行政管理理论知识大全11篇

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中图分类号：G717 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）07-0103-02

一、学生管理的内涵与特征

学校教育管理有两个重要的组成部分：教学管理和学生管理，两者相辅相成。学生管理顾名思义管理在校学生，由于目前我国高等院校的学生以住校为主，因此学生管理涉及所有与学生在校学习和生活、学生培养目标的方方面面，诸如：学习态度、学习行为、学习环境、学习成效、学习纪律等。学生管理的实施通常有两个重要层次：学生管理机构提供的组织机构和制度保障，学生管理工作人员提供具体管理实施。学生管理是围绕保障国家教育方针、政策和教育目标得以实现，保障学校根据国家政策和学院的办学特色制定的关于学生的各种规章制度得以贯彻，协助教学过程得以正常开展、以期达到教学目的，按照国家法律法规为学生在学校学习、在校生活提供身心健康、完成学业的环境和保障支持，维护学生的学习权益，协调学生内部和师生之间的矛盾等内容开展工作，最终保障学校的培养目标得以实现。学生管理内涵中有普适化的内容和特性化的过程，需要学生管理组织机构通过行政管理模式提供规章制度组织、规定和规范学生管理功能，促进和限定学生管理者工作、规范和限定学生在校的行为；由于教育本身的特点和规律，要求学生管理工作者必须根据教育目标，充分利用具有特殊性有针对地实施学生管理工作和学生思想、学习、心理和生活辅导，这个过程与普通意义下的行政管理相区别。

二、行政管理的内涵及特征

行政管理是一种常见的组织和管理模式，也是一种常见的学校教育管理工作方式。“行政”一词在《左传》中就已经出现，所谓“行其政事”“行其政令”，因此行政有执掌政务、推行政令的意思。《现代汉语词典》认为“行政”有两个内涵：行使国家权力和实现机关、企业、团体等内部的管理工作，有两个层面：“政治”和“管理”。从政治层面，有些研究者认为行政的目在于执行国家意志执，是国家存在的基本方式和国家活动的主要内容;从管理层面，西蒙（HerbertA Simon）认为：“行政就是通力合作达到共同目标的集体行动”。是一个实现目标的运作过程。行政管理是管理行政的一种特定的管理模式，它对管理对象有支配和控制职能。现代教育基本上都有国家立法保障，蕴含了国家意志，推行国家的教育政策、教育意图和实现教育目标，即执掌国家教育政务和推行教育政令的功能，同时现代教育大多数是通过国家的各级教育管理部门和各种不同层次的学校这种科层结构来实现其教育目标，这种结构本身就是一种典型的行政科层式结构，一种典型的行政管理模式。各类学校依据国家的教育方针和自身的办学定位，又制定了自己的办学目标.为了实现学校的目标和行政职能，学校管理也多采用行政管理模式，其学生管理也不例外，它为了实现学校的教育目标，办学目的，依靠学校的权威性，采用文件、制度、行政命令、指示、决定与规章制度等措施，按照组织层级对学生工作者和学生实施管理的一种工作方式。其特征有：

1.行政管理是一种以行政组织为依托的管理方式。教育行政组织及学校中的行政组织是教育管理的主体，行政管理依托这些行政组织。行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系.泛指国家机关、企事业单位、社会团体为管理行政事务的机构。为了实现管理的目标，行政组织就要规定整个管理部门的全部工作，在部门内部或者结构内部按照分工原则划分权利等级，通过职务和权利联系，每一个职务都有明确规定的权利和职责，利用权力的等级或者归属性形成一个指挥体系或层级体系，称之为科层组织结构，居于下层的职务服从直属上级的领导、执行相关决策的职责，上层的职务有管理下层职务、做出工作规划的职责。这是一种最理想最有效率的组织模式。其中的工作人员因为担当不同的职务而具有不同的权利和职责。我国高等院校随着办学规模和办学特色，学生管理的实施主体即学生管理机构就是一种科层式行政组织，只是层次和各级权力划分各具特色而已。

2.行政管理具有分工和专业化特征。按照行政管理至上而下金字塔式的组织方式，职务的分工非个人取向，是由职务所对应的权力和职责决定。从理论上讲，做事不讲情面，不受个人感彩影响，公事公办；至上而下的权力等级体系，使每一个职务低的人受到职务高的人的严密控制，以保证上级指示被严格执行，即所谓的令行禁止；各种规章制度，规范了工作行为和管理运作；职业导向保障主要依据能力、成就、资历等来提拔、晋升工作人员，以鼓励职工对组织保持忠诚。不同职务分工不同，不同职务工作的目标性明确、专业化强。学生管理工作中辅导员、学业资助人员、心理疏导员就是分工明确、各司其责，完成了学生管理中不同功能。

3.行政管理的目的是执行国家意志。学校办学必须围绕国家的教育方针开展，因此教育行政管理必须以国家的教育政策法规为管理依据。从本质上讲，党的方针政策、政府的行政法规、法令是国家教育意志的体现，依法管理是学生管理的依据、体现教育方针是学生管理的结果。只有严格贯彻国家的教育方针，才能建立正常的学生管理关系，调节管理中的各种行政组织内部矛盾、师生矛盾、学生矛盾；只有严格遵循国家法律规定，才能保障教育管理活动正常化、有序化，保障学生在校学习的正常化和有序化，保障学习、生活的合法化和安全性，使学生管理工作顺利进行，提高管理成效。

三、行政管理在学生管理中的优势及其局限性

行政管理是一种高效的管理模式，在现代教育中广泛采用，是现代教育中的一种重要的事务实施保障的管理模式，它提高了整个学校的管理水平，保障了教育质量。在学生管理中行政管理通过学生管理机构组织和管理工作人员，通过职务的职责推行各种政令、文件、规章制度的实施，从而规范了学生的学习行为、为学生完成学业提供各种物质和制度支持，保障了国家教育方针的执行，保证了学校办学目标、各种管理意愿通过行政管理运作和落实，行政管理模式的特点在学生管理中有充分的体现，因此这是一种高效的学生管理模式，它提高管理效率，有着明显的优势：①使学生管理活动有章可循、有法可依。行政管理要求围绕管理目标建立各种条例、规章制度及上级部门的指示等，因此学生管理中有各种管理条例：如学生违纪条例、学生奖助学金实施条例等等，有利于管理工作规范化、秩序化、程式化，保障学生管理工作的稳定运作，在处理问题时有章可循、有法可依、照章行事。②使各部门各人员职责权分明。行政管理依赖于边界清楚明晰的组织机构，依赖于职责权在组织机构中的明确分配。学生管理机构中各级管理人员各司其职、各负其责，每个人都有自己的工作职责和工作范围，工作中职责权分明，既有利于工作关系的调整，又利于工作本身的顺利进行。③使学生管理具有一定的权威性和强制性。行政管理方式往往采用行政手段实施管理，具有控制性。学生管理机构代表学校行使管理职能，具有权威性，其各种管理条例体现了国家的教育意志和学校的强制性管理要求，是在宪法范围内学生在校学习生活必须遵循的纪律或者行为规范，是学生可以完成学业的保障，必须令行禁止。④是提供管理效率。由于行政管理典型样式是科层组织，马克·汉森认为：“科层化的结构和管理被设计用来解决常规化的问题——用一种程序化和系统化的方法，以最少的人力、物力资源的投人来处理新产生的问题和争端。”如果一个学生问题都被当作孤立的问题来处理的话（如助学金申请、考试作弊等），那么处理方式随时间、学生、解决者的不同将千差万别，解决问题所需的计划、协调、控制等工作就要花费大量的时间和资源。通过管理制度或者条例规定的运作程序，使工作程序化、规范化，使学生管理中的普适型问题有效地被处理，极大地降低了管理成本，提高了效率。任何管理模式都不可能是绝对完美的，行政管理在学生管理中同样存在局限性：①行政管理照章办事、强调集中和统一，不可避免缺少灵活性。学生管理对象为学生，特性典型、个性化需求强烈，如果完全按规程办事，严格行政管理会失去学生管理的特质性，使育人这种意识形态的活动趋于机械化、教条化，脱离了因材施教的教育本色。②行政管理机构的层级组织方式导致层级结构越多、机构越多，关系越复杂，内耗就越多，无法保证工作效率。由于人性中的某种弱点，职务高的人为了晋升等各种目的，会人为在机构中会给同级别的同事制造许多制约性工作，增加事务处理的复杂度。“人多了，办同样的事花费的时间反而比过去多了。”学生管理机构中如果人事关系复杂，学生管理将面临风险。要实现令行禁止就必须避免朝令夕改，上下一致，不能各说各话、各行其是，因此学生管理机构必须控制管理层次、精简管理部门，保障工作效率的同时尽可能避免管理官僚化、表面化，在基层能够降低行政作风，保障学生工作者特性化教育的氛围。③行政管理的责权利三位一体容易导致行政职位的职权膨胀，职责则被漠视。必须要有相应的监督、制衡机制，才能保证学校管理的各种规章制度被公平公正地执行、学生的权益得到应有的保障，关注学生身心健康、“一切为了学生”的学生管理职责被切实执行，因材施教、因人而异的特性化学生辅导工作才不会流于形式、流于表面。④行政管理的职能是通过职位上的管理者来体现的，多少会带有个人色彩，如果以个人意见取代学生管理的法律基础或者各种理性的规章制度、非理性扩大或者缩小学生管理职能，都将严重违背教育客观规律，违背学生成长规律，违反教育原则，监督式或者放羊式，国家的教育目标和学校的培养目标打折，管理水平低下，甚至失控。

教育层次、教育结构、教育对象的多样性与复杂性，使学生管理工作需要有多样化的管理方式，行政管理虽有其明显的局限性，但在组织管理学生管理工作者、实施学校的管理目标和管理原则等方面仍具有不可替代性.考虑到学生管理的特殊化，行政管理与灵活的辅导员管理相结合的行政模式可以一方面提高学生工作日常管理水平，另一方面在有针对性的学生辅导工作中可以为辅导员提供更大的工作空间和工作灵活度，以满足因材施教的教学理念，让制度化的管理模式适应教育规律。

参考文献：

[1]安树彬.中国传统科层制的弊端[J].华夏文化，2004，（4）.

