基层社会治理主要内容大全11篇

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篇（1）

“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。

篇（2）

新农村建设属于系统工程，其中便包含着农村基层群众文化活动（以下简称：文化活动）。从现阶段文化活动的开展情况来看，整体上是具有成效的，特别是在少数民族地区，因发展当地旅游业便顺势推动了文化活动的开展。但在进一步提升新农村建设下的文化活动，还需要直面当前所存在的若干问题。根据笔者的调研和工作体会发现，这些问题部分根源于基层文化活动的现实困境，部分则根源于农村文化环境使然。这就意味着，在突出基层文化活动功能时，需要加强对现实困境的破解，以及在现有农村文化环境下提炼出正能量来。

一、农村基层群众文化活动开展的现状分析

（一）基层文化开展的自发性特征显著。在新农村建设背景下，基层文化活动的开展仍具有“村民自治”的特点，这就使得该文化活动在组织和演出上具有群众自发的特征。针对这一特征来进行评价，我们不能说其是好是坏。但有一点需要明确，在有序推进新农村建设的思路下，作为一个子系统的基层文化活动，也应呈现出长期规划与短期计划相结合的态势，从而当前的自发性特征则影响到这一态势的形成。

（二）基层文化开展的思想性有待提高。新农村建设十分重视精神文化的塑造，这也直接反映在了基层文化的开展之中。但从现阶段基层文化活动的开展现状来看，在思想性上尽管普遍脱离了“低级趣味”，但在突出当地民风民俗，以及展现身边正能量方面的思想性上则有待提高。不难看出，需要通过植根于现实生活才能收集到宝贵的素材。但在当前基层文化活动开展的这种自发性现状下，植根于生活也就显得较为随意了。

二、分析基础上的功能定位

（一）为新农村建设创造和谐氛围。在新农村建设中十分强调创造乡村和谐的人际氛围，包括邻里关系和谐、婆媳关系协和、家庭关系和谐等。随着基层文化活动的开展，通过大众参与和文化活动本身所释放出一种凝聚力，便能促进上述和谐人际氛围的形成。不难理解，在和谐人际氛围的驱动下，将能在新农村建设中产生心往一处想、劲往一处使的团结气氛，那样便能真切发挥出村民自治下的巨大优势。

（二）为新农村建设构建精神家园。新农村建设与新型城镇化建设相伴而行，共同构成了基层文化活动开展的现实背景。在留住乡情和乡貌的新型城镇化建设要求下，开展具有当地特色的基层文化活动将为村民构建起精神家园，这一精神家园不仅能增强他们的归属感，在少数民族地区还将增强当地村民的文化自豪感。

三、定位驱动下的实践

（一）增强基层文化活动的组织性。针对当前基层文化活动比较零散的现实问题，需要增强基层文化活动的组织性。这里的组织性具体是指，在保证“村民自治”的前提下，寻找专业文化团体来给与帮扶。从可操作性的角度出发，乡镇人民政府文化站需承担起这种帮扶任务。根据文化站的职能，在帮扶上应在拓展文化活动的形式和提升文化活动的思想性上发挥优势。

（二）突出基层文化活动的地域性。在新农村建设中也面临着引导村民走向增收致富的道路，特别在笔者所在的少数民族地区，更具有这样的紧迫性，当然也具有这样的资源。因此，在开展基层文化活动时还应突出地域性特征。根据笔者所在区域的特点，可以将具有藏族传统文化纳入到基层文化活动的开展中，诸如藏族歌舞和藏戏等。

（三）培育基层文化活动骨干力量。基层文化活动的开展主体始终是当地村民，在村民自治的体制下还应不断培育当地基层文化的骨干力量。在培养骨干力量上需要建立起这样的意识，即根据基层文化活动内容的开发和基层文化活动形式的管理两个方面，应分别进行针对性的人才培养。

不难看出，新农村建设对基层文化活动的开展提出了时代要求，这一时代要求又与新型城镇化建设相呼应。为此，我们必须在社会主义核心价值观的引领下，以及在区域植根性的推动下，来不断提升基层文化活动的质量。

四、展望

群众文化活动是当前农村加强和创新基层社会管理的重要抓手。开展群众文化活动能增进村民沟通，提高农村社会的组织化程度，促进文明乡风，完善社会治理手段。充分发挥群众文化活动在农村基层社会管理中的作用，大力推进农村群众文化活动，关键在于准确把握农民群众精神文化生活的新需求、新期待；关键在于打造一支过硬的基层文化人才队伍；关键在于农民群众是否满意以及这种满意的程度。

农村公共文化服务体系要建设、完善、顺利运行并充分发挥其职能作用，必须拥有完善的农村基层文化建设基础，其基础性工程便是乡镇文化站建设工程。主要内容包括推进乡镇文化站建设、抓好“三送”工程、建设“文化信息资源共享工程”、创建文化服务运行机制四个方面，同时还必须注意坚持文化站的公益性方向，要明确服务对象，要处理好建设与管理的关系，要抓好管理人员的培训，还要大力组织开展丰富的文化艺术活动。

五、结语

本文在完成了现状分析和功能定位后认为，实践路径应包括：增强基层文化活动的组织性、突出基层文化活动的地域性、培育基层文化活动骨干力量等三个方面。

参考文献

篇（3）

本次开展的严控操作风险、严防案件发生的专项治理工作，在深刻领会银监会和安徽银监局领导同志的讲话精神基础上，把严控操作风险、防范各类案件，同加强制度建设和深化体制改革有机结合起来；把严控操作风险、防范各类案件，同加强员工行为管理和实施以人为本教育有机结合起来；坚持“横向到边、纵向到底”的原则，排查风险，增强操作风险控制、案件查防工作的紧迫感和责任感，从严治社，强化管理，紧盯风险点，控制住关键岗位、关键人，原创：有效遏制案件的发生，全面提升内控和风险管理水平，为××联社改革和发展，创造良好环境。

二、加强案件专项治理工作的组织领导

联社成立专项治理工作领导小组，由×××理事长任组长，××副主任、×××监事长任副组长，××、×××以及联社各部门主要负责人为小组成员，全面加强专项治理工作的领导。领导小组下设办公室，由×××监事长任办公室主任，负责日常管理工作。

三、案件专项治理工作的实施步骤

本次专项治理工作分三个步骤实施：

1、组织动员阶段。在联社专项治理工作领导小组的集中统一领导下，3月下旬召开专项治理工作动员大会，认真搞好思想发动和组织动员，让全体员工都参与到此项工作中；制定工作计划，列出专项治理工作时间表；明确专项治理工作领导小组及办公室、联社各部门和各基层信用社的工作职责。使广大干部职工充分认识本次专项治理工作的重要意义，形成强烈的工作氛围。

2、贯彻实施阶段。联社将按照电视电话会议的要求，4—5月份，积极开展专项治理的各项工作，全面完善规章制度，认真开展各项检查，严格操作风险防范，严肃查处各类案件，积极推进业务工作，努力用业务经营的业绩，体现专项治理工作的实际效果。

3、整改总结阶段。6—7月份，对本次专项治理工作中发现的问题和隐患，联社将进一步加大整改力度，制定出详实的整改方案，明确各级责任，积极进行整改，并对整改情况进行跟踪检查，并于9月底形成专题报告，及时上报××银监办和滁州银监分局。

