高校预算管理大全11篇

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1.明确工作目标，协调各部门关系

高校财务预算管理是对办学方针的定量反映，通过财务预算管理的价值尺度编制相应的办学计划，能够规定高校在某一时期的总目标和各部门的具体财务目标。高校财务预算管理工作能够让各部门更为直观地了解本部门业务活动与高校总体目标之间的关系，明确各部门的工作职责和发展方向，从而由各部门之间形成合力，推进高校总体目标的实现进程，而且财务预算管理工作将高校的各方面工作统一纳入计划中，各部门能够根据各自的工作方向与其他部门协调，加强各部门之间的联系，使得各部门的工作达到最优化。

2.高校管理制度化

通过确立相应的指标，高校财务预算管理工作能够监督和考核各部门工作的完成情况，从而明确高校财务预算管理标准通过实施奖惩制度和业绩考核，能大幅度地调动各部门的工作积极性，并通过制度对高校员工进行激励和控制。对于各部门及员工的日常活动，高校财务预算管理也进行了相应规范，加强高校办学活动的制度保障，消除了随意更改指令、随意变换活动的现象，使高校内部逐渐形成制度管理的习惯。

二、高校财务预算管理的现状

1.预算管理体系有待完善

高校财务预算管理规定在制订过程中缺少相应的科学论证，资金的使用情况较为复杂。如在目前办学经费中，高校财务预算在很大程度上依赖于上年度的收支基数，这使得高校的财务预算工作与实际需求产生了较大的差距，制约了事业发展布局的调整，也打乱了高校的财务预算支出结构，降低了高校资金的使用效益。缺少高校财务预算管理体系的保障，在财务预算拟定的过程中，高校往往会缺乏长短期目标的整合思想，导致规划缺乏远见，很难充分发挥出高校财务预算的资源配置功能。

2.预算管理意识薄弱

长期以来，高校的办学经费主要是依靠国家财政拨款，所以在编制预算的过程中，通常只按照上级的拨款计划进行分配。这种管理模式过于单一，缺少对资金使用效益的考虑，只重视资金的拨付，缺少全局性和统一性的财务预算，使得高校财务预算管理缺少连续性、科学性和统一性。

三、高校财务预算管理流程的优化策略

1.完善财务预算管理体系

在市场经济环境中，高校财务预算管理程度决定了资金的使用效益，也反映出高校财务的宏观调控水平。因此，高校应当转变传统的观念，建立科学的财务预算管理体制，推进我国财务预算管理的科学化与制度化进程。各类高校应当根据自身发展特点，完善财务预算管理制度，建立科学的预算管理机制，明确财务预算管理的原则与程序，规定财务预算的编制方法、内容，从而强化高校财务预算管理的系统性，使得财务预算管理工作能够按照规章制度进行。

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预算编制是整个预算管理的基础，预算编制方法是否科学，预算费用分配能否满足高校办学需求，项目选择能否推动高校事业发展是科学编制预算的三个重要环节。

目前高校在预算编制方法的选择上欠缺灵活，通常选择单一的预算编制方法。如有的高校采用增量预算法，在预算编制中参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力大小，以及年度收支增减因素确定年度预算。有的高校采用零基预算法，在编制费用预算时力求不受以往会计期间所发生的费用项目和数额的影响，所有的预算支出以零为出发点，一切从学校年度发展需求出发，确定费用支出项目，并逐项审定费用额度。

很显然上述两种方法并不完全适应当前高校预算编制的需要。增量预算法操作简单，但缺乏对经费开支项目的量化分析和科学论证，可能导致原来不合理的费用开支继续存在下去，造成资金浪费，变相鼓励预算执行部门竭力用完年度预算，从而有利于下一年度维持并增加预算额度，不利于调动预算执行单位增收节支的积极性。零基预算法下，一切支出均以零为起点进行分析研究，编制预算的工作量较大，成本较高，而且重新评级和资源分配具有不同程度的主观性，易产生偏差，引起部门间矛盾。

因此，高校在预算编制方法的选择上不妨折中一下：结合高校发展规划安排，每2至3年编制一次零基预算，根据项目的轻重缓急安排预算，在随后的几年内采用增量预算的方法，根据项目进程对预算进行调整，以减少浪费和低效。对于一些跨年实施的项目，可辅以滚动预算。

高校预算是为各部门完成各自的办学功能提供资金保障，预算费用分配是否合理影响着各部门工作的开展和工作的成效。目前各高校资金短缺问题普遍存在，为了获得足够的预算费用，有的部门巧设名目、夸大预算额来取得预算，有的部门凭借与预算编制人员有着良好的关系而取得理想的预算。因缺乏有效的预算分配基础，部分高校的预算编制成为各部门争钱的平台，争钱能力的强弱成为预算分配的基础，导致预算分配不合理、不科学。常常使得一些常态办学项目得不到足够的费用保障，一些推动高校事业发展的新兴项目失去资金保障。

可见，没有有效的预算编制基础，完全依赖财务人员来取舍项目，决定金额，是不能适应高校事业发展要求的。对各高校而言，组成一支公正、高效的预算编制队伍（预算管理委员会）是编制高水平预算的前提条件。公正是指预算编制队伍组成人员要能从学校整体出发，从学校未来发展目标出发来编制预算，高效是指预算编制人员要了解学校发展现状和发展目标，熟悉办学规律，在预算编制过程中要能充分考虑各系部之间、专业之间、学科之间的差别，能有效分辨各预算项目的轻重缓急并妥善安排各项目的先后顺序。

二、严格预算执行

预算执行是指各级预算责任人在经批准实施的年度预算框架下，动用资金完成各自工作的过程。它是预算的具体实施过程，也是整个预算管理的关键，包括年内由于各种因素变化对年度预算进行调增调减等活动。

预算执行效果主要受高校财务部门预算执行管理力度，高校预算增减规范性等因素影响。

通常，预算执行管理力度较强的高校，在预算费用的使用上能做到按核定数额和核定项目使用经费。预算执行管理力度弱的高校常出现超预算开支，跨项目开支等不规范现象。还有部分高校在预算执行上实行两套标准，在各二级学院、职能部门的预算执行管理上能做到高标准、严要求，但在院办等部门涉及校领导管理和开支的项目上则显得无所作为。

预算执行中种种不规范现象的出现有着各自的个因，但其共因则是财务部门预算管理执行力度不够。该类问题的出现，不外乎以下三方面的原因。一是部分高校在预算执行上无据可依，导致财务部门在预算执行管理上前后不一，松紧不一；二是部分高校在预算执行上“执法不严”，对财务部门预算执行管理缺乏必要的监督，导致财务部门在预算执行上厚此薄彼；三是部分高校民主治校、信息公开工作严重缺失，为特权部门和特权岗位超预算运行提供了便利。

高校预算增减是否规范是影响高校预算执行效果的另一重要因素。一般而言，各高校均设有预算管理委员会或财务管理委员会，并依赖该委员会编制预算。但众多高校在增减预算时，则完全撇开预算管理委员会，直接由学校领导层拍板增减预算，或直接由分管财务的校领导确定，预算增减更多的表现为人治而不是法治。长期以往势必降低预算管理委员会的工作热情，弱化预算管理委员会的作用，对预算管理极其不利。

因此，建立一套完善的预算执行制度，为财务部门执行预算管理提供指导，为高校增减预算提供依据是严格执行预算的前提条件。

三、定期监控预算

定期监控预算是提高高校预算管理质量的保障。通过预算监控及时发现预算执行中存在的问题，分析预算目标与实际执行的偏差，并及时而有有针对性地纠正不利偏差，从而提高预算的科学性、严肃性和权威性，达到加强预算管理的目的。

高校预算监控分预算管理委员会监控、审计监控和财务监控三个层次。其中，预算管理委员会监控属于第一层次，预算管理委员会对预算的监控主要侧重于预算编制时对预算项目的选择和预算金额的确定，预算执行过程中预算增减的审定，听取预算执行中期和年度预算执行情况报告等工作。预算管理委员会监控效果受其独立性和高校领导层对预算管理的干预程度影响，当前众多高校的预算管理委员会在预算中的位置基本被学校领导层取代，没有起到其应有的作用，更多的时候是充当一个可有可无的角色。审计监控位于监控体系的第二层次，由审计部门以第三方身份对预算执行进行监督，主要是对财务部门预算执行情况进行监督，了解财务部门在预算执行过程中能否做到按规定报销费用，公平执行预算等事项，并对财务部门预算执行提出合理化的建议。财务监控是预算监控的第三层次，是预算的常态监控，也是预算监控的主体部分，主要是由财务部门对预算执行过程进行监控，检查各业务部门预算执行情况，否决不符合预算要求的各项开支，定期公布预算使用进程，提请各业务部门控制好预算费用使用进度等。

因此，保证预算管理委员会工作的独立性和权威性，赋予审计部门定期进行预算监控审计和大额预算使用审计的职能，加强财务部门在预算使用过程中的监控是确保预算增减有依据，预算使用不超标，预算支出不越界，预算管理有质量的有力保证。

四、推行绩效预算

绩效预算是以目标为导向、以业绩评估为核心、以项目成本为衡量的一种预算体制，是将资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。高校实施绩效预算的核心是事先设定各部门预算的绩效目标，建立相应的绩效预算评价体系，实现资金注重投入管理转向注重对支出效果的评价，因此绩效预算也是一种结果导向型的预算。

目前高校绩效预算管理尚处于探索阶段，各高校在机构设置和发展方向上存在差异，不存在通用的高校预算绩效目标和绩效预算评价指标体系。因此，在推行绩效预算工作上，各高校应根据本校机构设置情况及机构职能要求，逐步建立适合本校长远发展的绩效预算管理体系。

一套完整有效的高校绩效预算管理体系在评价主体上应涵盖各职能部门和二级学院；在评价周期安排上可以多样性，不能单一以一年作为考评周期，一些长期项目一年很难反映资金使用的效果；在评价指标选择上可考虑将平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合，兼顾定性指标和定量指标，在反应高校预算使用总体绩效的基础上力求指标设置科学，重点突出。在评价标准的选取上要注重可实施性，譬如在二级学院评价标准选取时要考虑学科间发展的不平衡带来的二级学院之间的差异性等；在评价结果的应用上应重在资金使用水平和工作绩效的提高，不能单纯地以罚代管。

