基层治理与社会治理区别大全11篇

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篇（1）

本文作者：焦俊峰作者单位：中南财经政法大学

治安治理资源整合的社会基础考察

治安治理作为国家政治的一部分，其过程必然涉及权力在国家和社会中的具体分配。治安治理决策的制定、实施、评估、调整等环节，反映了国家和社会的结构性关系。同时，国家和社会的结构性关系反过来也影响治安治理的效果。因此，本文主要从市民社会理论层面理解和使用“社会基础”一词，即与国家相对并部分独立于国家，不能与国家相混淆或不能为国家所淹没的社会生活领域［7］。前述以国家和社会为载体的治安治理资源的整合，需要考察市民社会基础。作为有威权统治传统的中国，整合社会治安资源应注意中国社会的发育程度，即中国基层社会是否拥有维护社会治安的力量、能力、方法和制度资源等。市民社会的发育程度对治安治理资源的整合有重要影响，其核心在于基层社会和公众参与治安治理的深度和广度。除了公众参与，社会结构、社会信任、社会关联类型等也会影响社会治安治理的运行过程。具体而言，可以从三个层面分析基层社会对治安治理资源整合的影响：一是在基层社区范围内，从微观层面考察基层社会和公众在治安治理中的地位和作用；二是在县域范围内，从中观层面分析社会力量对治安治理的影响；三是在国家范围内，从国家与社会的结构性关系宏观层面分析市民社会在治安治理中的地位和功能。从当前中国基层社会的政治现状考量，治安治理资源整合面临的困境在于：社会资本存量的匮乏和市民社会发育状况不理想。①首先，虽然中国的社会力量在改革开放后获得了较大的发展空间，但建国后高度发达的行政体系以及改革开放后社会流动性对基层社会结构的建设性破坏导致市民社会尚未构建起来，国家力图培育的基层民主与预期目标之间仍有较大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，这在很大程度上影响了治安治理在基层社区的运行，社区警务、社区矫正以及社会治安综合治理等实践中遇到的困难即是例证；其次，市民社会的不成熟往往伴随着社会资本的匮乏，社会结构的调整也在一定程度削减了静态社会结构下遗留下来的社会资本存量，导致当前中国的社会资本总量比较匮乏，社会参与的热情、广度、深度均不够，缺乏制度化的手段和途径。由于社会的转型，我国缺乏长效的制度和机制调动社会力量、整合社会资源开展治安治理工作，这是社会参与的实践困境。在国家治理理论中，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，而公共精神的缺乏又导致传统中国无法实现更好的社会治理。在当今中国，治理模式的转变为公共精神的培育提供了有利条件，同时也对发达的公共精神有了更为迫切的需求［8］。对于治安治理而言，社会参与的贫弱也就意味着治安治理效果的下降。解决这一问题，必须以社区为依托，从培养社区的“公共精神”着手。治安治理能够取得成效的基础和关键不在于政府及其警察，而在于社区及社区公众。一方面，社区公众对安全的诉求是警察开展工作的动力和方向，社区公众是公共安全的直接受益者，对日常生活中存在的治安问题有最为直接的感受，他们的意见和建议是警务决策重要的信息源；另一方面，社区公众参与是治安治理的重要内容，不仅仅是提供建议和意见，更重要的是直接参与到治安治理中来，社区公众能否参与、参与的范围与程度是否合理、参与方式是否科学是治安治理能否取得效益的关键所在。由于力量的分散和组织能力的相对缺乏，公众的参与并非顺理成章，而必须依靠政府及其警察的组织、协调，以整合社区公众的力量，发挥社区公众的作用。因此，必须有意识地培养“公共精神”。公众参与治安治理必须使其意识到：作为社区成员，社区治安事关自己切身利益，诸多治安问题仅仅依靠政府及其警察难以解决，自己有义务参与治安问题的解决。参与治安治理不是代替政府及警察，也不是简单的协助，而是作为主体之一共同解决治安问题。所以，公众在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能给自己带来更大的社区安全系数和心理满足外，亦能提升自己的公民观念［9］。与西方相比，我国社区公众参与公共事务的热情普遍不高。社区公众的参与分为两类：一是动员性参与；二是自觉性参与。在我国，动员性参与一直是主要的参与方式，但这种参与方式的持久力不够，随意性较强，难以保持长久的效力。据托马斯•海贝勒2003年至2004年在中国沈阳、重庆和深圳的一项调查（调查对象为38名市、区、街道办事处、居民委员会的各级地方官员和140名经筛选出来的社区居民），社区参与程度普遍不高。比较而言，沈阳的社区参与程度最高，其中大部分人是大型国有企业的员工，邻居之间相互认识，人们对国家的期望很高，党员在社会参与中占有较高比例；重庆的社区参与程度处于中等水平，人们对国家的期望明显小很多，党员在社会参与中的比例也较低；深圳的社区参与程度最低，原因是移民城市内部缺乏地域性联系，人们相互不认识，而且由于收入和文化素质相对较高，作为社会中间阶层的群体具有较强自我意识的生活态度［10］。虽然该项调查不能说明整个中国的社区参与状况，但具有重要的参考意义。由于传统中国是一种威权统治，在这种统治模式下，民众习惯于服从而不是参与，造成当前培养“公共精神”存在一定的困难。实际上，即便是在以邻里守望为主要方式推行社区警务的英国、澳大利亚等国家，随着时间的推移，社区公众对邻里守望的参与热情也在下降。这说明，即使在社区参与程度较高的西方发达国家，治安治理中的社会参与也是一个棘手的问题。在我国，必须通过制度创新解决官僚体制下国家力量效率低下和社会力量发育不足的现实难题，通过各种政治活动、文化活动、社区自我管理活动等，培养社区公众的参与精神，并使传统的动员式参与逐渐转化为自觉性参与。只有社区发育成熟了，自我管理和自我组织才能作为制度固定下来并得以自觉自发地长期实施。

治安治理资源的整合路径设计

在治安治理实践中，我国一贯重视对治安治理社会资源的挖掘，注重发挥群众在治安治理中的作用。但从具体实践看，这种做法存在两个问题。其一，社会参与治安治理在某些情况下意味着安全责任的转移，即本应由政府完成的维护治安的职责被转移到基层社区，这种做法从政治上和法律上受到质疑。从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社会转型中，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但政府必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。其二，由于制度创新的缺失以及分散化的改革导致社会资源的整合效果比较有限。从全国来看，不少地方根据地方治理经验创造出了适合本地实际的整合机制，但作为常态化的制度并未系统性地确立下来，这在很大程度上影响了社会治安治理资源的运用。的确，由于性质、权力内容的不同以及具体方法的区别，治安治理国家资源和社会资源发挥的空间和效果存在一些差异，这就需要用具有实践操作性的制度进行整合，优势互补，以取得良好的治安治理效果。治安治理资源的整合分两个方面：一是国家力量和基层社区之间以警察为纽带，建立长期的协商沟通机制，将双方的力量有机整合；二是国家力量与市场化组织、基层社会与市场化组织之间以契约方式由市场化组织完成对公共安全产品的生产供给，为治安治理提供市场化的补充。通过制度创新和市场化手段，在新的社会形势下发动基层社区的力量开展治安治理。首先，这种模式坚持依靠国家现有的制度资源，充分发挥基层自治组织的协调作用，使警务工作围绕着基层自治活动展开，避免了公安机关直接指挥带来的抵触和对抗情绪，也使居委会的凝聚作用有了充分的发挥。其次，这种模式根据不同情况通过方法创新充分挖掘基层社区的力量，即一方面充分利用市场化的保安组织，将公安机关的工作与小区物业、大型商贸城、娱乐场所、金融单位和重点企业等区域的保安工作联系起来，有效整合利用这些区域的治安治理资源；另一方面则通过有偿服务以及动员方式发动下岗职工、低保人员、退休人员、治安积极分子组成专门的安防队、义务巡防队，整合社区的人力资源。再次，这种模式坚持立足社区，根据社区的具体问题提出对策，将社会矛盾与社区问题解决在社区，以保证社区的稳定和谐，从根源上解决犯罪诱因，增强社区的凝聚力及其对抗犯罪的能力。具体思路是：在社区外的公共空间，国家力量利用法律赋予的权力资源和方法资源，继续提供公共安全产品，通过日常巡逻和案件查处，维护社会治安。但这种方法提供的是无差别的安全服务，仅仅靠政府及警察的服务难以满足社会公众日益层次化的安全需求。对此，可以通过自治化和市场化两种方式予以弥补。自治化是在政府及警察的指导下，基层社区组建自己的力量开展治安防范。但这种传统方式在市场经济比较发达的地方实施起来有一定的难度，需要融入一定的市场化手段。如湖北省荆州市沙市区治安治理资源整合机制的创新中，通过宣传、发动群众重组了324支共计1614人参与的义务巡防队负责社区白天的门栋（店）关照和义务治安巡逻。并在对传统的义务性群防组织人员结构进行调整的基础上，着力加强安防队、保安队、义务巡防队的建设。以每月由社区统一筹资发给适当报酬的运作方式，从社区下岗职工、享受低保的群众中挑选了520名年富力强者组成260支安防队。①更为普遍和可行的做法是，根据“谁出资谁受益”的原则，通过市场化的机制推行保安有偿承包安防责任制，即以契约的形式将局部区域的治安治理活动交给保安服务公司。当然，这种方式下，国家力量并非不再参与治安治理，而是通过定期的治安联席会议方式与社区代表、保安组织沟通协商，共同参与治安治理。事实上，在这种模式中，警察组织和社会力量无法割裂，社会力量参与治安治理必然需要借助于警察组织的各种资源，否则其合法性以及治理效果都将存在问题。这种模式涉及国家资源、自治资源和市场资源三个主体和指导协商、市场契约两种合作机制，其性质各不相同。政府及警察和社区之间是协商指导关系，而社区和市场化的保安组织之间是契约关系，为了确保机制的有效性，必须明确各方的权利义务。从目前来看，上述模式运行较好的社区代表有武汉市民意街社区，其具体做法是经费由社区收取、管理和监督，安保队的组建也由社区自己负责，派出所只对具体的技术进行业务指导，并对具体的责权利分配进行监督［11］。这种做法既避免了公安机关重复收费的嫌疑，又充分发挥了基层社会的积极性和能动性。基层社区存在差异，具体的治安问题也有其独特性，作为国家力量的警察组织由于其工作的普遍性难以深入了解和充分考虑这种差异，作为社会力量的基层社区又缺乏警察组织所拥有的权威性治理资源，无法充分利用官方资源去解决所在社区的治安问题。合理的解决途径是，在充分协商的基础上进行资源整合，双方通过对公共利益的考量、对自我利益偏好的修正、对具体目标方法手段的选取最终形成共识，充分利用各自的优势资源实现治安治理目标。从笔者掌握的资料看，基层治安状况较好的社区，警察组织与社区往往有比较好的互动，这些社区可能没有正式的协商制度，但非正式的沟通与交流同样可以起到协商的作用。通过有效的协商沟通，代表国家权力的派出所与基层社区达成共识，以此为基础建立长效合作机制。在“群防群治”理念的指导下，有效整合治安治理资源，形成科学的治安治理资源结构。这种资源整合机制运行的结果使得多元主体在治安治理中的关系出现多样化，凸显了治安治理主体之间的互动过程，具体表现为由警察组织主导并以平等的地位与社区进行交流与协商，根据各自的价值需求达成治安治理目标上的一致。在目标的指引下，双方利用各自的资源优势通过具体的方法手段实现既定的治安治理目标，以维护社区良好的治安秩序，满足警察组织的职能要求和社区公众的安全需求。