四、案件专项治理工作的目标和内容

专项治理工作的总体目标：狠抓治标，立足治本，力求标本兼治，加强制度建设，强化行为管理，各类操作风险得到有效控制，各类违法违规案件得到有效遏制，已发案件得到完全查处，案件数量不断下降，风险点的有效控制率100%，案件发案率控制为零。工作的主要内容有：

1、全面开展规章制度专项清理。结合“内控管理年”活动的开展，联社在4月底前，对现有的规章制度进行专项清理，制定规范的操作规程，切断管理“断层”和风险控制“盲区”；对已经不适应的现有规章制度，及时进行修订完善，确保管理的连续性和风险的可控性，用科学的、完善的、刚性约束力强的内控制度，规范员工的行为，管好我们的业务。

2、积极开展制度执行情况大检查。联社将在5月份，组织一次规模较大的综合检查活动，检查的主要内容包括：业务规章制度的落实和执行情况，包括授权授信、信贷资产管理、资金管理、会计结算管理、计算机系统管理等。重点检查各项规章制度是否能够覆盖到所有部门、业务领域、岗位和操作环节，各项业务是否制订了详细的操作规程和细则；各项规章制度是否得到有效贯彻，差错和事故是否能够得到及时有效纠正；岗位责任制是否明确有效并真正执行。届时我们将制定出详细的检查方案，认真组织实施，确保检查工作取得实实在在的效果。

3、扎实开展防范各类操作风险的专项检查。一是联社信贷管理部门将组织力量，对超时效贷款逐笔查明原因，对大额贷款管理是否到位。二是联社财务部门对对帐管理制度贯彻情况开展检查，重点检查信用社与客户、信用社与银行以及信用社内部业务帐与会计帐之间是否按要求及时进行对帐；对未达帐和差错处理是否有流程控制，是否做到对未达帐和帐款差错有查核工作不返原岗处理，记帐岗位和对帐岗位是否严格分开；是否严格执行印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度；是否对可能发生的帐外经营行为进行监控，对新客户大额存款和开设帐户是否遵循“了解你的客户”“了解你的客户业务”的原则，对大额出帐和走帐中是否设立了不同的额度控制并由基层社双人验核和联社独立复审；会计人员是否向有关部门和负责人直接报告违规行为和问题，报告的问题是否得到有效处理；三是联社人事、监察、稽核部门，要对目前引发案件的主要部位、关键岗位和关键人员进行重点检查，内容包括：是否建立员工行为失范监察制度，严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时以外的行为；岗位轮换、干部交流、强制休假等制度的建立及执行情况，员工参与黄、赌、毒行为、参与股票买卖、经商办企业的行为是否得到有力纠正；安全保卫各项管理制度是否执行到位，是否对疑点和薄弱环节进行持续跟踪检查，及时整改到位。

4、加大对大额贷款的检查。联社各相关部门将按照银监部门的要求，强化市场定位，明确控制目标，防范关联交易，加强风险监测，对大额贷款的合规性和风险性逐个排查，建立定期分析报告制度。信贷管理部门定期检查判断是否存在集团客户和关联企业的大额贷款，已发放的大额贷款是否落实了风险防范措施，是否及时对信贷资金的使用情况进行跟踪检查。

五、案件专项治理的工作要求

相关各部室及基层社要高度重视本次专项治理工作。单位负责人要亲自组织，制定出详细的工作计划，长计划短安排，明确相关责任，并督促相关人员认真落实；职能部室负责同志要分工合作，一级抓一级，多到一线检查、多到问题集中的地方，深入调研，仔细检查，帮助基层社解决问题，发挥三线监督的作用。联社将出台问题举报奖励办法，依靠和发动一线员工，鼓励检举违规违纪问题。在本次专项治理中要做到检查处理到位、责任追究到位、问题整改到位，控制和杜绝案件隐患，坚决遏制案件高发势头。

六、案件专项治理工作做到“六结合”

一是自我检查与联社检查相结合。在信用社和员工自查的基础上，联社组织有关职能科室进行全面检查。在这次案件防范治理工作中，划分一个界限标准：2006年6月30日前对信用社和员工自查出或主动交待的问题，联社将酌情处理；对联社检查出问题或群众举报出的问题从严从重处理。

二是发现问题与及时整改相结合。对于防范、治理过程中，不论自查、检查或举报所发现的一切问题，严格按照有关法规、政策、规定进行认真纠改，坚决做到不放过一笔大的，不遗漏一笔小的，且坚决做到“措施严、行动快”。对问题得不到及时纠改解决的单位，要从严追究有关人员责任。

篇（4）

2004年6月18日，武义县白洋接到后陈村的村民代表聚集在村委会会议室，选举产生了全国第一个村务监督委员会，以一个机构、两项制度为标志的村务监督委员会制度诞生，由此后陈村进入“以制治村”、“分权治村”的新阶段，实现了村务监督机制在体制上的重大创新。

村务监督委员会制度创新缘起

1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境

我国村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到广大干部群众的理解与支持，村民民主意识大大增强。在四个民主环节上，民主选举己步入成熟期，日益规范，形成了一整套系统的制度体系。然而，选举之后的民主决策、民主管理和民主监督在大多数村庄，还没有得到有效落实，由于事实上绝大多数的村庄不存在真正的民主监督，民主监督有名无实，使得民主决策与民主管理成为了一句空话。村务公开来被当做民主监督的主要形式，可是这些公开却是假公开、半公开、应付检查公开；村民理财与村务监督小组由于在很多地方受到党支部与村委会主要干部的擎肘，它们也只是一个摆设。我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设逐渐成为“半拉子”民主。

2.直接原因：公共财产增值中出现治理危机

随着武义县域经济的快速发展，基础设施建设全面铺开，武义县城郊及工业园区周围的村庄集体经济随之迅速发展。2000年后，后陈村在土地征用，黄沙开采，青苗补偿费、鱼塘承包，村集体房租金等项目上的公共收入激增，村集体财产的增加使村民与村集体的利益关联显著增强，很多城郊农村拥有了数额较多的公共财产。村级组织可支配的权力资源不断增加,给部分村干部提供了机会。因村务不公开、管理不民主、监督不落实,村干部违法乱纪的案件频发,侵犯村民权益的事件时有发生。连续几年，后陈村的招待费都超过10万元，有的村干部甚至把家里造房子买的锁都拿到村里报销。由此引发村民的强烈不满，先后有400多名村民进行了四次大规模的集体上访，村民的有组织抗争取得重大的进展。

农村公共财产不仅面临着难以预测的市场风险，同时还面临着人群体的道德风险。由于缺乏监督制约，部分村干部禁不起金钱的诱惑，从而造成农村公共财产的大规模流失，引发干群矛盾升级，村庄秩序严重失控。

破解“半拉子”民主困境之有效性思考

“后陈经验”的生成是后陈村、当地政府和社会各界互动的结果，从“组织重建”到“权利保障”，后陈村在提升村民代表会议职权的基础上，建立村务监督委员会，行使村务监督权，使村民的民利得到了较好的保障，构建了村级权力制衡机制，促进了精英竞争与公共财产增值中的公共参，增强了村民代表会议的地位和村庄公共权力的合法性基础，从而实现了对村级事务的有效监管。