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一、民办高校预算管理及作用

预算管理是指各经济组织根据自身的发展战略目标，结合当前社会经济环境和发展趋势，对未来的收支给予充分的评估、预测、筹划，同时在实际执行过程中进行动态的监督管理，将实际收支与预算对比分析，发现问题，解决问题，从而帮助管理者改善和调整经营管理方法，最大限度地实现单位的发展战略目标。预算管理是当前国内外各经济组织普遍采用的一种现代化管理手段。民办高校也一样，预算管理对其发挥着更为重要的积极作用。(一)预算管理有利于民办高校规避风险。预算编制是一个规划分析的过程，它要分析过去一年高校的收支、运行情况，并结合下一年的发展规划来进行。在编制过程中，高校决策层会考虑发展的不利因素，从而可以在未产生影响前采取必要的措施给予规避；同时在预算管理过程中，对高校内外部环境变化进行动态的客观分析判断，面对不利因素及时作出反应，迅速调整及完善，确保预算得到有效执行，从而使预算决策更具科学性。(二)预算管理有助于民办高校开源。节流，实现股东投资回报的利益最大化民办高校由于缺乏政府的资金支持，对财务资源的安排上往往相对被动，这要求学校必须有着合理安排资源、确认投资回报的清醒头脑。由此说来，民办高校就不容忽视预算管理在当中所起到的作用。预算管理是一个动态的管理模型，管理人员会根据高校的发展规划并结合内外部环境编制预算，确定投资规模，把有限的经费用到最为需要的地方，从而高效地使用财务资源，并对其进行最佳的安排和使用，避免资金浪费和低效使用。

二、民办高校目前在预算管理中存在的问题

(一)预算编制方法相对简单。由于高校的运行业务范围相对狭窄，并且这些业务年复一年，反复运作，因此增量预算法成为一种被民办高校普遍采用的预算编制方法，而其他方法很少被采纳。顾名思义，增量预算就是在前一年的基础上给予适当增减调整。这样简单编制的预算，容易造成高校预算的冗余与浪费。(二)缺少长期预算编制计划。投资要有投资计划，这个计划包括评估、分析、规划、立项、执行等多个程序。作为教育投资的民办高校也一样，需要有一个长期投资计划，这里面就包括预算按排，预算编制等。预算编制是预算管理的第一要务，它要体现民办高校的投资规模，与民办高校的战略目标息息相关，因此预算编制对民办高校来讲十分重要。可是当前，很多民办高校对学校的长远发展并没有一个合理的预期，在预算编制上存在目标短视问题，即重视目前(一年内)预算目标，而忽视了远期的发展，或者短期目标没有配合长期目标进行，从而造成高校的发展方向不清，误导高校管理层的决策行为，最终严重影响高校的正常运营和发展。(三)预算不够严肃，预算目标、责任没有落实。预算管理是一件十分严肃的事情，它一经学校最高决策管理层审核同意就必须严格执行。可在实际工作中，预算被随意调整的情况颇为普遍，同时预算在执行过程中极少对它进行跟踪监督。在资金使用上，有些部门领导不按预算规划使用资金，列项的没支出，没列项的反而支出了，另外超支预支现象也时有发生，总的说来预算执行不严肃，预算作用不明显，责任不到位。

三、完善民办高校预算管理的对策

(一)灵活预算编制方法。各种预算编制方法都有自己的优缺点和适用范围。对民办高校来说各种方法可灵活应用，从而使编制的预算更适合于自己。例如：对于学校历年产生的底蕴性业务，可使用增量预算编制法，在上期决算基础上结合当期实际情况进行适当的增减调整；对于以前年度未有的新增业务，可采用零基预算法编制。(二)结合自身战略发展目标合理编制预算计划。民办高校的预算目标的制定应站在学校战略发展的高度，将学校自身的发展与预算紧密结合起来，使学校的资金有一个的合理规划。民办高校的预算目标要结合学校的实际情况以及发展目标来确定，根据保障各项目标顺利完成的预算标准合理来确定资金投入，从而做到成本最小化，效益最大化。民办高校的预算编制要领导重视、上下配合、全员参与。1先由各院系、行政科室等预算中心根据业务发展规划提出自己的预算目标。2财务部门汇总整理后报高校决策管理层，供其决策参考。3高校决策管理层根据学校的整体发展规划，整体形势，决定学校预算目标规模。4财务部门根据学校预算目标规模，以及工作的轻重缓急，把预算指标分解到各院系、行政科室等预算中心。5各院系、行政科室根据财务部门给的预算指标，根据本单位的情况，重新修正本部门的预算，并再上报财务部门。6财务部门重新汇总并生成学校的总体预算后报高校决策管理层予以批准执行。(三)建立预算执行分析。与考核监督机制，落实预算管理责任制执行预算要责任落实，执行过程要加以监督，执行结果要给予分析评估考核。这道理很简单，如没有则难以保证预算管理的科学性，也难以发挥预算管理的作用。1落实预算管理责任制。预算是一件十分严肃的事情，预算一经高校决策管理层同意通过，就要不折不扣的执行。高校要将预算管理的责任落实到各院系、行政科室以及相关负责人身上。让他们各司其职各负其责，确保预算工作正常开展。2建立预算执行考核监督机制。首先高校内审部门要加强对预算执行监督审计，要着重对预算资金的使用过程给予监督，特别是预算的追加调整程序进行监督，发现问题及时报财务部门甚至高校领导给予严肃处理。其次高校要建立一套切合实际可行的预算考核制度，将预算执行结果与各院系、行政科室的年度考核挂钩，与各院系、行政科室的领导政绩考核、升迁挂钩，奖优罚劣，促使预算执行到位。3配套预算执行分析制度(事中、事后)。预算执行过程中，每月根据实际发生情况，分析热点，反馈给各预算中心，引起必要的重视，以便在余后执行中更为准确。在预算年度末，高校财务部门要对预算执行情况进行整体考核分析，结合往年预算的执行情况及本年度预算执行总体环境，进行认真分析，查漏补缺。如发现问题要查明详细原因，并给予相应的解决方案，以挖掘预算管理的潜力，从而更好的开展以后年度的预算管理工作。

四、结论

总之，民办高校想要在当前复杂的高等教育竞争的环境中得到生存并健康发展，就必须采取正确的发展战略同时加以实行以教学为主导的财务预算管理体系。通过严谨的预算管理，促进民办高校内树立预算要科学编制并严格执行的观念，从而在学校运行管理中提高预算执行力，确保民办高校的有限的资金发挥最大的经济效益和社会效应。除此之外民办高校管理层应清楚认识到预算管理的重要性，提高各预算中心预算管理的积极性，为民办高校预算管理工作的有效进行提供精神动力，从而为民办高校的可持续健康发展奠定根基。

作者:叶喜 单位:香港浸会大学联合国际学院

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一、高校实施预算管理的必要性分析

高等学校筹资渠道的多元化与高等学校功能的多样化决定了高等学校财务管理内容的全面性和复杂性。它既不是单一的企业型财务，也不是单一的事业型财务，它是包括事业、企业、基建等多性质的综合财务。这种综合性财务管理涉及到计划、分配、信贷、物价、税收等方方面面。综合性财务管理要研究如何根据责、权、利相结合的原则，建立内部约束机制，理顺各方面的经济关系、正确处理好眼前利益与长远利益，处理好改革、稳定和发展的关系。

高等院校多渠道筹措办学资金财务管理体制的确立，使学校内部各类产业越来越多。这种多元化利益主体的形成，使高等院校在资金管理上必须加强综合预算、强化预算管理为中心。在调整预算的计划与权威性的同时，更注意资金的综合效益，实现现有资金来源的优化配置与使用，最大限度地发挥学校人、才、物的作用，为国家经济建设培养出更多的人才，这就是高等院校在市场经济条件下面临的经济效益问题。

二、加强高校预算管理的具体措施

加强高校预算管理是为了最大可能地节约资金、科学地细化预算编制，以依法理财、科学理财为核心，提高预算管理水平和资金使用效益。加强高校预算管理，笔者认为可以从以下四个方面着手。

（一）更新观念，走出高校预算管理的误区

要使高校预算管理真正发挥功能，离不开高校各级领导的大力支持和各个部门的积极参与。为此，必须在高校内部管理中突出预算管理基本知识的普及，在高校新的运行机制中与预算执行结果挂起钩来，从而转变认为高校预算管理就是预算的编制、只是财会部门的专项工作、不紧密结合高校事业的发展计划、不与激励约束机制挂钩的错误观念。

按照旧的财务管理模式，高校是全额预算管理的事业单位，其资金来源主要靠财政拨款，预算按上级批准的计划编制，开支要与所列项目一一对应；预算内和预算外严格分开，有多少钱办多少事，没有对口的钱，该办的事也无法办，即使别的项目有结余款也不得自主调剂使用；搞预算只是账上来、账上去的一种消极应付局面。随着市场经济的拓展和高等学校教育体制改革的推进，高校财务改革也在不断地深化中。在预算管理方面，应制订统一的预算编制原则和方法，把学校的全部收支均作为预算统一管理的对象，学校预算一经核定，必须自求平衡，不允许搞赤字预算，拨款不足的矛盾必须通过自筹教育资金予以弥补，这就形成了高校教育经费来源除政府拨款外，还必须依靠高校多渠道筹集资金的新格局。这与过去相比是一个巨大的变化。因此，财会人员要加强学习，转变认识，不断更新观念，积极主动地把预算工作推进到一个新的阶段，尽快适应市场经济条件下高校竞争与改革的步伐。

（二）选择科学的预算编制方法

为适应社会主义市场经济的需要，打破传统的单位之间预算支出不均和预算基数只增不减的问题，现行的预算分配方法有待于改进。鉴于高校经费支出的特殊性，笔者认为高校预算宜采用以零基预算为主、滚动预算为辅的预算编制新方法。

零基预算，全称为“以零为基数的编制计划和预算”的方法。目前，已被西方国家广泛采用，是控制间接费用的一种有效方法。零基预算不同于传统的增量预算编制方法，它对于任何一笔预算支出，不是以现有费用水平为基础，而是一切以零为起点，从根本上考虑费用支出的必要性及其数额的多少。这样能使所编制的预算更切合当前的实际情况，从而使预算充分发挥其控制实际支出的作用。

1.实施零基预算的具体方法与步骤

（1）摸清底数，首先是摸清预算单位的机构级别和编制人数，这是一项基础性工作。其主要内容包括摸清各学院、各职能处室机构级别，全额管理人员编制数，差额管理人员编制数，实有人数及工资水平，离退休人员的人数及所需经费。（2）确定标准，确定人员经费标准和公用经费标准。人员经费标准主要包括职务工资、岗位津贴、保留津贴等部分，并考虑当年新出台的增支政策；公用经费采用人均定额标准。（3）核定专项拨款，专项拨款是教育部安排发展某项事业的经费。实行零基预算后，对校内各学院申请的支出项目要进行可行性论证，再按项目下达支出预算，并确定年限和目标，保证专款专用，使有限的资金真正用在刀刃上，在规定期限内及时发挥作用。（4）创收抵支。高校通过各种形式组织的收入，必须全部纳入预算管理，用于抵顶部分预算支出。这是高校改革的内容之一，也是减少财政负担的重要途径。因此，审核各部门的抵支收入，是零基预算编制的一个重要环节。预算标准主要是在部门上年创收的基础上，确定较为合理的基数，然后再核定创收抵顶数。