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当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。面对越来越多的，我们习惯性地将批判的矛头指向公共行政部门的制度规范和角色定位，自然而然地将公众和政府作完全对立起来，但这种批判所具有的现实意义是有限的。进一步观察已发生的公众与政府之间的矛盾，我们发现，冲突的根源大多在于公众和基层公务人员在行政执法过程中的不和。其中以城管执法过程中与执法对象的矛盾最为典型，公众因为对城管队员执法方式和程序的不满，怨恨政府，大量案例的积累引发了全社会对城管执法行为的负面舆论。城管等行政执法类的基层公务人员，就是李普斯基提出的“街头官僚”的代表，该理论认为，街头官僚所掌握的自由裁量权，可能对公众的利益造成损害。国内学界不乏对这种自由裁量权的讨论和研究，但更多的局限在行政法学的领域，使得这方面的研究具有“单点注入”的特点，而其针对自由裁量权的控制逻辑也主要是遵循从行政立法层面到行政执法层面，再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路［1］。但笔者认为，对自由裁量权的讨论应该更多的从行政伦理学的角度入手，通过对街头官僚执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解其冲突和困境的有效路径。

一、行政伦理学视角下的自由裁量权

自由裁量权是街头官僚的自我决策产生偏差的重要原因。行政自由裁量权，一般指“在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”［2］学界并不缺乏对于自由裁量权的讨论，但往往将其视为一种“恶”的权力，并主张用完善立法、加强监督等方式来实现对行政自由裁量权的控制。但事实上，行政自由裁量权并非一无是处，它应该是一种具有独立价值诉求与正当性的权力，任何试图通过严格的控制来剔除行政自由裁量权的主张与做法既是不适当的，也是不可能的［3］。我们可以从行政伦理学的角度出发，重新分析行政自由裁量权的内涵和定位。行政自由裁量权的行使，其实质是基层公务人员在执法过程中，基于自己的判断和价值取舍，对执法对象采取基于法律基础的灵活的处理政策，它与行政伦理在理论和实践两个层面存在密切的联系。从理论上讲，行政自由裁量权可以被视作既处于法制框架之内，又超出法制条文之外的一种“自由”，它意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权一方面需要依靠法制的框架束缚，另一方面又超脱于法律条文的，是执法主体享有的一种相对的自由，而行政伦理研究的起点，正是行政过程中存在的非制度化的权力自由空间，只有存在自由空间，才需要用伦理和价值的规范来讨论行政主体执行方案的选择，因此，两者在理论上是相互契合的。而从实践的角度看，行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带做出事务性行政决定或裁决的权力［4］。因此，行政自由裁量权在行驶过程中是一种非制度的权力，也就是一种伦理性权力，我们观察现实的自由裁量权行使过程，行政执法主体是基于行政目的和个人道德的双重考量，来确定如何进行“自由”的决策，换一种说法，行政自由裁量权的行使，进行的正是行政责任的选择，是对执法主体自身责任和价值冲突的选择，而这正是行政伦理学在实践中所研究的重要内容，责任也是建构行政伦理学的关键概念。我们甚至可以这样说，对行政自由裁量权的讨论，正是行政伦理学研究的现实意义所在。作为一种伦理性权力，行政自由裁量权并不像公众和一些学者所认为的那样，是一种“恶”的体现，尽管我们必须承认，自由裁量权的存在为城管执法人员执法过程中的价值和目标偏离创造了可能性，并使这类问题难以得到制度和法律层面上规范化的和有效率的治理；但是，从行政伦理的角度考量，行政自由裁量权的存在，也使得城市管理等基层的行政过程有了社会价值和情感发挥作用的空间，它恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体［1］。也就是说，只有从行政伦理学和行政法学两个不同的学科角度出发，才能够对基层公务人员，也就是街头官僚在执法过程中行使的行政自由裁量权做出全面客观的认识。

二、城管执法行政伦理困境———责任冲突

弗雷德里克•莫舍（Frederick　Monsher）将行政伦理学中的责任界定为两个主要方面：主观责任和客观责任。客观责任在具体形式上包括两个方面：职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。职责和义务，对某人负责和对某事负责，是客观行政责任的两个方面［5］74。公共行政人员最直接的责任，是对自己的上级负责，贯彻上级的指示或是完成已达到一致的目标任务。另外，公共行政人员还要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。对应我国的基层街头官僚而言，可以通过在现存法律框架内改变相关方案的方式，也就是通过行使行政自由裁量权来对公众的喜好或利益诉求做出回应。其次是主观责任。主观责任是由我们内心的情感和信仰所赋予的，如果说客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，那么主观责任则根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。放到我国城市管理执法的实践中去思考主观责任的存在和影响，则表现为每个城管队员作为个体，在面对类似工作的执行和事件的处理时，会因为个人价值理念的差异而做出不同的现场决策。当执法者的自由裁量选择与执法对象或社会公众的期望偏离时，就会引发某种形式的冲突或积怨，这里显然已经出现了客观责任与主观责任的某种冲突形式，而这种偏离在现实中是极容易产生的。这表明，主观责任和客观责任之间存在共存的困难，这同样是某种行政伦理的困境。面临具有冲突性的不同责任，是行政人员体验伦理困境的最为典型的方式。当处于两种不同的期待或倾向之间，而且这两者都具有重大价值时，行政执法人员将面对选择的尴尬。从根本上说，这种困境涉及我们是如何有意或无意地对价值观和原则进行排序的［5］96，因此它们应当被视为既是实际工作中的，也是伦理性的问题。而这些困境出现的根本，正在于以城管执法人员为代表的基层公务人员在现实的工作实践中，需要面对多样化和多质化的行政责任，这些责任的冲突性不仅在于前文所划分的客观和主观的区别，更重要的是，即使是客观或者主观责任的内部，同样存在各种各样可能的冲突形式。库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中将实践中的行政责任冲突归纳为三种最常见的形式，即权力冲突、角色冲突和利益冲突。结合我国城市管理执法人员的具体工作实践，我们可以对这三种责任冲突形式做进一步的论述和介绍。

（一）权力冲突

权力冲突是两种或两种以上客观责任的冲突，这些客观责任是由两种或两种以上的权力来源（如法律、组织的上级和公众等）从外部强加给行政人员的。如果两种权力对城管执法人员行为的要求不一致，那么执法人员就会陷入某种抉择的尴尬，要求在强大的外界压力下对行政自由裁量权有恰当的使用。具体考察我国城管执法的实际运作过程，我们至少可以发现两种不可避免的权力冲突形式：第一种是政府部门内部不同权力来源带给城管执法人员的权力冲突。对于最基层的执法人员而言，首先要面对的是来自直接上级，也就是城管局的命令，但由于执法人员的执法过程经常是配合其他政府机关进行的，因此还需要听从事件主管部门的调配和任务目标，而这个主管部门又往往不止一个，例如在对一些油烟污染较严重的餐馆或摊贩的管理过程中，就可能牵扯到城管部门本身、食品安全部门、环保部门、税务部门，等等。因此，这种权力冲突时常会影响执法人员对自由裁量权的判断和行使。如果对这种现象产生的原因做进一步的思考的话，我们可以发现其中存在的必然性，即我国行政体制中对于城管执法部门的行政主体地位规定不明，城管与工商、税务、公安等执法机构相比，有着底气不足的劣势，有的城管由政府直接管辖，有的隶属于建设系统，有的则为部门的内设机构，甚至有专家将城管誉为“单亲娃”，没爹妈管［6］。总的说来，由于中央对于城管部门没有统一的部门进行归口管理，使得城管在执法过程中需要面对的行政自由裁量权的判断和选择的可能性更为复杂。第二种是政府部门和公众偏好的不同造成的权力冲突。这种情形相较前一种而言更容易理解，尽管我国政府始终强调其为人民服务的根本宗旨，但在实际的行政过程中，政府部门经常以理性经济人的效率观点作为工作遵循的实际准则，再加上政府部门的决策往往需要更多的进行宏观和整体的考量，而公众在面对城管执法时，往往关注的是个体的需求和权益能否得到保障。因此，当城管执法人员带着效率优先，配合宏观需要的执法要求来管理公众的日常行为时，双方难免会产生行政责任上的冲突。

（二）角色冲突

角色概念是此类责任冲突的关键。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的，或者是互相排斥的，但更关键的是，我们在现实生活中体验到的不是价值观本身，而是在价值观支配下的角色冲突。现代社会，每一个个体都是各种角色的集合体，当我们关注作为个体的基层执法人员时，可以发现他们在工作实践中，其实也会扮演不同的角色，而不仅仅是行政人员的角色，组织工作之外的其他角色与行政人员的角色之间就有可能产生冲突。如果把讨论的重点进一步具体到我国的城管执法人员，我们可以发现其角色冲突与库珀一般意义上角色冲突形式相比的特殊性，这种特殊性就在于我国城管执法人员对自我行政人员角色认知存在一定的偏差，这种偏差扭曲了他们对于行政自由裁量权的行使，从而使得这一角色与其他角色之间的冲突更为激烈。具体来说，受中国几千年封建文化中“官本位”、“权力本位”、“人治”思想影响，部分城管人员在执法过程中认为自己是执法者，代表着政府进行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心态，不能将执法对象的利益放在一个较高的位置来考虑［7］。这样的角色认知已然偏离了作为基层公务人员的价值定位，当他们以高人一等的执法者角色来面对其他可能出现的角色时，也就使得自由裁量的天平向执法者的价值观倾斜，因而我国的城管执法人员往往在面对各种各样的执法对象时缺乏足够的耐心和细心，一旦执法对象提出质疑、反驳，就用“拳头”执法，这也就是为什么当下我国城管执法过程中频现暴力执法现象。

（三）利益冲突

利益冲突在我国的基层行政执法实践中表现得最为突出，当我们的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生冲突时，就给了我们、谋取私利的机会，它们表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突。从本质上说，在利益冲突问题中，我们所面临的就是这种“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”，也就是说，利益冲突更多的表现为客观责任要求和主观责任认知之间的冲突。我们同样将关注的焦点放在我国城管执法人员行使行政自由裁量权的实践之中，笔者认为，基层执法人员在工作实践中可能获取的个人利益可以总结为两类：第一种是我们所熟知的经济利益，城管执法人员可能出于对经济利益的追求，接受执法对象经济的或物质的贿赂，从而在自由裁量的过程中做出有利于执法对象的决策，这种对经济利益的偏向，显然与其公共职责产生冲突，背离了作为基层公务人员的义务和价值；第二种个人利益则较容易被人所忽略。有学者指出，“街头官僚在技术上、认知上和道德上被理解为消极的，会运用他们手中自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得容易和安全。”［8］也就是说，城管执法人员会在行政过程中运用自由裁量权来降低工作难度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠视行政程序，包括不亮证执法；没有填定预定格式的行政处罚决定书；扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替；先裁决后询问，先处罚后取证等。这种误用行政自由裁量权来追求工作安全和便利的行为，背离了程序正当性和依法行政的要求。

三、城管执法伦理困境的破解路径

根据前文的论述，我们发现，街头官僚行政自由裁量权的行使，实际上就是在客观责任和主观责任的复杂冲突中进行基于个体的价值和伦理判断，但由于我国城市管理体制的欠缺、社会偏好的多元性和城管执法人员自身素质的缺陷等原因，城管执法的过程和结果常常陷入行政责任选择，也就是行政伦理的困境。那么，从行政伦理的角度出发，我们可以从理论中找到哪些针对性的破解途径呢？对于这类伦理困境的控制，我们可以从外在和内在两个层面进行思考。