而后陈村村务监督委员会的生长并非一帆风顺，它遭遇了村庄既有格局和“地方性知识”的考验，经历了成长中的冲突与磨合，“后陈经验”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我们思考。

1.监督委员会能否有效运作？

村务监督委员会毕竟是一个新生事物，它对村两委管理工作具有否决的建议权，但没有决定权，最终的决定权属于村民代表会议。然而，这种建议权是否真正能对两委的管理产生监督作用，或者如何产生效用，似乎没有一个有效的模式。除了建议权外，村监委并没有其他权力来保证其监督作用，使之行而有效。

村务监督委员会的工作就是对村务进行监督检查，特别是对财务进行严格把关，这在很大程度上限制了村干部的自由裁量权，对习惯了说一不二的村官而言不营于上了一个紧箍咒。而村民代表在推选监委会成员时往往选择“爱挑刺”的硬汉，他们直来直去的性格和沟通方式增添了与村干部正常工作交流的难度。因此，在村庄治理过程中，村干部与监委会相互之间的摩擦在所难免，然而这种摩擦极有可能影响村务监督委员会与村两委的关系，从而影响农村社会的和谐。

2.监督者受谁监督？

后陈村创新的村务监督委员会，对两委进行监督，这是一种体制内的监督，而体制外的监督依然没有保障。在“一个机构，两项制度”中，村务监督委员会由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。如此，在村务监督委员会与村民代表会议之间建立了一种委托关系，村务监督委员会只能在村民代表会议的授权范围之内进行村务监督。在成为两委的制约力量后，村务监督委员会仍无法摆脱委托——困境。当村民不在场时，如何保证监委会成员对村民的责任，监督者受谁监督？一旦监督者与村两委“合谋”，或是监督者权力产生异变，那么村务监督委员会便名存实亡，村民自治又将陷入另一种民主困境之中。

3.村民自治的“草根性”何以增强?

村民因在村庄治理中所饰演的角色不同，其政治人特征出现了阶层分化的趋势，产生了普通村民与村庄非治理精英两个阶层。在国家的制度安排中，村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，而参与是微型民主的本质。当前，在后陈村的治理精英、非治理精英和普通村民这三个村治行动主体中，治理精英与非治理精英之间、非治理精英与普通村民之间的互动较多，而治理精英与普通村民之间的联系较少。在一定程度上，后陈村的村级治理状况取决于村庄精英阶层之间的博弈，村民自治依然停留在精英的层面。普通村民对村治的影响力依然不足，他们主要通过非治理精英的“在场”来行使自己的民利进而达到对治理精英的监控。然而，普通村民与非治理精英的联系主要依托于监委会与村民代表联系户制度，他们之间仍然缺乏强有力的监督制约机制。于是，一旦出现治理精英与非治理精英的合谋，普通村民将处于非常被动的地位。（作者单位：浙江师范大学）

参考文献：

［1］ 方雨辉，《社会管理创新在金华》［M］，北京：中国环境科学出版社，20011年第1版，第117页。

篇（5）

本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。

政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。

1982年，约翰逊（Chalmers Johnson）提出“发展型政府（developmental state）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。

研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilot agency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。

与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatory state）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。

在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。

“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。

从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（Local Developmental State）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（Jean C. Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（Local State Corporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。

戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（Rural China Takes Off， 1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作 ：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。

激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。

1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。

转贴于

美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China， 2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。

这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。

“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。

因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。

“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。

同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。

篇（6）

本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。

政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。

1982年，约翰逊（ChalmersJohnson）提出“发展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。

研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilotagency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。

与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatorystate）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。

在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。

“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。

从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（LocalStateCorporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。

戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（RuralChinaTakesOff,1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。

激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。

1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。

美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。

这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。

“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。

因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。

“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。

同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。

篇（7）

根据相关资料与调研，目前在我国能够成功运营的媒介社区化模式，主要为传统媒体与基层政府合作共同创办的模式。在这种模式中，我们不禁会担心社区媒介在运营中能否保持自身的独立性与主体性？一些研究者也曾就作为舶来品概念的社区报在我国10年的发展实际，质疑社区报可能遭遇到了“水土不服”，但在笔者的调研中发现，很多社区媒介的“操盘手”对这一问题却一直持有乐观态度。在他们看来，在全球化政府改革与科学政府新型管理时代到来的背景下，政府没有必要事无巨细，在政府职能转型的过程中，必然会改变以往单一社会管理主体的模式，转为寻求多元化社会管理主体的模式，将以往自身的很多职能分化到更多的社会组织身上，在政府的领导下协同解决社会问题，这才是社会管理创新的应有之义。未来媒体的工作就是把政府职能与百姓需要连接起来，以市场的办法解决社会问题，非党报媒体产业的未来出路必然是转型为社会服务业，参与社会管理创新，成为政府和社区之间最强有力的平台与桥梁。只有走出藩篱、凤凰涅槃，才能在市场与营销竞争中，占领最好和最后的终端——社区家庭。所以，基于我国的媒介环境与以往社区报的实践经验，采取与政府部门合作的模式，而且一定要保证社区报的最终话语权和管理权在基层政府手中，在这个基础上，积极参与社会管理创新，回归公共服务，在他们看来，这将是中国媒介社区化最安全的模式，至少在现阶段是如此。于是，正如同数十年前一样，在一片纸媒将要消亡的哀叹声中，以服务和参与社会管理创新为主的社区媒介不断出现，媒介社区化竞争浪潮，实际上已悄然到来。

本文结合笔者对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统媒体的调研，综合相关的文献研究，以合肥地区的社区报为案例进行分析，试图解答社区媒介是如何参与社会管理创新的，又是如何提供公共服务的，以此来思考社区媒介未来可能的发展机制。

二

社区报，是指服务于城市中的社区读者，强调其归属感的报纸。①自2004年以来，这种早已在欧美地区存在的媒介形态，不断被国内媒体尝试创办。在当下中国的媒介管理体系下，社区报成为了媒介社区化的主要代表。

2013年5月22日，合肥晚报报业集团旗下合肥晚报推出了安徽省第一张社区报《滨湖新闻》，开始在传媒大变革以及合肥“大建设”背景下试水社区报的探索。截至2014年7月1日，共创办了10张社区报，并且争取在年内完成15张的布局任务。通过对这10份社区报进行文本分析以及对相关人的访谈，我们发现，合肥地区社区报在实践媒介社区化的进程中，运营团队除了在新闻业务方面“创新”和“苦干”外，还积极的探索社区媒体参与社会管理创新的模式与机制。

1、深耕社区大小事，建设新型关系纸

在新媒体时代，围绕着单纯的新闻传递问题，社区报并没有时效性优势，像合肥地区已经创办的10份社区报全部是周报。而且如同前文所述，社区报要做的就是想办法将政府与社区更好的连接到一起，做好平台与桥梁。所以，很多社区报经营者干脆把社区报定义为“关系纸”，而不是传统意义上的“新闻纸”。