2.滚动预算

滚动预算是指预算在执行过程中自动延伸，使预算期永远保持在一年。这种动态预算采用“长计划、短安排”的办法，可以弥补年度预算的缺陷并能根据当前预算的执行情况及时进行调整和修正，使预算更加切合实际，进而实现整体支出结构的优化。涉及到高校发展的重大项目和学校发展的中、长期计划，均可采用此种方法编制预算。

（三）加强预算执行管理，严格控制经费支出

1.严格审批权限

学校各单位经费的审批必须在年度财务预算或财务收支计划数额以内使用，特殊情况超出计划数所需经费应按照规定先申请调整预算，经批准后按规定执行。

各经费申请单位负责人对申请经济业务的合法性与真实性负责，按规定权限审定签发经费申请的校级领导必须检查所处理经济业务的合法性与真实性并对其合理性、完整性及用款进度负责。财务部门的审批依据是原始凭证和资金运筹情况，对所发生的经济业务的合法性、资金运作以及原始凭证的合规性负责。

2.充分调动二级单位理财的积极性，实行“经费本”控制管理，并用计算机进行跟踪监控

为了充分调动二级单位管理财务的积极性，使学校财务预算得以全面实现，可采取校内“经费本”的控制办法。即根据年初批准的预算按季度拨款，在计算机上按部门项目进行核算管理，对各部门用款实施监控，随时向各系部处领导提供经费使用结余情况，使他们做到心中有数。财务人员要做到无“经费本”和“经费本”上余额不足不予办理，严格按照经费本规定的项目、内容、范围审核报销。

对于有些经费可实行单项承包、节约有奖的管理办法。如水电暖、电话费等，制定承包的目标、内容、范围，加强承包费用管理，努力降低支出。

3.加强预算执行的严肃性，奖罚分明

各二级单位的财务预算执行情况可作为领导干部年终考评内容之一，各预算单位的执行情况由学校组织有关人员进行抽查和评价。对于经费预算执行较好的单位，其正常经费结余按一定比例给予奖励；对执行比较差的单位负责人将给予批评或作相应处罚。如在执行预算时造成经费严重流失，保证不了单位正常运转的责任人，应给予严肃处理。

4.加强对设备及大宗物资采购的管理、监督

学校应成立设备及物资采购小组，负责学院设备及物资采购的招（投）标、合同的签订、入账及监督工作。

各二级单位在设备及大宗物资采购时，应认真执行学校的财务计划，认真实行申报制度，说明采购理由（设备、物资名称、规格型号、数量、预算及经费来源等）。对大型设备的采购，必须组织有关部门就设备的用途、利用率、添置的必要性及维护费用等进行论证。财务部门要严把设备及物资的报账关，验收、登记、入库手续齐全。

5.积极筹措资金，加强内部收费管理

为了规范校内各种收费，多渠道筹集教育资金，加快资金周转，学校应制定内部收费管理办法，明确收费项目、收费标准、收支管理和分配办法，实行收支两条线，努力提高资金的使用效益。

6.专项专费、专款专用

对于专项经费的预算管理，由学校和承办单位签订合同，实行目标责任制，保证经费专款专用。项目完成后，经专家鉴定和验收，余额返还学校。财务部门要设专人按批准的项目内容逐项审核报销。

（四）强化预算分析，积极监控预算的执行

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随着高等教育改革的不断深化，预算管理在高校管理中的地位越来越重要。高校预算应实行精细化管理，建立预算中心，形成一套明确预算管理职责、实施专门职能、强化组织收入与控制支出并重的预算管理体系。

一、预算编制

预算合理与否，直接关系到高校的财务管理水平。高校预算包括收入预算和支出预算。合理组织收入、科学安排支出是高校预算编制的基本要求。收入预算必须坚持稳健原则，不得编制无经济依据的预算，但收入预算亦不得过于保守，束缚支出预算的合理编制。支出预算应采用“零基预算法”和“基数法”相接合的编制方法。对支出项目分为变动弹性较大项目和变动弹性较小项目。对变动弹性较小项目如工资、社保等支出,采用“基数法”；对变动弹性较大项目, 如业务费、公务费等， 采用“零基预算法”。

预算编制应采用自上而下和自下而上相结合的方法编制，在编制过程中强调参与性。先由各二级经费单位根据财务的预定指导原则初步编制部门预算，报财务部门初审，财务部门汇总审核后提出修改意见反馈到各二级经费单位，二级经费单位再根据反馈意见进行分析和修正后报财务部门，由财务部门整理汇总形成学校综合预算初稿，经校财经工作领导小组审核批准后形成正式预算，下达各二级经费单位执行。通过“二上二下”的编制过程，使预算指标更合理，同时让二级经费单位了解自己的经济情况，以增强他们理财的自主性和责任感。为应对特殊情况对预算执行的影响，年度预算应是刚性预算和弹性预算相结合的预算。年度目标是刚性的，需要调动一切积极因素去完成；在预算执行中，根据实际情况，对预算安排进行适当调整，实现刚性预算和弹性预算的有机结合。

二、预算执行

高校的发展，依赖于办学质量的持续提高，提高教学质量依赖于收入支出预算的执行力度。因此，预算管理应建立以“收入中心”、“成本中心”、“费用中心”和“质量中心”为基础的责任中心，实现增长收入、提高质量与成本费用降低的双赢。

任何时候，供需矛盾始终是预算管理的一大难题，收入是支出的前提。高校收入主要包括财政拨款、事业收入、经营收入以及捐赠收入等。目前，财政投入和事业收入仍是绝大多数高校的主要收入来源，但其增长的空间相对较小，捐赠收入也存在较大的不可预见性，因此高校增收的突破口在于提高经营收入。高校应建立一批“收入中心”，发挥人才优势、资源优势和管理优势，大力扶持价值高、易转化的科学研究，鼓励校办实体参与社会竞争。支出预算是对资源的有效配置，高校的经费可按其服务对象划分为教学经费，科研经费、行政经费等。在支出管理中，将经费项目下的各个部门确定为不同的成本中心和费用中心。其确定原则是，与教学直接相关的部门确认为成本中心，与教学间接相关的行政部门确认为费用中心。成本中心的支出作为教育的直接费用，记入教学业务费，构成学生教育成本；费用中心的支出作为教育的间接费用，构成教育管理费用。各责任中心的经费必须实施精细化预算，一经批准，不得擅自突破，对无预算计划的开支，应坚决拒付。

上述收入中心、成本中心和费用中心都是为提高教学质量和高校发展服务的，因此，所有收入中心、成本中心和费用中心均为质量中心。收入中心应对其收入预算目标和收入质量负责，成本中心和费用中心应保证教学与服务质量不断提高，对经费的使用效益负责。

三、预算控制

为切实保证高校预算的有效执行和预算目标的实现，必须对预算执行情况实施全程监督控制。如果对预算执行情况的跟踪、分析成为盲点，缺乏强有力的监控机制，预算的执行质量将无法保证。预算控制不仅仅是有预算金额就可以用钱，没有预算金额就不能用钱，而是要据此按预定的各项内容与经费安排去执行。财务部门应按照预算方案实施财务控制和管理，检查和监督预算执行的均衡性和资金投向的真实性，开展动态监督，并把执行过程中发现的问题和差异及时反馈，加强与二级经费单位的沟通，协助其进行财务分析，促使二级经费单位用好钱、管好钱、理好财，也确保学校在良好的经济环境中发展。

四、预算分析和调整

预算分析是通过科学的数学统计方法对高校的经济活动进行数量表述，图文并茂地提供真实、可信的财务信息。

（一）科学界定预算分析内容。预算分析包括收入分析和支出分析。高校收入按来源分为外部收入和自创收入两大类。外部收入是指财政补助收入、社会捐赠收入等，自创收入包括学费、住宿费等事业收入和经营收入。对收入按来源进行分析，有利于揭示高校自我发展的能力。支出分析按资金流向确定，与教学科研直接相关的支出列为教学业务费，如教学设备费、资料费、教学差旅费、教师课酬等；与教学科研间接相关的支出列为教学管理费，如办公室人员支出、管理部门的接待费、办公费等。合理确定支出分析内容，以反映高校日常运行开支去向，揭示办学开支安排是否合理。

（二）采用比率分析法准确计算收入支出比例。通过收入结构分析，揭示资金来源结构是否主次合理。对维持正常教学秩序和实体经营的支出比率进行分析，揭示主、副业发展是否平衡；对办学直接费用与间接费用的比较分析，能反映经费投入能否满足教学质量的提高。预算分析可从横向和纵向两方面进行。横向分析即与同类学校进行指标比较，选取的比较对象必须与自身规模相当、水平接近，具有可比性，同时应充分考虑自身的特殊性，不得一味强调共性而忽略自身个性。纵向分析即与本校以前年度同类指标进行比较，纵向比较亦须考虑不同年度的具体情况，选取相互可比的指标，剔除不同年度特殊情况的影响。

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(一)预算编制缺乏长远性，违背高等教育的可持续发展规律

目前，我国高校均只按“量入为出，收支平衡”的原则编制年度预算，在这种管理模式下，财务预算仅仅预计预测一年的收支，不考虑未来几年的资金需求以及各时期资金的差异性，并且要求年内形成的预算一律不得留有结余。这种资金安排和使用的短期行为，没有考虑高校发期的长远目标和最高目标，更没有考虑高校长期可持续发展的需求。

(二)缺乏绩效评价及奖惩机制

预算绩效评价机制是一个由绩效目标、绩效运行跟踪监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。它强调预算支出的结果导向，注重支出的责任和效率，重视预算支出成本的节约和单位效率的提高，使资金处于全过程监控与高效率使用之下。由于绩效评价机制的缺乏，目前我国高校的预算工作尚且停留在编制与执行的阶段，很多高校往往只是形成了一些预算管理的文件，对预算资金使用效率与预期效果的评价与奖惩追责工作尚未启动，造成了一定层面的资金浪费。

(三)预算执行的管理效率不高

长期以来，我国高校预算执行的管理效率普通偏低。主要表现在：财务部门把主要精力都集中在对花钱进度的记录上，把主要工作都投入到记帐、算帐和报帐等日常事务上，没有随时关注预算执行进度，不注重收入、支出和效益的实现；各职能部门在预算执行过程中缺乏协调性，认为预算执行只是财务部门的事，各职能部门只是形式上参与。在其使用预算资金的过程中，存在资金、资源浪费现象。在预算执行中常常出现无预算、超预算列支经费、预算随意调整、超范围、超标准使用经费的现象。

