行政处罚的终极目的大全11篇

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近几年来，各地因醉酒驾驶造成被害人伤亡的恶性案件层出不穷，公众要求严惩此类行为的呼声越来越高，在刑法修正案<八>的内容中增加了醉驾入刑的相关内容，这无疑是社会舆论的结果，但在实践中关于醉驾入刑的操作引起新一轮的讨论与争议。

一、醉驾的原有法律规制

根据《道路交通安全法》第91条规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款；醉酒后驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。饮酒后驾驶营运机动车的，处暂扣三个月机动车驾驶证，并处五百元罚款；醉酒后驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣六个月机动车驾驶证，并处二千元罚款。一年内有前两款规定醉酒后驾驶机动车的行为，被处罚两次以上的，吊销机动车驾驶证，五年内不得驾驶营运机动车。”

《中华人民共和国刑法》第115条：“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”第133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处7年以上有期徒刑。”《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第二款规定：“交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚：

（一）酒后、吸食后驾驶机动车辆的。

（二）无驾驶资格驾驶机动车辆的；

（三）明知是安全装置不全或者安全机件失灵的机动车辆而驾驶的；

（四）明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；

（五）严重超载驾驶的；

（六）为逃避法律追究逃离事故现场的。”

刑法修正案（八）第22条规定：在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。

行政法规和刑法对酒后驾驶和醉酒驾驶分别做了规定，并明确了相应的法律责任，层次分明，处罚与行为轻重相适应。

二、反对专门立法设立“危险驾驶罪”

（一）从法理而言，醉驾入刑有失公正

法律是规定权利义务的，具有利益导向性。“确定法律责任应坚持责任与处罚相当原则，责任的种类、性质轻重与违法行为造成的损害相均衡。同时应遵循效益原则，追求行为人责任时应当进行成本收益分析，讲求法律责任的效益。” 目前，只要是存在醉驾的行为就构成危险驾驶罪，明显违背基本的刑法原则，同时与宽严相济的刑罚政策相违背。

法律的作用不仅在于惩罚，而更在于惩戒和预防。刑法的任务是通过惩罚犯罪达到保障人权的目的。醉驾入刑强调保护受害者时，也应在价值中立的基础上公正对待驾驶者，以体现法律面前人人平等，而非先入为主，带有偏见。治理醉驾的终极目的在于通过惩戒，使司机不敢酒驾，使之造成的社会危害降到最低，维护正常的道路交通秩序。况且在现有的法律规范规制体系下可以解决当前的社会问题，因此没有必要再进行立法，浪费司法资源，目前的任务应该是将精力放在执法、守法上。

“刑事责任的归责基础既非犯罪构成或者行为符合犯罪构成，也不是犯罪犯罪行为或者犯罪人的罪过，而应当是犯罪的严重的社会危害性。” 对行为人只要存在醉驾行为就予以刑事责任明显与刑法的初衷相矛盾，极大的影响刑法的稳定性、权威性。

“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。” 意思就是违法必究。由此可推论出醉驾入刑并不在于给醉驾的司机多么大的刑罚，而在于使每一个醉驾的司机都能够被处罚。这样才能有效地遏制住醉酒驾车行为，维护法律的公平与权威。

从行为人的主观上来看，行为人对犯罪后果如致人重伤或是死亡的发生是持过失的态度，而现行立法则忽视这一点，违背价值中立原则的初衷，对醉驾的人从主观上将其归类到犯罪的恶人，误导社会的价值取向，从法律的角度来看，法律人应该保持理念的中立，同时也应该引导社会客观中立的评价价值观，尽量减少因主观滋生的负面因素，促进政策的科学合理的制定。

（二）醉驾入刑违背了“罪刑相适应”原则

《中华人民共和国刑法》第13条规定，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。虽然刑法原则不能作为具体案件的定罪量刑的依据，但至少是整个刑事立法活动的指导思想，应贯穿始终。第37条：对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。醉驾一律入刑不考虑当事人的主观状况和客观后果。对于部分没有造成社会危害后果的只是存在醉酒驾驶行为的直接处以刑罚与第三十七条的免予刑事处罚的规定相矛盾。

（三）醉驾入刑实践操作难、效果有待观察

《刑事诉讼法》第46条规定，对于一切案件的判处都要“证据充分确实”，才“可以认定被告人有罪和处以刑罚”。 因此，对醉驾的界定需要一定证明力、证明能力的证据，应当具备刑法的证明标准，特别是在加大了法律责任的情况下，更应严格证据。

目前交管部门对于血液当中酒精含量超过80毫克就认定是醉酒，但是这一标准在实际操作中也会遇到难题，有的人血液酒精含量超过20毫克就会醉酒，而有的人超过200毫克也依然清醒，在这种情况下醉酒标准很难服众。仪器的精确与否都会影响酒精含量的多少，进而影响对一个人的行为的定性。在这样的现状下得到的证据在一定程度上证明力不高，这与《刑事诉讼法》规定的证明标准：犯罪事实清楚，证据确实充分不相符，缺乏客观确定性。

考虑到现有的前科制度，醉驾一律入刑的综合成本增大。醉驾入刑的犯罪记录不仅影响醉驾者的就业、生活，而且给醉驾者及其家庭带来巨大的精神压力。

（四）民意与舆论的理性对待

醉驾入刑这一立法活动是在民意高涨的社会大背景下制定的，是民意的产物，含有政府抚慰民意、化解社会矛盾的成分。顺从一时的民意、舆论，把社会较突出的矛盾纳入刑法进行规制，并不能从本质上解决问题，全然不顾法律的社会性，引导社会极端的报复心态。

“公共利益和政治利益的实现往往是以不惜一切代价和不择手段为原则，完全受这样的原则所左右的刑事政策，要么造成过高成本的社会控制，要么造成不人道的过度社会控制，要么兼而有之”。 社会的发展需要理性来做支撑而不是一时的不负责任的愤青的话语和舆论。

在案件的处理过程中需要考虑到民意，但是民意毕竟含有非理性成份，主观成份太大。在我国，目前民众没有正确的处罚观念，往往认为加大惩罚力度就能抑制负面因素，缺乏价值中立的思想，因而对事物的判断和评价缺乏客观性。司法应该保持适用法律及审判上的独立性，不应过多的被舆论牵制，法律不应成为公众狂欢的暴力工具，如果任何正义都要靠法律的强制力来实现，那么法律的社会性便成为了一纸空文。法律更应该发挥社会引导作用，尤其在我国当前面转型时期更应该引导社会大众。

对于部分难以调和的矛盾不能直接用刑法来进行威慑，“法律是由国家保证实施的社会规范，但是法律依靠国家强制力保证实施这是从终极意义上讲的，即从国家强制力是法的左后一道防线的意义讲的，而非意味着法的每一个实施过程每一个实施过程，每一个法律规范的实施都要借助于国家的系统化的暴力，如果一个国家的法仅仅依靠国家政权及其暴力系统来维护，这个国家的法律就变为纯粹的暴力。”

三、关于醉驾行为的处理构想

（一）结合行政处罚与刑事处罚

严格执行《道路交通安全法》关于醉驾的规定以及《中华人民共和国刑法》中关于交通肇事罪、以危险方法危害公共安全罪的规定。

对于情节显著轻微危害不大的醉酒行为，不应当被认为是犯罪，通过行政处罚加以制裁，一样也可以达到预防、教育目的，而且有利于节约司法资源，避免因为刑罚造成的犯罪人社会化难等问题，激化引发新的矛盾。对于醉驾，通过行政处罚措施和刑事责任追究并用，更有利于促进社会和谐，且具有实际的、长期的操作性。且与《刑法》第13、37条和《刑事诉讼法》关于证据标准的规定相一致，符合罪刑相符原则。

（二）对现行行政处罚的完善构想

1.加重《道路交通安全法》中行政处罚力度，对于酒后驾驶以及醉酒驾驶的增加一定时间的禁驾期。

篇（2）

(一)履行职责不到位。显失监管公平

工商干部对市场监管公平性、重要性和必要性认识不到位，主要表现在：首先是对市场监管的职责、重点、方式认识不清，市场监管的公平性意识不强，思维方式陈旧，不是以谋求社会公平正义为终极目标，而是以完成收费任务、完成监管工作部署为目标。重收费轻监管、重罚款轻纠正、重感情轻公平。在行政处罚幅度上，熟人与生人不一样，打招呼与不打招呼不一样，外资企业与内资企业不一样，小企业与大企业不一样。同样的违法事实，在同一地区，对违法当事人的罚款金额却不相同，显失公平公正。其次是市场监管的行为不规范，表现出盲目性、随意性，发人情照、收人情费。在监管中，重结果，轻过程，出现“四多四少”现象，即考虑部门利益的多，考虑经营者利益的少：考虑监管“形象”的多，考虑监管到位的措施少：考虑人情世故、给领导面子的多，考虑公平公正监管执法少，因而时常导致市场监管的缺位或不作为现象。其三是缺乏有效的监督机制，对违规违纪的工商干部查处不力，致使少数监管干部、枉法监管等行为愈演愈烈。

