城市总体规划的内容大全11篇

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城市总体规划实施评价主要是指经过一段时间的实施后对法定的城市总体规划的实施情况与结果予以评价的活动。不仅如此，城市总体规划实施评价的开展往往有着多种目的，如编制新的城市总体规划、定期检查规划的执行情况、改革规划实施的相关制度和机制等，评价的目的不同，评价的内容和方法也不同。所以，在评价开展之前首先需要根据评价的目的选择合适的评价内容和方法。作为完整的城市总体规划实施评价的重要组成部分，基于城市建设状况的总体规划实施评价主要是对城市总体规划在规划实施评价年限内在城市建设过程中的贯彻落实情况进行评价。所以，其评价的对象是在规划实施评价年限内所涉及的各项建设活动的结果，即城市建设成果。值得一提的是这一建设结果既包括新建的也包括改造的。所以，基于城市建设状况的总体规划实施评价就是针对城市建设成果是否符合法定总体规划成果这一评价依据所开展的评价，是对这两者一致性的评价。基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法主要包括基础性评价、甄别性评价、结构性评价等。

1基础性评价

基础性评价又可以称之为实现度或符合度评价，主要是比对规划实施评价年限内的城市建设成果与城市总体规划成果，从而揭示出城市建设行为与规划结果的符合程度或一致性。所以，基础性评价的核心在于评价年限内的城市建设成果与法定规划内容是否相符合以及符合的程度如何。从基于城市建设状况的总体规划实施评价工作的开展来看，土地的使用状况是城市规划中最核心的内容。虽然土地的使用状况并不是衡量总体规划实施状况的唯一标准，但其他各项的内容往往是以土地使用状况为线索而得到的。除此之外，土地使用状况也是城市建设成果最能够直接反应出来的。所以，在评价年限内对各项建设用地的实施情况进行评价是基础性评价的主要内容。评价工作的开展可以通过两种途径进行：1）通过调查绘制出现在的土地使用状况图，然后将土地使用现状图与城市总体规划制定时的土地使用状况图进行对比即通过比对评价期内的城市建设成果和法定规划土地使用图找到两者之间的差异。通过这一途径获得的资料不仅与总体规划的制定工作密切相连而且方法熟练、资料的调查和整理效率都较高，因而，这一途径是现在最为常用的途径。不可否认的是，这一途径在运用的过程中有可能会遗漏掉用地性质不变但实际发生过建设行为的用地，这种情况就会对结构性评价和绩效性评价产生误差。2）通过比对评价年限内规划主管部门所发放的所有“一书两证”和法定规划成果。这一途径可以避免上一种途径可能带来的资料遗漏问题，但同时也会增加较大的工作量。

2甄别性评价

受多种因素的影响，城市建设在一定的时期内必然会出现一系列与规划成果不相符的建设成果。甄别性评价就是从合理性和效果性两个方面剖析不符合规划的建设成果产生的原因及其使用效果是否与总体规划的原则和目标等相一致的评价。从某种角度上说，真正能够为后续总体规划的制定、规划实施制度的改进和完善提供线索的恰恰是在对这些与规划成果不相符合的建设成果进行深入分析的基础上获得的。甄别性评价主要涉及两个方面：1）合理性评价。合理性评价主要是指对与法定规划成果不相符的城市建设成果出现的原因进行分析并对改变规划内容的决策的合理性作出判断。在总体规划实施评价中，不符合规划成果的建设成果是否合理是必须要作出判断的内容。城市建设项目实施的合理性判断必须与特定的社会经济环境、政策背景相联系，理智的合乎理性的分析其背后的原因。需要注意的是，做出合理性判断的最高标准是看其是否有助于促进更加美好城市的建设。2）效果性评价。效果性评价主要是依据与法定规划不相符的建设成果实际建成后的使用情况对其建设的合理性和调整的必要性所进行的评价。本文所指的效果性评价主要是指城市建成结果的内容设施等与法定规划成果的规定及要求有所不同，但其建成后的实际效果却更符合规划的目标和居民的意愿或者对于规划的后续实施更有利。

3结构性评价

结构性评价主要是指通过梳理所有城市建设成果的空间结构关系来评价法定城市规划结果所制定的城市空间结构的实施程度。城市总体规划并不仅仅是对单项要素的组织与安排，更是对城市整体结构的组织与安排，统筹兼顾城市各要素之间的关系。所以，总体规划实施评价一定不能只局限于对各具体要素实施情况的评价更应该突出这些建设成果对城市结构的贡献，这也是城市总体规划引导城市发展的重要方面。结构性评价中的结构并不局限于规划评价年限内的各个城市建设成果之间的关系，更强调其与整个城市空间的实现或完善之间的关系。结构性评价主要包括以下三个方面：各类城市建设用地在数量、空间上的关系；中心体系、交通路网、绿地的实施情况；各项建设之间的关系。

