社区治理方面存在的问题大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇社区治理方面存在的问题范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

中图分类号：F290 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2012）01-17-02

随着城市的发展、城市用地的外拓，过去处于城郊的农村逐渐被纳入城区的范围，最终为城市所包围，由此形成了所谓的“城中村”。“城中村”脱离了传统的农村生活和生产方式，受到城市生活的巨大影响，但在土地权属、管理体制以及思想观念上仍然保留着农村模式。“城中村”在城市发展中作出巨大贡献的同时，也存在着一些不利因素，比如经济发展落后、基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞、治安问题突出等，严重阻碍着城市的发展步伐。对“城中村”的有效治理，是一项严峻的现实问题，也是一项值得研究的理论难题。

本文以泉州市城东片区中的四个社区：华大社区（华侨大学社区）、城东社区、南浦社区、浔美社区居民委员会为访谈调查对象，深入了解“城中村”的现状、存在的问题，分析“城中村”治理面临的主要困境，并提出“城中村”治理的对策和建议。

一、泉州城东四社区“城中村”治理的基本状况

城东片区是泉州中心市区的重要板块，是泉州市“东进、南下、西拓”城市发展战略中“东进”计划的主战场，自2005年10月开发建设以来，取得了巨大的成就，已经初具现代化宜居新城的雏形。但是，城东片区作为原城乡结合部基础之上建设起来的新区，存在一些典型的“城中村”。这些“城中村”内部存在很大的问题，影响着整个城东片区经济的发展，也影响了整个城市的发展与形象。通过对城东片区四社区的访谈调查，了解到这些“城中村”存在的以下主要问题与困境。

（一）经济问题

1、“城中村”治理所需资金不足

“城中村改造最大的难题是资金问题。”[1]城市在发展过程中，由于资金有限，往往会把有限的资金投入到城市重点建设区重点项目，对“城中村”问题无暇顾及，当资金充足时，“城中村”问题已经变得很严重，治理难度大。华大社区与城东社区处在政府建设目标内，如火如荼地进行着现代住宅建设，被征用土地居民会得到一定的补偿，同时对该社区的治理也是街道办重点扶持对象；而浔美社区和南浦社区则没有在建设计划之列，仍然保留着原有的土地与生活方式，“城中村”问题依然存在，并且短时间内不能得到有效解决。这就会形成一种现象或者认识“一区得道，鸡犬升天”。

2、社区居民经济来源种类有限，生活水平较低

城中村的经济成分比较复杂，既有农村中的集体经济，个体经济，也有民营经济、外来经济等，各种经济成分所占的比例因村而异，彼此间差距较大。据调查所得，四大“城中村”基本上不存在第一产业，大部分居民从事劳动密集型工作。比较突出的第三产业，以房屋出租、餐饮小店和零售为主，科技含量低。同时限于文化水平与思想观念，居民很难在城市中找到工资较高或者科技含量较高的工作，这就制约了“城中村”经济发展和居民生活水平的提高。

（二）政策问题

困扰四大社区治理的重要因素是缺乏统一政策支持。“城中村”的治理是一项新问题，又是一项复杂的问题，涉及到土地利用制度、财政制度、投资制度、行政管理制度等。虽然许多地方政府要求治理改造坚持“一村一策”、“一村一例”，符合坚持实际、因地制宜，但也相应的增加了改造的难度。目前泉州市政府没有明确统一的治理规定，在实践中也没有统一的执行标准。制定的政策往往是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式的。同时政府的政策倾向是有特殊照顾对象的，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈，没有具体的操作文件或者方针，因此缺乏实用性。

（三）社区管理问题

1、城市农村双重管理体制并存

“城中村”虽然被纳入了城市的管理范围，但是在实际管理方式上仍然保留着农村的管理体制。城市居民委员会是负责管理和服务社区居民等常规性工作。在日常工作中却承担着各项政治、社会职能、村民就业、生活保障、社会福利和党的建设、精神文明建设、社会治安、计划生育、文化卫生等农村居委会式的工作，造成城乡两种管理体制责任不明。很多“城中村”管理机构直接由原来的农村居委会直接改制成社区居委会。同时“城中村”管理者往往与本村村民血缘密切，是村中大族姓成员，这使他们在管理时总是会优先照顾本族居民，容易造成“管而不治”“治而不严”的局面。

2、管理人员自身定位出现偏差

原来的农村村民委员会承担农村集体管理所需的一切费用，拥有对集体实物的管理权，包括土地管理、人口管理、宅基地使用等，有很高的自主性。而现代意义上的城市社区居民委员会则只是城市基层政府派出机构，政府承担社区居委会管理费用，只负责社区管理与服务功能，以服务为主的辅工作。因此，一些社区人员特别是原村委会人员就会认为社区居委会只是“上级信息传达站”，没有发挥自身才干的机会，甚至认为社区居委会没有存在的价值。偏差的自身定位难免造成消极怠工、影响社区管理与服务水平与质量。

（四）社会问题

1、规划不合理，布局混乱

主要表现在四大“城中村”内部存在没有规划的建筑群和违章建筑物。社区内居民有的只是在原有宅基地上进行翻盖，部分用作住房，部分用作出租，用地方式杂多。同时建筑群密度较大，参差不齐，布局十分混乱，容易给居民带来生命和财产隐患；在规划管理上，政府乃至街道办把重点放在新开发建设的新型居民住宅区，而没有把社区内部纳入城市统一规划和管理范围；城中村的绿化建设（华大社区内华侨大学除外）更是无从谈起，严重影响了城市面貌。

2、公共基础设施落后，交通建设滞后

衡量一个城市发展状况的重要标准便是城市的基础设施建设。这句话同样适用于衡量社区建设。“城中村”内居民所需的学校、幼儿园、医疗卫生设施配套不足，缺少文化娱乐设施，老人活动、儿童游戏场地和公共绿地等更是不见踪迹，环境卫生、生活服务等公共配套设施缺乏，供水、供电、排水系统不完善。同时交通建设滞后，存在很大的安全隐患。调查中，泉州城华北路，作为一条城市主干道，存在很多的问题，如路面磨损严重、立交桥太少、不利横穿马路、违章摩托车过多等等。严重的交通问题不利于居民的出行，威胁到居民的生命安全，加大了“城中村”治理的难度。

二、“城中村”治理对策分析

篇（2）

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（government administration or government management）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社，2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000.