(二)现行法律法规在体现公平性上仍有缺失

我国市场经济发展到一个新的阶段，法律法规颁布不少，但缺少一部明确各监管部门职责和权限的《市场主体监督管理法》，以致部门立法利益化，监管执法部门化，部门规章(文件)互相打架。如1987年制定的《投机倒把行政处罚暂行条例》，其条款内容明显滞后于当今市场经济发展的要求。如今社会上流传《投倒条例》是个筐。违法行为往里装，致使T商监管执法人员不理解，而且被处罚对象因认为不公平而难以接受。

(三)地方干预影响监管的公平性

只有依法履行市场监管职能，才能保证市场监管的公平公正。但在一些地区受到环境的影响，依法监管执法阻力颇大，造成执法难，执行更难的状况。当前，基层普遍反映行政干预现象较为严重，某些领导往往以维护地方稳定、发展和优化软环境建设等为名，对工商行政管理部门干预施压。致使工商监管显失公平，给行政执法设立“篱笆墙”。由于各种行政干预，加之工商监管执法干部自律不严，导致自由裁量权的失衡，影响监管公平性，

二、实施公平监管的对策

(一)强化五个观念，促进公平监管

工商机关在新的历史条件下要做到公平监管，就必须冲破传统观念和思维定式，推进法制工作全局化、全局工作法制化的进程。

第一，强化公平观念。社会主义和谐社会的公平与正义需要公平公正的监管执法来维护。一是在指导思想上要树立公平监管的意识。既要严格执法监管，又要讲求科学方式方法，努力改善与相对人的关系，通过感人教育、平等对话、情感监管、和谐执法，使相对人理解执法，主动配合T商部门监管执法，化阻力为动力，变不利为有利。二是在程序上要体现公平监管。做到收费、罚款、政务的三公开三落实，严格按程序办事，对科学定费、收费职责、权限划分、程序运转、监管纪律督查等作出详细明确的规定。三是对待相对管理人要一视同仁。遵循在法律面前人人平等的原则，真正做到不偏私、不歧视。四是在处罚幅度上要公平合理。要制定自由裁量权规则和标准，根据违法当事人的违法性质，社会危害结果及纠正情况，实施“上、中、下”限分类处罚。上限为高幅度范围70％以上，中限为中幅度范围40％至70％，下限为低幅度范围40％以下。对具备《行政处罚法》第27条规定依法从轻或者减轻行政处罚情形的，可选择低幅度范围实施处罚：对情节严重、影响恶劣的行政违法行为可选择中幅度范围或高幅度范围实施处罚；对情节特别严重、影响特别恶劣的行政违法行为可选择高幅度范围的上限实施处罚。公用企业及其他依法具有独占地位的经营者强制交易、限制竞争行为，应该选择高幅度范围实施行政罚款。企业逾期年检，但责令改正后，当事人能在限期办理年检手续，应选择低幅度范围实施行政罚款，

第二，强化规范观念。没有规矩不成方圆，没有规范就没有公平。规范工商行政管理行为，是公平监管的重要保证。规范行为要做到“五统一、五规范”。“五统一”即：统一公平监管的指导思想和目标，统一行政处罚的三权分离模式，统一处罚文书格式和案卷归档要求，统一案件核审标准，统一奖惩标准；“五规范”，就是规范监管行为准则，规范监管程序，规范监管制度和纪律，规范使用说理式行政处罚文书，规范经济户口监管内容。通过监管行为的规范化、制度化、法制化，确保公平监管落实到位。

第三，强化服务观念。工商行政管理部门要立足本职，始终把依法监管、严格执法的出发点和归宿点放在支持、服务、促进经济社会发展上。树立监管为民的理念，进一步增强公平意识、服务意识、大局意识、发展意识，以打造监管型、服务型、法治型工商来取得群众、企业、政府“三满意”。

第四，强化质量意识。监管执法质量是工商行政管理机关的生命线。要努力追求四个层次：一是查办个案事实清楚，定性准确、处理恰当、处罚幅度合理，力求做到复议无撤诉，诉讼无败诉，检查无错案；二是有案必查，违法必究，公平公正：三是对辖区内的市场秩序状况进行有效监控，能够及时消除隐患，迅速处理突发事件，具备快速反应的监管执法能力：四是利用典型案件，扩大工商法制宣传。

第五，强化和谐观念。和谐监管是构建和谐工商的重要内容，也是构建和谐社会的组成部分，在竞争行为复杂化的今天，工商行政执法监管只有按照以人为本、执法为民的宗旨，深入推进“阳光监管”，才能达到事半功倍的监管效果。去年，镇江工商系统全面推行说理式处罚文书的改革，受到了市政府、省工商局、国家工商总局的充分肯定。经验做法分别在《中国工商管理研究》、《工商行政管理》上登载。通过对行政处罚文书的法理、情理、文理的全面阐述，解释处罚文书中法律法规的适用。消除了当事人疑虑，达到以理服人的目的。

(二)实现三大转变，提高监管水平

篇（3）

行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

1、行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行确定的行政义务为条件。这种不履行在主观上形态为故意，内容上包括从事法律禁止的行为或不履行规定的义务两种行为模式，在客观上表现为没有充分及时履行。没有充分及时履行，是指义务人已超过履行期限未能及时履行，或者虽已开始履行，但在期限到来时未能履行完毕，处于不完全不充分的状态。

2、行政强制执行的范围以已经生效的具体行政行为所确定的义务为条件，不能超过当事人所承担的行政义务范围。

3、行政强制执行是由人民法院或行政机关对行政相对人实施的强制执行行为，以行政主体和法院为执行主体。

4、行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

5、行政强制执行具有严格程序性特征。

6、行政强制执行的目的是迫使义务人履行义务或者达到义务被履行的同一状态。

二、行政强制执行的原则

（一）先动员后强制的原则。在强制执行前，国家机关应当进行督促教育，动员义务人自己主动履行。假如当事人履行了义务，则不再实施行政强制执行。例如法院在发出执行通知书后，如义务人在通知规定的期限前自动履行了义务，则不再予以强制执行。这一原则对于确定强制执行的必要性具有重要意义。

（二）优先选择稍微方式的原则。假如有两个以上的强制措施均可达到执行目的时，应当遵循由弱到强的选择顺序，而不得首先使用最为严厉的措施。由于任何强制措施的实施，都会涉及相对人的自身权益，基于保护人权的考虑，在保证目的实现的基础上，应当优先选择干涉程度最轻的方式。

三、行政强制执行的特点

我国行政强制执行，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。

（一）以申请人民法院强制执行为原则。行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如其未经法律授权，则需申请人民法院强制执行。该申请不需要经过诉讼程序，比诉讼效率高。但申请也需要经法院的审查，裁定准予强制执行后，原行政强制决定才能成为司法强制决定，法院才可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须对具体行政行为进行正当性审查。经审查正当，交由法院实施司法强制；经审查不正当，则不予受理或予以驳回。

（二）以行政机关自行强制执行为例外。例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律明确规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。从现有立法的情况看，只有那些属于专业性、技术性较强的强制执行事项，法律才授予行政机关。而对带有普遍性的强制执行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。

四、行政强制执行的方式

依执法人是否可以采取替换方式实现法定义务人履行其义务的目的为标准，行政强制执行可以划分为直接执行和间接执行。间接执行包括代履行和执行罚。

（一）直接强制。直接强制是行政机关直接对义务人的人身或财产采取强制措施，以实现行政法义务的制度。它的适用条件是使用间接强制难以达到义务履行目的、无法采用或没有必要采用间接强制的情形。直接强制既利于直接有效地实现行政目的，又易于造成对公民正当权益的损害和冲击。因此，在使用直接强制时必须慎重，严格的按规定的条件执行：（1）行政机关实施直接强制执行的权力必须有明确法律授权。没有法律明确授权的，行政机关必须申请人民法院审查后强制执行，而不得自行执行。（2）直接强制执行必须严格贯彻适度原则，重视保障人权，以实现义务人应承担的义务为限，不能无故扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。（3）应当对直接强制执行的条件和程序作出严格、明确的规定。