4结语

作为城市总体规划实施评价的一部分，基于城市建设状况总体规划实施评价仅仅只是对规划实施评价年限内城市建设成果是否与法定规划成果相一致的判断，绝大多数的工作集中在对结果的评价及描述性方面，因而更多的是为后续的评价打基础。

参考文献

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1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系[BT)]

1.1 首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。

1.2 规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。

1.3 土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。

2 存在的主要分歧

2.1 土地规划的范围与城市规划的范围不统一

一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。

2.2 用地分类存在差异

土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。

2.3 两个规划在宏观控制和约束力不同

《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。

2.4 两个规划在的审批权限上的表述不同

根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。

3 解决问题的思路和设想

3.1 建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。

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总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，其内容、方法应以市场经济背景为基础，进行相应的调整和改进，以适应转型时期社会经济发展和城市建设的需要。

1 城市总体规划编制的实质

城市总体规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市的发展，具体方式是提供城市空间发展的战略，控制城市土地使用及其变化。城市总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，主要是制定有关城市空间发展战略和土地利用规划政策。从城市发展的动力机制上来看，城市是在政府、经济组织、居民（住户）之间互动的利益关系推动下发展的，因此，城市总体规划的编制实质上是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体有关土地利用活动做出协调的过程。

2城市总体规划的编制

城市总体规划的编制是一个动态的连续过程，这一过程所产生的一系列城市发展方针、对策和措施实质上是城市发展和土地利用公共政策形成的过程，同时也是一个对既定目标不断修正、对影响方案诸因素、诸利益不断协调的过程。计划经济体制下，由于社会阶层和利益集团隐含在共同利益之后，土地是以无偿的形式利用，所以规划编制面对的矛盾和冲突较之于市场经济条件下要小得多。市场经济条件下，在城市土地使用上，无偿划拨方式转变为有偿使用和行政划拨并存；建设方式由统建转变为市场开发为主。城市总体规划的编制应当在满足公共利益的前提下对城市土地进行空间组织，使各类开发建设都能获得适于其本身要求的土地使用，并能适应和适合不同类型、不同规模的开发方式和开发能力的需求。在此基础上，按照社会整合要求对这些需求进行重组，使市场运作和社会利益双赢。那么，传统城市总体规划的编制所采取的基于理想模式和纯技术的土地利用模式已不适应市场经济和城市社会的需求。

3目前城市总体规划编制的缺陷

实际工作中，城市建设与总体规划脱节的问题比较突出，在市场行为和政府干预双重作用下，城市总体规划被突破、被改变、被违反的现象屡见不鲜。城市总体规划不能很好得到实施存在规划自身的原因，主要体现在以下几点。

3.1规划观念的落后

首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查――分析――规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。

3.2编制内容上的缺陷

从城市总体规划编制内容上来讲也存在许多不合理因素，至少存在以下几个方面的问题：首先，城市宏观经济论证与用地布局相脱节，往往把社会经济高速增长的量的变化直接地等同于城市规模的不断扩张，而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化。例如产业结构演变所导致的新型城乡关系和城市土地利用结构，产业的梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进，城市空间的产业容量和用地效益的变化等。缺乏对城市宏观经济形势的有力论证，使得城市发展政策、城市规模、外部大交通等问题难以确定。特别是城市规模的确定，缺乏大区域平衡，存在着地方政府先定规模，技术人员计算证明，论证形同虚设的现象。

3.3 规划层次的问题

首先是规划层次脱节。城市对区域的影响与依赖作用越来越大，区域中各县、市之间的分工也越来越细，城市地域不再是传统意义上的建成区，城市密集区、城市连绵区内的城乡一体化发展意味着未来城市将是包含市、镇、乡、村的地域综合体，有必要对传统的规划层次进行变革。其次，总体规划定位不明确，在现行的城市规划编制办法和评审制度下，总体规划的成果内容过于全面细致，包容过多过杂，上至社会经济发展目标、城镇体系，下至工程管网、文物古迹保护以及详细的现状资料、数据，统统包揽了进来，造成总体规划宏观问题研究不透，引起重大决策的失误，具体实施上又缺乏深度而无法操作。