二、完善高校预算管理的几点拙见

(一)中长期预算与年度预算相结合

根据资料显示，加拿大高校以学生的学制为期限编制预算，这样不仅对测算和控制教学成本有利，还对制定教学系部的拨款定额和学生收费标准有利。作为高校预算编制者，我们不仅要根据学生的学制与学校的远期规划编制出适合学校发展的中长期预算，还要注重眼前，将中长期预算划分成以年为单位的短期预算，即年度预算。在中长期预算的框架中，年度预算要打破现在的“收支平衡”原则，允许其在中长期范围内有结余。这样既保障了学校日常运转所需资金，又能将结余下来的财力集中起来，保障学校重点项目的发展。

(二)构建“预算编制有目标、预算

执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制首先，根据预算经费与使用经费要达到的工作目标，设定相应的绩效考核评价标准，设置如专项经费产出比率，仪器设备利用率，资产创收率，预算收入执行率，财政专项拨款执行率等评价指标，部门申报预算时，申报绩效工作目标，财务部门审核后，与预算文件一同下发；其次，为了避免为评价而评价等不规范做法，财务部门要对绩效目标的实施过程进行跟踪监控，发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，应及时采取措施予以纠正，情况严重的要暂缓或停止该项目的执行。最后，要对绩效考核结果进行评价，评价结果直接与部门经济利益挂钩。

(三)转变预算执行管理观念，强化预算约束力，切实提高预算的管理效力

笔者认为，学校预算应当明确各类经费的开支范围及支出标准，应当成为一项具有权威性的约束文件，成为一项必须严格执行的财务制度。对于实际工作中，一些确需调整或追加经费的预算项目，应当制定一套严格、规范的调整审批制度，明确调整范围、调整金额及审批程序。同时，学校各部门要把对项目执行进度的管理作为头等大事来抓，做到项目有预算、管理有专人、使用有审批、进度有检查、实施有效果、全局有统筹。对预算经费的管理模式要由过去的包干管理向项目管理转变，由单项管理向综合管理转变。财务部门要对预算执行情况进行定期、及时的总结与分析，通过对比有关财务指标的预算与实际完成情况，找出偏差，撰写出详细的分析报告。同时要加强各部门之间的沟通，在预算执行过程中，要注重资金的使用效率分析，找出执行进度慢的原因，同时也要注意使用效益的分析，通过量化的指标来分析资金金投入所取得的成果。

三、结束语

高校预算管理是一个不断改革和创新的动态过程。在这个过程中需要我们不断更新预算管理理念，细化预算管理，科学编制预算，严格执行预算，规范调整预算，加强预算监督控制，完善预算执行分析与绩效考核，逐步形成一套科学完整的预算管理体系，让有限的资金发挥最大的社会效益和经济效益，为维持高校持续、协调、健康发展提供财务保障。

参考文献：

[1]夏先德：预算绩效管理要抓住六大关键点[J].中国财政，2013(07).

[2]王小兰.浅谈高校预算编制与执行[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2003(02).

[3]李林秀.高校预算执行中存在的问题及其对策浅谈[J].市场周刊(理论研究)，2007(11).

篇（7）

20世纪90年代末以来，随着国家高等教育管理体制的改革和发展，很多高校经历了高等教育扩招、跨地区扩建新校区的巨大变革，而且面临着越来越白热化的高校排名竞争，由此带来了高校办学成本的持续攀升。为适应这场变革，高校在国家部门预算改革的指引下，普遍由财务部门主导实施了预算管理改革，走上了预算管理逐步规范化的进程，使高校预算管理发挥越来越大的作用，贯穿于高校管理的始终，成为高校财务管理的中心工作。但是，回顾过去十几年的改革历程，我们必须清醒地认识到，高校预算管理作为一种有效的控制手段并未充分发挥作用，没有真正提高高校成本控制水平。

一、过去十几年我国高校预算管理改革的历程

1999年9月财政部以财预字〔1999〕464号文件《财政部关于改进2000年中央预算编制的通知》开始，拉开了国家部门预算改革的序幕。之后，部门预算改革逐步深入。国家部门预算改革极大地推进了我国政府预算的规范管理，也对高校预算管理工作产生了深远的影响。在国家部门预算改革的指引下，高校普遍由财务部门主导实施了预算管理改革。

首先，预算范围的改革。高校经过一系列清理整顿，实现了统收统支，将所有资金都纳入了学校预算，有效集中了全校财力，普遍实行了“统一领导、集中核算、分级管理”的财务管理体制。

其次，预算编制方法的改革。在实现统收统支、集中全校财力后，高校很重要的工作就是做好资金的有效配置。这个时候，高校引入了零基预算理念。零基预算的特点就是先保证吃饭，然后统筹考虑建设。借助于零基预算法的理念和方法，很多高校有效解决了吃饭和建设的问题，抓住了难得的历史发展机遇，集中资金投向重点项目，推动了学校的快速发展。

再次，预算编制程序的改革。实施部门预算后，高校作为行政事业类单位，参照中央部门预算“二上二下”的流程编制上报部门预算，并在此基础上结合高校实际进一步细化部门预算的内容，编制学校年度财务收支预算。在编制年度财务收支预算时，高校一般采取自下而上，多层级归口上报，再下达，经过“二上二下”的程序最终定出年度预算。

最后，预算审核机制的改革。为解决年度预算平衡压力和矛盾，高校财务部门着力于多部门联合，推动学校成立了财经工作小组，由财经小组负责年度预算审核。这样，明显提高了预算编制的权威性和严肃性。

二、高校预算管理改革成效分析

高等教育属准公共产品，高校是非营利组织，实行预算管理的目的就是要使高校的支出受到最高预算的限制。所以，评估高等教育的支出时采用的标准应该是给定成本条件下的效益最大化或实现一个固定水平效益的成本最小化。由于高校目前尚未实行成本核算，缺乏成本数据，因此本文主要依据《中国教育经费统计年鉴》中有关普通高校事业性支出的统计数据来对改革成效进行评估。根据《中国教育经费统计年鉴》数据统计，广东省从2001年到2010年十年间的普通高校在校生人数由31.1万人增加到158.5万人，年平均增长率为20%，同期普通高校事业性支出从52.9亿元增加到352.5亿元，年平均增长率为23%，年生均事业性支出增长率为3%（见表1和图1）。

从教育事业投入的角度来看，不考虑CPI物价上涨因素，事业性经费支出与学生规模扩张保持同步增长的趋势，基本体现了预算控制的收支平衡理念。但是，从办学成本控制的角度来看，年生均事业性支出持续增长，既反映了高校持续扩张后并没体现出应有的规模经济效应，也反映出预算管理改革并没真正提高高校成本控制水平，带来办学成本的明显降低。

三、高校预算管理改革存在的问题及其分析

（一）高校预算管理改革是一种被动改革，缺乏自主性

从高校预算管理改革的进程来看，不管是其对自身预算管理体制根本性的改革，如将所有收支统一纳入部门预算，实行收支两条线，还是对原有预算管理体制进行完善性的修补变动，如将以往自上而下的编制方式转变为自下而上的汇总方式，由以往基数加增长的编制法变为零基预算编制法等，这些改革都是高校应政府部门预算改革所作出的适应性改革。因此，高校预算管理改革从本质上是随政府部门预算改革的变化而变化，呈现出改革的被动性，这种被动性虽然也反映了高校对自身弊端的正视和改造，但更主要的是受部门预算改革的限制和制约。

由于政府部门预算改革主要考虑的是上级财政管理的需要，以便实行“统一领导、集中管理”的模式，而较少考虑高校等基层事业单位的现实。例如所谓的“预算编制和执行两张皮”现象就是由此产生。按照现行的部门预算管理要求，部门预算的收入、支出必须按财政预算支出科目的“类、款、项”一一对应，各自平衡。这种方法虽然有利于职能、经费来源单一的行政单位的部门预算编制，却无法适用于功能复杂、资金来源与用途日趋交叉和多样化的高校的预算编制。这样，高校往往只能一边按财政规定标准向主管部门报送部门预算，一边根据本单位实际情况编制学校内部综合预算。因此，高校在进行预算管理适应性改革时不但难以做到“以我为主”，而且很容易对政府的部门预算改革亦步亦趋，疲于应付，弱化财务自。

（二）高校预算管理改革目标不清晰

这一轮以国家部门预算改革为指引，由财务部门主导的高校预算管理改革，实现了高校预算管理从不规范向规范化的转变，促进了高校的快速发展，适应了我国高等教育扩招的要求。但是，规范化是工具而不是改革的最终目的，改革的真正目的应该是提高办学成本控制水平，以最有效率的资源使用方式实现办学目标。但是由于改革的被动性，而且学校没有真正成为学校财务运作责任的最终承担者，导致高校进行适应性改革时，在目标设定上并不积极，也不清晰。

首先，高校作为非营利组织，区别于营利组织的主要特点是缺乏利润追求的动力，而这会对高校资源使用的效率产生严重的消极影响。因此，高校往往没有持续的动力降低办学成本，提高办学效率。

其次，从高校和政府关系的角度来看，尽管高校是法人单位，但是高校财务运作的最终后果，实际上还是由政府来承担的。也就是说高等学校并不存在破产的问题，因此高校财务预算对高校和高校管理者不能形成有效的约束，高校和高校领导可以在很大程度上不承担因管理不善造成的财务后果。

（三）改革内容上偏重预算编制的规范化而忽视预算组织体系的构建

任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外，预算组织体系是承担预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动的主体。对高校预算管理而言，科学的预算组织体系是预算管理有序开展的基础环境，对预算管理能否正常运行并发挥作用起着关键性的主导作用。但是，这一轮以国家部门预算改革为指引的高校预算管理改革，普遍是由财务部门主导的，其他部门的参与度明显不够，甚至还存在认为预算管理只是财务部门事情的错误观念。因此，改革始终局限在财务方面，其他部门并未真正参与到预算组织体系中来。

尽管按照部门预算的要求，高校财务部门采取了“二上二下”的形式，也推动成立了财经小组这样一种以行政型管理人员占主导的机构，以期加强预算编制的科学性和民主性，但是，覆盖预算管理全过程的、强有力的预算管理组织体系并没建立起来，导致预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理活动无法落到实处，进而严重影响到预算管理作用的有效发挥。

（四）高校预算管理的制度化建设滞后

预算管理本质上是要以制度运行来代替人治，用预算控制制度来维系学校内部整个预算组织架构的有序运转。因此，高校预算管理涉及的是高校各个层面的责权利关系的制度安排，其改革必然要牵涉到方方面面，触动多方的利益。从这个意义上讲，预算管理改革绝非局部的改革，而是关系全局的管理变革。但是，一直以来清楚界定责权利的制度如预算管理办法、经济责任制度、预算执行监管职责和预算支出绩效考核办法等却难以建立，致使缺乏有效的约束机制和责任追究制度，从而导致学校资金浪费和流失的现象时有发生，有时甚至比较严重。