直接强制按其内容还可分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。

（二）代履行。代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行用度的强制执行制度。代履行主要适用于该行政法义务属于可以由他人代替履行的作为义务，如排除障碍、等。对于不能由他人替换的义务和不作为义务，特别是与人身有关的义务，不适用代履行。由此可以看出代履行具有以下几个实施条件：（1）存在相对人逾期不履行行政法上既定义务的事实。2）该义务是可以由他人代为履行的作为义务。（3）该义务必须是代履行后能达到与相对人亲身履行义务同一状态的义务。（4）应当由义务人承担必要的实施用度。

（三）执行罚。执行罚是指义务人逾期不履行行政法义务，由行政机关迫使义务人缴纳强制金以促使其履行义务的强制执行制度。执行罚主要适用于当事人不履行不作为义务、不可由他人替换的义务，如特定物的给付义务或者与人身有关的义务等。执行罚不是行政处罚。固然其具有罚的外型和功能，但他们在性质、目的、原则等方面都有比较明显的区别。首先，行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行既定的义务；其次，行政处罚的目的在于制裁，通过制裁给当事人以违法教育，着眼点在于过往已经发生的违法行为；执行罚的目的则在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现；再次，行政处罚以“一事不再罚”为原则，一般对一次违法行为只惩罚一次；而执行罚的终极目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。

以行政强制执行的对象作区分，行政强制执行可以分为以下三类：一是对人身自由的限制，包括保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强制驱散等；二是对财产的处置，主要是对财产的封查、扣押和冻结，对财物的使用、扣划、对财物使用的加以限制等等；三是对住宅场所私有权利的正当干涉。执法职员在确有必要进进私人住宅，不进进住宅可能会对公民的生命、人身、财物造成迫切危害时或严重后果时可即时进进。但不管怎么样，以上各种行为方式都必须有明确的法律授权。

以行政强制执行内容的性质做区分，可分为：1.执行性强制执行，如罚没款项的强制扣划；2.制裁性强制执行，如公安机关对作案工具的收缴；3.检查性强制执行，如计量治理

*机关对计量产品的控制检查；4.预防性强制执行，如卫生主管部分对传染病流行的强制预防、强制隔离；5.制止性强制执行，如交通治理部分对违反交通规则的车辆或行人的强制制止；6.保护性强制执行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制执行，如有关机关对卖***妇女和***客的收留审查；8.保全性强制执行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。

五、行政强制执行与行政处罚的区别

行政强制执行与行政处罚在现象上比较类似，但二者的本质是有根本区别的。它们的相同点在于，都是由于当事人不履行法定义务所引起的法律后果。但当事人不履行法定义务时还可分为以下两种情况，一种是，此法定义务必须达到履行状态，而当事人拒不履行，因此必须由有权机关采取措施来强制当事人履行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须由有关机关强迫当事人履行；另一种情况是，此法定义务未及时履行时，已不具备继续履行的可能性，故此时已不能采取措施来强迫当事人履行该义务，而只能采取措施让当事人担负违法后果，使其记取教训，增加遵法意识，如常见的违反交通规则，闯红灯，此时只能对当事人予以批评教训，或科以罚款，使其进步熟悉，以后遵守交通规则，而不可能要求当事人重新履行。由上述可见，第一种情况即是行政强制执行的适用范围，在性质上要对不履行义务确当事人强迫其履行原来的义务；而第二种情况则是行政处罚的适用范围，即要对不履行义务确当事人科处新的义务，而不必，也不能再履行原义务。这是区分行政强制执行与行政处罚的理论界线。值得留意的是，行政强制执行中的代执行和执行罚固然也对当事人科以新的义务，但采取这种措施的目的，是为了强迫当事人履行原行政义务，并不是以实现新的义务为目标，也就是说，原义务还必须履行，这和行政处罚不必再履行原义务是有根本不同的。在立法过程中，必须根据违法行为的自身性质决定适用哪一种方式。比如，计划生养案件，在有关当事人违法超生的情况下，当地主管机关人口和计划生养委员会就只能采取行政处罚的方式决定给予行政处罚，而不能适用行政强制执行，这是由该违法行为的自身特点决定的。

此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。

六、行政强制执行现状探讨

（一）行政强制执行法律不够完备，程序不够健全。行政强制执行，必须具有法律层面上的严格的程序规定。而我国立法中对于行政强制执行的程序没有同一完整的规定，从而不仅使行政强制执行在司法实践中碰到很多题目和困难，而且也易于造成违法执行与不当执行行为，从而侵犯相对人的正当权益。行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，在现实生活中行政强制执行对公民的人身权、财产权具有直接影响。现行体制下，不管是行政机关，还是人民法院，强制执行手段都不够完整，缺乏必要的力度和威慑力，往往难以达到迫使相对人履行义务的目的。新的民诉法出台后，关于人民法院强制执行这一块，有了较大的改善，比如，对于有履行能力而拒尽履行法定义务确当事人，只要符合条件，可以多次拘留，而不再出现以前对相对人拘留一次后，相对人仍不履行义务，此时法院再无有效措施可实施的尴尬局面。而在行政机关的自行强制执行方面，有关立法还殛需加强。

篇（4）

2014年4月25日新的环境保护法颁布，因其新增设诸多严厉措施而被誉为"史上最严厉环保法"。其中，按日计罚制度作为最严厉制度的代表成为新的环保法的亮点被学界和社会所广泛关注。新修订的环境保护法第五十九条规定，"企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。"

一、按日计罚制度提出的背景

在按日计罚尚未引入环境保护法之前，1989环境保护法及各单行法对环境违法行为的法律责任规定多以罚款、责令改正、停业整顿等方式为主。其中，罚款大多设定了具体金额和上限金额，通常在两万以下、十万以下，且远远低于违法所得。例如大气污染防治法规定扬沙造成污染处以2万元以下罚款，对大气污染事故企业的罚款最高不得超过50万元。与其它普通行政违法行为500元以下、1000元以下相比，看似处罚力度很重，其实不然。

行政罚款的处罚上限给出一个明确的范围区间，可避免行政自由裁量权的滥用。但是，立法者却忽略了个人与生产经营者作为经济个体之间的巨大差别，低估了企业创造经济利润和承受罚款的能力。有些企业数日甚至一天所产生的违法所得，就可以抵销几十万的环保罚款，甚至课冲破罚款上限。有限的排污罚款与高额的经济利益严重不成比例，非但对企业难以构成威慑力，巨额违法所得甚至在一定程度上起到了鼓励经营者违法的作用。

违法排污罚款甚至低于污染防治设施的运行成本。以污水排放量较大的制浆造纸行业为例，大型企业的单个生产项目日废水排放量可达80000吨，根据目前的污水处理技术，每吨水达标排放的处理成本约为1.5元，那么每天的污水处理成本约为12万。然而，根据水污染防治法对于违法排污的处罚金额上限是10万。出于成本考虑，企业宁可缴纳有限罚款也不愿正常运行环保设施。在"三同时"制度约束之下建立起来的污染防治设施与主体工程同时建设投入使用后，大量存在不正常运行甚至闲置的状态。生产经营者以罚代改的策略成为产业界的共识，违法排污行为行为屡罚屡犯，环境法律责任陷入不能有效调整环境行政法律关系的的尴尬境地。

二、按日计罚制度的目标与性质剖析

按日计罚制度的规制对象是生产经营主体的持续性违法排污行为。持续性违法排污行为，往往表现为行为人实施同一个违法排污行为长达数日、数月，或者多次重复实施同一个违法排污行为。[1]持续性违法排污是企事业单位违法排污的常态，也是导致环境污染长期累积、超出生态负荷的直接原因。

2014年环保法的第59条第一款对于持续性的违法排污行为的规制实际上采用的是大陆法系国家的立法模式，即在行政罚之余增加执行罚。[2]首先，无论违法排污行为已经持续了多长时间，都先将其视为一个违法行为给予一次行政处罚，课以行政罚款来惩罚行为人对环境保护行政管理秩序的破坏。但是行政处罚的目的不仅仅是惩罚违法行为，其终极目的在于使行为人改正违法行为乃至自觉守法。尤其是在环境保护法领域，这种终极目的显得尤为重要。因为持续性的违法排污行为造成的生态破坏呈持续累加的效果。环境污染、生态破坏一个很大的特征是具有不可逆性，坏境损害一旦发生要进行生态修复往往需要付出极高的代价，甚至即使付出高昂代价也很难再恢复到污染之前的状态。

可见，环境法律责任的设置应以教育行为人守法、促使行为人改正违法行为为核心和终极目的。因为环境保护、生态文明的实现，最终的还是有赖于人类行为方式的转变。为实现这一目的，环境立法在行政罚款的基础上增加了责令改正来弥补行政罚款的不足。责令改正保障的经营者行为方式的转变才是按日计罚制度的目标所在。环境法及其各单行法中责令改正的规定并不少见，但是收效却不甚理想。保障责令改正的执行力就显得十分紧迫和必要。生产经营者作为逐利个体，其存在以营利为目的。要使其改变敷衍心态、引起足够重视，进行经济制裁当属最有效的方法。按日计罚作为执行罚的具体表现形式是合乎逻辑的选择，可有效保障责令改正命令的执行力。[3]