[3]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

篇（3）

近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。

一、社区治理主体多元化是发展趋势

“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。

二、社区业主的角色定位

（一）社区业主与以往的社区居民的比较。

我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：

1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。

2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。

3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。

可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。

（二）存在的问题。

社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。

从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。

（三）社区业主的角色定位。

矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。

社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。

问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。

三、努力引导社区业主发挥其治理水平

将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。

（一）强化业主委员会在社区中的作用。

我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。

要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。

（二）加强社区业主间的内聚力。

社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。

（二）业主应加强与物业公司的互动。

物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。

（四）政府为社区建设提供外部支持。

政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。

综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。

参考文献:

[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社,2002.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

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一、当前我国城市社区治理的基本现状

从90年代中期开始，我国很多城市在社区治理实践中都进行了一系列的制度创新，至此各地区此基础上形成了各具特色的新鲜经验，基本建立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的街居治理新格局，初步实现了政府依法行政管理与社区依法自治的有机衔接和良性互动。具体而言，我国城市社区治理的现状与基本经验可归纳如下：

1、初步实现了城市公共部门依法治理与城市社区依法自治的衔接与互动。自2011年以来，我国很多城市进行了街居管理体制改革的尝试，力图规范街道办事处与社区的角色职能，让社区自治组织从行政性事务中解脱出来，全力做好居民自治工作街道办事处集中做好行政工作。

2、突出了民生导向加快了社区公共服务供给。民生建设是社会建设与社区治理的突破口。近年来，我国城市政府高度重视民生工作，以街居公共服务改革为突破口，城市公共服务向社区延伸和下沉加快。当前，我国城市区和街办两级在加快社区基础设施建设的同时，通过设立区、街办、社区三级公共服务中心和便民服务站，加快了行政和其他便民服务下沉社区的广度和力度。

3、高度重视社区公共文化建设。社区公共文化是社区治理的软实力之一，是社区发展的动力基础，是一个社区区别他社区的本质表现。近年来，我国不少城市在大力打造社区环境文化的基础，上坚持“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”，通过开展一系列居民喜闻乐见的群众文化活动，不断增强社区发展的软实力。

二、当前国社区治理中存在的问题与不足

在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的社会转型时期，承担着社会治理使命的我国城市社区，受传统街居管理路径和居民素质的影响，在社区治理中不可避免地存在着这样那样的问题，这还需要我们以与时俱进的实践精神不断地发展与完善。

1、社区承担了太多社会事务职责，但管理权力却未得到相应调整。各条线在社区各设一套班子，对社区服务建设总量不少，但因是“小而全”，相互之间没有实现充分整合。如民政部门重视对老年人口的生活照料服务，卫生部门大力推进社区卫生康复治疗服务；文化部门提倡社区文化设施的充分使用，教育部门要求发挥社区教育功能等等。这些社区服务具有很大的共通性和重复性，这其实是旧管理体制条块分割的矛盾在社区管理体制未得到充分完善时期的表现。对社区服务资源的优化整合，将是进一步完善社区管理体制的重要内容，也是进一步发挥社区服务功能的关键问题。

2、政府部门在社区管理中存在“越位”问题。有些政府部门仍在行使本应由社区企业行使的职能，有些政府部门承揽和包办了许多本应由社会自治组织办理的事物，街道办事处直接领导和管理居民委员会工作的现象还较为普遍的存在，街道办事处还时常干预社会中介组织行使社会职能。

3、社区治理的规章制度不完善。社区治理要发挥合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序与运行机制。既要确定各组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。我国城市社区治理制度设计的主要缺陷在于：一是对作为区政府派出机构的街道办事处，还没有明确界定其行政服务和管理的范围；二是区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成在社区事务上相互推诿扯皮；三是社区内的各种社会组织也没有形成有效的行为规范，让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚；四是社区治理的运行机制尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督与制约。

4、社区管理工作人员队伍薄弱，整体专业化程度偏低。改革开放以来，由于人力资源“下沉”基层社区的动力基础与体制机制不够完善，我国社区社会工作者严重不足，社区人才总量缺乏。一方面，城市社区依然存在着不少街居干部由老、弱、妇组成的状况，已不能适应社区治理的新需要，迫切需要文化层次较高，经过专业培训，懂得现代社区治理，熟悉市场经济的社会工作者等各类人才来充实城市的社区治理工作。另一方面许多青年人不愿意到社区工作，即使是那些通过“一居一大”等方式到社区工作的大学生们，也只不过把社区作为自己的“跳板”，很少有安心社区工作的。

三、解决社区管理中存在问题的对策

妥善解决上述问题，是城市社区治理工作的必然要求。我认为，在社区治理过程中，应着重从如下几个方面入手：

1、深化社区体制改革。深化社区体制改革的重点是认真转变职能，真正做到“小政府、大社会”，进一步理清和街道办事处职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规的授权，确立街道办事处对辖区治理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动辖区居民和非政府组织开展社区工作的积极性，使街道办事处对社区是工作上的指导和监督、资金上的支持和政策上的引导。尤其要彻底废除街道办事处随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与社区之间的指导与被指导关系真正落到实处。

2、转变政府职能。要进行社区治理首先就是要转变政府职能。转变职能部门以及街道办事处的职能，只有这样才能从根本上消除“下改上不改”的现象，社区治理才能取得成效。就马村街道办事处的工作实践来看，各个职能部门还是把街道办事处看做是自己的下一级政府，想方设法的推卸责任但是却要揽权。而街道办事处自己的人员配置都有限，最后就把工作又压给社区。所以社区治理的头等大事就是政府部门职能转变，这也是最关键、最困难的一环。

3、建立“权随责走，费随事转”的模式。在下放工作职能的同时，要明确社区工作经费拨付标准，社区为有关职能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。总的看来，权随责走，费随事转存在四种方式：一是政府部门只出人不出钱，政府部门向社区派驻人员完成部门职能。二是政府部门只出钱不出人，政府部门筹资向社区居委会“购买服务”，社区居委会招聘人员完成。三是政府部门向社区居委会放权，社区居完善城市社区治理的对策委会自主管理和自我服务。

篇（5）

关键词：社区；环境；治理

我国经济发展的霸道性和压榨性所产生的恶果，一定程度在环境问题上凸显而出，这种不计代价的发展使我们不得不冷静下来思考如何治理“那片灰色的天空，和那条发着恶臭的河流”。为了解决环境问题和经济低效率，学者们致力于研究谁是环境的最佳治理主体。目前无论是政府管制还是走市场激励的路都无法“药到病除”。我们看到的是NGO、民间组织和社区日益成为治理主体的新宠。而社区的角色在近20年的时间里，其角色发生了根本性的变化，它已成为治理最为炙手场。

一、社区与生态环境治理

德国的社会学家滕尼斯早在1881年提出“社区”一词，并将其纳入社会学研究范畴。他将社区解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一关系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社会群体。自此以后，社区的概念不断的演变，先后经历了“组织”论阶段、“区域”论阶段和“综合”论阶段。尽管学者对社区的概念莫衷一是。但是构成社区概念的因素是普遍认同。希勒里从1995年收集的资料发现，在已经存在的94个社区定义中，有69个认为社会的本质因素有三个社会互动、地区、共同约束[1]。社区作为一个非正式制度下的制度体系最突出的特征是文化机制，也是社区精神的层面体现。另外，社区中的社会机制，如社会关系纽带和社会声望是社区运行的剂，这些都是现代政府和市场关系中所缺失的，同时也是社区与政府、市场的区别之所在。社区既强调本土知识，又注意到特定地理空间上形成的生态环境共同利益。在生态环境管理方面，社区被描述为具有自己在长期的历史中形成的本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与。社区成员作为资源拥有者与使用者的双重角色，他们自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势，因此，社区参与生态环境治理既必然又有效。[2]