篇（2）

中图分类号：C916.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集权的简约治理由来已久，成为传统中国社会治理的有效形式。自秦始皇一统天下以来，中央集权成为中国社会的常态治理，这种治理形态汇集韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制于一体，其治国理念即法家主张的高度认同国家的权威，但是，它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的国家与地方的隔阂问题，这是法家在治理过程中遭遇的困境。因此，在社会治理上，儒家成为解决这一困境的有效武器，儒家主张社会在差别规范“礼”的指引下，通过非正式的社会机制进行自我治理，官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。儒家践行的就是一种集权的简约治理模式，即半正式治理。因此，传统而言，这种治理模式高度认同中央的集权特性，认为中央的权威是绝对和不可分割的。同时，这种治理模式又是利用半正式官员的简约形式，治理效果良好。

简约治理一般不依赖正式的法律制度，而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验，这种简约治理可以达到节制国家官僚体系和节约社会治理成本的双重目的。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制，而是一种国家与社会实现良好互动和合作的治理机制。一直以来，简约

治理仍然是中国治理的一个重要特色。只不过中央集权被赋予了民主的理想，这个治理模式被总结为民主集中制[1]。

但是以上所述却与作者在村庄实践中得出的判断迥异。2013年清明前后，笔者跟随“三农”研究团队，对位于宜昌市的一个城郊村进行了20天的驻村调研，发现村干部利用各种非正式人员和非正式组织进行村庄半正式治理的现象十分突出。纠纷调解和拆迁公司参与征地拆迁是其简约治理的主要治理实践，然而，从后果来看，半正式治理带来的却是村庄治理乏力、混乱和灰色化。经验证明，简约治理越来越不可维系，田野调查表明，它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负主要责任。

这是一个非常有意思的话题，围绕这一学术敏感性话题，我们对这一现象进行更深层次的理解和分析，从半正式治理的角度出发，以求探索出城郊村庄治理困境的原因所在。

一、相关文献综述

准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解中国基层治理变化的关键。在总结中国特色的乡村治理经验时，半正式的治理实践一直受到众多学者的关注。半正式的治理实践既是传统中国社会集权的简约治理的主要表现形态，又是近代以来国家政权建设的主要领域。其相关研究可以追溯到经典理论社会学家，而后，中国学者对其进行了正反两方面的经验论证。

韦伯对两种不同的治理类型进行了的划分，他认为世袭君主制强调“家长式”的权威主义，科层官僚制则强调“经验式”的实用主义，它们原本是两个独立的治理模式。然而，当运用到对的分析时，韦伯发现的治理不属于这两个治理类型中的任何一个，而是二者的结合，因而他用“君主世袭的官僚系统”（patrimonial bureaucracy）来定义的治理模式[2]。但是韦伯的研究限定了简约治理的产生，他能够考虑到士绅和宗族在乡村治理中扮演的角色，但是他最终的研究都局限于政府的正式机构的治理功能层面。因此，他对中国国家治理形态的概括并不到位。

在韦伯之后，Michael Mann在政府正规权力中区别了“专制权力”（despotic power）和“基层渗透权力”（infrastructural power）[3]。和韦伯的分析一样，Mann 的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分的权力结构仍然只是一种与民间权力对立的正式机构的权力，并不能说明笔者所要讨论的半正式治理。但是这些理论资源却很好地为中国学者提供了重要的参考。

关于乡村基层政权的性质与乡村治理的逻辑的研究，较多学者以非正式或半正式的治理实践作为分析对象。围绕半正式治理，目前有两种不同的理论预设与经验证明。一种观点认为，半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧，这是具有中国特色的一种治理模式，成为现代国家治理转型的有益因素。如，黄宗智通过对传统中国明清时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的研究表明，政府与社会的关键汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[4]。他不仅很好地揭示出晚清以后中央高度集权与简约治理官僚制、高专制权力和低基层渗透权力，以及法家和儒家相结合的特点，同时还提炼出了行政实践的特征即“简约治理”。李怀印认为非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”[5]。谈萧从中西比较的角度出发，得出了中国治理模式的特点，即中国治理以善政为导向，其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。中国的治理模式首先是中央集权的，……同时，中国的治理模式是简约的，这种简约治理一方面可以使国家节制官僚体系，另一方面可以使社会节约治理成本。所以，从治理结构上看，中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理[6]。贺东航认为，黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有重要的说服力[7]；另一种观点认为，半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域，因为其直接导致国家治理陷入困境。杜赞奇通过对华北农村的研究，提出的乡村治理机制的“经纪机制”以及国家政权在基层的建设问题，他将其视野放在了国家与社会遭遇的乡村二级，关注的是乡村治理中扮演重要作用的“权力的文化网络”。他的研究试图表明，国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化[8]。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究，成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解，转而变成为灰色化的社会[9]。

“简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读，他从另类角度解读出中国基层治理的特点，那就是正式治理之外还存在一种半正式治理的结构形态，这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所做出的一种适应。这种简约治理实现了“低投入、低负担，且高效率”的治理绩效，他进而认为这可能成为国家治理的有效形式和一种制度遗产。由此可知，黄宗智遵循的是一种乐观主义的治理路径。也有学者指出非正式体制的优势，与体制性主体相比较，他们的政治性、组织性治理资源较弱，他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威，较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理[10]。

然而，20世纪90年代以来，乡村治理的基础发生了改变，从乡村社会的简约治理的实践后果来看，这种简约治理并不十分有效，甚至直接引发基层治理的乏力和瘫痪。这就充分应征了半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合。

基于村庄调查的经验，笔者在实践中发现了这一半正式治理引发的严重后果，并试图通过对纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的治理实践的分析来佐证这种判断。最终，我们得出了半正式治理在村庄基础发生改变后陷入困境，这种困境在没有国家及时介入的情况下，直接导致乡村秩序混乱和乡村治理内卷化等问题。

二、半正式治理及社会后果：基于江汉平原的经验

半正式治理在改革开放后的乡村社会的实践后果是极其严重的，这种社会后果主要表现为乡村社会的复杂化、灰色化和内卷化等问题，这是基于村庄调研得出的基本判断。因此，笔者拟通过对村庄纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的深度分析，来进一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社会后果。

