例》同时规定，官地收回和征用土地须以"公共用途"为目的，并规定以下几种情况的"收回"和"征用"属于"公共用途"：（1）为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；（3）与军队有关部门的任何用途；（4）总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用〔3〕。前面已经论述过，房屋拆迁产生的法律后果之一是导致土地权利流转给拆迁人，这也是房屋拆迁的唯一目的。因此，房屋拆迁权的合法性应适用土地征用的合法性理论。在我国，"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》。该法第十条第三款规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用".其次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定，"国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用"，并同时在第58条第一款第（一）项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。显然，从宪法、法律到行政法规，"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆迁立法上，这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》（已于2001年11月1日生效实施）第二条规定："在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例".事实上，该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定。相比而言，1991年《城市房屋拆迁管理条例》第二条"凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设的需要拆迁房屋及其附属物的，使用本条例"的规定，将房屋拆迁的合法性界定为"城市建设需要"，却更为明确。《城市私有房屋管理条例》第四条规定："城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……".这里的"国家建设"与前述"城市建设"不是同一个概念。何谓"国家建设"，我们力图从现有立法中去寻找一个诠释它的依据。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地"，在第21条中对"国家建设"作了这样的限定，"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业"，并在第22条中进一步诠释：国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目，只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。因此，我们可以得出"并不是所有城市建设都是国家建设"的结论。对此，国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第16条规定："本办法所称建设用地，包括国家、乡（镇）村集体建设和农村个人建房的新建、扩建、技改项目用地以及采掘、建材等行业的生产用地".该条进一步解释"国家建设用地"，"是指全民所有制和城镇集体所有制单位以及上述单位同农村集体经济组织共同投资兴办的联合企业，需要的各项建设用地".根据"公共利益"的含义进行理解，国家建设行为总是以社会整体利益作为出发点的，社会整体利益本身就是"社会公共利益"，故国家建设本身就具有"公共利益"的性质。因此，现行拆迁立法本身就存在不统一的问题，在拆迁合法性规定上，宜采用"社会公共利益需要"或者"国家建设需要"的提法，而不宜不作任何规定。这样既可以与土地征用、土地收回实体合法性要件一致，又可避免行政法规的立法与宪法、法律不一致。无论如何，拆迁立法的违宪都是不允许或应予纠正的。

前述案例中的建设项目，显然属于"城市建设需要"，应为"国家建设用地"范畴，具有"公共利益"性质。

2.公共利益的层次性

不同性质国家建设拆迁，其所代表的社会公共利益的层次性是不同的，这产生了公共利益的层次性问题。按建设项目本身计划审批的效力分类，可将拆迁的公共利益分为三个层次：

其一，最高层次的公共利益。它是用国家预算内基本建设拨款进行固定资产投资的项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为国家重点建设工程用地，如大型机场、铁路等工程用地。

其二，中间层次的公共利益。它是地方用国家预算内各项机动财力安排的基本建设固定资产投资项目用地拆迁具有的利益层次。通常表现为地方各级安排的地方重点建设项目，这类用地为数不少。

其三，最低层次的公共利益。它是各地企事业单位用预算外资金、自筹资金和银行贷款安排的基本建设项目拆迁用地具有的利益层次。通常表现为企事业单位利用自有资金安排生产和非生产性建设项目用地，以及人民政府批准或城市规划统一安排的城市居民住宅建设用地。

上述最高层次和中间层次的公共利益建设用地拆迁，属前述"国家建设用地"拆迁范畴，具有一般意义上的公共利益性，不会引起歧义，且得到了社会的普遍认同。而在最低层次的公共利益的建设用地拆迁中，显然建设单位已经多元化，已从计划经济体制下纯国有企业的单一主体，演变成了有集体企业、私营企业甚至外资企业参与的多个主体。国家通过这为数众多的不同经济形式主体实现着国家的经济建设目的。换言之，不管是国有企业，还是集体企业、私营企业和外资企业，只要其拆迁用地一旦被纳入了国家用地计划，便成为了社会主义经济建设的组成部分。并且，商品经济体制本身也将各类所有制的企业置于了独立核算、自主经营和自负盈亏的生产者和经营者的法人地位。因此，不管是国有企业参与的建设项目，还是其他私营、外资企业等参与的经济建设项目，都是以自身利益为其出发点的（在本质上已没有区别），并反过来以提高人民物质文化生活水平、服务于整个社会为最终归宿。即使是城市居民住宅建设，也以此为己任。因此，最低层次的公共利益是间接的，在以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的社会主义初级阶段是存在的。

3.公共利益的层次对房屋拆迁权的影响

我国房屋拆迁的公共利益的层次性，最终影响着房屋拆迁权行使的基本规则，概括起来有以下三项：

其一，低层次的"公共利益"的房屋拆迁，应当满足并服务于高层次的公共利益的拆迁。国家计委、原国家国土局《关于建设用地计划管理暂行办法》第三条在编制用地计划应遵循的原则的第三项规定，"对各项建设用地实行统筹规划，综合平衡、保证重点、兼顾一般".原国家国土局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》第四条规定："建设项目用地实行计划指标控制，首先保证国家重点建设项目……".此两规定揭示了一个共同原则，即高层次公共利益的建设项目拆迁优先于低层次的公共利益的建设用地拆迁高层次的公共利益建设项目拆迁用地计划制约低层次的公共利益建设项目拆迁用地计划。