强调社区基础上的环境治理是基于环境治理的“双重失灵”的既有背景，双重失灵是指市场失灵和政府失灵。环境是典型的公共产品。环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益。对于环境问题而言，由于环境污染的负外部性、环境资源的公共性、环境资源产权不存在或难以界定以及环境信息的稀缺性与不对称性等的存在，就使人们对环境的所作所为难以经过交易方式反映出来，于是环境问题就表现出某种外在的失灵。环境产权的难以界定为政府管制提供了依据，而政府不是万能的，正如阿格拉沃与吉伯森所指出的，过去几时年的经验表明了，国家想要通过强制的手段来推行不受欢迎的发展与保护项目，管制人们的资源使用行为是，其能力是有限的。政府面临着高额的管制成本、理性的有限性、监督缺位和寻租等问题，出现了政府失灵。“市场失灵”与“政府失灵”的同时存在就使得环境问题成为名符其实的“公地”。要促进环境与经济的协调发展，仅靠政府与市场的调控是不可能的，环境治理必须引进其他治理主体[3]。

二、社区治理环境的优势分析

洪大用教授认为，以社区为基础的环境治理（保护），是指：完整的社区拥有以社区为主体的保护；同时又可以向另外两个主体延伸：向上可进入政府的保护活动中，往下又进入环境资源私有化的范围。通过社区机制的建立，进一步扩大了环境治理的主体，明确了相关方面的责任，而且有效地整合了政府活动与个人行为，提高了环境治理效率[4]。社区是最容易达成相互合作的场所，社区的小规模、互动频繁而容易通过沟通实现合作。社区中的人际关系、相互认同与团结程度高，人们之间已经达到一定程度的一体化，而社区中存在的互惠机制加强了一体化的程度。此外，社区的社会机制让违规者无法逃脱公众的“法眼”，减少了“搭便车”行为，这是因为社区内监督日常化，匿名困难、舆论优势产生了强大的外在力量让社区的政策执行起来更透明、民主和高效。在社区中，选择“搭便车”会使其失去社区中的人际关系和声望。最后社区具有产生并维系社会文化的功能。文化的核心是价值观、信仰、信念，这是社区成员共享的。正是它们不仅促使了规制的产生，而且成为这些规制背后的依据，这样的组合促进社区合作，改善激励。如，在文化价值上，在资源极度短缺时期，资源的价值的上升有两种表现形式：一是是资源的纯粹物质价值上升，人们对资源的需求增加；二是是资源被社区文化赋予某种神圣化的意义，人们对其的敬畏增加。在不同的价值观引导下，人们的合作效果天壤之别。前者只会因资源稀缺，物质价值上升，导致人们争夺，后者则会因其神圣的光辉增加拥有者的合作。这些核心价值成为社区的道德力量。经过长期的宣传和存在，内化为社区成员自我约束的规则。环境管理作为社区的公共事务，每个人都有责任，这些共享的价值文化一方面强化个人的环境保护意识，减少个人破坏环境的行为，另一方面，督促个人监督他人的行为是否违规是否有利于利于社区的环境发展。总体来说，就是营造出一种“我为人人，人人为我”的参与式氛围。将管理环境的权利下放给社区，意味着环境资源直接赋予社区。社区保护在激励机制上的优势与社区的地理空间密切相关，正是在特定的地理空间上，塑造了环境问题上的利益共同体。利用社区成员关注其自身利益的要求，调动起他们的积极性，这就是所谓的激励机制。社区产权相对于私人拥有的优势是不需要完全私有时高额的交易成本。在由政府治理到社区“私有”的过程中，没有进一步私有到个人，这是世界性的社区治理趋势的另一面体现。资源属于社区，资源又是社区成员的生存根本，社区成员可以从良好的环境中获得利益。无论是作为个体的成员还是作为集体的社区，都有着共同的目的就是管理好环境，从中获益。与政府机关作为公共利益人时所出现的监督问题，造就了政府管理的激励不足，滥用公共资金、腐败、将权力变为压制手段而限制了社会成员应有的民主和自由相比，社区由于规模小，没有正式权力体系，权力主要来源于民间，而显得更民主，理性和具有责任感。

社区可以被看成是为了降低交易成本的产物，它代替了政府与市场而成为更有效的治理主体。从这层意义上讲，它是工具性的。社区特有的激励结构，又促使我们利用它来作为保护环境资源的最有效手段，这是它工具性的体现。但是最终，社区超出了工具的范围，社区拥有的文化价值构成了一个包含物质内容与精神内容的生存空间，而不像市场，除了经济、效率与正式制度这些没有“人情味”的概念外，见不到更为丰富的社会内容与文化成分。（作者单：位陕西师范大学）

参考文献：

[1]吴开松，城市社区管理[M].北京.科学出版社，2006.

[2]EEIN S，MYERS H，Policy reviews and essays：traditional environmental knowledge in practice J.Society and Natural Resources，2002，（15）：345 - 358.

[3]箫代基，郑惠艳，吴佩瑛，钱玉蓝等.环保之成本效益分析——理论、方法与应用[M].台湾.俊杰书局股份有限公司，2002：66 - 71.

篇（6）

社区是政府工作的触角，直接接触广大的群众，做好社区工作，稳定是前提。为了能够更好的抓好社区综合治理工作，我们社区一班人深入到基层调查走访，认真研究，经过梳理，在社会综合治理方面存在诸多问题，具体表现为：文化娱乐场所多，存在不安全隐患；流动人口多，容易多发盗窃、现象；下岗职工多，群众的生活、就医困难；家庭纠纷多，社会不和谐不安定因素多。同时还存在一些潜在的：例如两劳释放人员的生活安置，全/！/县的大排水问题，环境治理存在死角等方面的问题。社区一班人经过认真详细的调查后认识到，要想形成一个团结、和睦、祥和、文明的新型城镇社区，关键就是要努力加强辖区的社会治安综合治理工作，我们重点抓好以下三方面的工作。一是强化组织领导。社区成立了由党支部书记担负主要责任的社会治安综合治理领导小组，还配备专门负责综治工作的副主任。在社区内以创建“安全文明社区”为契机，发动辖区居民群众参与，成立治保会、调解会、帮教小组、治安巡逻队、治安信息员、法律宣传小分队、法律服务站7个社会治安综合治理组织机构。二是强化居民的法律意识。充分利用会议、横幅、标语、墙报、永久宣传栏、举办文艺演出、知识竞赛等多种途径，在群众中开展普法教育，广泛深入宣传宪法、民法、婚姻法、计划生育法、税法等知识，组织社区各经商户学习《消费者权益保护法》等法律法规，倡导“依法治社区、保社区平安”的观念。并聘请律师进驻社区，开展法律咨询服务。三是强化群防群治。居委会组织社区居民小组长、社区建设积极分子、退休老干部、流动党员，建立了居民群众和居委会维护稳定信息员网络，成立3个社区服务志愿者队伍，密切注视社区可防性案件的发生，发现可疑情况，及时向警务室反馈，加大整个社区的全面控制，形成动静结合、专群结合的治安网络，保证了社区的安全和稳定。