（一）半正式治理的村庄场景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社会科学研究的匿名原则，经过了字名化处理，并不是真名。位于宜昌市，是一个典型的城郊村，距城区3.7公里，辖区面积14.5平方公里，1 235户，3 514人，3 100亩耕地，10个村民小组。宜万铁路和翻坝公路穿村而过，地理位置优越，引进的项目较多，如磁电子、月亮湾、金苗科技等项目。作为城郊村，大洋村拥有其他城郊村类似的所谓资源密集型村庄的共同特点，大型项目不断的下乡进村，村庄的利益不断密集，尤其是近十几年来的征地拆迁更是直接导致大量纠纷和矛盾产生。围绕征地拆迁，村干部花费大量精力来治理纠纷，当治理无效时就引入“第三方”，即拆迁公司。

（二）半正式治理的“复杂化”：关于纠纷调解的分析

1.纠纷的产生及治理。随着中国城市化进程的不断加快，许多城郊村不断被纳入到城市规划中来，征地拆迁成为村庄常态。围绕征地拆迁，各种矛盾和纠纷不断产生和激发。这种态势以2004年国家宜万铁路在村庄中征地为开端，目前为止，村庄共经历了2008年的翻坝高速和2010年的磁电子两次大型征地活动。村庄被征地潮流所席卷，由此引发的矛盾和纠纷也在不断飙升。下面是2004～2008年涉及到的土地纠纷（含承包地、宅基地和林地及田界等）数量的统计。

村庄纠纷随着征地拆迁不断涌现，传统内生规制力量的缺失使得村干部、小组长、村民代表及党员等扮演“调解员”的角色。国家利用非正式人员嵌入熟人社会的特性来开展基层治理，这样，乡村社会的半正式治理就基本成型。

2.村庄纠纷调解机制及矛盾“不出组不出村”。城郊村的一个典型的特点是利益不断密集，在这个过程中，国家关于基层治理秉持的理念是“将矛盾和纠纷化解在村庄内部，做到‘小事不出组不出村’”，意即构建出以村庄为基础的调解机制而不是以国家法院为主导的判决方式。地方政府对乡村治理的态度如同黄宗智所说的“县令基本像在民事案件里一样作为，他的优先选择是让社会机制解决纠纷”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的调解，村庄只能依赖于村委会，村委会则依靠村组干部、党员、村民代表及信息员等非正式力量。村庄中的调解程序一般是由小组上升到村一级。然而小组长能调解小矛盾和小纠纷，村民代表和党员作用也日渐式微，这样矛盾“不出组”的愿景就无法达成。而村对组的要求是矛盾“不出组”，因此，许多矛盾会被强制压在组内，小组内部就就形成一种矛盾越积越多的怪圈。仅当组内的矛盾危及到村庄治理时，村干部才亲自出面解决。村干部参与调解，仍然需要借助非正式力量。纠纷尽量遵循“不出村组”和“不出事”的逻辑。村干部在乡镇一级的行政压力和制度激励下，采用摆平理顺的策略，利用人情、面子和私人力量执法。但是村庄治权在税费改革之后也不断弱化，村级层面调解失效。矛盾需要上升到乡镇一级，乡镇一级主要通过司法所、派出所和办进行专门调解，但是这些部门在调解的过程中，同样也陷入困境，他们仍然会多次与村干部商谈，了解事情的原委，并与村组干部一起开展对纠纷的治理。司法局只有调解而无判决的权力，当他们的调解作用失效时，事件才会走诉讼的程序，最终由法院判决。法院是纠纷的最后一道解决线，通过法院的判决大多是很有效的。但法院一般不会轻而易举地接受这类案子，尤其是涉及到征地拆迁引发的纠纷。仅只有法院判决才能保障村庄治理的连续性和平稳运转时，法院才会受理。但是在基层社会，法院的判决与基层的实践是错位的，即法院的执行力得不到有效贯彻。真正能上升到乡镇一级的案例是不多的，通过法院判决的案例更是少之又少。因此，为了节约治理成本，乡镇一级会尽量将案件压在村里，村在无正式治理支援的情况下，只能寻求各种摆平理顺和“正式权力非正式利用”的治理策略和技术。

总之，在纠纷调解过程中，“矛盾不出组不出村”的地方性规则成为乡镇一级“不作为”的幌子，乡镇一级挤压村一级，而村一级就挤压组一级。乡村基础发生了变化，半正式治理失效，继而引发出一系列问题。

3.纠纷调解的社会后果：治理的高成本和村庄的无序化。非正式力量和村干部践行的群众路线对于纠纷的调解作用几乎是微乎其微的，这是由于乡村社会基础发生变化，而直接导致半正式治理的失效。乡镇一级将纠纷压在村里，村干部“花钱买平安”的“权宜性治理”方式成为治理常态。利用人情、面子、私人力量等治理资源，他们通过“磨”和“缠”的方式，通过多次做工作的形式来实施治理。同时，他们也热衷于运用各类非正式的权力技术与策略“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”关于“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”等治理技术和手段，吴毅在其编著的《小镇喧嚣――一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书中对其有深刻的描绘。 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等是应星在《大河移民上访的故事》一书中提出来的几种“摆平术”。 ，其中的一些运作技术具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点。国家为了节约治理成本，尽量将纠纷压在村庄层面。村庄对案件处理则常常陷入循环调解的境地，当村庄对纠纷的调解无效，而乡镇一级又消极行政时，纠纷就只能在村庄内部打转，简约的半正式治理在基层社会的实践中就表征为一种复杂治理，这种治理需要动用大量乡土社会的资源和规范，从而导致村庄治理呈现出高成本、复杂化和无序态势。

从表面上看，依靠半正式的行政实践似乎是节约了国家治理的大量成本即国家利用最小的成本，达到最好的绩效。但是，从乡村社会内部来看，一旦简约治理需要动员大量的资源，则这种治理方式实际上是复杂的。国家基础性权力不断渗入乡村社会，国家治理成本就转嫁给村庄，村庄承担着一种较高的隐形治理成本。即便纠纷和矛盾在乡村社会中得以解决，但这种矛盾也是经过了数次甚至是数百次的回合，由此产生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理资源的同时，只能被迫选择各种摆平理顺的手段，而这种治理实践极易导致村庄结构混乱和治理的内卷化问题。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆迁公司参与征地拆迁的分析

1.拆迁权的下放及村庄遭遇钉子户。拆迁权位于乡镇一级，乡镇可以预留工作经费，有巨大的利益空间。但是，随着征地拆迁工作进展的难度加大及和谐拆迁口号的提出，再加上乡镇干部对村庄的“去熟悉性”而引发的对钉子户的瞄不准现象，这导致乡镇直接将拆迁权下放到村一级。责任权下放，乡镇政府考虑的是，村干部做工作更容易，可减少乡镇的治理成本，同时，也实现了风险的部分转移。

责任主体的下放并没有乡镇一级预想的那样好。村庄一级囿于自身的事务繁多和治权的弱化，拆迁工作老是做不下来，涌现出越来越多的钉子户。这样，在具备权力的同时，村级承担的义务也加大，村庄运转出现超负荷态势。村组干部自身在治理钉子户上是失效的，村里就只好引进拆迁公司。因为他们具有丰富的经验，且精通各类“摆平术”。因此，村民与村干部之间的博弈就演变为与拆迁公司之间的博弈。

2.拆迁公司的“软硬兼施”和符号暴力。拆迁公司被引入，实际上是政府在和谐拆迁压力下将村庄的治理行为转换为一种市场行为。拆迁公司的前身是劳务公司，经验丰富。村民说，“他们常常是谈到深更半夜，非得谈，不谈是不行的”，这种磨和缠的方式显然让村民不得不用大量的时间来应对，这显然已经演变为一种软暴力。同时，村干部看重的还有拆迁公司的硬暴力，村干部说，“没有策略是不行的，搞得实在没有办法了，就会请外面的人进来，混混能讲狠话，帮忙做工作，效果很好”。对于那些实在很难缠的人，讲狠话和威胁是很管用的。据村里的治保主任介绍，拆迁公司在市里有“”，他讲的“”其实就是指涉混混的圈子，这部分人很受拆迁公司或基层干部的欢迎。

村庄依赖拆迁公司展开对钉子户的治理，这只是村庄应对其治理能力衰弱的一种策略，是村庄实现其行政和治理目标的一种重要手段。原本属于基层治理范畴的征地拆迁在面临钉子户失效的情况下，激发出的一种集市场与行政于一体的半正式治理，而这种市场权力又将黑灰势力裹挟其中，他们甚至介入到基层治理政治权力的谈判范畴，成为一种隐蔽的治理。