其二，相同层次的"公共利益"的房屋拆迁计划，无抵销对方的效力。即同一层次的公共利益的建设需要拆迁同一处房屋时，应以向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请的时间先后顺序为准。为什么要确立这样一项规则呢？首先，是反不正当竞争所需。如果不以这条规则作为处理应将拆迁许可证核发给哪一个申请人的依据，将会导致拆迁行为本身的不公平，也易滋生腐败。其次，房屋拆迁主管部门是拆迁审批机关，计划、规划以及国土部门是从其他方面对建设项目进行管理的，其对建设项目的立项审批、规划许可以及用地批文并不能代替拆迁决定。以提交拆迁申请的先后顺序作为核发拆迁许可证的事实依据，是符合房屋拆迁权的分配原则的。当然，所谓拆迁申请，还应当包括国家规定的建设项目批准文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用权相对稳定，否则，就会造成同一目的层次的用地单位申请对对方进行拆迁，这对保护土地使用权和房屋所有权是非常不利的。

其三，公共利益的层次越低，房屋拆迁权的强制力就越弱。据此，第一类和第二类拆迁具有最完整、最强大的强制力，第三类拆迁的强制力则较弱。实践中，第三类拆迁比第一类拆迁权更易滥用，在拆迁立法时应制定更为严密的方法予以预防，包括制订对被拆迁人更为有利的补偿办法和公平、透明的拆迁决定程序，以防止拆迁人借政府之力、打公益之名、行私利之实，并监督拆迁主管部门公平依法行政。

二、房屋拆迁权合法的程序要件——行政救济

程序法与实体法一样具有"独立的价值".因而，在确立拆迁权本身应当具有的实体要件后，还有必要对拆迁权行使的方式、手续等程序进行探究。

作为拆迁立法的法治化要求，法治原则理论和人权原则理论成为拆迁行政救济的理论基础。作为依法拆迁的方略，行政救济的核心是依法办事，并且，作为保护公民人身财产权的立法，必须以人权作为理论基础。同时，我国《宪法》第五条规定："一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究"，"任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权".第三十三条规定："中华人民共和国公民在法律上一律平等".上述规定为我国拆迁行政救济的设立奠定了宪法基础。学者认为，房屋拆迁行政救济的途径，是指行政相对人的合法权益受到违法或不正当具体行政行为侵犯时，法律所提供的补救渠道和途径。

1.房屋拆迁行政救济的具体措施

行政复议和行政诉讼的对象是具体行政行为，对拆迁主管部门在房屋拆迁过程中拆迁权性质的认定，直接关系着行政复议和行政诉讼范围的确定。将拆迁行为列为行政救济的范围，首先是基于房屋拆迁权的行使是具体行政行为的认识。理由主要有：其一，从职权上看，房屋拆迁权是一种由政府房屋拆迁主管部门依法行使的行政权力，具有不平等性和强制性，与拆迁主管部门依照法律法规的授权制订规范性文件的抽象行政行为相区分。其二，房屋拆迁权是单方意思行为，不需管理相对人的合意，从而也将其与房屋拆迁立法这一抽象行政行为中的立法合意区分。第三，从结果来看，拆迁决定在外部表现形式上以决定、许可证等非规范性法律文件为存在方式，与抽象行政行为中的规范性文件相区分；从调整的对象来看，拆迁决定针对被拆迁人和拆迁人，可以反复适用，以区别于抽象行政行为中针对不特定人和事；从效力上看，拆迁决定针对现实存在的对象，以区别于抽象行政行为针对未来可能发生的不特定对象而生效。因此，按照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对"具体行政行为"的解释，房屋拆迁决定显然应当属于具体行政行为的范畴。

其次是基于房屋拆迁权的行使行为是外部行政行为的认识。所谓外部行政行为，是指拆迁主管部门对拆迁行政事务进行管理，与拆迁人和被拆迁人之间产生的一种行政管理行为。与外部行政行为对应的一个概念是内部行政行为，它是拆迁主管部门队对内部行政事务进行管理，与内部管理相对人产生的行政隶属关系行为，如拆迁主管部门对内部违法违纪行为的政纪处分。

《行政复议条例》第二条规定："公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以依照本条例向行政机关申请复议".而该条例第九条规定的行政复议案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".《行政诉讼法》第二条规定："公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼".该法第11条规定的行政案件的范围，包括公民、法人和其他组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证而行政机关拒绝颁发，以及"认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件".因此，我们有理由认为，如果拆迁申请人依法向拆迁主管部门申请颁发拆迁许可证而拆迁主管部门拒绝颁发，或者被拆迁人认为拆迁许可证的颁布不合法从而侵犯其合法财产权的，都可以申请行政复议或提起行政诉讼。

2.听证程序

"听证"一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行置证和辩驳的程序。"听证"是行政机关行政决定的一个阶段，属于行政程序的组成部分，不是行政程序的全过程。

我国在颁布的《行政处罚法》中引进了听证程序，确立了听证在行政程序中的法律地位。尽管听证程序只局限于行政处罚决定中，但它所确立的原则无疑为我们提供了一个保护拆迁行政相对人合法权益，监督拆迁主管部门在"社会公共利益"的实体前提下作出拆迁决定，以及规范拆迁当事人及其他人有关行为的有效方法。