二、强化社区综合治理工作新举措，注重实效抓创建

以紧紧围绕社区综合治理工作为重点，积极构建发展型、安全型、文明型、和谐型“四型”社区，创新了社区综合治理管理模式，维护了社区稳定，为创建安全文明和谐新社区创造了宽松的环境。一是构建发展型社区促稳定。以维护群众利益为己任，以促进社区繁荣为职责，全面抓好社区工作。以创造性的开展低保、培训、就业、劳转等工作，解决下岗职工生产生活问题保稳定。同大庆宾馆红宝石集团等十几家单位开办用工大集，输出劳务上百人。同时，也不断加强硬件建设，通过积极协调，社区的办公条件由原来的100平米扩大到600多平米，为了有力的支持社区警务工作，我们率先单独划出两间办公室作为警务室，为社区警务开展工作提供了有力条件。二是构建安全型社区促稳定。大力开展了“平安社区”创建活动，组织发动低保户、党员志愿者、离退休老同志，组成社区巡逻队，并坚持经常性的活动，及时掌握了社情动态，从而维护了一方的稳定；结合“维稳创安”活动，开展了对辖区内安全隐患和不稳定因素的排查工作，共排查不安全隐患9处，通过协调相关部门

通知整改，通过查找根源和作思想工作，以及落实责任人等办法，不稳定因素都得以有效的控制；充分利用各种形式、媒介强化流动人员和重点人口管理，登记建档率达到99以上。三是构建文明型社区促稳定。组建群众秧歌队，积极开展形式多样的文艺汇演、全民健身等群众喜闻乐见的文体活动，成立社区活动中心，利用节假日与共建单位举办联欢晚会，为社区居民营造了一种健康向上的文化娱乐氛围。开展居民的健康安全活动，利用社区医疗点开展便民服务，对“五保户”残疾人实行免费配药，对困难户药价减半。退休党员邹本举还开办了义务针炙理疗诊所，建立社区病人档案。在抓好未成年人素质教育过程中，我们成立了学后看护中心，开展了社校共建活动，聘请了校外辅导员，让孩子们远离网吧、远离录像厅、远离，健全了“家庭、学校、社区”教育网络，为广大青少年健康成长创造条件。四是构建和谐型社区促稳定。积极化解社区矛盾，消除不安定隐患。注重做好人民调解工作，充分发挥调委会、调解小组、法律接待站等作用，我们把灵泉律师事务所请进了社区，及时化解各类民事纠纷，筑起维护社区稳定的坚实防线。几年来，社区居委会接待来访群众300人次，并创建了“无家庭暴力”社区。成立西南社区青年中心，开展青年志愿者活动，为特困户老人、五保户、敬老院的老人打扫卫生、收拾院落、拆洗被褥、送煤、送米面。还组织志愿者到糖厂家属区清淤400延长米、修路200延长米。我们还成立了爱心救助站，保证把接受社会各界捐助的物品及时送给需要关怀的人群！为构建和谐社会贡献一份力量。三、健全社区综合治理工作新机制，完善制度抓创建

在深入抓好社区综合治理工作中，我们制定了具体的工作方案，并建立健全了各项制度，通过机制保障，确保社综工作顺利有序开展。一是建立了定期接访制。对于基层和群众反映的安全隐患，以及不利于稳定的因素，社区社综领导小组设立专门日期、专门时间接待群众来访，听取合理化建议和意见。二是建立了层级包保制。采取社区领导包片、包委，委主任、委员包重点户的“层级联包”制度。尤其是在打击“__功”等过程中，我们具体包保到人到户，保证了社综工作纳入日程，抓出成效。三是建立了例会制。社区社综小组要定期召开会议，定期深入基层调查了解情况，专门研究解决发现和预见性的矛盾和问题，使问题及早解决。四是建立责任追究制。我们本着“防患于未然”的原则，严格明确责任和分工，划分责任区，落实具体责任人，对于由于个人不负责任的造成事故发生的要视情节追究相关人员责任。通过上述机制和制度的有效落实，促进了社区社会综合治理工作深入开展，取得明显效果，社区连续两年来被县委、县政府评为社会治安综合治理先进单位。

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一、对社会治理的概念和内涵的认识

党的十以来，就完善和发展中国特色社会主义制度发表了一系列重要讲话。在这样的基础上，党的十八届三中全会明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的崭新概念和重大任务。社会治理是国家治理的一个重要组成部分，社区治理是社会治理的一个基层单元，是社会治理的工作重点。国家治理必须突出民主与法治，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治市场、法治社会、法治公民一体化建设。

在我国，社会治理就是指在执政党领导下，吸收政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多方面社会治理主体参与，通过多种管理手段和方法，依法对社会公共事务进行规范和管理的过程。按照十报告，我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的社会治理良好局面。

二、我国创新社会治理中存在的基本问题

（一）基层社会治理行政化、机关化现象严重

随着社会的发展，人口流动性增强，“单位人”大量地转变为“社会人”，社区成为我国社会服务和治理的新载体。然而，事实上我国社会管理整个体系中，行政部门的职能并未削弱，甚至呈现相反的倾向，在政府的职能没有彻底转变的情况下，政府的职能部门仍将社区居民委员会当成是基层行政部门，他们承担着大量的社会和行政事务，社区居委会全部工作几乎都要接受上级党委、政府等各部门的监督和考核。

（二）基层社会治理忽视了社会组织的作用

社会治理的改革创新需要我们继续协调社会与政府之间的关系，充分释放社会发展的活力。社会力量和社会组织的成长与兴盛是社会前进源源不断的动力，更是基层自治最直观的表现。从社会协同方面来分析，我国的社会力量还没有被充分地组织起来。随着当前我们国家的社会结构和利益主体的多元化不断发展，不同的社会组织与社会力量所代表的是利益诉求，不同的主体就有了表达利益诉求的渠道和途径，这样会有效的在社会矛盾转化为政治矛盾之前，通过诉求的合理表达以及协商的方式将矛盾化解，面对不同群体日益不断增长的物质与文化公共需求，不同的社会组织可以满足不同群体的不同需要。但是，基层组织结构过分行政化、机关化抑制了基层社会力量与社会组织的生长和壮大，进而影响到基层社会组织服务和治理职能的发挥。

（三）基层社会治理所需财政资金的投入不足导致基层的基本公共服务体系不完善

健全的基层服务体系必然包括政府、市场、基层自治三方服务体系，基层公共服务供给“往往不能适应群众不断增长的需求”。基层公共服务配套设施在覆盖率和供给上依然处于老旧和供不应求状态，很大程度上不能满足居民的需要，基层基本公共服务体系不完善的最直接原因是财政资金的不足。

（四）基层社会治理缺乏相关的法律支持

十的报告中明确指出，法律是社会管理最根本保障。然而，过去的很长时间里，我国在社会管理的途径和方式总体相对单一，很多时候采取的是强制性手段和行政性手段来解决问题和矛盾，忽视法律规章制度的建设。目前，我国正处于加快社会转型的重要时期，相应的法律法规并没有及时作出对应的改变，在很大程度上束缚了创新社会治理的发展进程。