为控制不合理开支、提高资金使用效率，高校往往在财务收支方面制定了严格的审批办法，实行了严密的财务开支过程控制。但是，这种看似严密规范但极其片面、繁琐的过程控制，不仅使财务处管理层陷入事无巨细的日常直接管理事务中，阻碍了财务管理从核算型向管理型的转变，而且也无形中加重了财务部门对经费支出的监管责任，从而强化了“用钱者无责，管钱者有责”的奇怪现象，最终的结果是既吃力又不讨好。

（五）信息孤岛问题降低了预算的资源配置效率

资源的稀缺性是经济学的基本命题，而高校扩招后可供高校支配的经济资源的稀缺也更加突出，因此，客观上高校必然要重视预算编制的资源配置功能。但是，资源配置仅仅是预算管理的一种功能，而非全部。而且就算是资源配置功能，也常因学校内部各部门之间信息资源不通畅产生信息孤岛问题而缺乏充分的信息支撑，导致预算编制时主观性强、随意性大。

信息孤岛问题在很大程度上是因为跨部门协作不足。在高校信息化建设中，高校内部各职能部门一般是根据自身业务需求去寻找技术和产品开展信息化建设的，也就是说不管是办公自动化还是网络和硬件购置，大多是本部门原有工作流程的“电子化”。虽然高校经过多年的信息化建设，拥有了大量的信息化资源，但这些信息不仅存在结构分散、异构存储等问题，而且往往只适用于局部范围的信息化应用，信息在部门之间的交流比较困难，形成了部门之间的信息壁垒，使预算信息的统一性和交互性目标无法实现。因此，有必要从学校合理配置资源的整体考虑出发，梳理业务流程，对原有各部门的信息化项目进行整合，建立统一的信息资源管理平台。而这种整合，技术是次要的，管理体制的协调和改革才是首要的。

四、高校预算管理进一步改革的建议

（一）重点解决好预算组织设计问题

任何管理都是在一定的组织架构下进行的，预算管理也不例外。对高校预算管理而言，其赖以生存的组织架构就是高校法人治理结构，法人治理结构是预算控制发挥作用的载体。因此，从高校来说，如何完善预算组织即预算管理组织、预算执行组织和预算监控组织是实施预算控制必须解决的首要问题。

本轮高校预算管理改革中，高校之所以疲于应付政府部门预算改革的需要，难以作出具有前瞻性的主动改革，克服“重预算轻管理”的弊端，很重要的原因就是欠缺科学合理的预算组织设计，缺乏一个有代表性的、权威的、统抓高校预算管理改革综合统筹的预算管理机构。校长办公会议（或党委）作为学校内部最高决策机构，既然拥有对学校内部经费预算的决策权力，就必须承担起学校预算管理全面改革的使命。为提高改革的成效，增加预算决策的科学性和规范化，应成立或完善预算委员会，为校长办公会议（或党委）提供决策咨询。出于效率的考虑，可通过清晰的授权制度赋予预算委员会一定的预算决策权限，以提高校长办公会议（或党委）的工作效率。预算委员会的构成应具有权威性、代表性和专业性，能充分反映各层意见，凝聚共识，这样才能有效解决改革过程中不断出现的问题和困难，及时、有效地制定出相关的、有威慑力的控制制度，也才能充分利用信息化技术，整合校内信息资源，真正将预算管理从财务部门一家之成全校之事。只有在这样的基础上，与预算管理有关的其他改革优化措施如绩效评价等才能顺利进行。

预算执行组织应涵盖全校内部的所有基层单位，执行组织设置的关键在于确定其预算责任目标。例如对开展正常的教学、行政管理、后勤服务等任务，可以参照成本（费用）中心，由其对本部门发生的成本费用负责；对科研工作可以采取成果导向，由项目小组对科研成果负责。

预算监控组织是负责学校预算监控任务的组织，对它们的监控任务必须明确，否则监控很容易流于形式。例如财务部门应负责对预算执行过程实施监控，审计部门负责对预算执行结果进行审核和监控，人事部门负责对各个岗位、各个部门的预算责任落实情况进行评估等。只有明确监控部门的监控任务，才能为奖惩计划提供依据，监控组织也才能突显其威严。

（二）大力推进预算管理信息化

随着高校办学规模的扩大和资金运动的复杂化，预算管理已成为跨部门的系统管理，因此如果没有信息化技术的支持，预算控制要充分发挥作用是无法想象的。预算管理信息化主要包括两个方面：一方面是财务部门预算管理信息化，另一方面是学校层面的信息资源要共享、互通。

财务部门预算管理信息化主要是在现有财务管理平台上增加预算管理系统，解决预、决算数据不能互联互通，难以对比分析的问题，建立和积累与预算管理相关的基础信息数据库，为预算管理提供信息支撑。

学校层面的信息资源要共享、互通，主要是要充分利用网络信息技术，大力推进数字化校园建设，整合学校管理资源，克服学校部门之间因条块分割而出现的信息孤岛问题，实现学校信息资源共享和互通。

（三）推进预算管理的制度化建设

“一切按制度办事”是制度化管理的根本宗旨，预算管理的制度化是高校实现依法治校的具体表现。高校应通过预算管理制度来规范组织内教工个体或部门群体的行为，使学校经济活动的运行依据的是共同的契约即制度，而不是其他如权力，逐步趋于规范化和标准化。

首先，应建立有效的风险评估和成本控制制度，特别是在重大预算分配决策阶段。例如规定重大投资决策要有决策依据即风险评估报告、可行性报告及对未来学校成本支出的可能影响等。

其次，要建立有效的过程控制制度，包括预算内执行审批制度、超预算或预算外行为约束制度、授权批准制度、预算执行情况信息反馈制度、预算执行监督制度等。

最后，要有清晰的预算考评，而且预算考评与年度工作业绩评价要结合起来。预算考评与年度工作业绩考核不尽相同，预算考评既重结果又重过程，业绩评价主要是关注结果，但是业绩评价的结果评定是全方位的，强调与薪酬计划、人事决策相挂钩。因此，预算考评应与业绩评价相结合，成为业绩评价奖惩制度的重要组成部分，这样不仅能彰显预算控制的威慑力，而且无需另外重新建立一套预算考评制度，便于推行。

五、结束语

高校经费主要来源于财政性拨款，因此高校的预算管理改革应该适应国家财政管理体制改革的需要。但是，高校办学规模的日益壮大和资金来源的多样化也对高校在控制成本和优化资源配置等方面提出了更高的要求，因此高校的预算管理改革要更多体现自身需要，切实提高高校的成本控制水平和资源配置效率。正如中山大学校长黄达人在《中国大学管理的成本与效率》一文中提出“大学需要引入经营理念，成本意识和效率观念应该贯穿于中国大学管理体制改革的始终”。

【参考文献】

[1] 郑建新.中国政府预算制度改革研究[M].中国财政经济出版社，2003.

[2] 郭海.组织内的权力分化和运用：以大学预算决策为背景[J/OL].北大教育经济研究（电子季刊），2004（1）.

[3] 王斌.公司预算管理研究[M].中国财政经济出版社，2006.

[4] 徐孝民，许家瑞，郭鹏，等.高等学校多校区财务管理模式研究[M].中山大学出版社，2008.

[5] 张汉兰.规范财务管理 促进和谐发展[J].会计之友，2007（8）.

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关键词：

绩效；预算；高校

一、引言

预算管理作为高校经济管理工作的开端，是高校财务管理工作的核心，其重要性不言而喻。随着高校规模日益扩大，经费来源日益多样，财务收支总量逐年增加，高校间的竞争日趋加剧，对经费使用的效益越来越重视。20世纪80年代，英国学者胡德最早提出的新公共管理理论，主张在公共部门引入竞争机制，通过落实有效的激励与约束制度，解决传统管理的低效问题。他将新公共管理理论总结为七个要点，其中三点明确表达了重绩效、重结果的理念：一是公共部门职业化管理，强调明确划分行为责任；二是绩效的明确标准与测量，主张制定明确的目标，设定绩效标准，紧盯目标实现；三是对产出控制格外重视，他认为需要重视的是结果而非过程。本文试图以新公共管理理论为指导，探讨将绩效预算引入高校预算管理的路径，逐步建立和完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，以期增强高校经费的使用效益，助力高校持续健康发展。

二、高校绩效预算管理实施现状

绩效预算是关于将绩效信息引入预算过程中，是一种把可测量的结果与所分配的资金挂钩的预算形式。目前，我国高校仍处于绩效预算管理的探索阶段，尤其是西部高校相对滞后。

（一）高校预算缺乏成本、绩效导向

目前，相当一部分高校在预算管理中普遍存在“重支出、轻效益”，即注重社会效益，忽略经济效益。为完成预算执行任务而年底突击花钱，一部分院系经费充足，浪费严重，资产重复购置、资产闲置现象突出；而另外一些部门却出现资源紧张、经费不足、专业发展受限的状况。高校管理中这种成本意识淡薄、“重投入、轻产出”的观念导致预算管理混乱、低效，绩效的导向作用被削弱。

（二）高校预算编制缺乏科学性

1.预算编制参与人员存在观念误区

一方面，部分高校对预算管理认识片面，认为预算管理就是尽可能争取经费和推进预算执行，而预算工作主要是财务部门的事，财务部门高抬贵手，预算执行就快些，财务部门审核严格，预算执行就慢些，财务部门写好报告争取更多的经费，二级院系就有充足的发展资金。另一方面，高校预算编制涉及到学校的方方面面，只有预算执行人才最了解情况，虽然要求二级院系部门经费执行人参与预算编制，但往往本着“会哭的孩子有奶吃”的心态尽可能多的争取经费。这些错误的观念必然造成错误的后果，预算编制偏离学校发展目标，经费分配不均衡。

2.预算编制方法存在局限性

我国高校普遍采用增量预算与零基预算相结合的方法，增量预算法简单易行，在上一年度预算的基础上适度考虑本年增减变化。但这种方法没有考虑到上一年度预算安排是否合理，致使各部门以各种名目增加预算额度，盲目占用预算资金，降低了资金的使用效益。

3.预算内容不够细化和精准

预算科目不细化，不利于监管和分析，不利于预算资金合理分配，不利于资源的合理配置。

（三）高校预算执行缺乏监管力度

1.预算执行过程中存在超支现象

预算额度执行不够严肃，出现超支、赤字现象，究其原因，一方面，财务软件的部分控制功能存在盲区；另一方面，预算执行控制人员不够严格，对于年年都有的预算项目执行监管不严密，常常出现寅吃卯粮的现象。