（一）外在控制

所谓外在控制，即通过对外在的法律、行政规范、强化监督等方式来防范基层执法人员自由裁量权的滥用，从而控制行政伦理中可能的失范现象。实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们做出合乎道德规范的行为。在中国的现实生活中，我们可以通过以下几种方式来实现外在的控制力：第一是立法控制，一方面通过伦理立法的方式，对行政过程中可能出现的伦理选择及其结果进行专门的立法，另一方面还应尽快制定专门的行政程序法，规范城管执法人员应当遵循的行政程序，避免其为了个人的效率利益而违背程序的正当性。第二是体制控制，一方面要加强行政监察，实现监察行为的专门化、全面化、工作正规化；另一方面要完善对于城市管理部门的行政主体规定，明确规定其执法主体定位，具体化其职权范围，改变城管部门什么都管的现状。第三是权力控制，这里的权利控制强调的是行政执法对象的合法权益对基层公务人员自由裁量权的监督和控制。为了保障执法对象的合法权益不受自由裁量权的侵犯，要求法律法规对行政执法对象的合法权益进行事前告知、事后救济，通过听证会，申请行政复议，提起行政诉讼等方式来捍卫行政执法对象的合法权益。

（二）内在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出：负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种“心理因素”［5］152。他认为，行政责任主要对两种主导因素作出反应，这两种主导因素是：技术知识和公众感情。而将这两种因素放到对我国城市管理基层执法人员的内在控制中，同样具有借鉴意义。第一是技术知识。笔者认为，对于我国基层城管执法人员而言，要加强对法律法规的学习，尤其是对行政执法程序规范的学习，提高其专业素养和综合素质，使其在行使自由裁量权时受其素质支配，进而使其行为自动服从法律，能动地服务人民，避免因为不懂法不懂程序而造成行政执法中的冲突。第二是公众感情。城管执法人员应该尽可能地迎合社会主流价值观的要求和公众情感的诉求，转变工作理念，从“对民”执法变为“为民”执法。要回应社会关注弱势群体的价值导向，在处理涉及社会弱势群体的事件时，应转变自身角色，尝试从社会公众的角度去做出平衡公众情感和行政目标的决策；还应提高个人素质，要有足够的耐心和细心，要有良好的行政道德人格，还要树立正确的金钱观和名利观。当前中国社会矛盾愈发激烈，尤其是公众与政府之间，大量的爆发使得双方几乎已经陷入某种对立的状态，这显然与政府的角色定位和服务性宗旨是不相符合的，而城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表，在很大的程度上承担着社会对政府行政体制的批判和不满。借助李普斯基的街头官僚理论，我们发现城管执法人员与公众的矛盾，主要产生在行政自由裁量权行使的过程之中，而从行政伦理学的视野考量行政自由裁量权，又可以发现其行使的内在逻辑，即是在以客观责任和主观责任为主的各类行政责任之间进行的基于个人价值判断的取舍和决策。而由于我国包括城管制度在内的行政体制和法律体系还不够完善，使得我国城管执法人员所进行的行政责任的取舍和判断常常会产生偏离和扭曲，从而引发与公众的矛盾冲突。针对这种在现阶段无法避免的行政伦理意义上的困境，笔者认为，我们可以从内外两个维度找寻破解的途径，可能这样的途径还无法在现实中收获立竿见影的效果，但至少能够让我们在面对类似城管执法这样的行政正当性问题时，有更多角度、更深层次的思考，毕竟体制的运转是基于个体的执行，如果能够将个体行政伦理的角度和整体制度设计执行的角度相结合，对当下中国许多社会问题的思考和研究就显得更完整，更具有现实意义。

作者:邵慧卓 单位:南京大学

参考文献：

［1］王学栋．行政伦理视野中的行政自由裁量权［J］．教学与研究，2007，（6）：41－47．

［2］罗豪才．行政法学［M］北京：北京大学出版社，1996．

［3］王学栋，王舒娜．论行政自由裁量权的价值定位［J］．中国行政管理，2007，（6）：36－38．

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［5］特里•L•库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径［M］．北京：中国人民大学出版社，2010．

篇（3）

在转轨时期的中国，公共管理制度是在中国传统官僚制的基础上发展而来的，研究中国现今的公共管理制度和马克思韦伯的官僚制的差异是十分有必要的。

官僚制概述

篇（4）

关键词：行政管理；企业；改革

行政管理体制改革关系到社会主义民主政治建设、经济社会协调发展以及全面建设小康社会的进程，我国行政管理体制改革逐步成为重点的改革领域。行政管理体制改革作为我国社会发展的一个重要组成部分，对深化改革有着重要的现实意义。企业行政是企业在发展过程中中枢神经系统，行政管理体系在推动和保证企业正常生产、销售方面起着重要的作用。企业行政管理效率的高低，决定了企业发展的快慢，对企业的发展有着至关重要的作用。

一、我国行政管理体制改革取得的进展

为适应经济体制改革的需要，我国政府行政管理体制改革也不断深入，我国政府主要推行了政府机构改革、行政审批制度创新、政企分开、民主科学决策机制等等一系列的改革，取得了显著地成绩，主要表现为：

1.政府的管理职能缩减。

一直以来，我国政府管理的特点是：政企不分、政事不分、政府包揽一切的工作，政府既是国有资产的所有者，也承担着经济社会管理的职能，还直接从事着具体的生产经营活动，并且还执掌宏观调控和经济调节的权利，政府角色错位，职责混杂。因此，规范政府管理职能，调整政府管理范围成为改革的重点。主要的措施有：推进放权让利，把不宜政府管理的事务交给企业自己管理，采取多种方式扩大事业单位的自；推进政企分开，政府部门与所办的直属企业和经济实体脱钩，推进国有资产管理体制改革，使国有资产出资人和政府公共管理职能分开；推进现代企业制度和国有经济布局结构的战略调整，实现政资分开，减少政府对企事业单位的直接干预；推进政事企分开，推进完善选拔任用和政绩考核，推动政府职能的转变。从这些措施里我们可以看出，政府管理范围得到了积极的调整，实现了政府经济调节、社会管理、市场监管和公共服务职能，有效地实施宏观调控。有效地推动了社会经济的发展。

2.政府人力资源管理管理观念发生了变化。

政府人力资源管理管理观念发生了变化，随着科学发展观和社会和谐观念的提出，我国的行政管理体制管理观念已经出现了重大的转变：首先是体现在改变了国有经济公有制的唯一形式，政府从单纯的服务于国有经济转变为向一切有利于生产力发展的经济成分提供服务。其次是该拜年了发展就是经济增长速度和经济发展决定社会主义发展程度的观念，政府开始重视经济质量、经济效益和社会的和谐全面发展。开拓公有制的多种实现形式，发展混合所有制经济，股份制成为公有制的主要实现形式；放宽市场准入，健全法律法规，支持引导非公有制经济的发展；发展循环经济，提高资源利用率，实现资源、环境和经济的协调发展。这些改革和调整，带来了中国经济社会发展的新局面。

3.行政管理方式不断完善。

政府行政管理方式的不断完善主要可以体现在以下几个方面：一是退经行政审批制度改革，主要是削减行政审批事项，缩小行政审批范围。二是完善宏观调控方式，经济手段、法律手段和行政手段并用，经济手段为主，法律手段和行政手段为辅。三是强化民主决策，推行政务公开，对重大问题建立专家咨询、社会公示和听证等制度，把决策和管理的制度转变为集中民智、凝聚民心、发扬民意的过程。

4.政府行为日益规范化。

自1982年以来，我国政府相继进行了5次不同力度的改革。通过改革，减少了部门之间的职责交叉、强化了从事经济调节的社会管理服务机构，有效地转变了政府职能，提高了行政效率。同时也不断完善了政府规范履行职能的法律基础，完善了行政法规体系，约束了政府的行政行为。

三、提高我国企业行政管理效率的具体措施

1.转变管理理念，提升工作人员的业务水平和综合素质。

企业通过转变管理理念，不断地提高行政管理人员的素质。首先，企业管理理念是企业取得长足发展的源动力，更是企业发展的灵魂。只有不断的对固有管理理念进行创新，对传统管理理念进行摒弃，对先进管理理念进行吸收，企业才能够找到印有自己烙印的卓有成效的管理方法，从而才能够让企业在做大做强的道路上越走越远。好的企业行政管理理念对企业行政效率的提高有着重要的作用。其次，提升工作人员的综合素质，是提高企业行政管理效率的一个重要手段。在企业发展的过程中，每一个行政工作人员都必须努力提高自身的综合素质，把自己的能力和水平提高到一个很高的水平和高度。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质都非常优秀的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。

2.健全政府决策机制，推进政府决策的科学化。

大力健全政府决策机制，推进政府决策的科学化合民主化，是完善政府行政管理体制改革的重要措施。首先，要积极完善重大决策的程序和规则，以民主决策为核心，使政府决策建立在科学民主的基础之上。对涉及到社会全局的重大问题时，相关部门要进行协商解决；遇到同群众根本利益密切相关的重大事项时，相关部门要组织听证会，广泛争取人民群众的意见，扩大人民群众的参与度。其次，政府要建立健全决策公开制度，增加政府决策部门的透明度。进一步强化对决策权力的制约和控制，进而明确决策系统和其他系统的权利和责任。再次，要积极推进电子政务发展，加强决策的信息化和科学化。

3.转变政府职能，建设服务型政府。

在行政管理改革的实践过程中，我国政府转型相对滞后，政府公共服务职能出现缺位现象。积极转变政府职能，建设服务型政府是当前各级政府在深化行政改革中的一个重要目标选择。首先，政府要积极建立以市场为导向的政府服务模式，促进政府职能的转变。在处理政府和市场的关系上，要充分发挥市场的主导作用。强调政府要面向市场，能够有利于明确市场和政府之间的关系，促进政府职能的转变，使政府在市场运行过程中起到促进和引导作用。其次，政府要坚持“以人为本”，做到社会本位和民本位。服务性政府的本质就是社会本位和民本位，政府要把“以人为本”作为政府职能的定位，从而克服以往的“官本位”思想。再次，要创造政府公共服务的提供方式。在保证公共目标的前提下，把效率最优作为重要标准，采取直接生产、购买服务等方式。同时，要积极鼓励和吸引民间资本对社会提供公共服务，从而建立一个高效率、低成本的服务性政府。

4.积极建立健全企业行政管理的法律法规，做到有法可依。

积极建立健全企业行政管理的法律法规，做到有法可依，是提高企业行政管理效率的重要举措。建立健全并认真执行行政管理部门的各项管理制度，建立起适应企业行政管理的法律规范，从而形成合理有效的行政部门的法律秩序。提高企业行政管理的效率，就必须进一步加强行政管理的法律法规建设，健全行政管理过程中的工作机制，以法律和规章制度的行政共同促进企业行政管理效率的不断提高。

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我国政府食品监管困境以及严重的“碎片化”现象由来已久，是当前政府监管乃至公共管理面临的一大难题。社会普遍存在的地沟油现象，暴露出政府部门对食品链分段监管时的问题。因政府本身监管体制问题以及政府、企业、消费者三方在食品监管中作用的不对称性等原因，食品安全问题屡禁不止，政府食品监管举步维艰。如何采用更有效的方法，缓解政府食品监管的压力，保障社会的食品安全，成为目前政府亟待解决的问题。

一、协同理论下政府食品监管整体性治理的理论概述

（一）协同理论。在协同理论中所说的协同就是指系统内部的各个组成部分之间能够保持协调一致、共同合作，使整个系统达到一种有序稳定的状态，产生出一个新的结构或是生成一种新的功能。[1]