三、新形式下创新社会治理的对策、建议

（一）社会化运营

在发展基层社会组织时，要有效利用社会力量，使得社会上的资源得到较好利用，形成多方参与的良好局面，从而建立起良好的共建机制、协调机制和市场机制。既要发挥出市场在优化资源配置和加速要素流动上的作用，同时还要发挥出政府的服务作用，通过合理的税收政策和激励政策，有效利用社会性资源，让更多的企业、组织和社会力量参与到社会治理中去。

（二）组织化拉动

探索组织服务组织的工作模式。要对社区内的高端公益事业性组织机构和基础性组织机构进行必要扶植，常见的有社区组织发展中心、社区公益事业发展中心等，让这些组织的作用得到更好的发挥，特别是在策划公益事业、扶助社区组织和培训相关负责人等方面有明显的效果。要号召社会组织通过建立起公益组织孵化器的方式，给被孵化的社区组织提供必要的创业资源，帮助社区创立的公益组织更好地成长起来。

（三）多元化发展

社会组织服务要适应多元化的趋势，建立更多的社会组织类型，以此满足不同阶层居民对多元化生活的需要，从而让更多的居民参与到社会组织建设中去，真正把社区当成“家”。此外，还要加强社会组织之间的合作和联系。社区在发展社会组织时，要通盘考虑，突出重点，推动社区治理向多元化方向发展。社区内的社会组织要有“走出去”眼光，加强与其它社区的交流学习，让活动样式更加丰富，同时为广大居民参与活动搭建更大的平台，让社会融合力和多元发展格局得到有效拓展，让社区居民更好地融入社会。

（四）法制化监管

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中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）09-0231-01

随着我国现代化与城市化进程的加快，社会经济和人民的生活水平得到显著的提高，整体生存环境质量也随之得到有效的改善。但与此同时，社区层面的环境污染问题和矛盾纠纷逐渐出现并显现出复杂、多样化的特点。探讨社区环境污染问题及提出适宜的解决方法，已成为社区环保的首要任务。

1 社区主要环境污染问题

1.1 废弃物污染

社区固体废弃物主要包括建筑垃圾和居民生活垃圾。随着城市化的迅速推进，社区垃圾数量越来越多，废弃物种类也日趋多样化，除一般生活性垃圾外，房屋装修垃圾、餐厨垃圾、有毒有害垃圾等大量产生。此外，生活垃圾分类处置率不高已经成为制约社区垃圾集中有效处理和节约处理成本的重要因素。在环境卫生方面，垃圾处理不及时会导致蚊虫孽生，影响社区环境质量，在运输收集过程还会产生臭气、噪声等扰民问题。在社区污染矛盾中，由于居民垃圾处理不当影响邻里的矛盾纠纷逐渐增多。由于垃圾的产生和每个社区居民息息相关，已成为评价社区管理水平和环境文明程度的重要因素，社区垃圾是否得到及时妥善收集、处理成为目前社区居民普遍关注的社区环境问题。

1.2 废气污染

随着城市第三产业的迅速发展，城市中餐饮、浴场、美容院、干洗店等形式的服务产业随即大量出现，伴随而来的餐饮单位油烟气、锅炉燃油废气、洗涤液气味、空调热气等一系列局部空气污染情况逐渐增多，由于此类服务业大多与社区居民住宅毗邻，因此污染矛盾也日益突出。在居民区内，居民生活垃圾倾倒不及时产生的臭气影响，住宅区内商店、居民等房屋装修期间油漆废气扰民等等一系列影响邻里生活的污染矛盾形式也不断增多。

1.3 噪声污染

城区噪声污染已经成为目前城区环境污染的主要方面。在影响城市环境的各种噪声源中，商业企业固定源噪声（如排风机、空调等设备噪声）、建筑施工噪声、社会生活噪声和交通噪声是主要方面，噪声源呈现出多元化的特点。由于噪声传播在一定的空间范围内具有广泛的散播性，已经成为社区污染的主要方面。值得一提的是，其中社会生活噪声和建筑施工噪声污染问题呈现逐年增加的趋势。这方面的主要原因是由于随着近年来城市改造、公共设施施工等建设施工噪声干扰附近居民生活的情况愈加突出，矛盾投诉数量激增；此外，商业活动、日常的室内外娱乐活动、房屋装修、空调使用等噪声干扰也日益成为邻里纠纷的重要引发因素。

1.4 辐射污染

随着人们环境认识的提高，对自身环境安全的意识和要求也逐渐增高，其中以往并不为人们所重视的电子辐射问题也成为目前社区居民投诉的热点问题之一。其中无线通讯基站和电力变电站的设置成为社区居民关注的要点，虽然对无线通讯服务和电力供应服务的需求与日俱增，但市居民们对周边上述设备位置的设置十分敏感，纷纷采取了避而远之的态度，造成了大量矛盾纠纷。

1.5 社区新建项目引发的环境问题

随着社区居民环境权益保护意识的提高，公众参与的热情日益高涨，居民对于周边尤其是社区内部的环境问题总是予以特别的关注，新建项目选址引发的矛盾纠纷也逐渐成为城市环境问题的一种突出表现形式。除了部分确实会对周边环境造成较大影响的项目外，也包括一些对周边环境产生的负面影响较少（甚至没有影响）的项目的设立，这是由于不同层次居民对于自身居住环境的要求不甚相同，愿景与现实的差距也使这类问题成为环境矛盾的焦点。作为项目审批决策的政府部门由此被再次推向“风头浪尖”。如小区内会所、周边商家的招商引资过程，公交枢纽的设置等常会引发周边居民的反对，从而引发矛盾。除上述突出矛盾外，光污染问题，由于违章搭建、乱设摊等低端甚至违法经营活动引发的公共环境问题也日益成为影响社区环境质量的因素。

2 治理社区污染主要措施

从污染治理的方式看，以政府主导的行政治理方式是最为传统的方式，但以市民环境维权为主要目的的其他治理途径也同时并存，构成了目前社区污染治理的总体结构，概括如下。

2.1 行政治理方式

行政治理手段是政府通过各类环境法规与环境标准的制定与强制执行达到一定的环境控制目标，以达到消除污染，解决矛盾纠纷的目的，政府是实施行政治理的主体。目前各类环境污染防治法律、法规和环境标准都为行政环境执法提供了制度标准。从整个城市区域污染的层面看，由于社区污染影响范围相对较小，对某个城区区域环境质量的影响有限，在缺乏有效激励的情况下，难以引起政府部门的重视而主动采取治理行动。从这个意义而言，环境则是推动社区污染行政治理的主要动因。由于长期以来的环境保护的“政府主导型”模式，使人们在遭受环境污染侵害时，首先想到的方式便是环境。

2.2 直接交涉途径

指污染受害居民直接同污染者进行交涉，要求停止污染行为和进行赔偿的单方面维权行为。这一过程实际上是双方直接博弈的过程，博弈者的个人因素对博弈的结果有直接的影响，因而治理的效果有很大的不确定性。一般而言，由于污染受害居民相对处于劣势地位，且受到个人知识水平、信息获取、能力水平等方面的限制，因此治理效果较为有限。