2.预算执行过程中情况分析不及时

部分高校财务处人手紧张、工作繁重，处理常规性工作已经焦头烂额，难以对预算执行情况进行及时分析反馈，更谈不上对其进行监管、调控了，因此，常常出现预算执行力度不均衡、预算执行前松后紧的现象。

3.预算执行过程中缺少监督机制

部分高校未设立监督部门，甚至未设立专业的监督人员。对于资金的真正流向以及是否按计划执行都没有透明公开地接受广大教职工监督。

（四）高校预算考核缺乏约束、激励机制

一直以来，很多高校的预算管理都停留在预算编制和预算执行的阶段，侧重预算经费分配和成本费用支出，侧重支出项目是否符合规定，而预算资金的使用效果往往被忽略了，更缺乏对执行机构进行业绩考核和奖惩措施，资产重置和资金浪费现象严重，大大降低了财政资金的经济效益。

三、高校绩效预算管理实施路径

目前，我国高校仍处于绩效预算管理的探索阶段，部分地区正在开展试点工作。近两年，广西高校开始以专项经费的绩效评价为突破口，从绩效评价逐步扩展到绩效预算管理框架的建立。将绩效数据引入到预算编制、预算执行控制和预算监督考核的各个环节，是实现高校绩效预算管理目标的基本路径。

（一）将绩效信息引入预算编制环节

在预算编制之前，首先要明确高校战略规划和近期工作重点，其次要确定科学的评价指标及评价标准，最后采用绩效评价指标对绩效目标进行事前评价，判断设定的目标是否可行。

1.确定预算编制的依据

高校的战略目标是绩效预算的编制基础，在编制预算之前，要明确高校战略规划，建立绩效评价体系，体系中包括：战略规划、绩效评价指标及评价标准。这些都是编制预算的依据。

2.设定绩效目标

编制财政支出绩效目标是预算绩效管理的源头和基础,是整个预算绩效管理的核心。绩效目标包括绩效内容、绩效指标和绩效标准，是整个绩效预算管理系统的前提。绩效目标应该与部门目标高度一致，是具体的、可衡量的、一定时间内能达到的。

3.完成事前绩效评估

对各部门上报的预算支出数，运用绩效评价指标加以评估，衡量预算目标是否与目标一致，是否可行。

（二）将绩效运行跟踪机制引入预算执行环节

在预算执行环节建立绩效运行跟踪机制，主要目的是监督和控制资金的使用效率，实时了解预算执行是否偏离既定目标，以便纠偏调整。主要包括以下几点：

1.严格执行预算计划，不得随意调整预算额度

传统的预算管理重视预算执行进度，而忽视了预算执行后所带来的社会和经济效益。这种重投入、轻产出的观念指导下的预算管理工作，难免会出现种种弊端，预算松弛，缺乏控制的预算执行环节犹如脱了缰的野马，各部门花钱没有节约意识，年底突击花钱的现象屡见不鲜，造成资金的严重浪费和低效低能。因此，保证预算执行的严肃性，不得随意调整预算额度，各部门要细化资金使用进度并严格按照既定额度有计划地执行预算。

2.兼顾严格控制与灵活自主之间的平衡

预算执行不能一味地集中控制，也要集中与自主并行，赋予资金使用部门一定的自，有助于提升部门管理者的积极性，使资金使用更贴近实际需要。但在自下放时，还要注意把握严格控制与灵活自主之间的平衡。要根据各部门绩效情况匹配相应的自，对绩效良好的部门可以给予较多的自由裁量权，而绩效不达标、管理混乱的部门则不能获得自，反而要加强监控。

3.建立和完善绩效运行跟踪机制

对于建立和完善绩效运行跟踪机制，财政部预算司提供了政策指引，其在2011年的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中指出，各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。因此，高校在预算执行过程中，要制定并落实绩效信息的收集工作流程，及时掌握项目实施进程、预算执行进度和项目绩效目标完成情况，在跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正，对预期无绩效、低绩效的项目,要停止执行和调整执行。

（三）将绩效评价管理引入预算监督考核环节

传统的预算管理对预算执行后的结果很少考核，即便有考核，也往往只考核资金使用的合法性、合规性，几乎不会考虑资金的使用效率如何。而绩效预算管理则要求，预算执行结束后，要及时对项目资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价其经济性、效率性和效益性。因此，高校实施绩效评价要编制绩效评价方案，拟定切实可行的评价计划，选择适合的评价工具，确定正确的评价方法,设计合理的评价指标。在执行评价计划时，可以采用预算执行部门自我评价和预算管理部门统一组织评价相结合的办法。

1.预算具体执行单位的自我评价

预算具体执行单位要对预算执行情况进行自我评价，向预算管理部门提交预算绩效报告，要将实际取得的绩效与绩效目标进行对比，如未实现绩效目标须说明理由。

2.预算管理部门统一组织的项目绩效评价

预算管理部门要按照要求制定年度绩效评价计划，确定评价项目和评价方式，选择第三方评价机构或自行组织专家，对有关项目支出进行绩效评价或再评价。对绩效评价所反映的问题，要从资金使用和项目管理上认真查找产生问题的原因，及时制定改进管理的措施。

（四）将评价结果应用于预算管理全过程

1.建立反馈整改机制

预算管理部门应及时将绩效评价结果反馈给预算执行部门。预算执行部门要认真研究绩效评价所反映的问题和提出的建议，不断完善预算管理制度，改进预算管理措施，提高预算资金绩效。

2.建立预算结合机制

通过建立评价结果与预算管理相结合的机制，逐步将评价结果作为安排下一年度预算指标的重要依据，优先考虑和重点保障绩效好的项目预算，减少绩效差的项目预算资金，以便优化公共资源配置、提高资源利用效率。

3.建立绩效结果公开机制

按照政府信息公开的有关规定,将绩效评价结果在规定范围内公开。发挥群众的监督作用，有助于预算经费使用部门自我约束，有助于各部门之间竞争，形成注重资金使用绩效的大环境。

4.建立绩效问责机制

将预算绩效管理情况作为部门和领导干部考核的重要依据，对严重违规行为要予以问责。

作者：张丽晨 单位：广西师范学院

参考文献：

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二、高校预算松弛的驱动因素分析

（一）管理机制驱动———分级管理体制

新《高等学校财务制度》（2012）中规定“高等学校实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制，规模较大的学校实行‘统一领导、分级管理’的财务管理体制”，即“政府—高校—高校内部”模式，其中，政府和高校、高校和高校内部不同二级部门（学院）之间存在广泛的委托关系。根据理论，一个组织若采取委托方式进行管理，由于组织不同层级的管理目标、掌握信息程度、管理技能等不同，下级人员作为“经济人”，会本能地维护自身利益，利用自身参与预算编制的机会制造预算松弛。以W高校为例，高校一级财务机构在制定预算方案时，二级部门（学院）的受托人会提出各种预算执行的制约因素。相对于一级财务机构，二级部门（学院）的受托人更愿意站在自身部门（学院）的角度考虑问题，也更了解自身工作内容和性质。在这种立场不一致、信息不对称的情况下，下级会极尽所能地制定偏离预期水平的预算，通过这种预算松弛缓解预算执行压力，从而实现自身利益最大化。显然，这种基于“私利”的预算松弛是狭隘的，会造成资源分配不恰当，一些资源相对富裕的二级部门（学院）分配到较多资源，而真正需要资源的部门（学院）却分配较少。这种“贫富拉锯式”的资源配置最终会降低高校整体的管理水平，不利于高校实现可持续发展。

（二）动力机制驱动———成本补偿机制

所谓成本补偿，就是对某一主体在创造价值的过程中所发生的各种付现成本和机会成本进行补偿。目前，我国高校普遍实施成本补偿机制。高等教育的产出过程不同于一般物质产品，其“产品”不能通过市场价格直接补偿，更不能通过收取高额学费回收补偿，只能通过国家财政拨款或其他再分配形式给予补偿。这种本是为实现教育公平的成本补偿机制，却为高校预算松弛提供了动力机制。预算是组织进行资源优化配置，有效控制成本的管理工具，对主要依赖于国家资助的高校来讲，预算更是取得资源的有效途径。在这种动力机制的刺激下，高校反而容易追求成本最大化而非成本最小化，违背了“勤俭办学”的发展理念。在不超过国家总体预算限额的前提下，高校倾向于制造成本松弛，即预算的资源需求量高于预期需求水平，从而通过预算取得更多的成本补偿资金。此外，高校预算的“博弈”性质更加剧了成本松弛的程度。对于高校而言，预算编制过程本身就是一个上下级博弈的较量，二级部门（学院）通常利用自身的信息优势借口工作需要，要求追加预算经费，最终造成预算数额与实际情况相差甚远，资金使用效率大幅下降，不利于高校的长远发展。

（三）利益机制驱动———与预算挂钩的绩效考评机制

高校目前的绩效考评机制普遍都与预算执行成绩挂钩，预算执行程度高，绩效就好；预算执行程度低，绩效就差，直接影响预算执行者的个人利益。在这种绩效考评机制的驱动下，预算执行者在一开始参与制定预算时，就会与上级管理者讨价还价，将预算目标尽量压低，通过制造这种目标松弛，降低自身预算目标的实现难度，最终保护自身利益。同样以W高校为例，假设该高校规定，为鼓励取得高水平研究成果，年终绩效考核要参考预算执行结果，如若超额完成预算，会有奖励政策。作为预算执行者，在利益的驱使下，会想方设法制定较低的预算目标，以便轻易完成目标，取得亮眼的考核业绩。这样使得管理者并不清楚预算执行者的真正业务水平，无法做到“人尽其责”，最终整个高校的管理文化就会趋于松散。此外，管理过程中的“棘轮效应”也会加剧目标松弛。在一个组织中，上级试图根据下级过去的业绩水平建立业绩评价标准，若下级越努力，好的业绩出现的可能性就会越大，这样制定出来的标准也就越高。这种业绩评价标准随下级业绩上升而上升的趋向被形象地称为“棘轮效应”。显然，棘轮效应对组织整体发展是有利的，但却不利于预算执行者个人利益的实现。一旦预算执行者意识到他的努力将提高业绩评价的标准时，他努力的积极性就会下降，通过制造目标松弛避免完成上级制定的预算目标。

三、基于高校预算松弛的预算管理优化路径设计

（一）创建预算文化，从根本上解决“人”的因素

通过上述高校预算松弛的驱动因素分析，可以归纳出产生预算松弛的根本原因在于“人”的消极本性。因此要想解决预算松弛现象，最根本的应该是对“人”实施正向引导，植入积极、端正的预算文化。即借助企业文化来实现预算管理功能，形成一种全新的高校预算文化管理理念，以从根本上解决预算松弛问题。具体可从以下两方面入手：