（1）做家门口的新闻。好的社区新闻正是“当地的新闻、原创新闻、社区报记者自采新闻”②。2013年《滨湖新闻》发行之后，以“报道家门口的事”为宗旨，还开设了“邻里事”、“菜篮子”等版面，提供一些类似辖区大妈带你逛菜市场推荐当季菜谱，家庭主妇带你逛超市选择优惠产品，辖区银行的理财经理向你推荐最新的理财产品等内容。这些来自特定辖区的生活信息，虽然“小”，但对于生活在该城市社区的居民而言，却是与他们的日常生活息息相关的，而这种面向小区域的新闻信息是很容易被追求高发行量的传统都市报所忽视的。社区居民想关注的事情，才是社区报要重视的事情。社区报借助可以贴近生活、贴近社区的优势，拉近社区居民与社区报的距离，吸引更多的社区居民关注，获得社区居民的信任。

媒介社区化与传统新闻理论并不矛盾，只是强化和彰显了媒介社会功能中传播、协调和娱乐功能，弱化了社会监督的功能，更加追求社会效益，而不是商业效益。

（2）做政府与社区的连心桥。社区报借助信息传递将基层政府与社区联系在一起，将社区居民联系在一起，把社区居民的心情、感情、生活与需要的服务联系在一起。社区报创办的“公民议事厅”、“市民会客厅”等，吸引社区居民来唠唠开心事、烦心事，聊聊家常事、社区事。这种互动、交流的过程，为社区报提供了最有价值的社区新闻素材，将社区居民的所思所想、所需要解决的问题呈现给基层政府。与此同时，社区报将基层政府为社区建设所做的工作反馈给社区居民，帮助社区居民及时的了解相应的法规政策。社区报的这项工作的最大意义就在于开放性的社区空间，为社区和社区居民与政府之间就社区建设问题的协调与协商提供“连心桥”，实现各方之间的信息沟通，用民主的方式解决社会问题，避免以往因为缺少交流而造成的矛盾。

（3）做社区形象建构的帮手。社区报对基层政府管理创新的探索还体现在对基层社区建设的形象建构与呈现上。社区建设的水平需要通过社区形象的建构来呈现，社区形象的建构又要通过媒体的传播来实现，然而基层社区对于传统媒体来说，并不是时时刻刻都具有新闻价值的。社区报背后拥有传统媒体资源、专业的人力资源以及可以带来的社会资本，一方面它本身就可以参与到所在社区的形象建构与呈现之中，另一方面可以利用自身的优势吸引更多的注意力。《北城新闻》从2013年 12月5日开始，以美好乡村的生态宜居、兴业富民、文明和谐，以及美好乡村建设前后图片对比做了4个专题，集中展现了长丰县农村的变化，这些变化的背后反映出来的正是基层政府社会管理水平的提高。社区报在这些版面的建构之中，让硬性的政策宣传、主题塑造，软性的走入读者心中。这种润物细无声般的形象建构，对希望能够及时宣传自己辖区内取得的成绩的基层政府而言无疑是多了一个帮手。对基层政府部门来说，和这个“帮手”合作，不同于以往在涉及宣传的时候，有被动的感觉，而是相互依存的信赖。社区报作为社区的一部分，主动参与社区建设，与政府部门互动，这也是基层社会管理创新的应有之义。

2、培育社区参与感，建构社区共同体

社会转型期间，由血缘、宗族等组成的“熟人社会”被由社区形成的“生人社会”所代替，社会人口流动大，人际交往少，人际关系淡漠，这种状况尤其出现在一些新建设的社区之内。当下中国的社区发育程度对于社区居民而言，仅仅是一个生活区域，对社区中还要上班工作的青壮年群体尤其如此。他们在正常的上班时间内，活动范围是同工作区域相关的，而下班之后的活动范围基本上与社区活动关联不大，多属于个人生活圈内的活动。“在个人至上的工业化和现代化社会，一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区？”③自滕尼斯以来，这个困扰西方社区研究的核心问题也在困扰着当下中国的社区建设。

在分析合肥晚报社区报的文本，以及对社区报负责人的访谈之后，认为合肥晚报社区报对基层社会管理创新的探索还体现在利用文化的力量，打造“纸上空间”，搭建“户外舞台”，培育社区居民的参与感，吸引社区居民参与到社区建设之中，以此来建构社区的生活方式与社区的共同体意识，提高社区居民对社区的归属感与认同感。

（1）“纸上空间”与社区建构。合肥晚报社区报现已发行9份社区报，每份社区报根据社区发育程度与文化构成，制定不同的报纸定位，以此来实现社区报的办报风格的差异化。这种差异化的背后，一方面体现着社区报为了适应社区文化的差异而做出的调整，另一方面也体现了社区报为了培育不同社区文化所做的努力。

“中国目前所办社区报还是‘中国特色’，行业印记明显，社区居民的参与度过少。”④合肥晚报社区报在差异化定位的同时，招聘市民记者，吸引社区的居民参与到社区报的内容生产之中，让社区居民既是社区报的读者，也是社区报的作者。开放、参与、分享、互动，这是互联网时代对媒介转型提出的新要求，也是与社会管理创新理念所重合的部分。社区报定期设定相关的议题，用一种开放的心态，吸引社区居民参与到报纸的新闻生产之中，利用社区报形成的“纸上空间”，参与、分享、互动。

社区报打造 “纸上空间”，进行舆论引导，让社区居民在潜移默化之中将社区报看成是“自己的报纸”，在这个空间之中进行着关于社区建设的交流，进而实现社区居民对社区文化的认同，完成社区共同体在社区居民想象中的建构，形成“我们的社区报，我们的社区”的观念。

（2）“户外舞台”与社区建构。打造尽可能多的户外舞台，这是基层政府部门在推进基层文化建设的时候，可能想做却力不从心的地方。社区报参与到户外舞台的搭建中，可以利用市场的力量，通过吸引赞助或者投放广告等方式，获得财力支持；通过动员社区居民参与进来，解决人力问题；通过与基层政府合作，获得基础设施的支持。比如，《滨湖新闻》组织的“滨湖狂欢节”系列活动、《北城新闻》同长丰县合作举办“美好乡村请您回家看看”活动、《高新新闻》组织“高新区植树节植树活动”；《老城新闻》组织老城区桃花节相亲活动等等。

由社区报与基层政府合作共同举办或者单独承办这种社区活动，让多元化的力量参与到社区文化建设中，这本身就符合文化体制改革的理念。这种开放的户外的文化活动越多，社区居民就越来越主动的走到户外，走到社区的公共空间之中，由陌生变得熟悉，逐渐形成一种生活方式。这种现实中面对面的交际互动，对社区居民形成社区共同体意识具有积极意义。

3、回归公共服务事业，探索公共服务模式

“公共服务社会化，不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理职能真正交由社会来行使。”⑤推进社会管理创新，一个重要的理念就是推动社会管理主体的多元化。在政府职能转型期间，很多原本属于政府职能范围内的社会工作，慢慢将会转移给一些有能力的社会力量。

“如果能够将一个新闻机构从这种商业化模式中解脱出来，就像美国的大学一样，成为一种社会组织而不是盈利组织，新闻还会有美好的未来。”⑥美国学界和业界掀起的关于“报纸公共服务模式”思潮的目的实际上就是呼吁媒体向公共服务转变，而不是依旧一味的追求经济效益。这股思潮对正处于媒介转型期间的中国媒体而言同样具有可借鉴之处。