2.3 司法诉讼方式

主要指污染受害居民通过民事诉讼的途径，要求污染者停止污染侵权和进行赔偿的方式。由于诉讼途径一般需要当事人较多的资金和精力投人，加之目前社^污染方面环保法律法规及环境标准的不尽完善，以及客观污染取证方面的困难，诉讼成本较高。同时，由于社区污染危害程度相对不大，在现实生活中，因为污染纠纷直接向法院的情况并不常见。虽然从国外的实践经验看，通过诉讼途径解决污染矛盾是较为有效的治理途径，但在目前我国的环保法律、制度环境和市民的意识习惯下，环境诉讼难以成为社区污染纠纷治理的主流途径。

2.4 第三方调解方式

指通过第三方出面主持下，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，消除污染、化解矛盾纠纷的方式。目前污染纠纷调解的第三方主体主要为司法部门或社区人民调解委员会。在实践中，调解方式多发生在居民之间的污染纠纷上，以自愿为原则，在调解过程和调解协议缺乏相应制度保障的情况下，治理效果难以得到有效保障。行政治理、直接交涉、司法诉讼、第三方调解方式构成了目前社区污染治理方式的总体框架。

3 结语

总之，解决社区环境污染问题，一方面要强化社区管理，充分发挥社区在控制生活污染方面的作用；另一方面要发展民间环保组织、培育和壮大民间环保力量。在社会转型加速期，只有这两者双管齐下，共同发挥作用，才能逐渐缓解社区生活污染问题，并最终在社会发展中彻底解决生活污染问题。

篇（9）

一、“村改居”的内涵

“村改居”随着社会经济和城市化进程的发展应运而生，具体指的是：撤销以往的农村组织，更改为城市居民社区委员会，借助管理城市居民的方法，对“村改居”展开管理。从利益分配角度而言，“村改居”属于对社会利益的一种再分配形式，指的是：重新划定进程农民在社会上的地位和利益分配形式。从政策上而言，“村改居”社区的居民属于城市人；但从实际利益角度而言，他们与真正的城市居民所享受的待遇有所不同。而“村改居”要切实保障“村改居”人员的基本权益，提高“村改居”人员的社会地位，使其享受到与城市居民一样的高品质、高水平的生活，最终实现“村改居“追求社会发展与进步的目标。

二、新型社区基本环境、治理现状及存在的问题

（一）基本现状

在城市化过程中，“村改居”社区在形式上已基本完成了由农民转变为居民，农村转变为社区，集体土地转变为国有土地，集体经济转变为股份经济的“四个转变”。虽然“村改居”在形式将村委会的牌子换成居委会，在角色上宣布农民变为城市居民，在居住形式上由散落居住的平房庭院变成环境优美，配套完善的城市高层小区，但在社区形态又表现出诸多乡村社区的特性，具有明显的过渡性，异质性和不稳定性。

随着城市化的快速推进，“村改居”社区的数量及其集聚的规模也将越来越庞大，并将成为未来城市的重要组成部分，其运行与治理状况也会在很大程度上决定着城市发展和社区管理的水平。通过对“村转居”社区调研发现，其“亦村亦城”的特点存在着诸多问题，严重制约和影响着社区治理的转型和发展以及社区居民的政治经济利益的实现。因此，发现目前“村改居”进程中的问题并对其进行深刻剖析，从而为探寻新型城市化发展的社区治理对策具有极其重大的意义。

（二）新型社区治理现状及其中存在的问题

“村改居”这种新型的管理组织，随着社会经济和城市化进程的发展应运而生，其成员由失去土地后的农民组成。“村改居”作为一种新型的管理组织，在实际运作过程，还存在一些不足之处。

1.“村改居”是农村向城市过渡的一个特殊阶段，此时的“社区居委会”行政化色彩偏重，主要表现在以下两个方面：

第一，组织机构行政化。由于计划经济体制的影响，政府对居民委员会的定位实际上有偏差，居委会在内部设置和职能上，基本上仍按上下对口模式，被纳入政府的管理体系之内，并没有体现社区的实际情况和居民群众的实际需求进行设置，而居委会无论履行何种功能，都具有“金字塔式”行政化等级结构的组织特征，使居委会俨然貌似政府的派出机构，而不是群众性自治组织。有的政府部门，打着“某某工作进社区”的旗号，把工作延伸或直接推向社区，社区居委会便成了一根针，万事都要从这个根针的“针眼”穿过，于是居委会常常忙于上级督办的任务，致使居民自治管理的空间不断减少。

第二，人员安排的行政化。在实际工作中，现在社区居委会主要人员存在着“民选”和“街聘”的双重身份现象。一方面，“街聘”的方式明显提高了居委会干部的文化素质文化，使年龄结构年轻化，增强了居委会工作的活力，但也由于应聘人员年纪轻、社会经验不足以及就业求职心态的影响，存在对社区工作的责任心不强和解决问题的能力有限等问题，因而得不到社区成员的认同。另一方面，由于采取形式，居民对下派和招聘的居委会工作人员替代原有居民认同度高的工作人员，有被强加的感觉而产生抵触情绪，因此致使“街聘” 在选举中落选；此外，“街聘”的社区工作人员享受的待遇和保障与其他非聘人员之间的反差较大，也导致这些居委会干部的思想波动和工作上的攀比。

第三，组织职能的行政化。居委会在日常工作中偏向满足于完成上面布置的工作，而为居民群众需求考虑的职能越来越少。机关部门把社区居委会当作下属单位，把社区当成一个筐，什么都往里装，上面大量的行政事务和社会事务集中在社区居委会头上。长此以往，居委会也从根本上忽略了原本的自治组织属性，把自己看成是政府组织的一员，把政府的行政力量和工作内容向下延伸，于是便造成了居委会在日常工作中偏向满足于完成上面布置的工作，而为居民群众需求考虑的职能越来越少。目前社区居委会所有工作几乎年年都有评比和考核，考核部门涉及党委、政府的几十个有关职能部门。这样，社区居委会及其成员的工作业绩主要取决于政府及各部门的认同，而不是社区居委会和居民群众的认可，这样就偏离了社区居委会作为基层群众自治组织的自然属性和本质要求，与居委会制度安排的初衷已相去甚远。

第四，工作方式的行政化。社区居委会的主要工作就是解决社区问题、服务居民群众，但其工作方式行政化以后，在实际工作中根本无暇顾及居民群众的意见和需求，既不能很好地服务居民，也不能很好地与居民沟通，在工作中也得不到居民的支持。社区居委会的部分工作人员不适应社区工作的要求，在工作方式存在着机关化倾向，习惯于8小时坐班制，积极主动服务的少，在无形中拉大了社区同居民群众的距离。时间一长，这样的社区居委会也就得不到广大居民的认可。

2.居住环境的改变影响了居民参与自治的意识和热情。随着城市化进程的发展和城市改造建设，居民的流动性加大，人们渐渐离开原来熟悉的生活环境，新的居住模式从客观上限制了社区居民之间能广泛而频繁的交往，形成了“老死不相往来”的状况。同时，社区居民在生活方式和价值观念都有很大差异。这也是现代社会人们很难象原来村落平房式的居住环境那样维持较长时间的联系，社区内邻里间的情感淡漠，影响了居民之间的交往，进而影响了居民的社区参与意识和热情。尽管“村改居”后，设置了社会为居民提供各项服务，但村民并未完全摆脱有事找村干部的心理依赖。此外，很多“村改居”的居民都具备较强的政治参与意识，但却未将意识付诸于行动。