3.4 规划编制标准单一化

目前城市规划法界定的“城市”从直辖市一直延伸到建制镇，人口规模从上千万到几千人，幅度很大。总体规划执行同一标准很不合理。其结果是大城市总体规划的工作内容庞杂、重点得不到突出，而小城市、建制镇的总体规划深度不足。

4城市总体规划编制方法及内容探索

4.1战略层次的规划

“城市总体规划从本质意义上讲，就是战略意义上的资源配置。”总体规划是城市的社会、经济、生态、可持续发展等重大问题在物质空间上的投影，只有把这些问题研究透了，确定了城市发展的宏观目标，才能指导好下一层次的专项规划等具体实施性规划。解决目前总体规划修编内容庞大、冗杂，工作时间过长，无法指导实施的弊病，需简化总体规划编制的内容，强化编制中关于城市宏观战略的研究。结合规划审批制度改革和具体操作的要求，将总体规划编制成果分化成两个部分，即战略规划和专项规划部分。其中涉及到城市发展战略性问题的城镇体系、城市性质、规模、发展形态、人口就业、土地供应与利用、重大基础设施等纳入总体规划中的战略性规划部分；而对诸如交通、绿地、市政设施等内容只做出原则性的论证和重要基础设施的用地安排。加强城市规划策略研究、专题研究和结构规划等城市发展中结构性、方向性等大问题的研究工作，减少决策失误，更有效地发挥指导作用。同时要改革目前的规划审批程序，将上一级政府对规划的审批落实在战略性规划的层次上，主要把握城市宏观战略性的公共政策的制订。而将其他具体的措施性规划内容落实到专项规划中去，以指导城市管理部门的实施操作和管理。

4.2总体规划的区域化

城市化迅猛发展的今天，城市空间不断扩大，城镇连绵区的形成使城市发展的区域化倾向日益明显，现代交通技术发展和道路建设加快了这一倾向。城市总体规划已成为一种城市区域规划，城市对区域的影响与依赖越来越大，区域中各县、市之间的分工也越来越细，总体规划需从大的区域背景中分析城市的地位和作用。

4.3总体规划的整体性

城市总体规划在确定城市发展的方向和总体布局时，涉及到原则性问题应具有延续性和不可变性。任何一次修编，都只是一种递进的过程，通常情况下，不应当有整体结构的突变。城市总体规划应当保证具有相对的稳定性，前后规划具有连续性，如果城市总体规划朝令夕改，那么，对市场和开发行动将会带来错误的导向作用。在总体规划中，应当确立规划实施过程中不同层次规划对总体规划进行修正的可允许幅度的范围；对于用地性质，以相容性差异来表达；对于开发强度，应有总体规定并以一定的百分数量规定允许的调整幅度和具体措施；对于基础设施，则应以地区总量进行控制并调整幅度，一旦超越这些限度，则视同总体规划的调整，按法定程序进行操作。城市布局应对现状土地利用做细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。

4.4总体规划期限的调整

总体规划作为战略层次的规划，应具有前瞻性和长远性，是对城市发展的一种原则性控制与指导，而不必拘泥于20年的规划期限。事实上城市许多设施建设（如防洪、桥梁等）的标准超过20年。规划应采用灵活性的规划期限，城市布局与长远发展方向、重大基础设施可考虑50年或更长，一般性设施及用地规划可考虑 20年，近期建设规划考虑5年。统一用20年为规划期限计算人口、用地及控制设施标准也是一种静态的规划观念。

4.5加强近期建设的研究

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2011年3月，国务院学位委员会、教育部公布了新的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，新目录增加了“城乡规划学”一级学科。城乡规划专业教育，是支撑城乡建设事业的人才技术的重要保障。因此，将城乡规划学作为一级学科进行建设，是我国城镇化健康发展和城乡和谐统一的重要支撑性工作。

城市总体规划课程教学过程中存在的问题

1.城市总体规划使学生“望而却步”

城市规划专业学生在大一至大四的专业课程学习阶段，都是从复杂的城市系统当中分别抽取出其中的某个构成要素进行学习、研究，大五阶段再将之前接触的城市小范围的规划设计综合起来对城市全局进行规划设计。即专业的学习是由微观到宏观的过程。这样的过程使得学生到最后面对复杂的城市系统，往往困惑重重，无从下手，望而却步。究其原因，学生缺乏全面综合把握城市并梳理各相关要素的能力。

2.城市总体规划教师选题“真题假做”