1.协同效应。如果一个系统中占主导地位的是独立运动，系统就会呈现出无规则的无序运动状态；而如果各子系统相互协调、相互合作，占主导地位的是整体运动时，系统则会呈现有规律有序运动状态。[2]

2.自组织原理。在《协同学导论》中，H・哈肯指出：研究一个工人的集体，如果每个工人按照经理发出的外部指示，而以一定的方式活动时，那么就称它为组织，或具有组织的功能。在生产某些产品中所需协作活动，来源于这种协调行为，这是不讲自明的。如果不存在给出的外部指令，而工人们按照互相默契的某种规则，各尽其责而协调地工作，那么这种与前面同样的过程，就称为自组织。[3]

（二）整体性治理理论。整体性治理是对新公共管理的一种修正。针对政府追求效率所带来“碎片化”的一系列问题，在长达20年之久的新公共管理运动实践与反思之后，英国学者佩里？？？？？希克斯等人提出了一个管理的新概念――“整体性治理”或“整体政府”。其主要内涵是合作的“跨界性”，主张在不消除专业化分工、组织边界的条件下，通过长期有效的制度化协作，促使社会公共管理各个主体，包括上下级政府之间、同级政府之间、公私部门之间建立多种联系协同行动，以达到发挥整体效能的作用。[4]

二、食品监管存在问题的理性反思

（一）“相关部门”监管模式。从案例研究中我们发现，调查过程中出现最多的字眼就是“相关部门”。所谓“相关部门”监管模式，即是一种多头监管模式。针对地沟油这一现象，可以管理的部门包括工商、质检、药监、卫生、环保、城管、公安等七个部门之多，但是最终为什么只有公安机关出面回应？所谓七个部门管不了一个地沟油，即是这种多头监管的弊病所在。从这一点可以看出，目前行政责任确定方面存在严重问题，垂直领导下的监管难免导致部门或地方政府在行使具体行政行为时的权力间的推诿、扯皮，想要追求一种最优行政效果的可能性几乎为零。同时，由于利益之间的相互博弈，对于一些部门间跨边界的模糊问题，为了使利益损失最小化，所谓的“相关部门”就会选择不管或是消极监管，这样同样使食品监管陷入为难的境地。谋求部门之间的协同，可以作为政府走出困境的出路。如果政府能够给各行政单位设置一个统一的目标，围绕这一目标研讨出最优的方案。同时，不同部门之间的的跨部门绩效考核，就能很好地避免所谓“相关部门”之间对于监管问题的不作为。所谓的部门利益，这样即可以转化为整体性的利益，“相关部门”为了这一整体利益，也就不得不做出有效的干预。

（二）政府单一化监管难度太大。地沟油死灰复燃，解决多年也没有得到有效解决，其实也不能完全将责任推诸于政府之上。单单让政府承担一切，政府也感觉到力不从心。不言而喻，食品安全问题涉及政府、企业和消费者三方关系。市场经济的发展，促进了食品行业的高速发展，然而由于市场本身的自发性、盲目性和滞后性，很容易导致食品行业内部的混乱。由于行业竞争日趋激烈，行业中的“逆向选择”，使得行业发展举步维艰。企业自然就会选择将损失转嫁给消费者，正如廉价的地沟油生产一样，企业为取得最大化收益，就必须消耗最小的生产资本，这样最终利益受到损害的还是普通消费者。那么，单从这一点来说，企业是不是也要发挥一定的作用呢？我们都知道，大凡食品行业，都有具体的行业内部规范。如何将这种规范与政府监管很好地结合起来，是一个需要我们考虑的问题，毕竟单方的力量总显得是相对薄弱的。这样，多方协调显得尤为重要。

三、政府食品监管的模式建构

（一）政府横纵向协同监管模式。中央政府作为垂直领导者，需为地方各政府设定一个整体性的治理框架。各行为主体要在整体治理框架之下，明确各自目标。这个目标当然不带有盲目性，需通过各级政府多方协调达到一个最优化的目标。围绕这个目标，以节约行政资本为目的，各监管主体共同行动，合理配置已有资源，防止监管中出现监管盲区、监管交叉。同时，需要看到的是，在部门横向管理上，各部门的具体职责应该是不相同的，当然在纵向上总体目标一致的前提下，横向上的目标不尽相同，亦即每一部门的具体行政目标是不同的。有效的部门管理方法，应当是将跨部门的目标纳入组织绩效考核的指标当中。现实中，往往是采取多部门分环节进行食品监管，这也正是监管不力的原因所在。跨部门目标达成度作为部门绩效考核之后，组织各部门之间“各自为政”的现象将得到明显改善，行政过程中的“碎片化”、“部门化”漏洞也可以得到有效缓解。围绕在制度本身的管理断层，也可以被重新修复。这样，也就不至于造成部门间责任互相间的推诿、扯皮。

（二）政府与社会协同监管模式。政府的权力本身来源于社会，当然需要反哺于社会。社会力量对政府监管的外部压力，是推动政府监管改革的强大动力。实现政府与社会在监管上的协同，应当是一种很好的模式。探寻政府与社会监管之中的平衡点，成为政府与社会监管的核心。企业食品生产，作为食品安全问题产生的最初环节，必须作为政府社会协同监管的第一道防线。行业内的自主监管机制固然发挥一定的作用，但是政府还需要在宏观上为企业提供总体的监管机制。政府作为监管机制的提供者，无形中决定着食品监管的目标、食品生产的发展方向。这样，企业食品安全生产有章可循。同时，消费者作为食品的最大消耗群体，该力量融入到监管体系后，一是作为维护自身权益的有效途径，另外可以为政府监管提供大量信息来源，能有效解决因信息闭塞导致的监管纰漏或是监管不力。

当然不可否认的是，政府监管作为食品监管最强硬、最有效的方式，始终应当把它作为约束行业规范的手段。同时，社会参与也是监管领域不可忽视的组成。诸如企业自律、媒体监督、消费者举报、第三方评估，都可以看做是社会参与的重要内容。政府积极干预与社会协同参与，必然是解决食品行业秩序紊乱的绝佳方法。

【参考文献】

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一、高校行政管理执行力缺失的成因

（一）岗位服务意识不强，工作效率难以提升。组织领导指导的实现关键在于落实，落实是工作态度，态度不认真，是导致指导偏差最大的根源。岗位人员对待工作经常草草了事、缺乏责任心感和岗位意识;对于领导交办的任务在开始做之前就缺斤少两，导致预期与成果大相径庭。低效率成为妨碍高校事业发展的绊脚石，落实不当导致各项工作目标无法按预期发展，责任感的缺乏使行政发展丧失完善的执行力。

（二）制度执行缺乏严肃性。我国高校的很多规章制度是堪称完善的，但在执行过程中，制度不能得到很好的落实，关键工作若无分工则责任松散，公共事务无人愿做，领导之间相互推诿，基层总作人员敷衍了事，这些制度往往停留在意识形态上或者公文之上，形同虚设。人民日报说过这样一句很著名的话――实践是验证真理的唯一标准。实践不能完好落实制度，只会摧毁制度的严肃性和说服力。

二、行政管理执行力缺失的危害

（一）行政管理人员责任感的恶性循环。在正常的工作体系之中，为得到更好的工作效果以及更高的工作效率，往往会进行工作职责分工，岗位工作者各司其职。但是如果分工不明确，会有职能相交的事宜被互相推诿。繁重的工作人人规避，自私的工作情绪蔓延，接到手的工作任务挑三拣四，上级领导虽能根据实际情况制定正确的决策，却往往没有得到很好地执行。

（二）对学院教学环境的直接影响。在一个高校之中，行政管理阶层的决策及规章制度的制定往往左右该学校的发展进程。完善的制度及工作的落实可以使学院的发展名声在外，相反不齐全的制度和行政管理执行力的缺乏会导致学院管理秩序混乱，教学质量下降。精气旺盛的青年没有成长在制度严密而管理合格的环境只中，恐怕后果不仅仅是影响学院名声，还会向社会输出低素质人员，对社会的长期发展而言怠之大矣！

（三）工作难以分辨责任方。很显然的，行政管理人员若是工作秩序混乱，分工不明，落实不到位，工作事故频频发生在所难免。而事故的发生不可怕，可怕的是问题出现后并不能很好地反省和改进，隐患只会越埋越深。教学管理决策系统左右着教学管理系统的运行，而一个工作责任相互推诿，工作事故无人负责的系统，如何能使学院教学管理系统以及行政管理系统正常高校地运作？

三、高校行政管理执行力缺失的应对措施

（一）完善规章制度。为使教育教学管理有章可循，有法可依，应根据学校实际情况制定符合学校情况的教学管理规划制度，从而逐步形成科学而规范的教学管理模式和学风管理体系。科学制定教学计划运行表、课表、考表等审批制度，并委以监管人员严格执行。增加学生对老师及老师对学生的相互评价监督体系，共同促使教学质量的提升和提质。科学化的教学管理制度保证了学校有良好的教育教学环境，确保学校教学的计划只需要，逐步形成常规向上的教学环境的的良好规划。

（二）工作中实施科学化管理。（1）教学管理决策系统左右着教学管理系统的运行。由于高校行政管理主要是对教学过程中知识信息的沟通、甄别、传播和制造，因而教学信息的管理又称作教学管理决策系统的基础。（2）教学状况信息反馈系统主要包括教学巡视员制度、学生教学联络员制度等。正确的决策依赖于沟通。教学状况信息反馈系统要求及时得到有力和有效的信息，以便使相关管理部门在充足准确的准备下，有效管理和指挥高校学业进程的顺利进行。

（三）创立齐全的组织机构。通过这种阶级管理系统的实

施，产生了以下三点效果：（1）管理者各司其职，强化了他们的职位意识。不同岗位的人都有各自的职责和义务，同时，也明确了各自的职业规划，充分调动了管理者的积极性。明确岗位责任，结果是带来竞争，恰当的竞争活跃着整个职场，最大限度地发挥各自的能力。（2）使高校行政管理环境步入健康发展的格局。

结论：高校行政管理执行力缺失是长久的工作经验累积以及制度的发展过程之中逐步出现而且颇为顽劣的病根。而参考了大量高校管理事例，佐以多位著名学者针对此问题提出的治理对策，我们可以发现行政管理执行力缺失并不是无懈可击。相反，从细节入手，通过完善制度、提升教学工作人员、行政管理人员的综合工作素质等等措施，我们可以逐步完善并最后彻底根除这个问题。而根除问题最大的阻碍，是落实。再聪明的头脑，如果没有一张能说会道的嘴和勤劳的双手也是徒劳。

放眼世界，各类欧美名校、常青藤名校联盟等等大明如雷贯耳，而我国除了清华北大复旦等寥寥几个高校出名，剩下的在世界范围皆默默无闻。由此可见我国各类高校不但要从行政管理方面入手提升教学、管理质量，也要借鉴世界名校的管理，取长补短。高校的管理如一个人的成长，在学习进步的历程之中取其精华，去其糟粕，最终发展成为一个更加完善的教学环境，从而提升我国教育质量以及国民素质。高校行政管理改革，势在必行;行之有效，则必焕然一新。