3.社区自治组织发展速度比较缓慢。“村改居”社区的居民大多是失地的农民，该群体存在年龄偏大，文化水平不高等特征，对规章制度缺乏正确的了解，参与自治组织管理活动的意识不强。大部分居民都不了解社区的主要功能，尤其是外来人口，导致社区事务缺乏关注度。自发性的群体组织大多由具有共同爱好的居民组成，缺乏系统性的规划，其管理过程存在一定的局限性。

4.“单位制”的体制环境影响了社区参与的积极性。在长期计划经济体制下，“单位制”的后续影响制约着我国居民社区参与，由于各种利益和资源都集中在政府及其附属的单位中，个人的利益绝大部分都是依靠单位来实现，在利益和情感的依赖上基本没有“社区”的概念，居民的社区意识淡漠，导致普遍的社区参与积极性不高。随着市场经济体制的发展，“单位人”逐步转变为“社会人”，居民的利益关系逐渐由单位转入社区，在一定程度上减少了个人对单位的依赖。但居民的单位情结不会立即消逝，这仍在很大程度上影响着居民社区参与的积极性。

三、“村改居”社区问题的主要解决对策

“村改居”作为一种新型的管理组织，“村改居”随着社会经济和城市化进程的发展应运而生。从当前“村改居”社区管理状况来看，还存在一定的盲目性，缺乏有效的规划。相关管理人员要从以下几方面着手，做好社区管理改革工作。

（一）淡化社区的政治色彩，强化社会的服务功能

从街道社区当前的管理模式来看，基本遵循了至上而下的领导与被领导管理原则，即：社区受街道办事处的领导，按照街道办事处安排的任务行事，这不利于社会服务功能的发挥。对此，应该按照“政社分开”原则，重新定位政府与街道、社区之间的关系，为社会服务功能的有效发挥，提供良好环境。居委会的主要工作在于：通过行使管理职能，为社区居民提供各项服务，同时重新构建社区与基层政府之的关系。政府应转变自身对社区的指导方式，从政策、财务等方面支持社区工作，而不应该过度地干涉社区事务。作为社区服务管理人员，不仅要认真完成上级安排的各项任务，更重要的是强化自身的服务管理职能，切实为居民办好事、办实事，努力做好社区管理工作。

（二）健全社区居民政治参与制度，完善居民自治管理体系

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伴随我国经济的快速发展，人们的生活质量日益提高，中国城市社区管理出现新的问题，为更好地管理社区，新的管理模式诞生了，即“三社联动”的管理模式。“三社联动”是指在党和政府的领导下，协调统筹，整体建设社区、社会组织和社工人才队伍，使之融合渗透，充分发挥社会组织的活动，有效发展和开展社会工作，满足社区居民需求，解决社区的问题，不断完善社区管理的过程。为了使“三社联动”的社区管理模式更好地发挥效用，需要结合实践活动，对其功能进行定位，并深入剖析其在应用中存在的问题，以促使其更好地服务于社区管理。

一、“三社联动”模式在社区管理实践中的功能定位

“三社联动”中的“三社”指的就是社区、社会组织和社会工作者，这三者需要扮演好各自角色，明晰自己的职责，发挥各自的资源优势，形成资源共享和互补，达到互相促进的良好局面。在“三社联动”模式的实际操作前，需要对“三社”的角色进行细致分析。一般而言有三种情况：第一种是不存在“三社”当中的一种，在这种情况下就需要根据实际情况引入缺少的角色；第二种是存在“三社”，但是，“三社”之间形成了强弱关系不对等的情况，导致其中一方未能发挥其应有的效果；第三种是存在“三社”，但是，三者未能充分发挥各自的功效，三者之间也未能形成强有力的联系[1]。

（一）社区在社区管理中的功能分析

社区主要是指生活在一定的地理区域，有一个共同的关系，相互作用，也有一个服务体系的人群。从这个界定可以看出社区是相对独立的生活共同体，社区内的社会组织、社会群体、机关团体之间相互影响、相互制约。在社区管理过程中，社区是最为主要的资源提供者，社区资源是社区管理体制建设与发展的重要依托，部分社区资源也是城市社区管理体制发展的重要成果。社区有着各种各样的资源，有政府资源，例如政府对社区的政策支持。

（二）社会组织在社区管理中的功能分析

社会组织也称非营利组织、非政府组织、民间组织，是指以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性、公益性和自治性的正式组织。在社区管理过程中，政府进行职能转移，通过购买社会组织的服务，让社会力量参与社区建设，把部分社区事务转交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的质量，按照一定标准进行评估并支付服务费用，从而发展壮大社会组织，满足社区居民多样化的需求，公益创投不失为一种有效的方式。

（三）社会工作者在社区管理中的功能分析

社会工作者是社区服务的直接提供者，通过专业的社会工作方法介入帮助有需要的服务对象，为其提供专业的服务。社工提供的服务是直接面对面地与居民交流和接触，通过第一手资料的收集和分析，采用个案、小组、社区等社会工作方法提供必要的服务。这些是社工直接参与提供服务，而这些服务正是服务对象所需求的。

总而言之，正确地把握社区、社会组织和社会工作者在社区管理中的功能将有助于促进“三社”的联动，有助于社区管理中“三社联动”模式的运行[2]。社区、社工与社会组织之间的联动关系，是一个系统，三者之间都应该是一个平衡状态，不管是日常的运作还是针对具体问题的时候，都应该在职责明确的基础上，资源共享，优势互补，共同促进社区的发展和建设。

二、“三社联动”模式在社区管理实践中的问题反思

“三社联动”模式在社会管理虽取得了不错的效果，但仍有一些问题存在，值得人们深入思考，寻求更好地解决方法，其问题主要体现在角色不清、功能障碍和环境不良三个方面。

（一）角色不清

多方参与社区管理是社区建设和发展的趋势，是政府职权转移的趋势，是回归社区居民自治的良好信号。但是前提条件是参与社区自治的各方需要认清角色，各司其职，互相配合，避免角色职能交叉，才能让社区管理往利好方向l展[3]。

1.政府及其各部门角色不清。政府及其各部门对社区管理的认知不到位，尤其是街道作为第三级行政部门，街道理应也是中国的最后一级行政部门。由于体制原因，以行政为主导的社区建设的烙印一直存在，街道一直把社区作为自己的下属机构，也就是“第四级行政部门”，街道及其部门领导一直没有抛弃这个观念，随着政府职能转型，街道名正言顺地把更多的事务下放到社区，社区不但没有获得更多自治的权利，反而加重了社区居委会的工作任务，使得社区居委会在很大程度上忙于应对街道交予的任务。在项目实施过程中，发现社区居委会工作人员大部分是在做街道的事务。不转变街道政府及相关部门的观念，不厘清他们的角色，社区管理的道路始终将隔着一层面纱，前进的步伐也会受限。