3.半正式治理的社会后果：隐蔽治理与乡村社会的“灰色化”。引入拆迁公司，是村庄在治权和治责双重弱化的境况下采取的权宜之计，这种半正式治理的实践是建立在重复做工作甚至使用灰色符号的基础之上。后税费时代的混混不再是以裸的暴力展现在村民面前，而是隐蔽在制度和规范范畴中，呈现出一种隐退和监控的后台景象，操控着乡村的前台。这是一种隐蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆迁公司成为混混隐藏其中的有效庇护所。而这样的公司在基层社会遵循的是一种人治和私人治理的逻辑。从国家治理层面而言，借用这样的力量进行软硬兼施，达到了治理钉子户的目的。但是从乡村社会的秩序与基础方面来看，这种隐蔽治理打破了乡土逻辑和地方性规范，挑战着法律和政治原则，直接导致基层治理结构陷入灰色化境地。村庄利用拆迁公司的符号暴力开展对治理钉子户，取得了短暂的治理效果，但是，从长远来看，乡村的基础和建立其上的村庄治理将会彻底遭遇异化，进而村庄治权与治责就会更加弱化。同时，非正式权力溢出监督之外，这会对中国基层民主和基层法治建设起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、结论

黄宗智给我们描绘出一幅简约治理有效性的图景，但是这种半正式治理却有极强的情境性。20世纪90年代之后，囿于村庄基础发生了变化，半正式治理呈现出越来越不可行的发展态势。在对纠纷调解及引进拆迁公司参与治理的行动逻辑进行分析，我们可以得知，半正式治理在基层社会引发的系列社会后果：

一是，基层治理的内卷化。纠纷调解的手段目的化，注重策略和治理技术，造成村组干部权力的虚置和基层治理的乏力，简约治理失效和更趋复杂化。混混等地方非法势力嵌入到基层治理中来，成为一种典型的隐蔽治理力量。隐蔽治理是半正式治理无效的一种表现，而在国家不及时介入或回避的情况下，隐蔽治理不但瓦解半正式治理的基础（乡土性），而且还瓦解正式治理的基础（政治性和规则性）。因此，乡村治理结构灰色化和内卷化更为明显。

二是，基层民主的萎缩和法治根基的破坏。村组干部在“矛盾不出村组”的压力下，采用各种治理技术和治理策略，他们实践的是一条策略主义的逻辑而不是治理的逻辑，这样的策略性治理极易扭曲国家规则治理的本意。半正式治理的失效问题得不到正式力量的支持，直接导致乡村治理结构陷入灰色化境地。这样，国家基层民主表达机制受到损害，国家法治根基也遭到侵蚀。

因此，乡村社会的基础发生了改变，半正式治理的基础不存在。国家政策的“顶层设计”经过半正式治理环节后化为“村庄实践”，直接造成了乡村社会的复杂化和灰色化，进而导致国家基层政权合法性的丧失及乡村治理和治权的混乱和弱化。如果放任不管，不仅“混混治村”成为乡村社会的常态，更为严重的是当代中国基层民主法治建设的根基将永不存在。我们必须警惕这种现象，并推动国家基层民主法治社会的建设。因此，半正式治理在基层社会遭遇的异化现象提醒我们，乡村社会更需要国家正式权力的引导和干预。

参考文献：

[1]选集[M].北京：人民出版社，1977：456457.

[2]Max Weber.Economy and Society：An Outline of Interpretive Sociology[M].California：University of California Press，1978：1 0471 051.

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[5]李怀印.华北村治：晚清和民国时期的国家与乡村[M].岁有生，王士皓，译.北京：中华书局，2008：14.

[6]谈萧.中国传统治理的制度结构[J].学习与实践，2012（1）：34.

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[8]杜赞奇.文化、权力与国家：1900～1942 年的华北农村[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，2003：5052.

篇（3）

《介于民间调解与官方审判之间》的主要研究对象是在于介于民间调解和官方审判之间的纠纷处理的“第三领域”。众所周知，中国古代的民间调解制度盛行，而“衙门”这一官方结构必然也是会接入到民间的纠纷处理之中的，而在正式制度和非正式制度中间，是否存在一个半官半民的纠纷处理地带？这是作者首先试图解决的问题。《集权的简约治理》一文中将视角从狭小的司法转向了更大范围的其他的治理领域。作者以往的研究经验得出:西方有关治理的理论分析一般都局限于正式官僚机构，把它们和民间社会的自治构建成为一个对立的、非此即彼的二元框架。但是中国长期以来的地方基层治理是否也是如此呢？是否也诸如司法领域一样存在着第三领域？其特征为何？

二、作者的分析工具：历史和实证的研究方法

虽然这两篇论文的着眼点各有不同，但是分析方法和分析工具则是大同小异的。一方面运用了实证研究方法，主要是基于法院的档案材料出发，从数百个案件的卷宗和档案之中来分析，另一方面又运用了历史分析方法，着眼于清代的法律制度，以其为作者理论的基准，得出结论并且展望未来。具体来说，《介入民间调解与官方审判之间》一文作者同通过对史料的分析，得出了清代诉讼的三个阶段：从初步告状到县官做出初步的反应为止的第一阶段、正式堂审的第二阶段，以及正式堂讯的最后一个阶段；通过对在《表达与实践》一书中所研究的628个案例的分析，得出确知有126件是在初步告状后到正式堂审之前在庭外由民间调解的。《集权的简约治理》一文，作者在第二部分即以历史证据作为自己的论据，来论证自己的观点。一方面作者以极大的历史跨度来描述这种“第三领域”，另一方面又以真实存在的现实来支持自己的主张。这些史料包括晚清宝坻县例证、民国顺义例证、晚清和民国获鹿县的税务管理例证、东北地区海城县的乡村学校和教育管理例证、清代四川巴县的衙门行政例证。

三、内容梳理:作者的核心命题

《介于民间调解与官方审判之间》与《集权的简约治理》两文关注的是一种半官方半民间的纠纷解决和治理模式。在清代民事纠纷处理的实际过程中，存在着村社族邻的非正式性调解和州县衙门的正式性审判，以及介于这两者中间的第三领域。清代民事诉讼大致可以分为三个阶段；头一阶段从告状开始，到县官做出初步反应为止，接着是正式堂审之前的一个阶段，在此期间衙门与诉讼当事人以及可能的纠纷调解人之间经常会发生不少的接触，最后一个阶段即是正式的堂审，而案例表明，大多数的案件结束于诉讼的中间阶段。作者还是通过具体的案件，来表明了这种纠纷处理的运作模式。从这些具体的事例，可以看到这种第三领域的纠纷处理方式，区别于严格意义上的非正式的调解制度。后者完全没有官方意见的介入，完全是社区中亲邻的自行调解，这是中国传统意义上的调解；同时，这也区别于完全正式的官方司法即衙门审判，后者受制定法和国家强制力的约束。

作者对“第三领域”的定义是：“第三领域”概念是相对于西方政治学理论“国家-社会”二元分析框架而言的，是指国家与社会之间充满张力的区域，在这个居间性区域里, 国家与社会相互作用。”虽然这一观点遭到了一些学者的批判，但是笔者以为这中“第三领域”是存在的。以民事纠纷解决机制为例。根据黄宗智先生在其他著作里的论述, 民事纠纷处理的第三领域是将正式与非正式的两种司法体制都包括到一种谈判协商的关系之中。那么，这种机制应当是民间力量和国家力量共同介入的位于正式司法和非正式司法之间的一种纠纷解决方式，虽然有国家正式力量的介入，但是本质上仍然是纠纷解决仍是当事人合意的结果。笔者认为，从现今的民事诉讼法的相关规定和做法中是可以发现这种领域的存在的。比如说，法院委托调解制度。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条规定：根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。笔者认为，这种委托调解制度一方面是由是由法院之外的主体来主持调解，一方面这种调解又是发生在当事人之后，法院已经介入其中，对于当事人达成的调解协议，法官有权根据法律规定进行审查。因此，属于作者所描述的“第三领域”的纠纷解决方式。这也很自然地会让人联想起清代当事人在告状到衙门后，社区介入促成调解协议的达成的做法。

同样的，在刑事司法领域也存在所谓的“第三领域”。如在我国刑事诉讼法告诉才处理的自诉案件和被告人有证据证明的轻微刑事案件中，自诉人可以和被告人达成调解协议或者以和解的方式解决案件, 最终息讼销案。一方面法院已经介入了司法程序，另一方面当事人在其中有着很大的自。这种处理方式也可以看成是作者所谓的这种“第三领域”的存在。又如刑事和解制度。刑事和解制度，国内学者也经常将之和“恢复性司法”不加区别的使用。这种刑事和解制度不是纯粹的民间“私了”，也不是完全的公检法机关主导。“第三领域”的理论恰好可以解释这种运作模式的优势：依靠民间私了无法保证正义的实现，也会丧失国家强制力的权威；而完全不顾各方当事人的需求可能仅仅能起到“案结事了”的作用，无法真正地定分止争。

参考文献：

[1] 黄宗智：《中国研究的范式问题讨论》，社会科学文献出版社2003年版；

篇（4）

中图分类号：C916 文献标识码：A

创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。

1“大庆经验”：社会治理的新探索

“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。

2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。

2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。

2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。

纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。

2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点

区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的国家级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。

2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步

政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。

2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系

公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。

2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力

社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。

3创新社会治理：由权力管制走向多元治理

转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。

（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。

（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。

参考文献

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[2] 俞可平.中国治理变迁30年[M].社会科学文献出版社，2008.