篇（7）

随着计划经济转变成社会主义市场经济改革，行政事业单位内部环境发生了巨大转变，地方各级部门宏观经济调控的能力，预算管理的需要，必须对行政事业单位财务管理实施详细的内部控制，根据我国《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计》和国务院各个单行条例和财政部有关法规的要求，已经制订了详细的《行政事业单位的内部控制规范》，把地方各级政府的行政事业单位的内部控制，各级各部门的预算、开支、资产管理、项目管理等项目，都需要进行内部监督和控制。

一、行政事业单位财务管理内部控制的必要性

行政事业单位内部控制是一切财务管理工作的基础，在事业单位存在一些管理力度不足，对于国家宏观调控事宜和民生服务保障不足，部分事业单位的存在坐等靠的思想，监督走过场，服务力度不足，实际执行远远不到位，存在严重的后果，行政事业单位内部控制非常重要。行政事业单位的财政税收的管理大量资金，存在的风险，一系列制度和实施相关措施，通过行政事业单位的财务管理，能够提高了经济活动的风险规范和管控的能力。

针对会计岗位设置为，按照《会计法》实施严格要求，规范财务会计流程，完善行政事业单位财务管理内部控制制度，完善财务管理的有序管理，建立财务组织结构可以相互牵制。特别要注重审批机关的责任制，对会计人员的岗位职责如出纳、审计等明确规定，加强对新财务管理的内部控制。其次，行政事业单位的财务管理必须保证资金的合理有效利用，与行政监督职能，最好能为公共管理，使内部人员相互监督，充分发挥内部控制制度在监管中的作用。

二、行政事业单位财务管理内部规范的内容

行政事业单位财务管理内部规范的具体内容主要包括：行政事业单位财务管理内部控制程序，完善行政事业单位内部控制规范，加强行政事业单位内部控制方法。

（一）行政事业单位财务管理内部控制程序

行政事业单位内部控制工作，按照事业单位的实际工作规范和会计工作的性质。建立财务内部控制系统，从而监督行政事业的机关领导，科学合理的制定下一步行政事业会计设计流程，要明确行政事业财务管理实际控制内容。

（二）完善行政事业单位内部控制规范

行政事业单位的财务管理内部控制需要一系列的控制规范，加强岗位责任，业务流程安排，预算开支安排，奖励考核绩效安排等等一系列的有机结合，是财政管理的一部分，提高财政管理有利于自上而下的内部管理变成自下而上的具体目标，从而保证国家的财务信息真实准确，资金安全等等。

（三）加强行政事业单位内部控制方法

行政事业单位的内部控制方式方法，确保控制方法，各级单位建立健全了财务管理的规范，内部控制的环节不需要面面俱到，但是，具体环节的关键点要加强控制，内部体系要明确一些控制点，做到预警机制的评价，报告的应急和防范规章制度，避免了内部控制的损失和失误。

三、行政事业单位财务管理内部控制存在的问题

行政事业单位财务管理内部控制存在一系列的问题：包括行政事业单位的内部控制的控制力不足，内控的认识力度薄弱，行政事业单位岗位账目混乱。

（一）行政事业单位的内部控制的控制力不足

目前，行政事业单位的内部控制主要包括预算控制、绩效控制、决策控制、分析控制等等，各个单位基本能够严格保证财务管理有效进行，财政资金的每一分钱都用到有效的地方，做到了会计工作计划编制和会计工作计划的实施分离，做到了再次监督，有效决策。有效明确决算和预算的有效执行。

（二）行政事业单位内控意识明显不足

当下，部分行政事业单位对于内部控制的思想还是明显不足，远远没有意识到内部控制重要性，良好的内部控制可以让财政资金发挥有效的效益，部分单位以财政经费不足，人员编制不够等理由逃避内部控制，将内部控制当成一项任务进行应付，忽视有效执行财政控制的手段，让内部控制停留在纸上，不能形成有效的合力等等。

（三）基层行政事业单位不重视内部控制

目前，基层部门，甚至一些基层部门还没有建立行之有效的内部控制制度，甚至有些单位没有固定的规章，就是领导的喜好，往往不能形成有效内控机制，随意性较大，有些单位甚至按照领导的喜好，甚至个人喜好，内部管理无章可循。有些单位虽然制定了财务管理一些有效的规定，但是，往往长期搁置不用，某些财务管理规定只是约束会计和出纳，单位各个领导并未知道有此内部控制，无法约束单位领导的种种行为，会计内部控制不能持续建立。

四、如何加强行政事业单位的财务管理内部控制

建立加强行政事业单位的财务管理内部控制法规建设，加强内部控制必须加强固定资产管理，加强行政事业单位的财务管理内部控制的人员培训工作等等。

（一）加强行政事业单位的财务管理内部控制职业道德建设

必须进行加强会计职业道德规范和对于会计实施社会主义职业道德教育，进一步加强会计的职业操守，加强会计职业道德道德建设，特别是要抓住行政单位财务规则的国家实施，金融机构的规则《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》和内部控制规范的行政机构，管理水平的奠定基础。

（二）加强内部控制必须加强固定资产管理

固定资产管理方面，不少单位并为形成有效的固定资产管理，很多县级单位并为建立长之有效的固定资产管理办法，联固定资产总账都未建立，会计总账没有形成有效的管理制度，不少单位并为由固定资产价值和数量，质量的变化，长期以来借入和借出十分混乱，造成一些固定资产增值无法体现，造成国有资产的流失，其次，会计管理对于资产管理不当，导致部分单位的费用没有严格按照规定进行先批后付，导致资金不能及时回笼。

（三）加强行政事业单位的财务管理内部控制的人员培训工作

行政事业单位单位财务管理的内部控制需要，各级预算开支需要政府财政部门的专项拨款，相比其他企事业单位，行政事业的资金十分有限，因此，必要经费预算管理更加重要，必须节约开支，让最有限度的资金发挥最大的效果，行政事业单位应该最少的资金发挥最大的效果。高效财务管理队伍起到效果肯定就会起作用了，高尚道德情操、高效业务培训、耐心为民的服务意识，让行政事业单位树立花最少的钱，办最大的事情。进行定期的高效培训和充分业务培训有效履行自己的职责和义务。

五、结语

国家行政体制不断改革，公共财政体系已经深入人心，我国行政事业单位财务管理上升到一个新的高度，为了适应财政体制的发展，让沉睡的财政资金唤醒起来，我国各级行政事业单位进行新的管理模式和管理技术。随着计划经济转变成社会主义市场经济改革，行政事业单位内部环境发生了巨大转变，地方各级部门宏观经济调控的能力，预算管理的需要，必须对行政事业单位财务管理实施详细的内部控制，行政事业单位的内部控制是国家宏观调控的重要手段。由此可见，在行政事业单位加强则务管理的内部控制是非常重要和非常必要的，因此，必须对行政事业单位进行内部控制进行有效的分析。进一步行政事业单位则务管理内部控制中存在的问题进行了分析，并提出了相应的加强行政事业单位则务管理内部控制的措施，希望对提高行政事业单位则务管理的内部控制有所深刻的帮助。

参考文献：

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（01）.

[2]蒋雷.从内部控制角度谈行政事业单位财务管理[J].中国外资，2013（11）.

[3]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（09）.

[4]何瑞萍.园林行政事业单位财务管理存在的问题及对策[D].昆明理工大学，2015.

篇（8）

俄国著名教育家乌申斯基说,学校有三要素――行政管理、教育和研究。高校的行政管理是实现其教学、科研和社会服务功能的基础。高等学校行政管理的质量如何,直接关系到高等学校的生存与发展。作为行政管理的首要要素――人员要素,它既是行政管理的主体,又是行政管理的基础。

行政管理要靠人来组织实施,行政管理活动本质上是人的活动,离开了人的要素,行政管理也就无从谈起。高等教育的可持续发展离不开高校行政管理人员的智慧和潜能。在全面推广教育质量工程向管理要素质,向管理要效益,向管理要人才的形式下,高校行政管理人员素质的提高显得很是紧迫。

一、高校行政管理人员应具备的基本素质

面对来自时代、社会以及自身的挑战,高校行政管理人员对自身的素质需要有全新的认识。行政管理人员自身素质的高低直接影响学校的决策,影响师生的行为、教学质量和办学声誉,直接关系高校的发展。因此,探索培养和提高高校行政管理人员素质的途径具有重要的现实意义。高校行政管理人员的素质是多方面的,但必须具备以下基本素质:

(一)政治思想素质

政治思想素质主要是指行政管理人员应当具有的政治方向、政治立场、政治思想品质和思想作风。政治思想素质是基本素质中最重要的素质之一,良好的政治思想素质是做好行政管理工作的根本保证。高校肩负着培养中国特色社会主义建设合格人才的重任,行政办公室一方面要对学校的各个职能部门及学校的教学单位做好服务、综合协调工作;另一方面又要对学校领导做好参谋、咨询工作。这就要求其工作人员在政治上必须坚持党的教育方针,认真学习科学发展观,切实领会其精神实质,树立全心全意为全校师生员工服务的思想,不计名利,忠于职守。

(二)能力素质

能力一般是指完成一定活动的本领。高等学校行政管理人员应具备以下方面的能力:一是独当一面的管理能力。即指独立地完成自己所分管工作的能力。同时在管理工作中要多谋善断,能够从多种主意中选择出最好的主意来,能从多种办法中选择出最佳的办法来,并坚持果断地去实行它。高等学校行政管理工作,门类众多,任务繁重,各部门、各岗位的行政管理人员只有充分发挥自己的主观能动作用,人人起到独当一面的作用,才能做好全校的行政管理工作。二是协调能力。是指善于处理上下左右、校内校外、各部门之间等各种关系的能力。三是自我控制能力。它要求行政管理人员在日常工作中要沉着、宽容、耐心、头脑冷静、豁达大度,善于控制自己的感情冲动,学会共处,和善地与人共事。遇事能冷静、客观地分析问题,正确地处理好工作中的各种矛盾。

(三)心理素质

随着社会的高度发展,生活节奏的日益加快,人们受到各方面压力的不断冲击。繁忙的工作、错综复杂的关系以及名利、健康、待遇、生活等方面的因素都会使人们在心理上产生不同程度的压抑感和威胁感,造成这样或那样的心理偏差,使现代人的心理时常处于紧张不安之中。因此,应该保持一种良好的心态,学会自我调节,这就需要良好健全的心理素质。健全的心理素质表现为充沛的精力、博大的胸怀、敏捷的思维、稳定的情绪、坚强的意志、健康的人格。在工作中不急不躁,不优柔寡断,遇上挫折能吸取教训,成不骄,败不馁;有了成绩能总结经验;对待上级不卑不亢、对待下级不颐指气使;出现分歧能大度容。