长期以来，在总体规划教学中，教师规划选题一般为“真题假做”，以此学习城市总体规划编制的内容和方法。但是往往受现实因素的制约，最大的问题是对规划对象调研不充分，对现状的认识和理解模糊，导致在对城市某方面进行规划布局不细致，出现大量不切实际、想入非非、与现实相左的规划方案出现。“有限的教学时间无法完成日益深化的城市总体规划内容”[1]。

城市总体规划课程教学方法改革

1.以完善学生的专业知识结构为前提

在我国目前城市化建设步伐加快的新时期，应培养学生以学习专业知识为主，并全面掌握经济、地理、人文、社会、政治等内容，完善学生知识结构，适应时代需求，避免“规划中一旦涉及到政治、经济、管理的宏观把握和综合协调平衡就显得手足无措，以致规划赶不上变化”[2]。如此以来，教师在城市总体规划课程的教学过程中，除了专业理论知识的讲授实践，应尽量渗入经济、社会、文化、政治等内容，注重培养学生的综合素质，使得学生做到能结合时代特点分析城市问题，全面把握城市错综复杂的构成要素。

2.以改革教学模式为提高教学效果的方式

（1）案例教学。案例教学法是通过对某个具体城市总体规划成果的介绍与分析，使学生迅速进入到城市总体设计氛围[3]。这一方法可在城市总体规划相关基础理论知识讲授完之后进行，选取具有不同特点的城市总体规划案例，诸如平原城市、山地城市、滨水城市、交通枢纽城市等，旨在通过对具体城市总体规划成果的全面分析，让学生形成直观的认识，逐渐具备评价城市具体问题的技能，在下一步城市规划方案过程中能够对总体规划中的问题进行深入剖析论证，达到触类旁通的效果。

（2）成果汇报。组织方案汇报是提升总体规划教学效果的主要手段[4]。这一方法在学生编制规划成果的各个阶段均可进行，采用多媒体展示学生自己的规划成果。通过成果汇报，展示对城市不同的理解认识及采用的不同规划思路，学生之间也是相互学习的过程。学生从宏观层面上对能对自己的规划方案进行全面认识，从而加深对总体规划编制框架及内容的理解，同时，也培养了学生的宏观思维能力和语言表达能力。

3.以培养学生的综合能力为目标

（1）方案协调能力的培养。城市形成多个规划方案容易，但要在众多方案中择优却不易。首先，在方案构思之前，应使学生彻底熟悉现状城市发展条件及制约条件，把握城市面临的机遇和挑战，形成的方案务必尊重现状、符合实际，准确定位城市，全面分析不同方案的优缺点。其次，注重规划方案的地域性特色，避免现今“千城一面”的现象。因此，整个过程中的综合协调对最终规划方案成功编制的重要性不言而喻。

（2）方案表达能力的培养。城市总体规划编制中方案的表达能力是指文字（文本、说明书）表达能力和图纸表达能力。从现状踏勘、调查、初步方案、意见征询和最终方案都须要向政府部门汇报，征询相关部门的建议。因此，课程中要求学生的图纸表达做到准确、清晰、美观。汇报成果表达做到用词准确、逻辑严密、语句简练地表达出规划意图，并能客观、准确地对总体规划成果进行文字说明。通过一系列的训练，使学生具备优秀的方案表达能力，并具备初步的科研能力。

结语

城市是一个复杂的巨系统，编制城市总体规划也就成为了一项异常复杂的系统工程。城市总体规划的教学应从现实出发，紧扣时代背景和新形式转换教学模式和方法，能使学生在掌握了城市总体规划的编制工作程序和方法的基础上，提升其规划实践的宏观思维能力。只要城市总体规划教学方法的紧扣新时期的时代特点，一定能培养出更加优秀的城市规划人才。

参考文献：

[1]陈有川，崔东旭，张军民.城市总体规划课程设计教学改革探索[J].高等建筑教育，2006，15（3）：74-77.

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中图分类号：TU984

一、 城市总体规划工作中存在以下几个方面的问题

1、规划观念的落后。首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。

2、编制内容繁杂。总体规划不仅其内容涉及面太广、深度要求不一,大到战略性的“市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统,小到微观性的城市主要广场、停车场及主要交叉口形式,涉及面广,面面俱到,战线过长,体系庞大,结构中子体系相互牵制,相互制约,专项规划难以深入,往往变成了“形式主义”。规划线条粗旷,规划预测的成果带有很大的“偶然性”,使总体规划难以真正起到指导建设实践的作用。