[3] 陶建群，王志远.大庆：以人为本创新社会治理[J].人民论坛，2014（16）.

篇（5）

中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0134-005

“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类――政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式――协作治理。

一、概念界定与文献回顾

（一）概念界定

本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。

（二）文献回顾

对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。

二、研究设计

（一）描述框架

本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：

指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。

指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。

指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。

指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。

（二）案例选择及数据来源

“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原t，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。

三、研究发现

（一）政府发起并主导的政社协作治理

1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长政府职能主动调整基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够“凯益荟”成立。

“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。

“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）

伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。

“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。

“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。

在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。

“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）

2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。

“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。

如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织

第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。

第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。

J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）

第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。

针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。

“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）

篇（6）

1、在**党工委、办事处的领导下，根据党和国家关于社会治安综合治理的方针、政策，省、市、县关于加强综治工作的决策、部署及综治、政法工作会议精神，结合本地、本单位实际情况制定执行方案。

2、根据社会治安综合治理责任书要求，制定本单位综治工作年度计划，对本单位治安突出的问题和工作的薄弱环节，作出一个时期的综治工作总体部署并监督有关单位组织实施。

3、对本单位发生的重大刑事、治安火灾和灾害事故等要及时报告，并积极协助公安机关、消防等有关部门及时破案、妥善处理、挽回损失。

4、与各基层单位签订综治工作责任书，积极开展各项创建活动，并组织检查考核和表彰奖励。

5、深入各基层单位进行检查、督促指导落实各项综治措施。

6、贯彻执行社会治安综合治理“一票否决权”制度。

县**办事处社会治安综合治理

委员会(领导小组)办公室工作职责

1、负责做好本单位综治委(领导小组)主要职责任务的具体组织和落实工作；

2、贯彻执行中央“关于社会治安综合治理实行打、防、并举、标本兼治、重在治本”的方针和“谁主管、谁负责、属地管理”的原则，及目标管理责任制、领导责任制、一票否决权制”等重大决定，抓住“打、防、教、管、建、改”等六个方面的工作，把各项综治措施真正在基层得到落实；

3、组织综合治理重要举措的“试点”工作，坚持以点带面、认真总结经验，全面推广，狠抓落实；

4、组织实施综合治理宣传，利用多种形式，组织基层单位及有部门广泛深入开展综治宣传、法制教育等活动；

5、根据上级部署，结合本单位实际，制定工作计划和实施方案；

6、根据党工委、办事处和上级社会治安综合治理领导机关的要求，及时对本单位和各基层单位进行具体指导和督促检查，组织协调各基层单位按照职责分工抓好各自承担的工作任务；

7、组织调查研究，综合情况，就社会治安综合治理工作向有关部门、各基层单位提出奖励、处罚的建议；

8、组织检查、考核、总结、评比、表彰等工作；

9、负责材料印刷、会议通知、开会记录、文件起草等。

县**办事处

社会治安综合治理办公室主任职责

1、对本单位的社会治安综合治理工作全面负责；

2、根据上级部署结合本单位实际、组织制定工作计划和布置工作任务；

3、组织协调各基层单位认真做好各自承担的工作任务；

4、抓好办公室工作人员的政治、业务学习，经常进行思想和廉政教育，考核、督促各项指标完成情况；

5、搞好调查研究，总结推广典型经验；综合了解各方面情况，及时传递信息；做好表彰先进，推动后进的具体工作；

6、经常向主管综治工作的领导汇报综治工作开展的情况，存在的问题及提出解决的办法。

工作制度

1、分工明确。综治办工作人员根据自己的工作性质、任务

建立自己的岗位责任制；

2、综治办公室根据工作任务制定目标管理责任制，实施目标管理；

3、综治委员会、综治办公室、综治办公室主任、工作人员职责范围清楚；

4、定期例会、请示汇报、信息反馈；

5、各个时期、各项工作有计划、有部署、有安排、有措施、有检查、有总结、有评比、有奖惩；

6、总结经验、树立典型，用典型辐射来推动工作；

7、开展调查研究，掌握动态、社会动向及综合反映；

8、经常深入基层进行指导、督促，狠抓各项措施的落实；

9、密切和其他有关部门的联系，坚持齐抓共管；

10、严格文档管理，收发、借阅、销毁文件有登记。

学习制度

1、认真学习党的路线方针政策和法律法规，不断提高政治觉悟和理论水平。

2、每周综治办工作人员学习时间不少于半天(以自学或集

体组织学为主，时间自定),如无特殊情况,学习由综治办办公室主任主持；

3、通过学习不断提高广大工作人员对综治工作的认识，使之热爱本职工作，树立搞好本职工作的信心和能力；

4、参加学习人员建立学习笔记，年底由综治办统一组织评比。

例会制度

1、每季度召开一次全委会，由综治委主任或副主任主持，

听取综治办的工作汇报及上级有关文件精神的传达并研究落实方案；

2、综治办每周召开一次人员例会，由综治办主任结合

阶段性的工作小结，讲评工作开展情况，同时部署下步工作任务。

汇报制度

1、综治办每季度定期或不定期召开所属基层单位分管综

治工作的同志或联络员会议，专门进行综治工作的汇报。从本单位实际出发结合上级有关精神，研究影响综治工作开展的因素，探讨解决的办法；

2、综治办对于本单位综治工作开展情况及存在问题和上级有关精神应及时向主管领导汇报，取得领导支持，以采取正确决策。

情况报告制度

1、遇有紧急情况(或问题)应及时向分管领导报告，使主

要领导及时准确掌握情况，为正确做出决策提供依据；

2、在向分管领导报告，并取得认可的情况下，要同时向上级有关部门报告，以使上级有关部门及时掌握信息动态，取得工作的主动权。

考评奖惩制度

为了促进各基层单位更好地开展工作，使综治的各面内容落到实处，各尽所能，特制定以下制度。

1、综治办公室负责指导、协调辖区内基层单位的综治工作。

2、综治办公室每季度未组织综治办相关人员对各基层单位的综治工作情况进行一次检查督促，半年进行一次考核，年终进行一次考核评比。

3、综治办公室严格依照每年签订的责任书，对各基层单位进行考核评比，对综治工作先进单位，按章奖励；对综治工作不合格的，建议党工委、办事处实行“一票否决”，并限期整改。

重点人口管理制度

1、各基层单位要建立健全本单位重点人口档案，做到底数清、情况明。

2、做到“四知道”。即：㈠、知道姓名、年龄、性别、住址、职业、犯罪性质，处理情况；㈡、知道家中经济状况；㈢、知道平时经常交往的人员；㈣、知道现实表现情况。“六熟悉”即㈠熟悉体貌特征；㈡熟悉犯罪同伙；㈢熟悉姓名、外号；㈣熟悉作案手段；㈤熟悉活动规律；㈥熟悉着装的变化。