2.社区居委会角色不清。居委会作为居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，其性质和法律地位在我国《宪法》和《居民委员会组织法》中已经有了明确的规定。但是，在现实中，居委会扮演的角色最基层政府的派出机构。因为人员经费和工作任务主要来源于政府部门，作为自治组织的居委会的角色扮演存在角色不清问题。

（二）功能障碍

合理地界定社区居委会的功能，理顺社区居委会与政府、社区居委会与其他各类社会组织的关系，赋予它与其自治性质相吻合的职责权限，才能使社区、居委会的功能既不萎缩，又不膨胀；使社会组织得以有发展的空间；使社会工作人才队伍能茁壮成长，既避免以政代社现象的产生，又防止以社代政倾向的出现，社区发展才能在确保自治这一基本方向的前提下健康、有序地推进。

1.社区居委会过于全能。“全能”对于社区居委会而言，并不是一件好事，功能的发挥需要建立在明确分工且专一的基础之上。通过实践活动探索“三社联动”社区管理模式的过程中，发现社区居委会在面对居民提出的建议和问题时会力不从心，久而久之，居民会降低对居委会的信任。

2.社区组织自治不足。社区组织是多元社区管理主体之一，在社区建设中充当着及其重要的作用，它带动社区居民积极参与社区公共事务，与之所形成的市民社会是政府和市场的缓冲地带，能有效弥补政府和市场出现失灵的状况，尤其是社区组织作为社会力量参与到社区建设中，能有效整合社会资源，发挥社区组织应特有的作用[4]。但实际情况是社区社会组织自治能力不足，未能真正发挥其应有的作用和功效，阻碍了“三社联动”的发展。在现在的社区中，文体类社区组织相对较多，其它类似维权类的社区组织明显不足，而且文体类社区组织大多只是以兴趣小组的形式存在，并没有真正发展壮大成为有一定影响力的社区组织。

（三）环境不良

良好的环境是社区建设与发展的保障，在实践活动中，发现“三社联动”社区管理模式中存在着两个方面的环境不良因素，主要包括政策法规滞后和社区居民意识淡薄。

1.政策法规滞后，国家及政府制定政策及法律法规，其实施路径是自上而下的，效果也是很显著的。第一，目前社区管理缺乏法律依据，对于新的社区管理理念，在缺乏政策指引的前提下，不会得到有关领导的重视，自然也就不会将社区管理的理念付诸实践。第二，社区居委会的工作职能及工作内容需要法律、法规做出明确规定，需要不断进行细化，现在的社区居委会所做的工作内容和承担的职责过于繁重和杂乱，致使社区居委会的工作没有重心，甚至已经偏离了重心，需要用政策法规等形式重新界定社区居委会的职能及工作。第三，缺乏社会组织发展的政策法规，随着政府职能转移、权力下放、费随事转等原则的出台，过多地把行政性事务下放给社区，而不是把部分社区事务交给社会组织，特别是社区社会组织，社区成为了实际意义上街道办事处的下属机构，事务繁多，却未能给予社会组织更大的发展空间，致使很多社会组织有心而无力。第四，社区建设、社会组织发展和社会工作人才队伍建设分别由上级三个不同的管理部门管理，虽然三方各有分工，但是没有形成有效的联动，应出台政策或者制度助推“三社联动”职能管理部门之间的联动。

2.社区居民参与意识淡薄，保持社区发展的活力，主要在于社区居民的参与。社区居民自治是社区居民依法对社区公共事务和公益事业进行决策、管理和运作的过程，这就要求社区居民积极主动地参与社区事务，而不是消极被动接受他人的相关指令[5]。激活社区居民的自主性和主动性，在于充分调动社会力量，利用社会资源。只有在积极主动的参与中才能使社区居民的力量和资源真正地发挥出来，通过居民积极主动地参与，每个居民在享受着社区建设共同成果的同时，分担着社区的责任，从而最大限度地满足自己的物质、精神和政治生活等方面的需求，使自身的素质不断提高。但是在项目运行过程中明显发现社区居民的参与意识不强，主要体现在社区居民参与率比较低、居民参与的方式比较被动、社区居民参与的强度比较小、居民参与的层次比较低这四个方面。譬如社区居民参与率较低，在社工进入社区倾听居民心声，收集民情信息的时候，部分居民即使有问题也不反映，因樵谒们的印象中，即使反映问题也不会得到解决。

三、结语

“三社联动”的社区管理模式，是顺应时代潮流应运而生的，自有其不可取代的地位和作用，但是“三社联动”刚刚出现不久，必然存在较多问题。因此，要以辩证的方法看待“三社联动”模式，要明确其对社区管理带来的巨大益处，对其存在的问题，要采取有效地措施进行解决，这也是社会管理者接下来的工作重点，也是本文的探究重点。

参考文献：

[1]王德明.“三社联动”背景下创新社区治理机制研究[J].中文信息，2016，（08）.

[2]孙涛.以“三社联动”推进基层社会治理创新[J].理论月刊，2016，（10）：148-152.

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二、强化宣传，全民参与。各社区根据各自的实际情况，采取板报、标语、宣传单、广播等形式对环境治理进小区、进楼院、进家庭进行宣传，让广大居民共同参与。共办板报专栏8块，标语2条，社区利用广播每天早、中、晚进行广播宣传。各社区还通过“六联机制”中的卫生联洁，每月评选先进卫生文明户，带动居民广泛参与。

三、明确任务，落实责任。为使此次环境治理进社区落到实处，办事处采取领导、工作干部包社区；社区书记、主任为第一责任人，各社区采取社区干部包大网格，居民小组长包小组，网格管理员包小网格，公益性岗位人员包街、小巷和小区，使社区内环境卫生的治理有人督促、有人清扫保洁。

四、突出重点，全面整治。办事处目前有小区133个，其中有物管小区103个，无物管小区30个；背街小巷141条，老旧院子（城中村）4处，尤其是1、2、3、4、5还房小区以及清家堰社区的统拆自建房全部是开放式小区，给社区管理带来了很大的难度。为了使环境治理进社区工作落实，社区组织居民小组长、网格管理员、公益性岗位人员重点对责任区内“垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、杂物乱堆”进行整治，尤其对小区内的“牛皮癣”、垃圾乱扔以及责任区内的卫生死角进行了清理整治。共清除卫生死角110余处，“牛皮癣”2252张，电话号码35000个，整治阴阳沟550米，下水道455米，清淘化粪池10口，清除小区内绿化带、公共场所杂草及垃圾76处约3吨。通过整治，各社区的环境卫生得到了较大提升，效果比较明显。

五、加大投入，强化保障。为了使此次环境治理进社区顺利开展，办事处在有限的经费中向各社区下拨了5000元整治经费，主要用于购买整治中所需的物品，如涂料、银粉、香焦水、灰刀、毛刷、桶等工具。

六、加强督查，逗硬考核。为了搞好此次环境治理进社区工作，办事处治理办专门抽出2人坚持定期不定期到社区办公区域、小区等责任区进行明查暗访，对检查出的问题在网上进行通报，并限期整改。并将此次进社区活动纳入年度目标考核，对做得好的进行加分，做得差的进行通报批评并扣减年度目标分。

存在问题及下步打牌：