在具体操作上，社区报深扎在社区，通过举办市民议事厅（珠江时报社区报）、市民会客厅（合肥晚报社区报）等类似的项目，致力于帮助政府解决社区居民的日常所需。而这些大事小情，往往又是基层百姓投诉无门、政府恰恰又无暇顾及的小问题，有些做法甚至写进了当地区街部门的年度工作报告里。

一些地区社区报的负责人想把社区报与政府的更多职能部门紧密对接，建立联动机制，比如组建基于社区和媒体联合基础上的“市民服务中心”，集中精力解决政府为民服务的“最后一公里”问题。社区媒体作为拥有公信力、号召力、影响力的社会组织，有能力参与到社会公共服务的整合与提供之中。

社区志愿服务是社区公共服务的主要内容，是社区居民参与社区治理、社区建设和社区服务的主要途径之一。社区志愿服务体系的建立与完善，社区志愿者队伍的招募，社区志愿者资源整合，以及社区公共服务的展开，都需要一个强有力的社会组织来协调组织，而基层政府委托的社居委由于还要处理行政性事务，分身乏术，回归 公共服务的社区报正好弥补这个欠缺。合肥晚报与合作街区如庐阳区、滨湖区启动了合肥晚报社区义工合晚“帮客”的志愿者组织，建立和运营着一支专业化、细分化、常态化服务的社区义工队伍，细致科学服务辖区有需要的家庭和人群，并以此为引领，将相关经验和组织架构推广到市内的其他社区，最终形成系统和规模化的合肥晚报社区义工组织，深耕社区，服务百姓。

三

媒介社区化是传统媒体面对媒介变革带来的碎片化、分众化现象，所采取的产业转型之路，同时也是传统媒体应对城市化布局的新举措。从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了社区报这种独特的第三方组织，在政府与社区之间起到了沟通和桥梁作用。尽管当下社会转型过程中，对社区媒体参与社会管理创新提供了有利的机遇，但我们还要看到以往实践中未曾解决的一些危机，社区媒体在完成作为媒介本身的职能的同时，更要提供社区与政府之间沟通、协商、协调的民主平台，在潜移默化之中培育社区居民的公民意识，重构社区的共同体意识，提高社区居民参与社区自治的自觉性，在政府部门的领导下，协调社会力量回归社会公共服务，共同参与到社会管理之中，或许，这正是中国媒介社区化能否成功的关键所在。

参考文献

①陈凯：《走进美国社区报》[M].南方日报出版社，2011：14

②④宁田甜，《目前在中国，没有一份真正意义的社区报》[N].《大河报》，2013-05-20

③杨敏，《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》[J].《社会学研究》，2007（4）

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中图分类号： G615 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.01.025

1对现阶段农村治理模式的反思

农村社会治理是指坚持党的领导，在党和政府既定的体制、制度的框架下，运用农村公共权力对农村地区进行领导、调控、管理和共治以实现农村社会有序发展所形成的一种范式。自改革开放以来，完全依靠行政命令，政府对基层全权统治模式被“村民自治”的治理模式所取代。“村政”是指依靠国家制度的强制力，以依法民选为基础组织自治机构，通过民主集中制而形成内生的行政效力。“民治”是指村民依据意愿行使民主选举的权力，强调村民自己处理社会公共事务，享有高度的自治。但随着城镇化、利益主体多元化等多重挑战，其模式的局限性也逐渐暴露。一方面，村民自治日益行政化，扮演了国家行政体系“末梢”的角色。当村委会运行由自愿动员转变为行政命令，有些地方甚至是行政摊派，极大损害村民的自身利益，村委会遭遇信任危机。另一方面，农村社会治理主体单一，难以充分调动社会资源。在乡村社会利益格局多元化、问题复杂化的背景下，基层村委以完成上级政府的指令为主，缺乏对话与协商。农村社会治理模式急需满足农民多元化需求的多元化治理新模式。

2扶余市农民志愿者参与乡村治理的案例剖析

在传统“村政民治”模式出现问题之时，扶余市的农民志愿者参与乡村治理的新模式值得借鉴。受传播文化和乡贤文化影响，该市活跃着一支以村容建设和农村德育为主要内容的农民自发建立的“精神文明志愿者”组织，由张利和刘佩文发起，并通过道德宣讲、发展志愿服务带头人等手段不断发展壮大。经过近30年的发展，2011年5月，扶余市委宣传部牵头成立“扶余市精神文明志愿者协会”，至今已形成了分布60多个村屯，规模达到3000余人的志愿者队伍，逐渐成为除了村委会、合作社之外的农村社会治理新主体。据不完全统计，从2010年1月到2014年7月末，志愿者们共植松树16435棵，安路灯2639盏，制作宣传牌1727块，立迎宾门78个，用红砖硬化路面10200延长米，农村的社会环境与社会风气有了根本性的转变。概言之，此类农民志愿者组织具有以下特点：

一是内生性。与外在于受助者的志愿者提供服务不同，农民志愿者都是本村村民，自愿为本村建设出钱出力，体现出强烈的内生性。本土志愿者模式为基层农村的公共服务提供坚实的人力基础，同时保证志愿服务的延续性与持久性。

二是基层文化性。不仅参与村容建设，该志愿者组织强调将精神文明传播作为志愿服务的重要内容。志愿者们利用村里人结婚或老人过生日等人多的机会，以“三句半”、“道德讲演”、“道德小品”等农民喜闻乐见的形式主动开展传统美德等道德宣讲，以激活传统文化道德资源的形式践行社会主义核心价值观。有利于农民自身对传统伦理道德的内化和认可，解决了乡村思想教育分散较难组织的“沙滩流水不到头”的难题，最终实现农村的自我教育、自我管理、自我服务。

三是成为农村治理的新主体。除了村委会、合作社等农村社会管理的载体之外，村民志愿者组织成为农村和谐治理的新型主体，发挥村民自身的积极性，不仅投身于合作社的互助劳动与村务管理之中，还对积极推动农村公共文化建设起到重要作用。例如，在张利的带领下，王家村的志愿者们自愿捐款，耗资近70万元，兴建了近300平米的文化大院，为村民提供文体活动以及学习文化的场所。

四是乡贤动员性。村民志愿者组织充分发挥了以乡村医生、乡村教师、乡村技人等为代表的德才兼备的乡贤在动员村民参与自我管理、自我教育、自我服务等方面的重要作用。扶余市农民志愿者首先是在乡贤张利和刘佩文两人大力宣传传统文化和倡导村民德育的基础上发展而起，志愿者们也都对其高度赞誉，认为正是由于乡村贤人的教化，才促使当地农民践行了中国传统的伦理道德，积极参与到乡村志愿服务中来。

五是长期性。当地的村民志愿者自上世纪80年代中期就开始进行志愿服务活动，已经持续了近30年的时间。这种新型志愿者形式克服了当下一些志愿服务时间短、盲目性、流于形式、服务与需求难以对接等弊端。