1.领导走基层

预算松弛之所以存在，原因之一就是上下级之间的信息不对称，预算执行者利用自身对实践工作的了解，不同程度地“糊弄”上级，而上级由于长期居高位，加上尽快完成预算工作的心理，从而对预算松弛现象听之任之。为有效解决这一现象，高校领导首先应该从自身做起，多走基层，从而在预算制定过程的博弈中占据有利地位。

2.下级培养职业素养

产生预算松弛的根源在于“人”的消极本性。因此，对于高校来说，最迫切的就是要加强对教职工的职业素养教育与规范，正确引导教职工的工作思想和行为，形成良性预算文化。除了依赖于教职工自身拥有的职业素养之外，最关键的是要通过持续培训、宣传、管理机制等方式扩大这种正向职业素养的影响力，最终形成良好的高校预算文化。

（二）设计利益制衡制度，实现多赢

对于高校而言，上级为确保更好地经营管理而实行参与式预算，鼓励二级部门（学院）参与到预算制定的过程中。但二级部门（学院）与上级、各个二级部门（学院）之间又存在不同的利益，如何协调不同利益相关方的矛盾和冲突是高校必须面对的问题。因此，设计一个有效的利益制衡制度就显得尤为重要。预算执行者不断制造成本松弛或目标松弛，就是想减轻自身压力，在同等条件下能轻松完成既定目标。对他们来说，这种预算目标就是一种外在强制，因此有必要将预算目标转化为预算执行者的内在动力，从而更好地将个人利益与预算目标完成度相结合。既然“人”是追求自利的，那么高校就应该遵循这种本性，以既定的预算指标为标杆，运用精神奖励和物质奖励激励预算执行者自愿、主动地完成给定的预算目标。通过这种“多劳多得”的分配机制，促使各个二级部门（学院）自愿参与到竞争之中，最终确保高校、各个二级部门（学院）均能得到利益最大化，实现多赢。同时，高校要善于正向引导，在执行制衡制度的过程中，积极鼓励预算执行者做好本职工作，避免不同二级部门（学院）的恶性竞争，高标准完成既定的预算目标。

（三）完善风险控制制度，注重过程控制

预算松弛包括成本松弛和目标松弛，其中成本松弛是有迹可循的。针对成本松弛，高校应该加强内部控制，引入绩效审计制度。相对于企业，高校的支出要简单许多，主要是教学、科研和其他正常活动发生的资金耗费和损失。因此，要从财务审计着手，加强对费用支出的审计，保证每一笔费用支出都合理、经济。并通过定期对二级单位（学院）的绩效审计，防止预算中无关隐性成本的出现。在实际工作中，预算松弛更易出现在预算编制和执行过程中。因此，高校应具备全局意识，建立一套针对预算编制、执行、评估、反馈的全方位控制机制，尤其重视预算编制的合理性和预算执行的有效性，做到结合实际、量化编制、持续跟进、及时反馈。真正将预算工作的每一个细微环节落实到位，加强过程控制，才能从总体上防控预算松弛。此外，高校应该尝试建立专门针对预算松弛的风险预警机制。高校如果能做到“防患于未然”，便会大大降低过度的预算松弛给组织造成的损害。但对预算松弛“度”的衡量目前并没有可以借鉴的做法，只能是一个长期学习和探索的过程。基于此，高校应该十分重视对预算工作者的专业素质培养，增强其信息收集能力、职业判断能力和专业胜任能力，从而更好地识别预算松弛。

（四）引入更科学的业绩考核机制

为应对预算执行者的目标松弛行为，高校应该引入更加科学的业绩考核机制。具体来说，就是在实行与预算挂钩的业绩考核机制时，可以考虑增加一个考核指标,即有无预算松弛成分下超额完成预算目标的奖惩。对于预算执行者，如果超额完成一个不含预算松弛成分的预算目标所获得的激励将大于完成一个含有松弛成分的预算目标所得的激励，并配以对没有完成预算目标进行相应的惩罚，这样就能鼓励预算执行者制定不含或者少量预算松弛的预算目标，从而起到很好的正向引导作用。同时，在设定预算目标时，可以尝试将最高标准改变为最低标准。在传统的预算制定过程中，都倾向于最高能实现的程度，并以该程度作为预算目标。这种高标准的预算目标对不同层级的预算执行者来说并非十分容易，也正因如此，预算执行者才会想方设法地制造预算松弛，降低预算目标。为解决这一问题，高校可以将预算目标设定为最低标准，即所有预算执行者都能达到的最低基本线。这个最低基本点应该来源于高校对预算执行者执行能力的了解，同时参考其他高校的数值，取平均水平。一旦预算执行者无法完成最低水平，则会面临淘汰，相反，如果达到该水平，其个人利益就会得到保证，如果超过该水平，就会得到对等的额外奖励。通过制定这种低标准预算目标，整体拉低预算执行者实现预算目标的难度，同时辅以不同层级的激励措施，在保证预算执行者个人利益的基础上，反而会刺激预算执行者付出额外的努力，获得额外的收获。

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高校预算管理的目的是使高校资金得到更好的利用，随着市场发展，高校的预算管理方式也应该得到相应的完善。预算精细化管理概念在提出之后受到相关工作人员与研究者的关注，对其进行分析有利于高校预算管理能力的提升。

1.高校预算精细化概念

精细化管理是现代管理的要求，是建立在常规管理的基础之上并将精细化管理思想贯彻到各个环节的管理模式。高校进行预算精细化管理，是在预算当中使用精细化管理，并在其中建立规范的工作责任制度与评价机制。部门间相互配合，规避粗放式管理，注重细节有针对性的采取解决问题，从而实现预算管理的实际功效[1]。

随着社会主义市场经济的深化，高校逐渐成为了经济主体。高校经费的来源也不仅仅依靠政府扶持来获得，高校经费的获得正逐步走向多元化。在激烈的竞争当中，高校预算管理正在迎来新的挑战。在对高校预算管理中应用精细化管理，能够有效规范高校的财务管理行为，从而使高校内部精简运行保持良好的秩序，从而为高校预算建立公正性，发挥高校预算管理在资源配置当中的引导作用，精细化管理能够使高校预算管理更为科学，有助于高校实行资源优化配置。

2.高校预算管理存在的问题

2.1管理体制不完善

当前我国高校预算监督机制不健全，在预算执行控制方面控制不严。一些高校轻视预算执行力，而且在预算执行的过程中，经常对预算进行调整，预算的财政束缚能力受到了限制。高校预算没有合理的评价机制，高校预算管理部门对预算绩效评价缺乏相应的重视程度，年终各部门预算管理上都直接交给财务管理部门，根据预算执行数与定额数来进行对比，评判标准仅仅用超预算和不超预算两个指标来作为预算评标标准[2]。这种方式过于简单不能形成有效的预算管理效果。

2.2没有树立长远目光

当前一些高校在预算管理上没有将高校的长久发展与预算管理形成联系，在预算编制上都是以年度来进行预算。在预算编制方面，相关人员没有从高校的长远发展来考虑，没有设定高校的长远发展目标，这样一来就难以将资源配置功能完全发挥出来。高校管理层对预算管理缺乏正确的认识，难以认识到高校预算管理与高校的未来发展有着密切的联系。高校管理层通常都将预算工作视为高校财务部门的工作，其他部门没有对预算管理工作给予有效的支持，高校在资金使用方面缺乏长远性。

2.3缺乏完整科学的体系

当前高校没有建立科学的预算体系，高校预算编制的过程中，存在漏报、藏匿的情况，导致高校部分资金脱离了预算管理与监督，使得学校资本受到损失并干扰了高校的正常经济秩序。另外，一些高校在预算编制方面不能结合高校的实际情况，支出的预算与学校的长远规划结合能力低，不去考虑到学校的任务编制，导致高校预算不合理。编制预算没有进行详细核实，在对定额标准内的预算金额进行分配时缺乏科学性。这些情况产生很重要的原因是高校预算方面没有专业化的管理体系。

3.精细化管理应用

我国高校预算管理在应用中受到多方的制约，对实际高校预算工作产生了不良影响[3]。解决这些问题需要找到问题根本，从根本来说，要解决问题，就必须在高校预算管理中应用精细化管理手段，建立专业预算体系，对高校预算进行严格监控，促使高校预算走上科学合理的发展道路。

3.1树立正确的目标

高校预算目标的设立体现了预算的管理观念，精细化预算管理应该实现预算目标符合实际情况，且能够在预算制定方面考虑到高校的长远发展。在制定高校预算目标时应该指导高校短期、中期和长期的预算规划。对高校未来几年的发展进行统筹考虑，在学术发展、教学培养、基础建设方面应该投入较多资金并确立总体目标。在确立了学校总体的预算目标规划后，再对校内各个职能部门的资金预算目标进行明确。各个部门在确立预算目标时要求做到与学校的总体目标相一致，保证各部门的各项工作可以融入学校发展的目标体系当中，并能够根据当前的实际情况进行中期调整，从而使高校完成预算目标。

3.2管理体制

要有效实现高校预算管理就必须建立完善的管理体制，从而保证精细化管理能够切实的实施。高校预算机构应该分为决策、管理、执行三个层次，在进行预算管理的过程中，要坚持决策与执行部门分开的原则。在预算管理中，预算决策部门应具有最高的权利，由党委书记、院长、副院长等人组成。设立预算目标、调整预算修改等重大事项都需要决策层来确认。而预算管理部门是负责学校的预算编制，管理层要制定预算管理制度、组织预算编制工作并与各部门进行交流等。预算执行部门由财务负责人及各院负责人组成。在预算具体实施中，如预算日常核算、预算实时监控等工作都需要执行部门来完成。

3.3制度建设

要实现精细化的高校预算制度就必须建立科学有效的管理制度与评价制度。建立预算管理制度增加了管理的刚性，能够使预算管理具有实际效用。制度建立中要加入制度信息公开制度，在制度中确立预算考核绩效评价机构的有效性。资金投入项目前，应该顾及到经济效益、社会效益以及投资评价，建立科学合理的资金使用评价方法，使高校资金得到高效利用。在高校中要建立监督制度，学校财务部门在完成预算工作后，需要将预算管理制度进行细化，每一个部门、每一个岗位都要做到责任明确，实现精细化管理，从决策层到各个执行岗位，建立完善科学的预算执行信息网络，做到高效化、系统化预算管理[4]。