(四)创新素质

创新是一个民族的灵魂,是社会进步的永恒主题。高校是进行知识创新的场所,这种特殊的环境必然对行政管理人员提出特殊的要求。因此,高校行政管理人员必须具备良好的创新素质,在工作中要有开拓创新的精神。这就要求行政管理人员对事物的观察要敏锐、思考问题要周密,善于发现间题,积极创造条件解决问题,善于结合自己的工作不断提出改革措施,有克服困难,为实现工作目标不断进取的能力。高校行政管理人员的创新素质主要包括以下方面:一是强烈的创新意识。一个人的创新能力最基本的要素是必须具有创新的激情和欲望。高校行政管理人员在工作实践中要及时更新观念,牢固掌握行政管理工作中的新思想、新问题、新动态,吸收最新的成果,创造性地将其运用于行政管理之中,能充分体现自己的个性特点,用新的思路、新的方法去解决行政管理中的问题。二是独立思考的能力。充分的自信心,善于独立思考问题,不墨守陈规是做好一切工作的重要条件,也是进行创新活动的必要前提。高校行政管理人员要使行政管理工作具有新颖性和高效性,就必须具备独立思考能力,要善于研究新情况,积极创造条件,解决新问题。

二、高校行政管理人员创新素质提升的途径

(一)加强政治理论学习

高校行政管理人员在价值观念、人生追求、行为准则等方面受到来自外界的影响,他们在处理人情与原则得与失、义与利、竞争与公平的过程中需培养仁爱、大度、宽容、厚道的品性,在人与人的交往中坚守诚信原则,在处理日常事务过程中应以诚信为本,以忠诚服务的理念,以关怀友善的态度体现自身的素质。同时,还要自觉培养自尊、自立、自强及自信的个性,做到既正视挑战、参与竞争,又能关心他人、与人合作,力求做到和谐统一,使自己成为一个具有较强法制观念和良好职业道德的管理人员。

(二)提高道德修养

道德修养是综合素质的源泉和基础,道德修养分为职业道德修养和社会公德修养。前者建立在一定的专业技能基础上,是高校行政管理人员发挥各自专业特长,服务于公众的外部表现形式;后者是在日常公共事务中形成的,符合基本的行为规范的价值标准。当前,高校行政管理人员在价值观念、人生追求、行为准则、情感意志等方面受到来自外界的冲撞,道德防线经受着各种因素的无情考验。高校行政管理人员在处理人情与原则,得与失、义与利、竞争与公平的过程中,需培养仁爱、大度、宽容、厚道的品性,在人与人的交往中坚守诚信原则。在处理日常事务过程中,应以诚信为本,以忠诚服务的理念,以关怀友善的态度体现自身的素质。

(三)强化服务意识

人类已进入信息社会,高校行政管理人员作为联系校内外的窗口,会接触到各种各样的信息。因此,首先要做好信息的收集、整理、分类等工作。行政管理人员要深入学校各部门了解实际情况,为决策者掌握第一手材料,保证决策的正确性,还要使决策者了解决策落实的基本进程,修正和完善决策,更好地把握全局,指导工作。其次,要充分理解决策者的思想、意图,围绕教育改革与发展这一中心,了解高等教育形势及热点问题,及时、准确、全面地了解国内外关于高等教育的各种趋势和动态,既要做好具体工作,又要研究大事,全力以赴为决策服务。高校行政管理人员在行政管理过程中还要充分强化服务型管理理念,克服命令型的管理方法,不仅要遵循依法行政的原则依法办事,而且要注意坚持以人为本,从办事规则到办事程序,都要尽可能地想群众之所想,急群众之所急,千方百计为群众办实事、办好事,克服衙门作风和官僚作风,这样才能赢得服务对象的满意。

(四)树立创新性的管理理念

面对多元化的文化、多角度的信息,高校行政管理人员经受着前所未有的挑战。创新是其必须具备的素质,既是一种道德品质,也是一种心理品质,创新的意识、创新的激情、创新的意志决定着一个人创新能力的强弱。创新的特征体现在奉献、进取、热情、合作、忍耐等方面,是一个人潜在的精神和素质,行政管理人员应善于调动自身潜能,呼唤内心的真善美。因此,应重视人的因素,发掘人的潜力,从个体的心理、本性、行为等因素出发,以人性化的、灵活多变的手段进行管理。行政管理既是一个过程管理,又是一个细节管理,管理过程中凝结着每个人的性格、品性和习惯。高校行政管理人员在实施管理的过程中可以充分体验自我实现的乐趣,以投入的、能动的、建设性的、自信的、负责的、接纳的心态来衔接机关和院系之间、教学和科研之间、高校和社会之间的关系,整合来自各方面的信息,提炼高校改革过程中的新的管理经验。

(五)培养健全的心理

社会贫富差距拉大、工作的繁琐和压力、家庭的不和睦、同事关系的紧张等现象,同样干扰着高校行政管理人员的工作和生活。原本正常的思维和言行会因此而扭曲、变形。行政管理不仅是静态的总结、数据式管理,更多的是一种动态性的、带有人际关系色彩的过程管理。任何事务性工作归结到底都是和人打交道,而人既有丰富的情感,又有千变万化的性格特征。高校行政管理人员工作的最高境界就是既有原则性又不失灵活性,把每一次的与人打交道都当成缘分;将看似枯燥的日常工作做得如高山流水般清澈、利索;将形形性格各异的同事当成登高望远的同伴。以心理保健的愿望出发,在日常工作中发挥自身的心理潜能,以稳定的心态迎接周围的一切挑战。

总之,在我国高校的快速发展时期,高校行政管理人员应该正确认识自己的定位和所应承担的使命,在实际工作中要努力提高自身的基本素质和修养,不断增强科学创新意识,提升工作能力,这也是提高校行政管理能力的有效方法和搞好高校行政管理工作的重要保证。

参考文献:

1、谢萍.试论高校思想政治教育与行政管理[J].学校党建与思想教育,2006(12).

2、蓝华生.高校行政管理创新与行政法制衡[J].福州大学学报(哲学社会科学版),2008(6).

3、王彬.高校行政管理队伍建设问题的思考与对策[J].四川教育学院学报,2007(5).

4、杨毅敏.关于加强高校行政管理队伍建设的思考[J].科技资讯,2006(32).

篇（9）

环境行政指导作为一种新型的环境行政管理手段，自问世以来，由于其手段的灵活性，效果的显著性而得到广泛的应用。在我国，虽然对环境行政指导的研究较少，但是大量的实践证明，环境行政指导在环境保护领域发挥着重要的作用，而且在一些环境保护法律法规中也有不同程度的体现。本文分析了对行政指导制度的特征及其在环境行政管理中的具体体现，指出了我国环境行政指导制度存在的问题，并提出了完善的方法。

一、行政指导制度的特征及其在环境行政管理中的体现

我国行政法学界对行政指导的研究相对滞后，已有学者开始关注行政指导问题，但总的来说这方面的研究还比较薄弱，也没有关于行政指导的专门立法。关于行政指导的施行对象、表现形式、依据均有争论。现分析如下：

第一，行政指导在施行对象上是否只能针对特定的行政相对人个别施行，而不能大范围施行。有学者认为，行政指导应针对特定的组织或个人[i]，有的学者则认为行政指导针对的是社会上具体的公民、法人或其他组织[ii]，还有的学者认为行政指导针对的是特定的行政相对人[iii]。

这种建立在针对特定行政相对人进行指导的理论无法解释我国经济活动和行政管理中的很多问题，例如我国的产业政策对相关产业进行指导，在全国范围内对相关产业产生了巨大的影响，并不局限与特定的企业和个人。日本的行政指导领域是非常宽广的，对特定企业的行政指导只不过是日本通过产业政策对经济进行指导的具体表现。

第二，行政指导行为在性质上是否只包括具体行政行为而不包括抽象行政行为。这个问题与上面的问题相关联。通常我们认为针对特定对象的行政行为都是具体行政行为，而抽象行政行为的特征则是针对不特定对象，可以反复适用。有学者基于行政指导只能针对特定行政相对人的理论不承认行政指导中含有抽象行政行为。

这个问题可以分两个层次进行探讨：一方面，考察各国行政指导制度和我国的表现实践，我们可以看到各国都在大量运用制定产业政策、投资导向政策、经济发展纲要等方式进行行政指导，抽象行政行为实际上在行政指导中承担着更为重要的作用。另一方面，针对特定的对象进行的行政指导也往往是为了实现国家的产业政策、经济发展规划设立的目标。由于行政指导的特殊性，不仅可以有法律法规依据，还可以有政策依据，政策依据本身往往是行政指导有机组成部分。因此，在行政指导中排除抽象行政行为是不适当的。如果真的排除了抽象行政行为的行政指导，那么行政指导的作用就会被大大压缩，起不到应有的作用。

第三，行政指导是否必须有法律依据。我国学者大多主张行政指导应当有法律、法规依据。有学者认为，行政指导应当在法律法规规定的权限范围内进行。[iv]有的学者更指出，行政指导应当有组织法上的依据，也可以根据政策施行。日本学者通常对于行政指导的法律依据则没有过多强调。日本学者盐野宏认为行政指导不应当超过组织规范的范围；行政指导是事实行为，对于行政相对人没有直接的强制，因而无论是依据侵害保留，还是根据权力保留的原则，行政指导都不需要法律依据。[v]笔者认为，行政指导的法律依据在于其本身职能的限制和行政管理领域内的法律、法规和规章，以及国家和地方政府的重大政策。我国市场经济条件下，特别是在尚无具体法律规范的领域中，主要是基于法律精神、原则和政策规定而采取的行政指导措施，显然具有广义的“法”的依据，是现代依法行政的一种特殊表现形式。因此，不能仅仅看到某些行政指导行为没有行政法上的具体规定这一表面现象，就简单地得出行政指导不合法的结论。现阶段，一味强调行政指导必须要具有组织法和实体法的双重依据，在我国是很难做到的，也没有必要做到。

第四，行政指导是否与行政计划、行政许可、行政处罚等截然分开。很多学者在研究行政指导时，一再强调行政指导的独特属性，忽视了行政指导与行政计划、行政许可、行政处罚等手段的密切联系，结果却使得行政指导的定义更加模糊，甚至被忽视。实际上，行政指导作用于行政管理的各个领域（盐野宏语），必然与其他行政手段交替运用或者互相辅助。将行政指导强行与其他行政手段隔绝的结果是行政指导成了虚幻的影子，最后难以说清楚行政指导究竟是什么。

将行政指导运用于环境行政管理领域，是环境行政管理的内在要求，也是现代民主与法治在行政管理中的必然体现。目前，在环境行政管理中，行政指导具体体现是：

第一，在国家政策中有很多体现。与法律相比较，国家政策对于环境行政指导的规定，更为直接、灵活。国务院分别于2002年2月和2002年3月修订公布了《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》，这两个政策性文件都充分考虑到环境资源的保护。国务院在《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》中对生态环境保护有相关的规定：珍稀濒危植物、野生动物保护及森林公园建设，野生动植物基因库建设，生态环境及小流域综合治理工程，《国家重点行业清洁生产导向目录(第一批)》中为推行清洁生产，引导企业采用先进的清洁生产工艺和技术，积极防治工程污染作了明确的规定。

第二，单行法中有很多环境行政指导的具体规定。《大气污染防治法》第9条规定：国家和支持大气污染防治的科学技术研究推广先进适用的大气污染防治技术，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支持环境保护产业的发展。第26条：国家采取有利煤炭清洁利用的经济、技术的开发和利用。第30条：国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车辆，国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。第45条国家鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。