3农村社会治理模式的新构想

基于对扶余市农民志愿者的经验的借鉴，政府应转变农村社会治理思路，重视农民内生力量，推动建立多元谐治的农村社会治理模式。所谓“多元谐治”是指“政治、经济、德育、善为”和谐治理的农村社会治理模式，也对应着农村社会中四个治理主体，即政治―村委会、经济―合作社、德育―乡贤、善为―志愿者组织。具体来说，体现在以下几个方面：

3.1政府转变农村社会治理思路，重视农民内生力量

农村基层社会的治理过程中出现了过度行政化的问题。政府应在顶层制度设计的高度上转变过去单一式的行政化控制的治理思路，应给予乡贤、农民志愿者等农民内生力量以充分的肯定与支持，利用农村自身资源实现自我发展，着重开发农民自身潜力，激活农村社会活力，实现自我长效稳定发展，这是多元谐治模式得以实现的政治前提。

3.2充分发挥“村政”的作用

村委会在部分地区存在国家行政体系的“末梢”发展的趋势，不妨换个角度来看，重视村级自治机构现有的作用，充分利用农村社会资源，发挥村委会在行政体系中的作用，作为一个上传下达的机构。村委会作为村民经过选举产生的自治组织，有责任和义务将村民的建议和意见向上进行反馈，以保护村民利益。同时，村委会可以利用自身村民代表的地位为村级建设争取到更多的行政资源，例如政策支持和财政拨款等。

3.3“乡贤”和“志愿者”成为农村治理的新主体之一

在村委会进行行政管理，合作社发展农业规模经济的基础之上，乡贤和志愿者作为新主体参与农村治理的作用不可小觑。乡贤是指在本地有一定声望并在某一方面有突出贡献和才能的地方性人才，而从未离乡离土的乡村能人的作用更是应该激活的乡村治理资源。与强调乡贤返乡建设家乡的浙江上虞模式不同的是，扶余市更为重视挖掘守土守乡的本土乡贤资源，使其发挥社会声望高的优势，开展道德教育，建立村民志愿者组织，参与村貌建设和村级公共事务管理，培育新型农村公共性。

3.4“德育”与“善为”成为建构新型乡土公共性的重要手段

公共性是指在维护私人权益的基础上，公共权力机构公正分配公共资源，同时激活私人的公共意识，共同参与到资源的合理分配中来。改革开放以来，农村公共性曾出现危机，村委会的公共服务功能一度衰退，农民的公共意识难以被激发。扶余模式中的“德育”和“善为”较好解决了这一难题，成为建构新型乡土公共性的重要手段。农民志愿者在农民认知方面重视“德育”的重要性。乡贤开展传统美德宣讲，通过道德讲堂、文化论坛等多种形式，将中国传统文化与社会主义核心价值观有机结合，并将其逐渐内化于每个村民心中。在农民的行为方面重视“善为”的重要性。乡贤通过身体力行、互助帮扶等方式，利用自己在当地的社会声望，动员村民通过义务劳动、捐款捐物等方式开展志愿服务，不仅积极参与农村风貌建设，还引导村民摒弃赌博等不良恶习，转变社会风气。

3.5“谐治”成为农村新型治理模式的核心框架

所谓谐治，就是治理主体各方形成一种目标明确、权责合理、交叉互动、互为依托的关系，成为一种完整和谐的治理架构。目标明确。不论农村社会中存在多少治理主体，但是共同的目标只有一个，即建设新时期的社会主义新农村，构建和谐美好的农村社会环境。目标明确能促进各方合力，力量集中，收到事半功倍的效果;权责合理。村委会、合作社、乡贤、农民志愿者等村级治理的四大主体都有各自的分工职责。村委会负责政策与资源的上传下达，位于村民自治层面，合作社为农村建设提供经济基础，乡贤在开展德育教育、动员村民方面作用突出，农民志愿者则是其中最活跃的力量，是道德教育的践行者和村屯各项事业建设的重要力量;交叉互动、互为依托。“谐治”并非分治，而是一种互动式的和谐治理。以乡贤开展的德育教育为整合核心，村委会负责村中行政事务，同时给予农民志愿者大力支持;农民志愿者带动普通村民开展道德文化建设，提升村民文化素质，使村委会的管理更加方便;合作社在受到农民志愿者的帮助和支持的同时，村委会可以为合作社争取资源。各方在相互支持中得以发展，形成一个和谐良性的农村治理系统。

4结论与进一步构想

“政治、经济、德育、善为”和谐治理的农村社会治理模式是在扶余市农民志愿者经验的基础上，经过提炼与总结而提出的农村社会治理的新构想。实践证明，中国农民具有巨大的创造性，农村社会是制度创新与新模式探析的广阔土壤，只有立足农村社会，充分调动农民自身的积极性，实现真正意义上的村民自治，依靠农村内生力量，才能打破农村社会治理的困境，才能促进农村社会进步。当然，依靠内部力量发展自身的同时，也可以借助外部资源助推发展。例如建立高校资源与农村志愿服务对接机制。高校可以组织志愿者或社会工作的专业团队以暑期活动或专业实习的形式进驻村屯，在其中扮演协调联络与鼓励支持的角色。利用大学生的活力与创新意识辅助乡贤进行道德宣传。社会工作专业团队可以利用个案心理辅导、小组工作、社区工作等专业知识帮助农民志愿者队伍朝专业化、高效化、体系化的方向发展。这些方面的建设需要在未来的实践中进一步探索其可行性，农村社会未来的新型发展模式的建立任重而道远。

参考文献

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[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06

一、问题的提出

居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。

处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。

分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。

二、社会资本的培育

居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。

当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。

活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。

自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：

“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”

自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。

社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。

三、经济资源的开发

居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。

在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：

“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”

街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。

重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。

就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。

笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。

停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。

四、公共议题的创设

城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。

在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。

在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。

将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。

社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：

“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”

公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。

五、组织主体的转换

国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。

根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。

在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。

笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。

群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。

自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。

作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。

六、总结与讨论

本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。

其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。

城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。

[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。

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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：

Based on the Experience of Shanghai

Zheng Wenrui Wang Shikai

[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.

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经过多年的改革开放，我国经济体制改革已释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，进一步推进经济－社会的协调发展。

一、新型城镇化与社会管理创新的内涵

区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，要求实现人口、经济、社会、环境全方位发展。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30％以下，中期快速发展阶段为30％～70％，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70％～90％，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈。在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步[1]。新型城镇化进程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，对社会管理的内容、机制和措施进行变革和创新。