3、作好动态积累，发现可疑问题及时调查核实，并及时履行情况报告制度，以做好妥善处理。

4、建立重点人口公开帮教和秘密监控工作网络，对每一个重点人员要有专人监控，并随时掌握情况及时进行反馈。

5、经常对重点人员进行分析、研究，根据不同重点人员采取不同的帮助和监控形式，力争达到好的效果。

帮教制度

1、各基层单位要对本单位的帮教对象做到摸清底数，对实施帮教对象组织、人员、措施三落实。

2、对帮教对象定期组织谈话，并根据表现情况，该解除帮教的应及时解除，该继续帮教的应重新列订计划，继续帮教，直到改好为止。

3、依法保障刑释、解教人员的合法权益，为他们生活、劳动和接受再教育创造必要的条件。

4、对假释保外人员要落实监控，进行跟踪帮教，并将表现情况及时向有关部门报告和反映。

5、建立帮教谈话记录。

6、经常对帮教对象进行法制教育，增强法律意识，减少重新犯罪的可能性。

人民调解委员会工作制度

1、人民调解委员会在**党工委、办事处的领导下，负责本单位的调解工作。

2、调解工作坚持：“防激化、创三无、争先进”为主要目标，积极维护社会稳定。

3、经常向职工进行法制宣传教育使职工自觉学法、懂法、用法、不违法。

4、调查了解并及时掌握每个家庭及其它不安全因素，做到经常分析、研究、及时进行教育，及时化解，使一般纠纷不出单位，重大纠纷及时报告。

5、建立调解登记薄，做到调解有登记，件件有着落，使调解工作逐渐走向制度化、规范化。

6、调解委员会要经常组织调解人员进行学习有关党的方针、政策、熟悉调解工作。

7、调解人员要经常深入群众，工作要扎实，方法要灵活，头脑要清醒，政策要明确。

外来人员登记制度

1、建立外来人员登记薄。

2、对外来人员实施严格的登记制度，不登记不准进入单位。

3、禁止各类贩卖小食品，收购废品等闲杂人员进入单位。

4、发现可疑人员及时向安全保卫人员报告，并及时与派出所联系。

安全防火制度

为确保本单位、辖区的防火安全工作，维护内部正常的工作、生产、生活秩序，消除隐患，增强人人防火的责任意识。特制定本制度：

一、各股室、居委会要制定相应的防范措施，成立组织队伍，确定好防火安全第一责任人。

二、提高警惕，做到勤排查、勤巡逻，自己能解决的要及时、就地解决，不能解决的要及时报警处理。

三、加大宣传力度，提高人人防火的安全意识。

四、对防范措施不得力，组织不健全的股室、居委会年底取消评优资格，并责令第一责任人写出书面检查。

治安巡逻制度

1、加强巡逻队伍建设，提高治安防卫能力。

2、巡逻时间内，巡逻人员必须佩戴统一印制的袖标。上岗位后认真履行职责。

3、巡逻人员必须加强自身建设，具有一定的组织性、严格的纪律性和政策性及强烈的责任感。

4、发现可疑人员，应马上盘问，并及时报告。

5、按规定时间交接班并做好巡逻记录。

7、巡逻人员除进行正常巡逻外，还要定期抽查或不定期检查，发现漏洞要及时整改。

8、巡逻人员熟记火警、盗警和当地公安派出所的电话号码，××cn一旦发生情况及时报警。

9、在巡逻期间不准办其它私事，如确有事要办，必须请假，经准假后方可离开岗位，否则，不准离开。

政务公开制度

篇（7）

1．1．1对税务机关报送的会计信息。对税务机关报送的假账或称“外账”与企业的真账或称“内账”相比的区别主要有：收入比“内账”小，隐瞒收入，对不需开具发票的、一些不经常发生的收入干脆隐藏全部不入账，得到少交流转税的目的；成本及费用比“内账”大，虚列支出，少交所得税；职工工资标准比“内账”小，隐瞒职工所得，少扣个人所得税；有的小企业报税务机关账不是序时记账，而是到月底在全部业务中抽取部分符合税法要求的单据做账，采取“倒推”税负的办法，人为调节收支来控制当月应交纳的各项税收。

1．1．2对基层银行等金融机构报送的会计信息。对基层银行等金融机构报送的假账或称“外账”与企业的真账或称“内账”相比的区别主要有：收入比“内账”大，夸大收入成本及费用比“内账”小，虚增利润；记账方法也不是序时记账，而是到月底按贷款规模的要求人为编制无附件的会计凭证做账，从利润“倒推”成本和收入的方法，人为调节收入和成本以得到符合银行等金融机构贷款测算指标的要求。与上述对税务机关报送的假账处理方法有些相反，这些企业里会计人员做假账随意性很大，一般是对真账进行“注水”的处理方式，表面“看似合理”但证据不充分，不能环环相扣，报送资料比税务部门稍简单一些，如果仔细分析不难发现其中破绽。

1.2做假账的危害性

1．2．1导致国家税收的大量流失。税收是国家财政收入的主要来源，也是保证国家机器正常运转所必不可少的经济源泉。纳税是企业应尽的义务，也是为享用社会安定的经营环境所提供的经济补偿。但是由于存在虚假会计信息，一些小企业为个人或小单位的利益做假账少纳税，其结果是将原本应归属国家的资产窃为小集体或个人所有。经营者或所有者往往采取各种手段提供虚报会计信息等于变相地将国有资产的一部分划为个人所有，破坏国家机器的正常运转，在同样享受和平安宁的经济环境而付出不一样的代价，侵犯了诚实纳税人的经济利益，也损害市场经济的正常的运行秩序。

1．2．2企业不能真正公平竞争。各个企业所处地理位置和经营范围及行业有区别，企业税赋是不公开的商业秘密，透明性小。由于存在虚假会计信息，纳税多少就会因企业负责人的胆量和会计人员提供虚假会计信息的“水平高低”而异，企业遵循税收法律法规程度不同就会出现企业在税负上有区别，税赋无法做到公平。税负的多少直接影响企业的经济效益和现金流量，从而出现胆小多纳税胆大少纳税的性现象，造成企业在市场经济中不能公平竞争。

1.2．3破坏金融秩序，扰乱经济环境。市场经济体制下资源配置主要在资本市场中完成，基层银行等金融机构作出信贷决策的主要依据是企业提供的会计信息，会计信息所反映的资本安全性、流动性和获利性等财务指标显然对这种决策有着举足轻重的影响。可见，会计信息失真、市场信息混乱，会导致基层银行等金融机构决策失误，出现谁会做假谁就能获得资金支持，而急需资金的企业因诚信而失去金融机构的支持，从而影响市场秩序的正常运作，不利于资本市场的完善，不利于社会资源的优化合理配置，产生较大的金融风险。

1.2．4假账泛滥，社会失去诚信。会计的职能不仅仅是被动地反映已发生的经济活动，它还是国家控制企业的一种手段。会计资料成为监督国家财政政策和法规执行情况的基本工具。企业是社会的一员，然而，许多小企业却通过做假账反映企业的面貌，产生欺诈和违法行为，会造成整个社会诚信度下降，甚至影响国家的政治稳定。

2企业做假账的原因分析

2．1内部经济利益的驱动小企业的经营管理水平相对落后，企业经营者为了追逐高效益，在某些主客观原因不能实现预定的经营目标时，不在管理上下功夫来提高企业效益而是走捷径进行违法操作，在做假账提供虚假的财务资料上动脑筋，通过做假账来达到增加效益的目的。这种内部经济利益的驱动是做假账的主要动因。

2．2缺乏监督机制会计人员受聘于企业当局，其行为必然受控于企业管理当局，会计内部监督“名存实亡”。从企业外部看，有以注册会计师为主体的社会监督，但其执业范围狭窄，审计主要依据仍是企业提供的资料，使有些审计确认的会计信息仍缺乏可靠性。政府审计监督由于受人力、财力的限制，以及其事后监督性质的局限，不可能查出企业的所有违法违纪行为，这也是造成企业会计信息失真的重要原因之一。

2．3会计信息不共享工商、金融、税务等部门对会计信息的需求最频繁，由于缺少会计信息共用平台，缺少一个验正把关的机构，小企业对各部门报送的会计信息就可以根据自身利益需要任意编制，对工商是一个口径，对金融部门是一个口径，对税务又是另外一个口径，甚至对不同的金融机构、不同税务机关报送的会计信息又可能有偏差。

3治理企业会计做假账应当采取的对策

3．1建立外部监督等约束机制要完善社会监督体系，这是制止和防范会计信息失真的根本保证。首先是完善立法、创造良好的法制环境。其次是增强会计监督的全面性与权威性，加强对信息准则和财务会计制度执行情况的监督，增强会计信息的客观性、可验证性。同时健全以注册会计师为核心的社会监督体系，这是保证会计信息真实可靠的一道重要关卡。第三，政府部门通过行政手段强化对企业外部监督，通过政府审计机构、财税部门、银监会等加强审计检查监督，并与会计管理部门合作，建立会计信息规范体系，定期或不定期地对企业会计人员进行培训。

3．2加强会计规范建设应当加强会计规范的建设工作，尽快健全我国的会计规范体系。政府机构要维护会计准则的权威性，对违反准则的行为要进行处罚并曝光，让违反准则做假账者得不偿失，从而想通过提供失真会计信息获取经济利益的动机得以消除。

篇（8）

中图分类号：DF4 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）20－0316－02

基层群众性自治组织包括在城市设立的居民委员会和在农村设立的村民委员会，它们是我国基层民主制度的重要组成部分。根据宪法和法律，基层群众性自治组织具有与国家机关和其他社会组织不同的特性，这些特性彰显了它们独立的法律地位和在民主政治建设有的价值。

一、基层群众性自治组织的性质特征

1．自治性。“自治”是其最根本的法律属性，即自己的事自己管，排除他人的替代，禁止他人的非法干涉和强制，除非法律有特别规定。这正是《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》第1条关于“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”、“由村民群众依法办理自己的事情”的立法宗旨的基本含义；同时，关于三个“自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”的规定，更是醒目地阐释了“自治”的内涵构成。在基层群众性自治制度中，居民、村民是自治的主体，居民委员会、村民委员会则是自治的组织形式。以村民自治为例，所谓“自治”就意味着――“村里的官村民自己选、村里的事村民自己定、村里的财村民自己理，总之，根据法律独立自主地治村。”[1]255可见，“自治”在根本上表明基层群众性自治组织既不是各级政府的工作部门或派出机构，也不是其他任何社会团体的具体分支，而是依法具有独立自主的法律地位，实行自我管理、自我教育和自我服务的组织体。