三、按日计罚制度的现实意义

1. 及时制止违法排污行为，转变经营主体的行为方式。

按日计罚提高了违法成本，对拒不改正的生产经营主体施以持续的经济压力，迫使其及时改正违法行为。企业环保成本的竞争处于公平的起点，避免企业因为守法而遭受竞争不利，增强企业守法的信心。为了降低守法经营的环保成本，在市场竞争中保持优势地位，经营主体会引进先进环保设备技术、采用清洁能源等措施以降低污染治理成本。这必然会刺激整个社会绿色产业的发展。以造纸行业为例，如果引进先进生产设备、改进生产工艺，生产耗水量往往可以减少30～50%，污水排放量大大减少。虽然前期环保设施投资比较大，但是相较于污染防治设施的运行成本还是非常可观的。按日计罚制度为生产经营者行为方式的转变施以强迫性的推动力，使其由行为而达致观念的转变。

2. 使环境执法工作更加合理、简便，有效增强执法权威。

将违法排污行为认定为一个违法行为给予行政罚款并责令改正，由于行政罚款参考了直接损失、违法所得等因素而更加合理、科学。对于拒不改正的企业按照原罚款数额按日计罚，可避免了对持续性违法行为反复取证，方便执法的同时，又可以减少时间、人力、物力的消耗从而减少执法成本。按日连续进行的处罚，使环境执法工作权威大大增强，走出屡罚屡犯的循环怪圈。

3. 为经济可持续发展提供法律保障。

按日计罚制度因其严厉性，在提出之初到写入环境保护法曾一度遭到产业界的质疑和反对，认为有阻碍经济发展之嫌。实际上，按日计罚的初衷和目的并非是要通过否定工业经济来达到保护环境的目的，环境保护法并没有极端到走得那么远。当代中国经济发展一度存在"病比穷好"的论调。以破坏生态环境为代价谋求经济发展的畸形发展模式导致水污染、大气污染、土壤污染都已经达到危害人体生命健康的程度。按日计罚通过将生产经营造成的环境问题控制在法律认为合理的范围内，把会给人类自身带来威胁、难以为继的发展方式扭转到可持续发展的轨道上来。如果生产经营者正常运行环境污染防治设施，所增加的仅仅是污染防治设施的运行成本，自然无须面对高额的环保罚单，阻碍其发展也无从谈起。但是如果企业违法排污，根据第59条第二款的规定，其环保成本除了运行防治污染设施的成本之外，还会包括违法排污行为造成的直接损失和违法所得等。可见，经营主体的违法行为才是阻碍其发展的原因。

按日计罚制度针对原有法律责任调整不能、环境问题一再爆发的情况下开出的一剂药方，它把污防治理从环境执法的"外在强迫"逐渐转变为企业谋求生存发展的"内在需求"；把"末端治理"转变为"源头控制"，契合环境保护预防为主的原则、理念；把以环境污染、生态破坏为代价的发展模式转变为一种可持续的发展，符合环境法实现可持续发展的立法目的。新的环境保护法第59条第一款关于按日计罚的规定虽然只有七十六个字，但是它对转变生产经营主体观念和行为方式、扭转经济发展至可持续发展轨道等具有深远意义，这正是法律制度构建的价值所在。

参考文献：

[1] 别涛，王彬.环境法应当实行"按日计罚"--关于惩治持续性环境违法行为的立法建议[J]，环境保护，2007年， （Z1）.

篇（5）

刑事禁止令是司法机关为了实现预防犯罪的目的，根据罪犯的犯罪事实，对罪犯提出的消极的不作为要求①。对于刑事禁止令制度的性质，学界存在几种不同的观点，现选取其中较有代表性的三种观点加以分析探讨：

（一）特别义务论

持这种观点的学者认为刑事禁止令的实质是人民法院为了实现预防犯罪的目的，通过综合考量罪犯的犯罪事实、操行表现、生活环境、悔过程度等要素，依法作出的对罪犯在管制刑执行期间或缓刑考验期间内所必需遵循的义务的规定。其依据是刑法第三十九条、刑法第七十五条已经对罪犯在管制刑执行期间与缓刑考验期间内必须遵循的义务作出了明确界定，而刑事禁止令是法官根据法律授权，结合罪犯具体情况，在被执行管制及处于缓刑考验期内的罪犯所必须遵循的基本义务的基础上，再设定一定数量和内容的特别义务。即刑事禁止令是对刑法所规定的被执行管制或处于缓刑考验期内的罪犯所必须遵循的义务的补充规定，是对其在管制执行期或缓刑考验期内所必须履行义务的增加和强化。

（二）附属强制论

刑事禁止令不属于独立的刑种或刑罚执行制度，而是依附于管制或缓刑而适用，是对非监禁刑具体执行方式的创新。即依据现行《刑法》的规定，只有被人民法院依法判处管制或者宣告缓刑的犯罪分子，才是刑事禁止令的适格对象。因此人民法院只能对被判处管制或者宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令，不能对被判处其他刑罚的罪犯适用禁止令，亦不能独立适用禁止令。由此推知禁止令具有附属性。同时依据现行《刑法》及相关司法解释的规定，若罪犯违反管制刑中的禁止令，就要按照《治安管理处罚法》的相关规定承担相应的行政责任，接受行政处罚。若罪犯在缓刑考验期内违反禁止令，一般情况下由公安机关给予行政处罚，情节严重的，则应撤销缓刑，执行原判刑罚。因此可见，刑事禁止令具有一定的强制性。综合刑事禁止令的附属性和强制性，得出刑事禁止令的本质是一种附属于管制或缓刑的强制措施。

（三）保安处分论

这种观点强调刑事禁止令所具有的预防功能。“保安处分” 一词起源于大陆法，即“以特殊预防为目的，以人身危险性为适用基础。通过矫正、感化、医疗等方法，改造适用对象，消灭人身危险性，预防犯罪的特殊措施。”其适用的对象不仅限于有犯罪行为的人，也可适用于违法或有严重持续不良行为，具有犯罪倾向的人。依据内容的不同可以分为人身性保安处分和财产性保安处分，人身性保安处分又可细分为剥夺自由的保安处分，如强制禁戒、收容矫正，以及限制自由的保安处分，如禁止出入特定场所、禁止执业等。财产性保安处分，如没收物品、善行保证等。从措施的严厉性的角度分析，保安处分的严厉程度显然比不上刑罚，即采取与当事人不法行为或不良行为相适应的程度较轻但具有一定严厉性的惩戒手段，对其行为进行强制矫正，促进当事人学习生活技能，养成良好操行，最终达到预防当事人走上犯罪道路的目的。

上述观点都具有一定的合理性，综合上述观点，笔者认为，刑事禁止令以预防功能为主，兼具惩戒功能，是行政强制措施与刑罚的复合体。原因在于现行法律规定的违反禁止令的差异化制裁模式③：上文已提及刑事禁止令分为管制执行期间的禁止令和缓刑考验期间的禁止令，而被判处管制的犯罪分子在执行期间违反刑事禁止令，根据现行法律及有关司法解释的规定，由负责执行禁止令的社区矫正机构所在地的公安机关依照《治安管理处罚法》第60条的规定处罚，被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内违反禁止令，尚未达到“情节严重”的，处理方式与在管制期间违反禁止令一致。若被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内违反禁止令，情节严重的，则应当撤销缓刑，执行原判刑罚。而“情节严重”主要是指三次以上违反禁止令、因违反禁止令被治安管理处罚后，再次违反禁止令以及违反禁止令，发生较为严重危害后果的。因此从现行的法律规定可以看出，在管制执行期间和缓刑考验期间违反禁止令，其法律后果是不一样的。在管制执行期间违反禁止令，无论次数多少，是否属于处罚后又再次违反，以及是否因违反禁止令而发生较为严重危害后果，在所不问，均只能按照《治安管理处罚法》的有关规定由公安机关给予相应的行政处罚，而不可能产生加重原判管制刑罚的法律后果，亦不能由人民法院变更原有的禁止令，作出新的更为严厉的禁止令。而被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内违反禁止令，除产生行政法律后果以外，还有可能产生刑事法律后果。即现行刑法对于被判处管制的犯罪分子在管制执行期间违反禁止令的行为，以及被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期内违反禁止令的行为，规定了差异化的制裁模式。