二、新型城镇化引起社会管理需求变化的因素

1.经济结构调整20世纪80年代后，我国快速向工业化社会转变，产值结构、就业结构转型速度加快，从1978年到2014年，国内生产总值从3645亿元增至636463亿元，第一、二、三产业产值比重分别从28.2%、47.9%和23.9%调整至9.2%、42.6%和48.2%，就业人口比重从68.2%、18.3%和13.6%调整至29.5%、29.9%、40.6%①。就业结构从传统的第一产业为主向第三产业占绝对优势的现代就业结构转变。2.人口与收入结构变化产业结构变化，带来了人口流动和人口结构变化，第二和第三产业的发展吸引了大量农村转移人口。2014年全国城镇人口占总人口比重为54.77%，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口2.53亿人。全国农民工总量27395万人，其中外出农民工16821万人，本地农民工10574万人①。2014年我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75。按常住地分，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之比为2.38（见表1）。可见，我国城乡收入水平和消费水平差距仍然较大，城镇化进程势必要进一步深化。3.利益诉求多样化市场经济改革后，分配形式多元化带来了居民收入多元化，导致我国在整体生活水平提高的同时出现了贫富差距拉大的现象，出现了富裕阶层和贫困阶层，形成了新时期多元化的利益主体。经济地位的改变决定了人们的利益追求发生了变化：弱势群体的基本诉求是关注社会保障和就业保障，普通医疗、上学、住房等问题，富裕阶层随着经济地位的提高参政意识不断强化。而且随着认识水平的提高，公民权利意识不断被唤醒和强化，更加重视个人发展和个人权益，利益诉求和表达愿望日益增强。不同社会阶层对社会管理的内容提出了不同需求。4.社会问题复杂化在近年的城镇化过程中，我国不同地区、城乡之间发展差距加大，社会结构和公众需求结构发生了深刻变化，呈现多元化、差别化和高级化的特点。由于整个社会的开放性、流动性大大加强，信息化程度加深，新的经济组织、社会组织也在不断发展，不同利益主体各种诉求相互交织。经济发展和社会发展不平衡，引发了社会矛盾和社会问题，我国现有的社会管理机制和措施出现了滞后。5.社会阶层结构变化所有制性质的变动使社会关系结构相应调整，社会成员的活动空间扩大，社会流动性加剧，人口转移、各社会阶层开放流动和商品经济的快速发展赋予了社会更多新的权力资源。我国形成了知识分子、职员、企业经理、个体劳动者、私营企业主等多种阶层。社会阶层分化后，逐步转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。众多新型的经济组织和民间组织不断涌现，社会组织结构从一元化向多元化和异质性发展。

三、新型城镇化中社会管理创新的路径

1.新型城镇化与社会管理创新的关系新型城镇化是研究社会管理创新的背景，同时也对社会管理创新提出了要求，二者在理念、内容和目标上具有具有紧密联系（见图1）。赵辉：我国新型城镇化建设中社会管理创新的路径与体系构建第一，新型城镇化与社会管理创新具有一致的价值理念。新型城镇化摒弃传统城镇化的粗放式扩展，不再仅仅强调人口和建设的城镇化，而是更加注重公众生活质量提升，尊重公众意愿和需求，以实现个体的需求和价值为核心，是以人为主体的城镇化。新型社会管理以人的需求为导向，围绕实现公众诉求、保障公民权利、维护社会秩序并激发社会活力对社会管理的内容、机制和措施进行创新。从理念上看，新型城镇化与社会管理创新具有共同的价值理念，即以人为核心的管理和服务。第二，新型城镇化建设对社会管理创新提出了新要求。从世界各国的发展模式看，城镇化的发展路径是依托于工业化的扩张。由于我国前期经济发展过度强调工业化扩张，在被动发展下促成的城镇规模、形态、功能、设施和生态环境等都难以满足现代化城镇和人们生产生活的需要。新型城镇化带了的人口结构和社会阶层结构变化、利益诉求多样化和社会问题复杂化，同时也对社会管理体系提出了更高的要求，要求从解决民生问题、促进社会和谐发展出发，在政府服务水平、社会保障水平、社会组织建设、公共政策提供等多个层面推进社会管理创新。第三，社会管理创新是新型城镇化建设的保障。新型城镇化是一项涉及农民市民化、产业支撑、社会保障和公共服务均等化等多方面的系统工程。在这个过程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，需要与之相配套的新型社会管理机制和手段来加以化解，社会管理发展的越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。2.社会管理创新的目标社会管理是在公众认同和参与的基础上，通过多方社会主体协商实现对社会公共事务的管理。社会管理创新的目标在于，解决新型城镇化建设中社会管理滞后引发的相关问题，建立符合新型城镇化要求的社会管理机制和模式，进一步改善民生、保障权利、激发社会活力，实现以社会公正为价值导向的新型社会管理系统。创新内容主要体现在：第一，体制创新，深化制度改革，完善社会管理体制，实现社会自治；第二，机制创新，以新型城镇化引致的需求为导向，借助市场力量实现社会管理机制的构建；第三，方式和方法创新，通过社会管理体系重构，培育多元化社会管理主体。3.新型城镇化建设中社会管理创新的阻力与动力任何改革和创新都会面临束缚和障碍，在新型城镇化建设中推动社会管理创新同样要突破各种阻力和瓶颈。阻力（1）观念变革阻力。观念和思想上的滞后是制约我国社会管理创新的深层次阻力。计划经济时期，国家包揽了几乎全部社会工作，全能型政府在现实中往往演变为重管理、轻服务的管理方式。这种强调政府作用、轻社会管理、忽视社会其他多元参与主体的思想严重制约社会管理创新。要实施社会管理创新，必须转变观念，将以人为本、建设服务型政府的观点贯彻到社会管理工作中。这种观念和思想的转变不是仅仅依赖于道德建设和思想宣传，更要依赖于相关的制度设计，通过社会多元主体共同参与治理的方式，保证公共事务和社会管理需求能够真实、全面表达，并及时获得信息反馈，树立依法管理、多元参与、协作治理的社会管理观念，实现社会管理创新的内在推动力。（2）路径依赖阻力。社会管理创新即是要突破原有的社会管理路径和模式，这一过程中，必然要突破既有发展路径的路径依赖。计划经济时期“全能政府”、“企业办社会”的社会管理方式使社会需求和社会力量被极大的压缩和忽略。随着市场经济改革不断深入，由于惯性的力量，旧的社会管理模式、机构设置、基层管理方式等仍然会在原有路径“自我强化”。突破路径依赖可通过强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式实现。强制性制度变迁是以政府为主体自上而下的激进式变革。诱致性制度变迁的变革主体来自基层，是自下而上的渐进式变革。显然，政府过度干预已经是现行社会管理体制的弊端，而社会管理创新中可能出现的社会问题和社会风险也决定了政府的主要职能除提供必要的法律、法规方面的制度供给之外，是仅以社会管理的多元化主体之一参与社会管理。实现诱致性制度变迁，在于实现潜在的外部利润，利用经济体内部实现非均衡力量的自发进展，再沿着非均衡的发展路径施加以外部推动力，保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的路径前进。社会管理创新，正是要摒弃原有的权力主导过程，政府以制度支持为社会其他主体参与社会管理、争取自身利益营造政策环境，实现利益关系调整和权益保障，平衡各类社会主体和各阶层民众的利益诉求，使其能够通过参与社会管理工作追求并实现自身利益，充分发挥自身的主体性，实现公民自治。（3）既得利益阻力。变革创新的过程就是不同群体之间利益重新分配的过程，必然会受到既得利益集团的抵制。当前我国的改革进程已经从增量改革转向存量改革，社会管理创新正是通过发挥社会力量再次释放改革红利的途径之一。经过之前几十年的发展，我国社会管理的利益格局趋于固化，政府相关权力部门和基层管理部门难以放弃既有利益，不仅使社会管理难以有效开展，还会严重阻碍公众对社会管理过程的参与。社会力量与经济变革一样蕴藏着推动社会进步、经济发展的潜能，推动社会管理创新，必然要突破原有利益格局的僵化状态，重塑社会发展的内在动力，这种利益格局的打破也是实现制度变迁的基础。动力（1）外在动力———改革要求。外在动力是推动事物发展变化的外部条件。改革开放以来，我国不断加强社会管理制度改革，但仍存在制度供给不足问题，以及一些已经滞后于经济社会发展的社会管理模式。加之经济体制改革后公众对社会生活的要求不断提高，使我国的社会管理呈现出一种制度供给与制度需求非均衡的状态，这种制度非均衡是推动制度创新的主要推动力。（2）内在动力———社会需求。以人为本的新型城镇化建设，要求在社会管理创新中实现以服务为宗旨、多元参与、动态协调和源头治理。人口流动、社会阶层分化、社会组织发展对社会管理的理念、机制、模式提出了新的要求。利益主体多元化，社会力量参与社会管理的空间扩大，社会组织、公众的自发利益需求会驱动其参与社会管理，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度变革需求，这些需求会形成对社会管理创新的内在驱动力。（3）直接动力———利益驱动。相关利益主体在追求自身利益时的理性选择形成了社会管理创新的直接动力。社会组织、公众参与社会管理能够得到自身权利和利益的保障，获得更多的社会公共利益和公众参与的个人利益。现有的社会管理制度已经制约社会主体获取利益的机会，对社会公共利益、主体个人利益的追求必然会形成对社会管理制度变革和创新的直接推动。4.新型城镇化建设中社会管理机制创新建立和完善社会管理机制是实现社会管理功能和目标的必要途径，也是实现社会管理模式从管控型向服务型转变的基础（见图2）。⑴完善诉求表达机制。利益诉求是社会利益主体表达利益愿望、维护利益权利，以实现利益要求的行为。当前对利益冲突的调节与整合，仍然是基于以政府为主体、自上而下的关系和机制，这在新形势下带来了社会风险和社会问题方面的隐患。只有利益表达渠道通畅，才能通过各社会主体间的沟通、反馈充分反映社会需求，推动相关法律、法规的完善，激励社会组织、公众参与社会管理，化解不同阶层、不同利益群体的矛盾，实现从根本上塑造社会管理的动力源。完善诉求表达机制应实现：第一，加强利益表达制度建设，通过立法规范利益表达、贯彻平等参与原则、关注弱势群体，积极引导利益群体理性合法的表达利益诉求；第二，疏通和拓宽诉求表达渠道，利用大众传媒和社交平台的利益表达窗口功能；第三，搭建灵活多样的诉求表达平台，发挥互联网在信息传递上的积极作用，迅速回应群众的利益诉求。诉求表达机制是将社会管理需求的决定权交给社会，通过满足公众合理需求推动社会管理工作的完善和创新。⑵建立利益协调机制。社会变革最核心的问题是实现利益关系的调整。利益协调机制，是社会系统变化中协调不同利益主体间相互关系的组织、制度和作用方式。有效的利益协调机制体现在三个方面：第一，经济层面。市场机制是调节利益关系的基本机制，协调多元社会主体的基本经济利益，需要充分利用市场为不同利益主体创造公平的竞争环境，同时加强执法部门、社会舆论和公众的监督，维护社会各阶层主体合法追求自身利益。第二，政府层面。针对市场失灵，政府提供基本制度供给和公共服务供给。通过法律、法规规定公民的权利和义务来协调利益关系，为不同行业、不同所有制的社会成员创造平等竞争的良好环境，建设有效渠道鼓励民众争取自身利益和权利。第三，道德层面。道德通过对社会舆论、信念、教育的影响来实现对利益的协调。共同的道德规范是公共生活中利益协调的基本准则。⑶加强权利保障机制。收入水平、知识水平的提高，必然带来公民权利保护意识提高，并对政府保障公民权利需承担的责任提出越来越合理、细致的要求。加强权利保障机制建设要健全科学有效的就业权、健康权、受教育权、社会保障权、基本公共服务权、政治参与权等保障机制。健全法律和法规建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。⑷改进矛盾调处机制。个体或群体在经济和社会活动中追求自身利益时，会出现利益关系引发的矛盾。社会风险管理和社会问题管理是社会管理的重要内容。改革开放后，虽然全能控制型的社会管理模式有所改变，但仍存在行政管制过度、管理者对上级负责的社会管理模式。在这种模式下，管理者与被管理者之间处在对立状态，社会上经常发生的一些冲突问题也正是由此而起。改进矛盾调处机制要求改变原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社会管理模式，通过培育多元化社会管理主体，建设多方协商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解决社会矛盾和社会问题。