《固体废物污染防治法》第4条规定：国家鼓励支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量，国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废弃物实行充分和合理利用，并采取有利于固体废物，综合利用活动的经济、技术政策和措施。第5条：国家鼓励支持有利于保护环境的集中处理固体废弃物的措施。第6条：县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于固体废物污染防治的经济、技术政策和措施。第7条：国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发，推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。第8条、第18条、第37条也对环境行政指导作出了相应规定。

《清洁生产促进法》第4条规定：国家鼓励和促进清洁生产，国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护资源利用、产业发展、区域开发等规划。第6条：国家鼓励开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，组织宣传，普及清洁生产知识，推广清洁生产技术。国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传，教育、推广，实施及监督。第l6条；各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。第32条、第33条、第34条、第35条、第36条也有相关规定。

《中华人民共和国自然保护区条例》第4条规定：国家采取有利于发展自然保护区的经济，技术政策和措施。将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。第9条：对建设管理自然保护区以及在有关的科学研究中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

《环境保护法》第5条规定：国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，普及环境保护的科学知识。第8条：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人由人民政府给予奖励。

上述政策与法律规定都是环境行政指导制度的具体体现。环境行政指导主要起导向作用，使用鼓励、奖励、税收杠杆等方式，引导相对人实施有利环境保护的行为。 转贴于

二、环境行政指导制度在环境保护中的重要作用

环境行政指导制度的重要性越来越被行政机关与公众所认识，并运用于环境保护的各个领域，国外已经有成熟的理论和实践。在美国，环境行政指导属于环境保护机关可以采取的自愿性方法，以鼓励和引导为特征，包括公共教育、技术援助、环境指导规范等。[vi]日本的环境行政指导可以分为：规制性行政指导、助成性行政指导、调整性行政指导。[vii]

第一，对环境立法起到检验和预测作用。根据环境保护的需要，我国有更多的环境法律出现，这些立法的实际效果需要检验，环境行政指导可以对这些立法的实际效用有一个评估。针对某一特定的环境问题，环境行政主体可以通过建议、劝告、鼓励、奖励等方式推行环境行政管理政策，这些政策被相对方接受并且实施，将理论转化为实践，并且在实践中得到检验。[viii]同时，环境保护中有很多新问题，环境行政指导可以根据形势的需要和法律原则来进行指导，而不仅仅根据法律具体规定。[ix]在指导的过程中，就会发现立法的空白和环境行政管理的实际需要，提出立法建议，制定新的法律。

第二，与常规环境管理相辅相成、互为补充。由于环境问题千差万别，并不断有新问题出现，立法天生具有滞后性的特点，会有法律空白产生。而这些问题，又必须予以管理，因此常规的环境行政许可、行政处罚均失去了依据，而环境行政指导可以根据现实需要，对利益进行诱导、调整。[x]同时，常规的环境行政管理方式往往具有强制性、刚性的特点，容易引起相对人的抵触情绪，而环境行政指导是灵活、柔性的管理方式，当事人心理上更容易接受，并积极配合，从而保证环境行政管理目标的实现。[xi]

第三，对环境污染起到预防作用。环境问题是日常积累的结果。环境行政机关可以凭借其管理者的强势地位，和其环境保护专业技术优势，预知哪些行为可能会造成环境污染及污染的危害。[xii]预先通过行政指导方式引导相对人有意识的采取行为，避免污染环境，从而起到预防污染环境危险行为的产生。环境问题已经造成一定损害时，环境行政机关可以通过行政指导方式引导相对人积极采取补救措施，避免进一步损害。[xiii]

三、环境行政指导制度存在的问题

环境行政指导行为在我国现阶段已逐渐受到人们注意，逐渐运用于环境行政管理诸多领域，取得了有目共睹的成效。但是，我国在推行环境行政指导过程中也存在一定的问题。

首先，法学研究不足，理论探讨滞后，缺乏统筹考虑带来了环境行政指导立法的不够完善。我国从环境行政指令性管理过渡到环境行政指导体现了深层次的政治、经济变革，而法学和环境学研究方面仅仅被动地反映了改革的成果，缺乏前瞻性的、深层次的研究。目前行政指导实务普遍地存在着行为不够透明、动机不尽纯正、关系尚未理顺、责任不够明确、救济缺乏力度等问题。行政指导行为的规范化、制度化程度偏低，缺乏定义性、程序性、救济性的明确规定。在理论层面又模糊不清，无法对行政指导提供有效指导;在操作上，除少数领域外，多数行政管理领域尚未形成比较规范的指导制度。环境行政指导法律制度抽象、笼统，缺乏可操作性，行政主体往往会以没有法律明确规定为由而任意行政。

其次，环境行政指导缺少程序控制。行政行为的作出都必须依据一定的程序，程序实质上是一种引导环境行政指导实现多层次目标的预设轨道。没有程序的公正，必然导致实体的错误。我国目前还没有对行政指导单独立法，也没有国家统一的行政程序法，有关环境保护的部门法也不可能对此作出明确规定。现行环境行政指导由于缺乏必要的程序约束，很大的自由裁量性，并导致事实上的法律失控状态。

第三，公众对环境行政指导的参与比较少。环境行政管理机关往往凭单方的意愿就轻率做出了指导行为。行政机关作出一项指导行为，应将做出的依据、可行性及预期的效果公之于众，使相对人认识到环境行政指导事项的可行性及可能带来的收益，否则是不会得到相对方的认可的，指导行为非但不能达到预期的效果，甚至还会与相对方产生激烈的矛盾冲突。

第四，环境行政指导缺乏必要的救济措施。对环境行政指导的救济机制亟待完善。环境行政指导存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定救济办法并有效运作，例如将其纳入行政复议和司法审查的范围。但实际上不但这方面的规定不完备，在某些方面几乎是空白。行政诉讼法中未明确指明行政指导问题。虽然环境行政指导通常以相对方的同意为前提，不具有直接强制力，不直接产生法律上后果，但相对方基于听从环境行政主体的指导行为给自己造成了损害，应该说是由于行政主体的行为造成了损害结果的发生，二者有因果关系。[xiv]

第五，推行环境行政指导的利益诱导机制不够健全。环境行政指导的推行除了人们对行政机关专业技能、公信力的认可以外，还需要经济利益因素刺激。但在我国的环境行政指导实践中，关于利益诱导的规定则相对较少。一方面，环境行政机关只追求环境行政指导的实施，忽视利益诱导机制的建设。另一方面，对于承诺的诱导措施，常常无法兑现，给以后推行环境行政指导埋下隐患，不利于行政指导的发展完善。

最后，部分环境行政机关对于运用行政指导的管理方式还不适应，不了解，持观望态度。由于一些行政机关对行政指导不太了解，不能自觉而主动地加以运用甚至不敢采用，甚至仍持完全否定和排斥的态度。很多行政机关迷信法律强制手段，希望迅速达到行政目的，缺乏与行政相对人沟通的技巧、耐心和自信，对包括行政指导在内的非权力强制手段持一种完全否定和排斥的态度。这种情形严重制约着行政指导措施的采用。

四、环境行政指导制度的完善

中国目前正处于经济和社会转型时期，环境保护工作承担了巨大的社会责任，建立有灵活、高效的环境行政指导制度就显得尤为必要。总结我国环境保护工作的成就与不足，借鉴日本等国家环境行政指导制度建设的先进经验，建立和完善我国的环境行政指导制度。

第一，在制定我国《行政程序法》时对行政指导行为作出专门规定。对行政指导的定义、地位、作用、手段、目标、实施主体、实施对象、实施程序、责任、救济、赔偿等，为实施行政指导行为提供必要的一般法律依据。特别是在程序上体现行政指导程序的公开和公正。同时要明确规定行政指导赖以实施的手段，规范劝告、告诫、说服等相关制度。环境行政指导应遵循行政指导的法定程序。[xv]

第二，环境资源立法应当将环境行政指导作为一项重要制度予以明确。我国关于环境资源立法呈现多层次、多侧面的特点，但是还没有将行政指导作为重要制度，予以确认，由此带来人们对于环境行政指导作用的模糊认识。应当通过行政法规以下级别的立法，对环境行政指导作出具体规定，加强环境行政指导的运用。

第三，充分发扬民主，鼓励公众参与环境行政指导的决策过程。环境行政主体在实施行政指导之前应当鼓励相对人参与决策．行政机关可以通过调研、征求意见、听证等方式尽可能的为行政指导相对方提供参与行政决策的机会。程序的平等就是参与的平等，只有为相对方提供了参加决策的机会，才能切实保障相对方的合法权益被充分考虑，才能有效地保障其权益。

第四，完善环境行政指导信息公开制度。环境管理机关因其地位、职能、工作性质、人员素质等特殊性，在环境信息的收集、整理和运用方面具有特殊优势。应当完善信息公开制度，建立健全环境信息、提示制度，为行政相对人提供优质的信息服务，这对于正确引导行政相对人的行为选择，保障经济与社会生活健康运行，无疑具有特殊意义。[xvi]

第五，建立健全行政表彰、鼓励、奖励制度。社会主义市场经济和民主法治的发展需要发挥激励因素的作用，对于环境管理相对人的行为需要从正面加以引导、指导。环境行政机关通过正面表彰、鼓励、奖励等方式(包括非物质激励因素)，引导和影响行政相对人的价值取向和行为选择，这是行政指导的重要手段。行政表彰、鼓励、奖励不仅是单纯的物质利益手段，其中既包括物质激励措施，还包括且应特别注重对精神激励措施的采用，往往是两种激励措施的有机结合。

第六，完善环境行政指导的救济制度。传统上认为环境行政指导须经相对方的同意为条件，不具有强制力，不直接产生法律效果，所以环境行政指导是不能获得救济的。但是相对方因为相信指导方而接受指导行为给自己的合法权益造成损害，这种损害结果与行政机关的指导行为是有因果关系的。由于传统理论上对环境行政指导的错误认识，使环境行政指导排斥在救济范围之外。现实生活中，环境行政指导给相对方造成损害的案例很多。因此，建立环境行政指导救济制度是十分必要的，应当将具有强制力的环境行政指导行为纳入行政复议和行政诉讼的范畴。通过行政机关的内部层级监督和来自外部的法院的司法监督，规范环境行政指导，加强对相对人利益的保护。

总之，推行环境行政指导制度是现代社会民主政治潮流发展的需要，也是有效的实现环境保护，推行人类与自然和谐共处，实现人类社会可持续发展的需要。

注释:

[i] 王克稳.经济行政法[M].苏州:苏州大学出版社，1995.232.

[ii] 王连昌、莫于川.《社会主义市场经济需要加强行政指导》[J].行政法学研究，1994，(1):39.

[iii] 胡建淼.《行政法学》[M]，北京:法律出版社，1998.412.

[iv] 方世荣著.《论具体行政行为》[M].武汉:武汉大学出版社，1996.203。

[v] ［日］ 盐野宏著，杨建顺译，姜明安审校.行政法[M].北京:法律出版社，1999.145－148.

[vi] 美国国家环境保护局.环境执法原理[M].北京:民主与建设出版社，1999.16—17.

[vii] ［日］ 盐野宏著，杨建顺译，姜明安审校.行政法.北京:法律出版社，1999.143－145.