二、 刑事禁止令制度的法理依据

刑事禁止令这一制度设计的法理依据主要体现在以下三个方面：

（一）行刑个别化理论的实践

刑事禁止令制度是“行刑个别化”理论在我国刑法中的典型体现。意大利著名法社会学家菲力在他的著作《犯罪社会学》中曾指出，在刑事裁判中“必须从心理学角度把某个抽象的条例适用于活生生的人。因为刑事法官不能将自己与环境和社会生活割裂开来，成为一个在一定程度上有些机械性的法律工具。每一个刑事判决对人的灵活鉴定都取决于行为、行为人和对其起作用的社会情况等，而不取决于成文法。④”从矛盾论的角度 ，即强调不同的事物有着迥然不同的个性特征。具体应用到刑事审判领域，就表现为每个犯罪分子的生活经历，家庭环境，人生观，价值观的不同，有的是因为好逸恶劳，不肯依靠自己辛勤的劳动来生活而犯罪，有的是因为沾染了不良的习气，如吸毒、酗酒等，而走上犯罪道路。行刑个别化理论理论主张以罪犯人身危险性为核心，坚持个别预防原则，区分每个罪犯的不同情况而“对症下药”。而在刑事禁止令制度中，禁止令的突出特点就在于“个别化”，即由法官依据具体的当事人的犯罪事实、操行表现、悔罪态度，基于当事人的特点确定出有针对性的与刑罚相区别的强制改造方法，即通过法官的自由裁量来弥补法律一般性、一刀切的不足，达到消灭犯罪分子人身危险性，预防其再次犯罪，最终维护社会秩序的目的。

（二）强制犯罪分子远离诱发其犯罪的环境

前已述及，人民法院适用禁止令的对象为被判处管制或宣告缓刑的犯罪分子。而根据现行刑法的规定，管制和缓刑均适用于人身危险性较小，社会危害性不大的犯罪分子。为了更好的改造此类罪犯，刑法为其规定了非监禁刑的刑罚执行方式，一方面能够在一定程度上避免看守所、监狱等犯人集中的羁押场所多发的因与其他犯人相互交流犯罪经验，造成“交叉感染”现象。一方面对于此类罪行相对较轻的犯罪分子，使其能够不至于因接受改造而脱离社会，同时不远离家人、朋友，便于在家人、朋友的关怀与劝导之下弃恶从善，表现出了现行刑法在制度设计中宽严相济的一面。但为了有力地约束此类未采用监禁方式执行刑罚的犯罪分子，避免刑罚执行过程中的“粗放化⑤”现象，使其无法“逍遥监外”，则有必要强化对其监督和制约，刑事禁止令制度无疑是一个恰当的选择。

（三）刑法罪责刑相适应原则的体现

上文中已提及被判处管制并适用禁止令的犯罪分子，在管制执行期间违反禁止令，则只面临行政处罚，不可能面临刑事处罚。而被宣告缓刑并适用禁止令的犯罪分子，如在缓刑考验期内违反禁止令，情节严重的，则会面临刑事处罚。如果我们从这一法律规定入手，探究其背后的法理原因，则要从现行《刑法》关于管制和缓刑适用对象的规定中寻找答案。管制是中国主刑中最轻的一种刑罚方法，适用于罪行较轻，人身危险性较小，不需要关押的犯罪分子。管制的期限，为3个月以上2年以下，数罪并罚不超过3年。而依据现行《刑法》的规定，缓刑的适用对象为被判处拘役、三年以下有期徒刑，且根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑不致再危害社会的犯罪分子。因此相较而言，从根本上说，被判处缓刑的犯罪分子所犯罪行比被判处管制的犯罪分子更加严重，因此法律在量刑上对其进行了更加负面的评价。但因其犯罪情节并不恶劣，悔罪表现较好，人民法院为了更好地对犯人进行改造，对其适用了缓刑的刑罚执行方式。因此当管制犯和缓刑犯分别被人民法院适用禁止令时，则应区分情形，对于所犯罪行相对较小，原判刑罚相对较轻的被判处管制的犯罪分子违反禁止令的行为，由公安机关进行行政处罚，而对于所犯罪行相对较大，原判刑罚相对较重的缓刑犯违反禁止令的行为，则依据情节的不同分别由公安机关给予行政处罚或者撤销缓刑，执行原判刑罚，即对所犯罪行相对较重的缓刑犯提出了更高的要求，否则就有可能被收监执行，从而强化了震慑作用。《刑法修正案（八）》及相关司法解释对刑事禁止令的这一制度设计，切合了以事实为依据，以法律为准绳的刑事司法裁判的根本原则，同时也是刑事司法中罪责刑相适应的基本原则的生动体现，具有合理性与生命力。

三、刑事禁止令制度的价值探究

价值，《辞海》中将其解释为“泛指客体对于主体表现出来的积极意义和有用性。关于刑事禁止令制度的价值，笔者认为有如下三个方面：

（一） 强化教育功能，突出人文关怀

通过将刑事禁止令与管制、缓刑配合适用，强化非监禁刑的教育功能，体现对罪犯，尤其是未成年罪犯的人文关怀。前文中提到刑事禁止令的适用对象为被判处管制的犯罪分子和被宣告缓刑的犯罪分子，而现行刑法对这两类罪行较轻的罪犯都规定了监外执行的刑罚执行方式，且近年来司法实践中管制、缓刑多适用于犯罪的未成年人。因此《刑法修正案（八）》规定人民法院可以根据实际情况，对被判处管制或宣告缓刑的罪犯适用禁止令，其重要目的即是考虑到了司法实践中管制、缓刑多适用于未成年犯的情况，通过将禁止令与管制、缓刑相配合，一方面从“教育为主，惩罚为辅”的未成年人惩治原则的角度出发，基于保护未成年人的考虑，尽量避免使用刑期较长、方式较为严厉的刑罚，有利于未成年犯更好地改过自新和回归社会；另一方面通过刑事禁止令强化了对自控能力较差的未成年管制犯、缓刑犯的行为约束，注重将非监禁刑的教育作用落实到位。

（二） 对“开放式处遇”刑罚执行方式的完善

刑事禁止令制度是对我国非监禁刑执行方式的创新，是对“开放式处遇”刑罚执行方式的肯定和完善。“开放式处遇”是指“在人力、物力及防止脱逃设备方面，缓和限制强度，以对服刑人的自律心及责任感的信任为基础的拘禁形态⑥”，开放式处遇就是使行刑社会化，借助社会的力量对罪犯进行矫正，从而扩大罪犯的自由活动的空间。社会心理学认为，每个人都是社会的一分子，都有与他人正常交往并保持某种关系的愿望。因此“开放式处遇”刑罚执行方式有利于减少罪犯因为长期在羁押场所内服刑产生的“监狱化人格”，避免罪犯的压抑、焦躁情绪，保证罪犯不因长期在监狱中服刑而与现实的社会生活相脱节，注重满足服刑人员对亲情、家庭的心理需求，发挥家庭成员对犯罪分子的教育感化作用，因此对罪犯刑满释放后尽快与正常的社会生活相接轨十分有利。

（三） 顺应世界范围内刑罚轻缓化的趋势

刑事禁止令制度符合世界范围内刑罚轻缓化的趋势，是对近年来“经济刑罚⑦”思想的呼应。刑罚轻缓化，是体现刑罚人道性和不可避免的制刑、量刑以及行刑方面的宽容、轻缓的一种价值理念和制度取向，其效益价值在于节约国家刑事司法资源，节省用于维护社会稳定的社会资源。由于国家需要建造大量监狱 等羁押场所和其他专门设施，安排部署众多专门人员对服刑的罪犯进行监管，处理各种突发状况，保障监狱服刑人员的日常生活，从而给国家财政带来了较为沉重的负担。管制或缓刑配合禁止令的方式，采取了开放性的监外执行制度，不需要为犯人建造监狱等专门的服刑场所，对罪犯的日常监督和管理由当地派出所、司法所即可进行，节约了大量的刑事司法成本，有利于促进对维护社会稳定的刑事司法资源的合理分配。

四、总结

禁止令与管制、缓刑配合适用，这一制度设计既切合了世界范围内的刑罚轻缓化、非监禁化的潮流，在保证犯罪分子不脱离社会的同时，又加强了对犯罪分子的监督和约束，是宽严相济刑事政策的具体体现。从消除犯罪分子人身危险性的角度出发，防止犯罪分子再犯，有力维护社会秩序，切合了刑事法律规范预防犯罪的终极目的。随着各级人民法院和社区矫正机关对刑事禁止令制度的进一步实践，理论界和实务界对刑事禁止令的认识也将进一步深化，对刑事禁止令的适用和执行也必将更加规范与合理，刑事禁止令制度是我国对被判处非监禁刑的犯罪分子所适用的刑罚执行方式的积极探索，是我国在保留原有刑种基础上对刑罚执行方式的有力创新，相信在不远的将来，刑事禁止令制度必将对依法治国建设发挥更大的作用⑧。

注释：

①刘武俊.禁止令让缓刑犯无法“逍遥监外”.人民法院报.2011年5月9日.第002版.