2．群众性。宪法和法律在定义基层群众性自治组织时直接使用了“群众性”的表述，而居住在一定区域范围内的城市居民和农村村民就是此处所说“群众”的包含范围，从某种意义上说，这可以理解为是包括了社会的全体公民。因此，群众性亦可理解为社会性，群众自治也就是社会自治。但此种群众自治并不是社会自治的全部，只是社会自治的一个方面和一个重要组成部分，同时，它也不是从社会直接发展而来，它的性质、组织样式和制度形态都是由国家以法律形式加以设计和确定。因此，在我国，基层群众自治从根本上说是国家政权建设和制度设计的产物，与国家政权有着深刻的内在联系，即“指导与协助”的关系，而不是领导与被领导的关系。因而，“群众性”同时也意味着基层群众性自治组织被排除于政权体系之外。

3．民主性。实行民主而排斥独断专行，应当是自治性和群众性的另一种解读。自治的根本，是“大家的事大家办”，这是自治的内容和核心意旨。但是，大家该怎么办，即通过什么形式或者体制将该内容和意旨落到实处并加以保障，则是自治正当存在和有效运行的关键――是个人或少数人自己办，还是在内部由大家共同参与、民主运作？如果说“三个自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”是“依法管理自己的事情”、 “大家的事大家办”的法律确认，那么，在基层群众性自治组织内实行“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主运行机制，就是“保证人民群众直接行使民利”、实现人民当家作主的法律表达。此种民主运行机制，贯彻少数服从多数的组织与活动原则。在中国基层群众自治中，民主与自治，已经成为国家基层制度建设中既相互联系又相互区别的两大基本理念，没有无民主的自治，也没有无自治的民主，二者互为表里而不可分离。离开“四个民主”讲“三个自我”，基层群众自治就会变成偏离法治轨道的“少数人的自治”，并从根本上脱离甚至否认党的领导和人民当家做主；而离开“三个自我”讲“四个民主”，基层群众自治又会成为 “虚幻的自治”，因为这脱离了客观实际，也违背了人民群众的根本意愿。基层群众性自治组织作为我国城乡基层民主的一个非常重要的组成和表现，已成为“当代中国最直接、最广泛的民主实践”[2]。

4．法定性。民主与法制关系密切，缺乏法制保障的民主终将归于虚无。基层群众性自治组织的性质、基本任务、组织样式、制度形态都是由法而定，其开展活动也必须依法而行。质言之，居民（村民）自治是遵守与执行国家法律的自治，是在法律范围内进行的自治，是依法进行的自治。自治，首先是依法自治，是法治下的自我治理，必须体现和反映法定内容、具备和符合法定条件、遵循和执行法定程序。因此，基层群众性自治组织不仅是一个自治的组织、群众的组织、民主的组织，还是一个“法制的组织”。[3]10国家法律是自治的首要前提条件，而根据法律进行自治则是对自治的必然要求。自治，始终是法定的自治，而法定性也同时决定了自治的有限性。

5．自律性。基层群众性自治组织要遵守法律，也要实现自律。但是，法律终究是具有外部强制特性的他律规则，在面对具体繁杂的自治内部事务和千变万化的客观情况时，尤其是在处理利益关系、解决利益冲突时，法律裁断的效果未必会比依据自治组织依法自主订立的村规民约等自律规则作出的裁断更柔性、更和谐，在“定纷止争”层面上，法律更适于作为最后的手段与机制发挥作用。国家法律赋予居民（村民）委员会以自治性为其首要特性时，就确定了它们同时具有独立自主性。“三个自我”的最终实现，除了须以法律为保障外，在操作层面，更主要地是依循自治主体通过一定程序颁行的体现居民共同意志的自治章程、居民公约或村规民约。自治章程的施行，既是自治组织独立性存在和自主性活动的表现，也是法治氛围下对自身的自我约束。自律性，是基层群众性自治组织一个不可缺少的特性。

6．基层性。按照《现代汉语词典》的解释，“基层”是指各种组织中最低的一层，与群众的联系最直接。那么，基层群众性自治组织就应当是与居民（村民）关系最直接、最紧密，最能体现他们共同利益和要求的，实行自我管理、自我教育、自我服务即群众自治的基层组织。我国法律规定，根据居民（村民）居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则来设立基层群众性自治组织。从组织上看，无论是居民委员会还是村民委员会，都只存在于居住地区范围的基层社区，它们没有上级组织，也没有地区性的、全国性的统一组织，每一个居民委员会和村民委员会都是一个各自独立的、相互间没有从属关系的组织体，而从它们从事的工作即自治内容来看，也都是居民居住范围内社区的公共事务和公益事业，不涉及其他地区。基层性，是该组织的又一个明显的性质特征。基层群众自治，说到底，就是指城市社区居民自治和农村村民自治。

二、基层群众性自治组织与国家机关、其他组织的区别

宪法和法律赋予基层群众性自治组织特有的性质特征，使其与国家政权机关和其他群众组织区别开来。

1．根据宪法规定，在我国，国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关、军事领导机关共同构成了国家政权机关体系，民族自治地方建立的行使自治权的自治机关，也是国家政权机关的有机组成部分。居民委员会、村民委员会不是国家政权机关的任何一种，也不是国家政权机关的派出机关或内设机构。这就意味着，基层群众性自治组织本身并不具有国家公共机关的性质和地位，不具有国家公权的权能，现实生活中居民委员会、村民委员会对某些违法行为行使行政罚款权，只是根据客观情况和实际需要由法律或行政机关进行特别授权或委托的结果，并不是它们与生俱来的固有权力。

2．基层群众性自治组织是代表本居住区域的居民依法行使自治权利的基层组织，而国家政权机关则是代表国家行使公共权力的暴力机器，尽管二者的权利或权力都来源于宪法和法律的授权，但各自的权能属性有着根本区别；基层群众性自治组织各自独立，相互平行，没有上、下级的组织系统和纵向指挥机制，而国家机关则有一套严密而系统的组织体系，上、下级之间存在着领导与被领导的关系或者是监督与被监督的关系。

3．我国可以合法从事社会活动的群众组织，除基层群众性自治组织外还有许多，如共青团、妇联、青联、残联、工商联、总工会等，但基层群众性自治组织无论是在设立、任务，还是在主体范围、服务对象及发挥作用等方面，都与这些群众组织有着明显的不同。

三、基层群众性自治组织特有的工作方式

基层群众性自治组织的性质特征决定了其工作方式有着自己的特点。

1．基于居民委员会和村民委员会在性质上不属于国家政权机构范畴，其活动是法律规定的群众性自治活动，因而不具有国家强制效力，不能以行政管理方式即命令与服从的方式决定、处理和解决问题。《居民委员会组织法》规定：“居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”“居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。”《村民委员会组织法》第29条规定：“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。”因此，贯彻少数服从多数的原则和采用民主的方法是居民委员会和村民委员会进行工作的总体特点。即使是居民委员会、村民委员会下设的人民调解组织，根据法律规定，其调解协议也是不具有强制执行的法律约束力的，如果当事人双方或一方反悔，应当通过诉讼或其他法律程序解决。

其次，居民委员会和村民委员会开展工作，应当立足于居民（村民）民主通过的不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的“居民公约”、“自治章程”、“村规民约”，这些“公约” 、“章程”、“村规”，体现的是居民（村民）的共同意志，反映了居民（村民）的共同利益和要求，是基层群众性自治组织开展工作的基本依据。这就意味着，基层群众性自治组织在工作中，必须尊重居民（村民）依据民主原则和方式共同达成的协议，依靠群众自觉，采取说服、教育的方式进行，而不得强迫命令。

参考文献：

篇（9）

1．执法为民。要坚持以人为本，牢固树立人民群众主体地位的意识，把执法岗位作为为人民服务的平台，把执法活动作为保护和实现人民利益的途径，真正带着对人民群众的深厚感情执法。

2．崇尚法律。增强对法律精神的感悟和体认，自觉遵守法律规则，学习法律知识，维护法律权威，严格执行法律。

3．司法公正。既全面履行司法职责，依法惩治各种犯罪，监督纠正司法不公；又坚持以事实为依据、以法律为准绳，维护社会公平和正义。

4．保障人权。认真贯彻执行宪法中“国家尊重和保障人权”的规定，既依法履行司法职责，又依法保障包括犯罪嫌疑人、被害人及其亲属、证人等在内的所有诉讼参与人的合法权益。

5．法制统一。正确理解和适用国家法律，坚决抵制和克服地方保护主义、部门保护主义，防止和纠正因地方、部门利益而破坏国家法律统一实施的问题。

6．法律平等。不分贫富、不分地域、不分职业、不分国有民营、不分内资外资，应平等地对待每一个案件当事人，平等地保护他们的合法权益，一视同仁地提供法律服务。

7．司法效率。自觉消除执法中的，努力提高执法效率，降低诉讼成本，维护涉案单位正常秩序。运用先进理论、科学方法加强对司法活动的质量管理、过程控制和动态监督，规范各项制度，提高司法效率。

8．程序正义。严格按照法定程序办事，坚持实体与程序并重原则，自觉防止和纠正法外程序、省略程序、违反程序等问题，充分保障当事人知情权、辩护权、申诉权等诉讼权利，实现实体公正与程序公正的有机统一。