篇（11）

一、以治安为突破口，切实提高社区居民素质，强化社区治安管理

社区要正常稳定地发展，首要的标准是安全，治安搞不好，群众就没有安全感，所以我们必须以治安为突破口，切实提高社区居民素质。做好公共服务，从细小处将社区治安管理做到位。

首先，要在社区中建立户籍民警执勤室。群众有困难不仅可以及时找到警察，还从机制上保障社区内外良好的治安秩序：建立社区保安巡逻队，加强社区内部巡逻。公安民警和保安要在城市社区内不断流动和频繁出现。不但会方便社区居民，而且还给犯罪分子极大的威慑力。减少犯罪得手的机会，从而有效地减少犯罪，达到预防犯罪的目的。其次，搞好文明建设，培养提高社区居民素质，倡导社会新风尚。不断对居民进行社会公德、职业道德和家庭美德为主要内容的文明意识教育；发展安全社区，卫生社区，植树美化环境社区等；开展群众性文化娱乐活动和群众志愿者活动等，使广大社会居民自觉维护社会秩序和社会环境。再次，美化环境，修整街道，搞好社区卫生，开展扶弱助残的活动；开展健康教育和卫生的宣传：设置专人管理城市社区车辆的停放，使得城市社区给人一种安详和平、处处井然有序的美好印象，从而使得城市社区的违法犯罪的现象得以减少。

二、坚持走群众路线，加强城市社区的服务职能，达到预防违法犯罪的效果

搞好社区治安管理必须坚持走群众路线，加强城市社区的服务职能。做好公益福利。不但体现了社区管理机构对广大社区居民的关心，也体现了社区居民之间的相互关心，从而使社区居民感到生活环境的安全和人际关系的温暖，形成团结的一个整体，从而为减少犯罪分子作案打下坚实的群众基础。社区的治安管理工作涉及面广。要使管理工作及时到位，首先要制定出一套有效的管理办法，完善自治管理制度，比如制定社区文明公约，规范居民个人行为；制定出入凭证制度，净化社区来往人员；完善外来流动人口登记管理制度。加强对外来人员控制：落实社区出租屋管理，杜绝将房屋出租给有犯罪嫌疑的人，有、涉毒和参赌嫌疑的人等等。其次是要采集广泛信息，结合人口普查、户口调查和情况询查，建立综合信息网络。运用电脑管理。将外来暂住人口按照常住人口的方式管理，全部登记造册，输入电脑，并明确管理重点，有条件的还可以大力发展信息员，发展科技管理，使社区管理进入现代化。