[viii] Larmer，Paul.1994.A Soft-Paths Approch to Land Conservation. High Country News， September5.

[ix] 陈泉生，张梓太.宪法与行政法的生态化[M].北京:法律出版社，2001.290.

[x] Walker， Donald V.H.， and Martin E. Zeller， 1985. Promoting Public/Private Initiatives for Preservation . Urban Land， November.

[xi] 陈泉生，张梓太.宪法与行政法的生态化[M].北京:法律出版社，2001.290.

[xii] 日本环境厅.《Illustrated white paper on the environment in Japan》， 1985.

[xiii] 陈泉生.可持续发展与法律变革[M].北京:法律出版社，2000.305-307.

篇（10）

所谓的行政管理方式，即“行政机关为实现其管理职能而采取的各种手段、方法的总合。”它是为了适应当时社会经济的发展，也为了推动政治的进一步延续，满足人民的生活需要而逐渐产生并不断发展变化传承，符合历史发展规律。随着时代的交替变革，行政管理也在随着社会变化而变化。新型的法治背景之下的行政管理方式，相应的做出自己的创新，来适应当前的经济环境与人民需要。

一、行政管理方式

法治环境下的行政管理方式并非以人为本，以行政相对人作为其行政主体。相反的，它采用单一的强制性的命令式的方式来对行政当事人进行管制。这对我国行政管理的创新改革非常不利。

二、传统的行政管理方式概要

目前我国的行政管理方式主要是继承了计划经济时代的管理模式，它以政府作为其权力中心，以行政权作为其权力根本，行政机关采用强制性的管理手段对行政相对人进行单一的管制。随着历史的前进，这种传统的的管理模式逐渐暴露了如下几点弊端：

1.强调行政机关的主体地位，忽视相对人的权益。行政管理的传统方式是行政机关对相对人的进行单一的，强制性的管制，两者之间是对立的关系而不是合作交互的关系。这在一定程度上，将行政机关与行政相对人对立起来，二者无相通权益，同时，行政相对人的主体地位也被忽视甚至剥夺。原有行政模式可谓压制型管制，它唯一的宗旨就是实现模糊抽象的人民的公共利益，其目标是贯彻落实行政主体的单方面意志，主要内容就是强制性管理行政相对人。行政相对人本应该是行政主体，结果却变为被动的客体，与行政主体的关系简单地被被定义为命令――服从模式。行政机关在贯彻自己主观意志进行行政管理活动时势必会对行政相对人的利益形成侵犯，往往会在潜在的层面牺牲个人利益，也就是说它侵犯了人名群众的整体性与个性需要。作为我国行政管理方式中最组要的行政手段，强制性管理导致的问题不可避免。

2.坚守传统观念，难以突破创新。我国行政机关总是倾向于在在管理中采用强制性手段，行政相对人没有机会表达自己的行政意见或者参与决策，久日久之就会严重影响其积极性与主观能动性，从而阻碍他们为社会做出自己的贡献。同时，社会复杂多变，而应对策略却简化单一，行政事务多种多样，而履行方式却简约而不具备实际的操作性，我国权力资源剩余，而其他资源明显不足，为了完成一些紧张必须的行政事务，就不免会对行政权力形成一定的依赖。这种依赖实际上是对行政方式改革创新的阻碍，因为它抑制了其他资源的再分配，也影响了其他权力的合理合法使用，使得繁杂的行政事务与简约的履行方式之间的矛盾进一步激化，最终难以在创新中取得长足进步。

3.行政成本不断增加，行政效能降低。我国行政机关在陈旧的行政管理方式中，主要通过禁止、强制、惩罚等手段来实现其行政目标。单一性的管理方式压抑了行政相对人的主观能动性，阻碍了其发挥聪明才智创造价值，在实施过程中实际上造成了行政相对人的厌恶反感。因此为了进一步压制相对人，使其完全听命于行政机关，那么行政机关就会耗费更多的人力物力财力甚至政治成本来达成目的，这势必会造成更高的成本与更低的效益。为了改变这一现状，行政主体与相对人就应该积极探索改变其相对的关系，形成相互合作，互利共赢的局面。

三、行政管理观念的革新

实践活动是以意识为先导，相应的行政管理方式的创新改革也要先从改变传统的行政观念开始。行政管理方式的变革主要体现如下：

1.管制型转变为服务型。自古以来行政管理以行政权力为本，政府作为其权力中心拥有绝对的行政管理能力。政府为了实现并巩固其行政目的，采用强制性的单方面的方式实行管制，这在现当代已不能与时代要求相适应。为了适应当前经济环境之下的政治、文化以及人民生活需要，政府就必须转变其职能，首先从管制转为服务。服务型管理方式将成为行政管理的主要方向，也将成为其基本的行政理念与价值所在。政府只有为人民服务，为民做主，方可真正实现其行政职能的最大化。

2.单向性转为交互型。行政管理采取单向性的管制是为了表达并强调行政机关单方面的行政意愿，只将行为结果传递与相对人，并不允许他们表达自己的意志或参与行政管理。新型的行政管理就要提倡其交互性，即给予每一个相对人以发言表决的机会或参与行政管理事宜的机会，强调相对人之间进行协商沟通的重要性。只有实现了行政机关与人民群众的相互合作与监督，形成良好的互动体系，行政机关才能加强其行政管理过程中的科学性，以便更好地使民众接受行政结果并进一步支持其行政管理工作。

3.强制性转为合作型。行政权的本质与目的是服务人民，而不是强制性的向相对人传达行政活动的结果。传统的行政机关作为行政管理的权力主体是对相对人的进行强制性的管制，而新型的管理方式是将这种相互对立的关系转变为相互合作的关系，使行政相对人也能主动积极地参与行政管理活动，以及自觉自愿的接受其行政决定。

4.单一化转为多元化。陈旧的管理方式倾向于单一化管理，在转变为服务型的管理理念之后，管理层面进一步扩大，同时人民生活的需求面也在不断地扩展，传统的权力为本的行政管理方式无法适应现代行政管理的发展。面对这样的社会现状，行政管理方式的多样化将成为其首要选择，从而更多地满足行政相对人的社会需求，刺激行政活动的灵活性与能动性更加充分地发挥。

四、创新行政管理方式的思路

1.行政观念。要实践出效益就必须先行改变行政观念，行政观念的改变主要是从强制性的管制转变为合作式的服务，政府将不再作为唯一的主体，而是给予行政相对人充分的自住性，从简约单一的行政方式转变为交互型，多元化，同时要走出封闭的行政管理方式，逐渐走向开放。

2.管理方式。我国传统的行政权力资源过剩，应用到社会各个层面，而新型的管理方式则要求压缩行政权力的适用范围，减少成本，提高效益。它将不再作为绝对的行政主体，并且对行政相对人多样的个性也给予更多地关注与关心，减少对其行政限制。同时我国相关的法律法规也将运用到行政管理过程中，保障期合理有序的运行，大幅度提高行政效能，提升行政管理的品质，促进政府与人民关系的和谐发展。行政方式的弹性范围，增加其实施的柔和性，使行政主体感受到行政管理的人性化，以人为本而不是以权为本。

3.电子政务。电子政务在行政管理活动中使用普遍，是一种真正意义上的行政创新。通过信息技术尤其是互联网的迅速普及，电子政务在行政管理中可以方便快捷的为民众提供公共服务，成为转变政府职能、加快改革、创新行政管理的重要途径。

五、结论

我国的政府职能正在向公共服务型转变，只在为人民服务，为民做主。行政管理方式也在向人性化转变。在当今信息化技术膨胀的时代，电子政务的参与实际上正在为政府职能增添新的活力。在健全法律的监管之下，行政管理方式的转变定能促进社会的可持续发展。

（作者单位：江西广播电视大学）

参考文献：

[1] 陈世香.公共行政文化及其影响的系统分析[J].探索，2006（4）.

篇（11）

城管执法工作成效关键在于人。必须树立“忠诚、敬业、公正、文明”的城管精神来凝聚队伍。要适应新形势，城管执法的队伍建设必须有新的举措。一要严把进口关，新进城管执法人员除了应符合公务员的公招条件外，所学的专业应为法律专业。逐步提高队伍的法律素养。二要加强政治思想教育，城管执法队伍在某种意义上说就是市容警察，具有半军事化的工作特点。其工作环境相对复杂，加班加点多，有时还要受委屈甚至于挨打受伤。需要有较好的政治业务素质和心理素质，应该增强他们的光荣感、责任感、使命感。同时切实解决好福利待遇，执法队伍的工资福利待遇和业务经费必须由财政全额预算，并保证使用，使城管部门权利与责任直接挂钩，权利与利益彻底脱钩，从而增强城管工作的有效性。三要落实责任、强化管理。依法管理是实现长效管理的基本前提，要真正建立依法管理机制，必须完善岗位责任制。制定具体的实施细则和科学规范的考核、奖惩办法，逐步建立健全各项管理制度，形成规范的管理体系，使各项工作都有法可依、有章可循。四要加强业务培训。从根本上提高执法人员对法律法规的学习理解能力；对法制宣传的语言表达能力；对违法行为分析判断和现场处置能力。

二、切实加强城市管理行政执法工作，理顺领导协调机制

城市之间的竞争，核心竞争力就是城市管理，高效能的城市管理能优化资源配置和扩大功能空间，同时还能降低城市运营成本，提升城市对资源和要素的聚合力。强化城市管理又是构建和谐社会的基础平台，有形资源和无形资源都在这个平台上配置，好的城市管理有利于社会进步，化解各方面的矛盾。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务，明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。

城市管理可以涵盖一个城市政府所有工作，包括经济管理、社会管理、人口管理、治安管理、生态管理等。在目前法律法规相对滞后的情况下，部门之间、领导之间、上下之间的权责有很多不明确的地方。有必要建立以主要领导挂帅，由政府各相关职能部门负责人和辖区主要负责人参加的城市管理高位协调机构。通过相应的规定，理清各方面的城市管理职责，将部门之间、行业之间、条块之间、上下之间与城市管理相关的横向联系全面贯通，决策城市管理中带共性的重大问题，协调推进城市管理法规的执行。从宏观上、源头上解决城管执法职责不明，配合不好，保障不力的问题，为“大城管”提供一个有效的平台。

三、研析供需矛盾，理清疏堵思路

在现阶段社会主义市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋、修自行车、缝补衣服、卖早点等就很难根本杜绝。因此只有按照“堵疏”结合的原则，在“堵”的同时，对一些确有市场需求、关乎群众利益的经营项目的无证摊贩，积极采取“疏导”的方法，实行分类、分级的管理，这样即可解决部分弱势群体就业问题，缓解社会矛盾。一要区分行业：如修车、修鞋、擦鞋、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，可按照“便民消费进社区，便民服务进家庭”的形式把这些摊点从大街、闹市区疏导至社区的居住区各个点上。二要区分区域和地点：应根据我市建城区客观条件，划分严、严控区、控制区三种区域，实行级别化管理。在严域内禁止任何形式乱设摊点和占道经营。三要区分管理时间段。区分重点控制时间段，正常控制时间段，突发时间段，做到有弹性、有针对性、有重点。

四、倡导文明执法，规范执法办案程序