②张勇.禁止令：保安处分刑法化的试金石.湖南师范大学社会科学学报.2011（6）.

③《禁止令的法律性质及其改革方向》，110法律咨询网，2012年2月23日.

④菲力著.郭建安译.犯罪社会学.中国政法大学出版社.2004年版.

⑤陈帅.禁止令适用粗放化之现状与解决.江西警察学院学报.2013（5）.

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中图分类号：D916 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02

一、执行异议的受理范围

司法实践中，执行人员对执行异议如何审查，没有统一的操作规 范可循，审查方法不一，而口头审查处理的为数较多，笔录在案的较少，久拖不决。延误案件执行的现象也有之。对案件的处理无卷可查，质量就没有标准可衡量，对于错案也无人监督。为了填补这一不足，做到及时正确处理执行异议，提高执行效率和执行准确度，制定切实可行的执行异议审查规范十分必要。

民事诉讼法第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”（以下称对违法执行行为提出的执行异议）。

该法第二百二十七条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提讼。”（以下称案外人对执行标的提出的执行异议）。

（一）利害关系人的执行行为异议

按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定，当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

（二）案外人的执行标的物异议

执行异议是案外人主张其对执行标的享有实体权利，是执行过程中经常遇到的问题，及时正确处理好执行异议，对人民法院提高执行率和执行准确度，维护当事人和案外人的合法权益，有重要的作用。因此，规范执行异议的审查、处理，对执行工作具有十分重要的实际意义。

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（执行）》第七十一条第一款的规定：“对案外人提出的异议，执行法院应当依照民事诉讼法第二百零八条 的规定进行审查。”而民事诉讼法第二百零八条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。”

（三）对利害关系人及当事人的一般性的抗辩意见及不满的陈述意见不能作为执行异议受理。在许多案件的执行过程中，涉及的问题往往比较琐碎、繁杂，当事人、利害关系人对一些执行行为可能口头提出不同意见，或者口头表达不满，如果对这些口头意见都视为执行异议，人民法院都按照正常程序进行审查并作出裁定，一方面难以避免当事人、利害关系人滥用异议权，另一方面对有限司法资源造成浪费。

（四） 当事人、利害关系人提出异议的形式必须是书面形式，不能采用口头方式。

二、对执行异议提出听证

1.听证制度涵义

听证程序不是与简易程序和普通程序并列的独立、完整的程序，而只是一般程序中的一道环节，主要是对特定的行政处罚作出决定之前，在案件当事人和调查人员共同参加的情况下，由行政机关的专门人员主持听取当事人的申辩、质证和意见，以进一步查清事实和核实证据。听证程序，其目的在于保证行政处罚的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促行政机关依法实施行政处罚。听证程序与复议、诉讼不同，复议与诉讼是一种事后监督程序；而听证程序是一种事先、事中监督程序，是行政机关自我监督、自我改正程序。

从法律角度来看，与座谈会、论证会相比，听证会具有法定性、程序性、透明度高、参与人员更广泛的特点，表现在：举行听证会的时间、地点、内容一般要事先向社会公布，允许公民报名参加，允许公民旁听和新闻媒体采访报道；听证会要有不同意见甚至反对意见，要进行激烈公开辩论；听证前一般都要规定听证参加人和旁听人的组成及权利，并对听证内容、方式、听证报告书等作出规定等。

2.听证的适用范围

不是所有的执行异议案件都需要听证，应根据案件的具体情况而定。《民事诉讼法》第二百二十七 条是基于对执行标的物享有实体权利而提出异议，属于实体上的执行救济，对该类异议，一般应当举行听证对异议案件进行审查从而做出裁决。《民事诉讼法》第二百二十五条是对违反法律规定的执行行为提出异议，属于程序上的救济，从其违法性上区别为执行行为的程序性违法和执行行为损害当事人及利害关系人实体权利的违法。笔者认为，采取听证审查方式处理执行异议固然是一种比较可靠、稳妥的方式，但如果对所有执行异议都实行听证审查实有矫枉过正之嫌，正确的做法应当区别对待，有的实无举行听证的必要。对于事实清楚，异议人、案外人没有提供证据或提供的证据通过询问方式即可调查清楚的，不需要召开听证，采用书面审查，遂径行作出裁定。

3.听证制度的若干规定

（1）当事人要求听证的，应当法院通知告知后2日内用书面形式提出；

（2）法院可以依职权随时确定在举行听证会时间的时间、地点，通知当事人参加听证的时间、方式不受限制，但要给以当事人合理的交通时间；

（3）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

（4）听证由异议审查合议庭法官主持，本案的执行合议庭成员不得主持听证；

（5）当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人；

（6）举行听证时，法官主要针对当事人提出违法行为事实、证据、理由、依据组织当事人及其人进行申辩和质证；对当事人在听证会上的申辩或质证，认真进行复核；

（7）举行听证时应当制作笔录，笔录交由当事人审核无误后签字或盖章。

4.听证形式

庭审式的听证审查和书面审查两种形式。根据《民事诉讼法》二百十五 条，二百二十七 条的规定，对涉及案外人对实体权利的异议，及当事人、利害关系人对执行行为程序违法提出的异议的复杂疑难案件需要听证时则组成合议庭，可以召开听证审查。但事实清楚，争议较小，可以书面审查。

5.听证的程序

因为对于执行异议的听证没有明确的程序规定，目前许多法院对于异议听证采用的是开庭式听证，即听证的目的、运作方式均类似于现在的民事开庭程序，但异议的听证和民事开庭程序相比有自己明显的特点：民事案件开庭解决的是案件的实体问题，而异议听证既有实体问题又有程序问题；民事案件的举证规则是“谁主张，谁举证”，而异议案件的听证中证据规则与此不同。异议审查中的听证程序应分为三个阶段：听证准备、实施听证、做出裁决。实施听证是听证程序的核心内容，包括听证调查、听证辩论和最后陈述。

（1）听证准备阶段

包括确定听证、确定合议庭组成人员、做出公告、通知案外人、当事人及利害关系人。考虑到人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查的规定，这些基本的听证前事项应在收到异议案件三日内完成。听证应在在送达上述文书五日内举行。

（2）听证中采用的证据规则

执行异议听证的举证责任原则，应以法院调查取证和当事人举证责任相结合的原则，其中以当事人举证为主，法院调查取证为辅。涉及第三人或国家利益的，法院可以依职权调查证据，除此之外的证据由异议人及当事人提供。因为执行程序中申请执行人和被执行人的地位是不平等的，法院应最大限度地维护债权人的合法权益，对于全部证据则都应予以质证，未经听证的证据事实不得作为裁决的依据，但诉讼阶段的证据排除审查。

（3）听证调查的重点范畴

与普通民事案件查明案件事实不同的是：在听证调查阶段，符合《民事诉讼法》二百二十五 条的异议，应把查明执行行为的法律依据、执行异议依据的法律作为调查的重点，但追加变更被执行人的异议听证，在查明法律依据的同时，也应查明相关的案件事实；符合《民事诉讼法》二百二十七条的异议，则应把查明执行标的物的权属是否属于案外人作为法庭调查的重点。

三、综上所述

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面对欧洲主权债务危机持续发酵、国际经济形势连续动荡、国内社会经济改革日趋复杂对社会经济发展与公安工作带来的诸多挑战，笔者拟根据社会经济形势对公安工作提出的新要求，结合某地公安局工作实践，从加强执法公信力建设入手，对新形势下公安发展的新路径谈几点粗浅认识，以期抛砖引玉。

一、提高公安机关执法公信力的现实意义

公信力既是一种社会体系的信任，同时也是公共权威的真实表达，《现代汉语词典》对此的解释是：使公众信任的力量。将此解释运用到公安工作，可以理解为警察执法的社会作用、影响和效果。正是基于此，公安机关执法公信力的高低，直接关系公安队伍的执法形象和执法权威。

1.加强执法公信力建设是顺应时展，回应人民群众殷切期盼的现实需要。随着社会主义民主法治建设的快速发展，依法治国、依法行政等理念日益深入人心，人民群众的维权意识和政治参与意识不断增强，整个社会对公权力的制约明显加大，来自社会各方面的执法监督机制日趋完善，公安机关的执法环境发生了重大变化。加上国际、国内社会经济形势的发展，影响国家安全和社会稳定的不确定因素明显增多，难以预料的挑战和风险明显增多，国内经济发展和社会各方面矛盾相互碰撞明显增多，人民群众和社会各界对公安执法工作提出了更高的要求。反观公安队伍自身，执法行为不规范、执法活动不透明、制度执行不到位、工作作风冷硬横推等问题还是不同程度存在，与社会的发展、群众的期盼存在一定差距，迫切需要通过全面加强执法公信力建设，回应人民群众对公平正义的新要求，将“以人为本，执法为民”的执法思想贯穿公安执法活动的始终，让民警牢固树立“严格公正规范，理性平和文明”的执法理念。