3.4实现精细化编制

在预算编制上，首先要确立编制原则，高校预算编制必须能够反映高校整个财务收支状况。财务收支状况不仅仅是学校在项目投资方面的资金投入与收入，还要包括平时的收支情况，例如学生学费、培训费用、住宿费用、科研费用等多方面的收支。在编制预算时工作人员可以参考上年度的财务收支，结合当前的变动因素与社会情况，使用科学的核算方法，结合学校全部的收支情况制定预算，进而反映学校的经济活动情况。编制预算项目的时候应该对各个项目的轻重缓急进行排序，对于急需处理的项目应该放入优先解决的行列，明确预算部门与实施时间，对专项支出的项目进行细化以便于管理。为了有效实现支出预算精细化，应该将这些预算项目分为三个级别。例如在人员经费方面，人员经费可以算作第一级别，而人员工资、福利补助、保险缴纳等，就是人员经费第一级别细分后形成的第二级别，在第二级别下继续细化建立第三级别。通过这种项目细化的方式，将各个部门在收支项目方面的情况进行清晰详细的呈现，从而实现精细化管理的方式并对高校预算进行有效管理。

4.结论

高校资金的使用引起了社会关注，合理使用资金对高校的发展有着重要意义。在高校预算管理中使用精细化预算管理，能够建立更加合理有效的预算管理机制，建立科学的监督机制，对于提升预算执行考核也会有重要意义。进而对高校资金的使用达到最优配置，提高资金使用效率可以有效的促进高校进步发展。

参考文献：

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一、引言

自2015年1月1日起，《中华人民共和国预算法(2014修正)》(下简称预算法)正式颁布实施，标志着高校预算管理工作已进入到一个全新的发展阶段，如何科学规划预算，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全统一规范、公开透明的预算制度，已成为各高校可持续发展道路上所必须解决的一项重要课题。

二、高校预算管理体系现存问题

如果以预算规划、编制、执行、绩效评价的整体生命周期作为考量口径，高校现有预算管理体系主要存在如下几个问题:

(一)规划角度

首先，高校预算与自身发展战略的契合度不高，不少预算项目在规划时仅以具体事宜为筹划口径，以自下至上的简单数字报送、归集作为实施途径，而忽视该事宜的实际必要性和客观可行性，以及与学校整体发展战略之间的联动性，因而预算呈现出较为明显的“断点性”、“分散性”的特点，无法为高校整体战略的科学分解和落实提供有力的支撑;其次，预算收入结构也不尽合理，主要体现在现有财政主流拨款模式中的“生均综合定额”拨款与各专项资金拨款之间相对独立，核算方式、基础均不一致，且实际主管部门众多，管理办法多样，因此无法形成有效地规划协同，导致资源不能得到合理配置;再次，高校现有预算规划环节缺乏对取得效益与投入成本之间的配比评估，对于资源的投入规律也欠缺可参考的内外部标杆，加之存在人为划分预算周期以及高校自身运行特点等情况，致使预算的连续性和合理性都大打折扣;最后，多数高校采用的是基数加增长的预算分配方式，虽然这种增量方式操作简便，但不一定符合高校发展的客观实际，也不利于推广增收节支的观念。

(二)编制角度

除了有上述规划方面提到的一些共性问题外，在预算编制环节存在的另一主要问题是参与部门、人员较少，且囿于职能分工型的管理模式以及自身视野所限，这些人员无法就预算在空间、时间范畴内运行的全面轨迹有更为深入的理解和认识，致使预算编制水平不高。

(三)执行角度

主要体现在高校预算执行的内部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的预算管理内部控制制度，只是实行简单的归口管理，将预算管理的权限划拨给各相关的执行部门，这种看似权责分明的管理机制实质上只是一种对人不对事的粗放型运作模式，无法切实提高高校预算管理水平;另一方面，高校需要进一步完善预算调整机制，目前实践中有两种代表性的倾向，一种是认为预算一经主管部门批准，需要严格执行且不得变更，这种倾向易于造成资金使用效率低下，无法动态适应形势发展;另一种倾向是对预算管理进行弱化，随意对预算进行调整、追加，这种倾向不利于管理规范度的提高，且易于滋生腐败现象。

(四)绩效评价角度

预算绩效评价工作不仅是本次预算管理价值链的终端环节，同时也是后续预算工作的开篇所在，并为其合理开展和持续优化提供必要的经验支持，上述预算法也第一次在公共财政预算收支中将法律的内涵融入了绩效管理，凸显了绩效管理在预算管理工作中的重要作用。但现实是不少高校预算评价体系缺失，层次不清晰，流于形式，预算指标选择不科学以及预算绩效评价所需的如奖惩、文化建设等配套机制仍不完善，等等。

三、完善高校预算管理的若干建议

(一)从宏观维度分析，应建立并完善高校预算规划体系，主要是做好如下几方面要素的平衡。

1、高校预算与高校整体发展目标之间的互动平衡。所指互动应包含如下内容:第一，是指高校预算管理的最顶层设计，是高校整体发展目标在高校预算管理工作方面的体现，以形成高校预算管理工作的核心理念，指引高校预算工作的前进方向;第二，依据高校预算工作特点对高校整体发展目标进行持续影响和动态调整，使其不断地适应预算管理实践规律所提出的新要求。2、高校预算的综合平衡。首先要做到统筹考虑各项收入来源之间的平衡，特别是以往年度结转结余，专项基金，往来款项等资金来源，应将其统一纳入到预算收入管理范畴;其次，不仅要做到常规意义上的正常经费内部收入支出平衡，专项经费内部收入支出平衡，更要做到正常经费与专项经费之间的收入支出平衡。目前不少高校采用申报专项经费的形式以弥补正常经费的不足，这种模式导致专项经费申报总额连年加大，占高校预算比重也在逐步提升;加之每笔专项经费的管理特性不一致，归口主管部门各不相同，使得专项资金和正常经费之间的配比结构日趋失衡，合理衔接关系也趋于模糊。例如，由于缺乏统一地思考和规划，大量的专项资金被投入到固定资产购置工作中，随之而来的众多后续运行、维护成本，又给正常经费带来沉重的压力，这就形成了明显的恶性循环局面。基于这种窘境，就要求在高校预算规划环节必须做好各个层面的收入、支出平衡，要做到全校一盘棋，确保有限的资源得到保值增值。

(二)从中观维度分析，应加强高校预算管理所需实施机制的建设。

1、广泛吸收国内外相关预算管理领域的优势经验，最大程度上体现成功预算需要全员参与的核心思想;并在传统职能分工的基础上，逐步拓展预算管理内涵，以优化高校内部预算管理部门的组织结构。例如澳大利亚高等院校设置的预算委员会是预算制订的责任主体，其编写的预算初稿必须向全校并征询修改意见，等预算文件正式定稿后也必须向广大师生进行公布并接受监督;再如美国高等学校同样设有专门的预算编制机构，专门行使预算编制职能，财务部门承担具体实施工作，此外，还设有专门的内部控制部门以履行监督职责。国内高校预算管理亦可参考上述成功做法，例如在组织机构建设上适时成立预算管理委员会为核心的预算管理架构，该委员会直接对高校的最高权力部门如校长办公会负责，其主要工作职责包括预算政策制订和解释、预算可行性分析及编制、大额预算调整方案制订以及预算管理人员队伍建设等;财务处以及相关业务部门作为具体预算执行者，在操作层面接受预算委员会的指导;同时，高校的审计、纪检等部门须充分履行内部监督的职责，全程参与从预算编制到执行、评价的各个工作环节，必要时也可引入会计师事务所等外部中介机构作为监督机制的有益补充。此外，最重要的一点是需要建立预算的公开机制，以便充分接受广大师生的质询和监督。2、建立预算资金循环，做好预算管理的内部控制工作。例如从高校功能定位的角度看，可将预算循环划分为人力资源价值增值循环、人才培养循环、科技创新循环、社会服务循环等;从高校预算资金运动特点及具体业务类型角度看，可将预算循环划分为筹资循环，投资循环、资产管理循环、支出循环，等等;同时在此基础上，建立并完善不同循环内部的相关管理过程(组)，明确过程(组)之间的衔接和权责界限，明确每个过程(组)所需的输入资源和输出成果，以及关键控制点、控制目标、控制流程等，识别并应对可能的风险。通过上述举措，借以研究不同预算资源要素投入的配比特性，研究各循环中不同资金收入、成本支出的驱动效应和价值体现，梳理高校预算管理的最佳实践，以切实做好预算管理的内部控制工作。3、基于胜任力模型，做好预算管理人员角色的转换。美国国际公共人力资源管理协会提出的管理者胜任力模型指明，人力资源管理者的胜任力分别在人力资源管理者的四种角色(人事管理专家、业务伙伴、领导者和变革推动者)中发挥作用。笔者认为上述思路对于高校预算管理人员自身角色塑造和转换方面也有着十分有益的参考作用。作为一名合格的高校预算管理人员，不应该被束缚在传统日常服务提供者这个被动位置，应该积极地实现角色转换。首先要具备足够的战略眼光，能站在学校整体发展的高度来考虑预算设置的必要性和合理性;其次要成为业务专家，不仅局限于应承担的具体分工内容，更要适时了解相关领域的专业知识，力争做到一专多能;再次要履行培训师的角色，指导其他不具备相关经验、能力的人员顺利开展工作，适应预算管理要求;最后要充分发挥文化宣贯者的角色，在高校内部营造良好的预算管理环境。

(三)从微观角度分析，应着重建设高校预算管理绩效评价体系。

建议从两个方面开展高校预算管理绩效评价体系建设，一方面应该实施一般评价，从资产保值增值的角度出发，对预算管理各个过程的合规性、合理性等属性进行评价，如下表所示。同时在此基础上适时采用层次分析法(AHP)、德尔菲法等管理工具，以形成分析矩阵，将从统计或其他观测来源渠道获得的数据、专家意见等要素有机地结合起来。另一方面，需要对高校预算管理进行专项评价或重点评价，主要体现在预算效益评价、预算管理水平评价等方面。在这个环节，确实有必要考虑参考借鉴一下企业财务管理评价的一些工具和办法，例如在预算效益评价时，引入公允价值、机会成本、回收期、报酬率、净现值等参考指标;在评估预算管理水平时，考虑资本结构，敏感性资产组合等要素，以实现不同渠道收入支出的合理配比;或在评估资产管理水平时，突破高校固定资产不提折旧的传统处理模式，通过平均年限法，加速法等折旧办法以反映固定资产的实际使用情况，诸如此类，等等。换句话说，在一定程度内实现高校预算评价体系的企业化模式重构，对于提高高校预算管理水平将是很有益的尝试，试想如果在高校预算评价体系中引入类似杜邦价值分析体系中权益净利率一类的核心概念，并将其划分为几个关键指标，配合层层分解，覆盖预算管理的主要领域，并通过指标间的配合关系以及对应报表披露，以揭示预算管理的实际水平，这将会显著提升高校预算管理的科学化程度。

参考文献