9．司法公开。坚持以公开促公正，不断完善司法公开的内容，丰富司法公开的手段和形式，增强司法工作的透明度、公信度，依法保障人民群众对司法活动的知情权、参与权、监督权，实现执法和谐。

10．司法文明。坚持以人性化的方式对待案件当事人，充分体现法治的人文精神和司法活动的人文关怀。坚持宽严相济、区别处理，加强教育、感化和挽救工作，积极化解矛盾纠纷，实现执法的法律效果、社会效果有机统一。版权所有

■社会主义法治理念教育活动从六方面开展

1．积极发动思想。深入分析司法工作面临的形势和司法机关法治理念存在的不足，抓好动员部署，激发司法干警自觉参与法治理念教育活动的积极性、主动性，增强他们扎实开展法治理念教育的责任意识和学习热情。

2．注重正面教育。总结以往“五年普法”工作的有益经验，坚持以正面教育、自我教育为主，组织广大司法干警自觉学习法律知识，开阔法律视野，钻研法学理论，提高专业技能，树立和培养现代法治理念。要组织编写有针对性的教育读本，明确社会主义法治理念的本质、内涵、特征和基本内容，廓清社会主义法治理念与西方法治理念的区别，对有关盲目崇尚西方法治理念、不加批判地引进西方法治思想的倾向与做法予以批判、纠正，教育和引导广大干警树立正确的法治理念。

3．采取丰富形式。如采取举办读书班、研讨会、学习培训、演讲比赛、写读书笔记、举行考试考核、建立学习档案等丰富多彩的教育活动形式，使法治理念教育贴近司法工作实际、容易为干警接受，从而产生潜移默化的作用。

4．要集中研讨。开展社会主义法治理念教育，既要总体安排、整体推进，又要突出重点、分步实施。要突出当前迫切需要树立和强化的法治理念，分列专题进行集中研讨，及时形成一批理论成果，推动教育活动不断深入。

篇（10）

在解决公共领域的各种问题中，政府、社会、公民个体到底谁该负责、如何负责，政府与市场、政府与公民社会，甚至中央政府与地方政府之间的权责如何划分，彼此如何沟通和协作，都是治理理论和实践所要涉及的内容。

它是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。

治理理论在世界范围获得推崇，但治理实践本身却充满争议。治理偏重直接民主，却仍需要间接民主；提倡多中心治理，但官僚制这一组织方式仍然发挥着重要作用；重构合法性的同时，缩小了公共责任的范围；分权提高了社会自主自治程度，却也带来了分散主义、本位主义和地方保护。这中间的度如何把握，由此产生的争议和分歧，应采用何种形式，如何化解，这在世界各国见仁见智。

在走向理想化的治理社会，构建科学合理、且能受到社会普遍认可的治理体制机制之前，每个社会都要经历权力和智慧的博弈，经历曲折和镇痛。所以治理是结果，更是一个过程。在我国如此，在西方国家亦如此。

当前，中国政府提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，如何才能因地制宜，实现这一目标？首先要对治理本身有清晰、理性的认识。而治理理论和实践发端于西方，为此，本期我们追根溯源，邀请多位专家分别从当代西方治理理论的源流、趋势，治理理论的主要内容，治理实践的特点，治理进程中可能遇到的问题，乃至中国治理实践与西方治理实践的联系和区别入手，抛砖引玉，希望能引发各界对治理理论和实践更深入、广泛的研究和讨论，最终对我国国家治理体系和治理能力现代化实践有所助益。

―人民论坛“特别策划”组

当代西方治理的理论与实践表明，良好的治理既需要国家、社会与公民等治理主体的能力发展，同时又是国家治理体系整合的结果，需要有良好的本土化能力。所以，我们不能过分地强调治理理论的神奇效果，它仍然只是一种公共事务管理模式。而这种管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的”。

―佟德志

治理理论认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。

―郎佩娟

日本的福利改革是一场既涉及到国家政治、经济、社会、文化等宏观领域的变化，又与个人生活、家庭、地区等微观现实生活密切相关的具有挑战意义的改革。虽然它只能是一场不彻底的改革，但在部分领域，如地区福利建设、普遍主义福利机制建设、居民参与、市场参与等方面，确实也发生了一些令人瞩目的变化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民与行政关系转变等深层问题，因此，也不能忽视这些转变所具有的社会转型的含义。

―宋金文

目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。

篇（11）

目前的维稳形势，逐渐面临上下失调的恶性循环。悖论未解，旧路愈难，如何前行？

《财经》杂志约请中国政法大学社会学院院长应星教授撰文，分享关于此的思考。

具有中国特色的制度可以分为四个时期：1951年到1979年是“大众动员型的”，1979年到1982年是“拨乱反正型的”，1982年到1995年是“安定团结型的”，而1995年至今是“维护稳定型的”。

这种分期，也可以扩展至政府维护社会稳定的方式。以1982年以后的两个时期来说，安定团结型的所对应的是“安定团结的政治学”，而维护稳定型的所对应的是“维稳的政治学”。二者虽略有区别，却是一脉相承，都有若干问题待解。

三个悖论

一是“拔钉子”与“开口子”的张力。在1995年前治理上访有三种基本方式：“拔钉子”（打压上访者）、“开口子”（给上访者特殊的政策优惠和经济补偿）与“揭盖子”（惩处有关官员）。这三种技术在维稳的政治学中是基本的构成要素，但是，“拔钉子”与“开口子”之间的张力达到了较大强度。

一方面，维稳已关系到对基层官员政绩一票否决的问题，因此，在缺乏其他有效手段的情况下，一些基层政府更加依赖“拔钉子”的技术，即企图通过打压上访者来暂时地消除社会不稳定的局面；另一方面，随着其工作地位的上升，各级政府尤其是县级以上的政府掌握了较多经费，从而使县级以上的政府可以加大“开口子”的力度，即试图花钱买平安。

“拔钉子”激发出群众心中为了自己的切身利益与基层政府抗争的意志；“开口子”则激发出群众心中的高层政府的亲民形象，上访参与者乃至旁观者因而产生“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的机会主义心理。二者激发出两个相反的政府形象的同时，又从不同的方向恶化了问题本身。

也就是说，现在一些地方政府所用的这两种技术使其陷入一个尴尬的境地：如果不下决心去解决上访者提出的实际问题，会激化矛盾；如果下决心解决这些问题，又会牵连出更多的矛盾。

无论是“拔钉子”，还是“开口子”，都增加了维稳的成本，但这不能从根本上化解矛盾，反而恶化了形势，结果不得不继续加大投入，由此造成恶性循环。形成所谓“天价维稳”。

1995年以来，为解决突出问题和，高层政府采取了一系列的措施，其中，“开门大接访”“领导包案限时办结”等措施在短时期内取得了较好的效果。

但是，这些政府以垂直命令、政治动员的方式，在某些特定时期集中调动力量、配置资源，来解决一些比较尖锐、突出的矛盾和冲突，往往实现一时之功效，却无法形成制度化的积累，因而陷入“治标不治本”的困境。

同时，1995年以来，中国的行政法制建设取得了长足的进步，行政法也成为治理“抗争政治”的新手段。但是，法律治理仍然没有成为主导的治理手段，还是由行政权力占据着主导地位。这样一来，法律本具有的稳定的、理性的、规范的、程序化的治理效应就无从发挥。

总的说来，1995年以来，随着政府对维稳工作的极大重视以及中央财力的增强，政府防止社会抗争和处置的资源空间大大拓展，调控手段更为灵活和多样。但是，这些资源和手段大多是权宜性的。维稳政治学是一把双刃之剑，它既有助于在短时控制不稳定事态的蔓延，同时又促成了“维而不稳”的恶性循环。

如果我们在思路上不实现战略性的转变，那么未来所面临的局面很可能会比现在更加严峻。

新思维

目前，政府在处置集体上访和时，有时会夸大发生大规模社会动荡的可能性，并将目标定位于静态的刚性稳定而不是动态的弹性稳定上。

因此，我们首先需要正本清源，破除传统的思维，理性定位当前的社会矛盾，区分社会稳定问题与政治稳定问题，区分一般的社会矛盾与真正的社会稳定问题。

集体上访的目标一般限于物质利益和正当权利，除个别极端人士外，上访者的手段基本上是有节制的。尽管这些行动的发生和持续是基于某些情绪，但这些矛盾并非不可调和，这些行动的政治后果并非人们想象的那样严重，近期直接由此引发大规模社会动荡的可能性不太大。

其次，缓解维稳工作的压力，形成宽松和理性的问题解决氛围。目前在工作上常常表现出一种压力传递机制：上级政府对下级政府的目标施以高压，而基层政府又把层层传递的这种压力转为对上访者的打压。恰恰是这种打压引发了上访者的强烈反弹，持续地启动了上访行动，甚至铺就了上访专业户的不归路，营造了从依法解决问题到的“气场”。