2.加强执法公信力建设是公安机关自我加压，促进自身发展的客观需要。社会主义条件下的执法公信力，从根本上讲，是靠人民的信任，靠严格公正执法，靠提供热情服务赢得的。近年来，公安机关通过大力推行执法规范化建设，执法行为进一步规范，执法形象进一步改观，群众满意度有了进一步的提高。但是基于公安机关担负着巩固党的执政地位、维护国家安全、化解矛盾纠纷、打击预防犯罪、维护公平正义、服务改革发展的重要职责，基于在国家和社会发展中的特殊地位和作用，基于人民群众对警察职业的特殊关注度，要求我们始终将改善和促进自身发展，深入推进执法规范化建设作为一个永恒的主题。要通过加强执法公信力建设，对执法规范化建设实现五个方面的支撑：（1）更新民警的执法理念；（2）提高执法活动的规范化程度；（3）提高服务群众的能力与水平；（4）提高执法活动与行政管理的透明度；（5）保证执法行为的公平公正。以此推动公安机关在执法行为上实现“三大提升”：即执法人性化程度、执法公开程度、执法公正程度大幅提升；在执法成效上实现“三大飞跃”：即执法主体能力、执法办案质量、执法公信力实现大幅飞跃。

3.加强执法公信力建设是贯彻上级公安机关工作部署，实现“赶超发展”的迫切需要。在2011年全国公安机关执法规范化建设阶段总结推进会上，公安部党委提出了“全面深化执法规范化建设，不断提高公安机关战斗力和执法公信力”的号召。在今年全省公安工作会议上，浙江省公安厅党委明确提出了“坚持规范执法、不断提升公安队伍公信力”的专门工作要求。我市各级公安机关围绕“阳光执法”，在执法公信力建设方面进行了诸多有益地探索，出台了《加强执法公信力建设的十条意见》，全面系统谋划执法规范化建设。但要想实行赶超发展，弯道超车，在全省范围内做大做强执法品牌，理应在工作力度更大上、推广进度更快上、工作成效更好上下功夫，用奋发向上、锐意进取的精神状态，用求真务实、真抓实干的工作作风，用敢想敢干、善作善成的超常气魄，把决策部署转化为行动，把宏伟蓝图转化为现实。

二、全面提升公安机关执法公信力的主要途径

信息社会背景下，提升执法公信力，既需要公安机关内部的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法理念与执法习惯，尤其要在建设过程中，突出“为民”、“公开”、“公正”、“科学”四个关键词，全面提升社会公众对公安工作的信任和认可。

1.为民——创新服务机制，让百姓在优质服务中感受。始终把提高群众满意度作为执法工作的最高标准和终极目标，不断改进和完善管理方式。推行民意主导的警务模式。要从接处警、治安管理、交通管理、消防管理、互联网管理、出入境管理、日常执法办案等渠道入手，广泛发动民警听民声、察民情、访民意，面对面了解群众对公安执法工作的诉求与企盼，用民意、民愿来指导和改进民警的日常执法语言、行为及习惯。全面推行说理执法工作。应以人民群众反映强烈的执法环节为切入点，将说法晰理工作融入日常执法工作中，积极引导民警说清事理、说透法理、说通情理，努力做到“案结事了，案结人和”。整合人民调解员、驻所调解室等社会资源，创新公开调解、查处模式，将执法办案、行政管理的过程全面展示给相关当事人，主动听取当事人意见建议，推行面对面沟通，提高执法办案与行业管理的效能。拓展一站式执法服务。坚持“让数据多跑腿、让群众少跑腿”，依托互联网构建“行政审批系统”，实现“外网受理、内网办理、外网反馈”的“一站式”服务。坚持“应进尽进”的原则，在健全完善“网上身份证办理、出入境证件预受理和进度查询、车牌号自选、视频会见、交通违法网上自助处罚”等创新项目的同时，把更多的服务项目纳入网上服务范围，完成从“信息上网”到“服务上网”的真正转变。开展亲民化执法服务。在窗口单位全面推行“一张笑脸、一声问候、一把座椅、一颗诚心”为主要内容的“四个一”服务方式，打造环境优美、秩序优良、服务优质、作风优秀的“四优”窗口。深化行政审批制度改革，不断加强和创新户籍、出入境、交通、消防等管理服务，积极推行直通车服务和预约服务、登门服务，方便群众办事。借助移动、联通、电信等第三方力量，随机对执法相对人、普通群众进行执法满意度测评，主动接受社会监督。

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一、政府环境执法旅行的困境

自20世纪50年代以来，中国农村试图探索一条城市工业化带动农村经济发展之路，但由于社会体制、机制的原因，城市工业化发展受到很大影响。经过50多年的发展，农村工业化取得了较大成就，成为我国工业发展中的重要特征，农村工业化发展，加速了工业化发展的步伐，促进了经济体制的转换；转移了大量农村剩余劳动力，提高了农民收入；加快了小城镇建设的进程，对区域经济的发展起到了推动作用，成为我国工业发展中不可或缺的重要组成部分，为国民经济建设做出了巨大贡献。 但是，长期以来，农村工业产品单一、技术含量低，附加值少，生产方式粗放，资源利用率低。由于缺乏长远的统本文由收集整理一规划和环境保护制度，以市场为导向的短视效应，使农村工业化过程中导致生产方式上的资源掠夺和环境污染状况进一步加剧，在某种程度上，农村工业化的高速度增长是以资源高消耗和破坏生态环境为代价的。因此，受发展方式粗放、结构布局分散和城市工业污染源转移等因素的影响，农村工业化和保护资源、环境、生态之间的矛盾日益尖锐，所面临的国土、生态、资源和环境带来的压力越来越大，直接影响到现代农村的可持续发展。

（一）农村环境立法和制度的缺陷

我国环境污染治理的承载主体缺位，我国虽然已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境法律体系，但是在相关法律法规中并未明确各级政府在农村环境治理方面的责任。政府往往只重视自己的环境职权，而淡化自己的环境职责，尤其在农村地区，地方政府更是把主要精力投入到发展经济、吸引投资上，无暇顾及环境保护和对污染的治理。另外，环保机关和机构向农村延伸不足。没有设置专门或者兼职的环境保护工作人员及机构。我国农村环境监督管理和执法力度薄弱，这种现状和人员编制不足和设备简陋甚至缺失直接相关，即将全国大部分地区仅存在与县级的环境保护行政部门。而且在县级环保行政部门对于农村环境保护设备资金的投入甚少，环境保护的技术上得不到支持。

（二）环境违法行为屡禁不止

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(一)林业法律法规在法学类专业中的开设情况

根据教育部高校法学学科教学指导委员2007年3月11日通过的决定，我国普通高校法学专业在原来14门核心课程的基础上，又增加了2门，其中一门为环境法与资源法，此后，环境与资源保护法律方面的教材倍出。森林、林木、野生动植物物种是重要的自然资源，调整和保护自然资源的森林法律制度、野生动植物物种保护法律制度的内容自然被包含在各类环境法与资源法教材中。由于这类教材内容涉及而广、综合性强，林业法律法规内容只占其中很少的部分，一般也都是概括性介绍，如《环境保护法教程》，在30万字的教材内容中，林业法律法规内容仅1万字，这部分内容虽然也介绍了森林法的立法历史和现状，并叙述了森林法关于森林保护、森林防火、植树造林和森林采伐等重点内容，但是，该类教材对森林法的介绍是纲领性的，没有涉及具体的林业管理问题，更重要的是，法学类教材中没有关于林业执法特别是刑事执法的内容。林业法律法规作为选修课的讲授内容或作为法学专业的辅助教材独立存在圈。

(二)林业法律法规在非法学类专业中的开设情况

根据学校的性质和地位，目前开设林业法律法规课程的非法学类院校大体分为3类。一是各类林业大学(包括林学院)，二是各类林业职业学校，三是专门培养林业执法人员的森林警察学院。林业大学中的涉林类专业培养的对象是林业管理人员和林业科技人员，是为了适应林业行政主管部门的管理需要，林业法律法规课程内容除了带有明显的法学学科特征外，行政法的主导地位也非常明显，在讲授完各项林业管理制度之后，教师通常还会罗列行政处罚与行政复议等一般性的行政法律法规，代表性的教材如《林业法学》。各类林业职业学校主要培养一线林业技术人员和林业经济实体的生产经营人员，培养对象一般不直接参与执法活动，因而林业法律法规课程的内容多为概论，政策导向性明显，讲授内容主要是针对林业生产经营管理人员所需的一般林业管理规定，此外还较为详尽地介绍了林木种子管理的法律法规等生产经营规定，教材一般选用的是《林业政策法规》。

林业法律法规是森林公安院校最具特色的课程之一，该课程内容的设置不能等同于一般的涉林类院校。

二、森林公安院校开设林业法律法规课程的目的

(一)为破坏森林资源违法犯罪个案的定性提供依据

破坏森林资源犯罪的认定需要双重的违法性评价，即首先要判断行为是否具有林业法律法规方面的违法性，其次再判断是否具有刑事上的违法性。也就是说，行为人的行为没有违反林业法律法规就不会构成犯罪。以《刑法》第345条规定的盗伐林木罪为例，假设某甲砍伐了林木，对于某甲应承担的法律责任，仅仅依据刑法的规定是无法确定的。森林公安机关需要查明:某甲砍伐的林木是否属于未经许可禁止采伐的林木?林木的权属是什么?是否具有采伐许可证?是否按采伐许可证规定的方式采伐?采伐的数量是否达到数额较大?这些问题涉及到的内容，如森林林木森林资源林木采伐许可证等概念所包含的内涵，就是林业法律法规的主要内容。

上述问题，需要从林业法律法规的规定中发现和寻找直接的法律依据，也可以从《森林法》等法律的原则中发现和寻找分析解释法律规定的依据和方法。

(二)为破坏森林资源违法犯罪案件的侦查指明方向

查明案情、收集证据，是违法犯罪案件侦查(调查)的重要内容，侦查(调查)内容主要围绕罪与非罪、此罪与彼罪展开。行为人的行为是否构成违法犯罪，其前提在于是否违反了林业法律法规的禁止性规定。例如，某乙未经批准擅自在林区建房修路，森林公安机关依据《森林法》禁止擅自改变林地用途的相关条款对该行为进行处理时，需要依次查明林地的性质、林地的毁坏程度、林地的毁坏数量等情节。同时，在明确了前述取证思路的前提下，林业法律法规的相关规定还可以为进一步的调查提供依据。例如，用什么证据证明被毁坏的土地属于林地等等。因此，林业法律法规的相关规定在一定程度上指示证据收集的方向。

(三)协助森林公安机关打造和构建平安和谐的林区

林区的建设和发展、林农的生活都离不开森林、林木及其营造的生态环境。一方面，林业法律法规是林业行政处罚和刑事追诉的依据;另一方面，林业法律法规也承担着林业管理、宏观调控及促进和规范林区经济发展的任务。近年来，重心下移、管理前移己成为社会各个行业构建和谐社会的一个重要理念。森林公安机关担负着保护森林资源、构建和谐林区的重任。管理前移意味着防范破坏森林资源和其他违法犯罪行为的发生要从源头抓起，山情、林情、社情是落实管理前移的基础，林业法律法规是了解山情、林情的前提，也是指导林农正确行使合法权利的重要依据。

三、森林公安院校林业法律法规课程教学内容的构建

(一)国家对林业生产干预和管理的公法性质决定了课程内容的基础

按照我国目前的部门法划分标准，《森林法》属于环境资源法的范畴。国家对森林资源的管理属于行政管理范畴，是一种公权力。现代法学认为，凡涉及公共权力、公共关系、管理关系、强制关系的法，即为公法。因此林业法律法规具有公法性质。但是林业行政管理的性质不能完全等同《治安管理处罚法》等纯粹意义的行政法，因为《森林法》兼具确认林权、保护林农物权的合法权益、促进林业经济发展等功能，又具有私法内容。森林公安院校培养的是执法人员，从林业管理和森林公安执法为出发点，林业法律法规课程内容应以行政管理的公法规定为基础。

(二)森林公安机关作为法律适用主体决定了课程内容的重点

以《森林法》为核心的林业法律法规，其功能和作用主要体现在国家机关的管理方面，林业行政管理的内容是广泛的，根据管理事项可以分为内部(固有的)和外部(衍生的)两大类。内部管理具有很强的行业特点，如各种林业技术、工程措施、各种林业行政许可和各种林业技术规程制定、操作等等;外部管理主要体现在执法方面，是对违反林业技术规程和管理规范行为人的制裁。各级林业行政主管部门代表国家行使林业行政管理权，因而林业法律法规的适用主体主要是林业行政主管部门。森林公安虽然隶属林业体制，但是不具有林业行业的内部管理权限，即不具有各种林业行政许可权。因《森林法》的授权，森林公安获得部分林业行政处罚权。以森林公安执法权限为基点，林业法律法规课程的重点内容应以《森林法》的禁止性规定为基本范畴。

(三)林业生产建设的统一法典决定了课程内容的核心

我国林业法制体系由统一法典和其他非林业法律规范中附带的林业法规范构成，前者是以《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》为主体，相关法律法规和部门规章为配套的规范体系;后者包括《中华人民共和国种子法》中林木种子的管理、《中华人民共和国物权法》中林权的确认、《中华人民共和国刑法》中破坏森林资源犯罪规定等等。

森林公安执法的终极目标和林业管理目标是一致的，是促进林业经济的繁荣和资源增长。但是，森林公安的职责主要是执法，执法内容和方式与一般的林业管理有着很大的区别，因而森林公安院校林业法律法规课程内容需要重点体现与执法权限有关的林业管理规范，特别是涉及林业生产经营行为的禁止性规范和由其产生的法律责任的规定。

四、森林公安院校林业法律法规课程教学内容的特点

(一)突出林业行业法学知识体系，满足森林公安执法的需要

森林公安院校培养的是森林公安执法人员，林业法律法规课程教学从林业行政违法性方面直接为森林公安执法奠定基础。一般林业院校的林学类专业不再开设其他法学课程，其林业法律法规课程内容独立、自成体系，因而综合性强，内容包括所有与林业行业相关的民事法学、行政法学等等，具有法学概论特征。法律适用过程是综合性的，在林业案件处理过程中会涉及其他法学，如民法关于林木所有权的界定，直接影响林业案件定性从而决定行为人应承担的法律责任的方式。即使这样，也不一定要将民法学和行政法学的相关内容纳入林业法律法规课程之中，因为森林公安院校独立设置了民法学行政法学课程，林业法律法规课程只需要将知识体系与其他部门法学适当衔接即可，不必再作大篇赘述。

森林公安院校林业法律法规课程侧重和强化林业部门法学的知识体系，有利于从林业专业方向对案件作出准确的定性。同时在办理林业案件过程中，还能及时发现和反思林业管理制度存在的不足，对法律的完善和健全起着积极的促进作用。

(二)突出行政违法性，与刑法学紧密衔接

我国刑法规定的破坏森林资源犯罪个罪的犯罪构成，是以行政违法性作为犯罪构成的必备要件，即违反了森林法和野生动物保护法强制性规定需要追究刑事责任的行为。因而，仅仅从刑法层而是无法确定行为人的行为是否构成破坏森林资源犯罪，森林法和野生动物保护法的行政管理规范和技术规范是区别罪与非罪的重要标准。

《刑法》分则第六章第六节中破坏森林资源犯罪的个罪，由森林公安机关依法管辖，所以直接成为林业法律法规课程的构成内容。这种内容编排具有客观性和科学性，能满足森林公安林业行政执法和刑事执法活动中对法律适用的需要。

(三)教学内容向细节化拓展

法学类专业和林学类专业不是直接培养林业执法人员，因而较少关注林业法律法规中的细节问题，而是以宏观、抽象的理论研究为主导。然而，执法实践活动是具体的，法律适用过程是详尽细致的，因而林业法律法规一些重要的细节问题在教学内容中不容忽略。

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当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管110以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨”，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、*、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞运动、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱—治—再乱—再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据本级政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。同层级的行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关机关应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。市级执法主管机关与区县（自治县、市）执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由同级政府法制机构负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如上海市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管委员单位联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。

目前，我市的城管协作，多是通过市城管办综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管办作为一个议事协调机构，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如*市以政府令的形式出台了《*市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。

二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。

建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，*市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。惠州在全省来看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为创建全国文明城市注入活力，打造数字惠州。

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一、部门协作不畅的主要表现

当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管110以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨” ，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞运动、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱—治—再乱—再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、

健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好[，！]协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据本级政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。同层级的行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关机关应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。市级执法主管机关与区县（自治县、市）执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由同级政府法制机构负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如上海市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管委员单位联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。

目前，我市的城管协作，多是通过市城管办综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管办作为一个议事协调机构，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如重庆市以政府令的形式出台了《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。

二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。

建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。__在全省来 看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为创建全国文明城市注入活力，打造数字__。