理论上讲,城镇体系规划应是对城市总体规划起指导作用,应独立事先编制,而不应作为城市总体规划的一项编制内容另外,城市总体规划的实施管理部门为规划行政管理部门,而城市规划行政管理部门的管理权限局限于城市规划区范围,市域城镇体系规划的范围为整个市域,按照目前的体制,城市规划行政主管部门无法对城镇体系规划实施管理,城镇体系规划涉及的大量村镇规划建设,主要由各市建委或建设局管理,导致了区域城镇体系规划的法律地位及其实施管理部门不甚明确,从区域城乡一体化规划、城乡规划一体化管理的角度,急待加快制定城镇体系规划实施管理办法,从法律上授权整个市域的规划管理权限集中于地级市规划行政管理部门,由其负责实施管理。

3、规划编制主体单一。《城乡规划法》规定，城市总体规划由城市人民政府组织编制，实际编制过程中，由当地规划行政主管部门承担，规划行政主管部门从专业角度出发对城市用地作空间上的安排，从技术上往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的，这是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而区一级人民政府统筹全面社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法参与规划的编制，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面。

4、规划适应性差。结合目前广西的实际情况来看，2005年左右编制的广西地级城市总体规划，60%以上去年已经完成总体规划修编，基本是5年进行一次修编。虽然城市总体规划修编主要是由于区域基础的建设，导致城市发展方向及布局要进行调整吗。但是结合笔者实际经验，总体规划的布局在实施时序、近远期的协调方面还是存在一定的衔接，用地空间布局也缺乏一定弹性，不能适应城市快速发展的需要。

二、城市总体规划工作中存在问题的基本对策

1、注重前期战略研究，融入总体城市设计方法。例如采用总体城市设计与战略规划研究相结合的方法，来指导城市总体规划编制。总体城市设计专题研究的主要内容一般包括：总体定位城市形象，确定景观轴线，明确景观节点，划分城市建筑高度分区，界定视觉景观走廊和眺望点系统设计城市第五立面，构造城市夜景控制系统。城市总体规划编制前，建议编制城市战略规划，对城市发展的定位、产业、规模、空间布局等进行重点研究，提高城市总体规划阶段的科学性，这在国内很多城市例如武汉、广州等都有过较为成功的尝试。

2、明确重点，有的放矢。面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设主体日趋多元化的趋势，期望现阶段的城市总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。在市场经济条件下， 城市总体规划是作为政府对城市发展进行宏观调控的手段而存在，引导城市空间朝着有利于实现政府政策目标的方向发展，是政府平衡各种利益集团冲突的杠杆。因此，需要将城市总体规划从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免纲目并举，主次不明。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略，提出市域空间开发与建设管制要点，确定市域城镇聚集空间与绿色开敞空间，划定优先建设地区、引导建设地区和不宜建设地区。进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制；城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。

3、开门编规划，注重部门和公众参与。新的《城市规划编制办法》第六条明确规定，编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。城市总体规划的编制，决非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤等转化为这些政策的一部分，通过政府、广大市民及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻执行，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。

4、增强规划的可实施性。应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，首先是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”近期建设应从城市发展面临的实际问题出发，研究近期城市发展策略，分析各类产业与房地产业发展趋势、土地投放量及城市整体功能优化之间的关系，确定城市建设目标、重点发展区域，通过对城市基础设施建设项目的明确，引导城市建设资金的投入，以此带动项目周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。 其次是处理好远期规划和远景规划的关系。在远期规划和远景规划的关系上,由于当前我国大多数城市正处于快速发展的阶段,市场经济的发展导致总体规划很难预测在今后的二十年里哪块城市土地先开发,哪块后开发。规划能够控制的是整个城市最终的空间形态,而远期规划仅仅只是年后城市形态的一种可能性之一,因此应当提高远景规划的地位和重要性。

5、简化规划审批程序。《城市规划编制办法》第十七条“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”事实上目前规划调整的程序过于复杂,使得调整行政成本高,审批周期长,等到调整被批准时可能城市发展环境又有了新的变化,不得不再次进行调整。因此,应当在现有的编制审批框架下,尽可能的简化规划调整审批程序的流程,既保证调整审批的科学性和严肃性,又能适应市场经济发展的要求,缩短调整审批的周期。

参考文献：

[1] 仇保兴. 追求繁荣与舒适：转型期间城市规划、建设与管理的若干策略[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.

[2] 沈德熙. 对城市总体规划编制的思考[J]. 城市规划汇刊，1999,(5):22-24.

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Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

土地利用总体规划和城市总体规划的两规协调是解决这一棘手问题的重要途径之一。两规在规划目标、编制思路、技术方法与相关数据采用等方面存在一些分歧，导致了当前两规在指导区域城乡土地的开发利用上的诸多矛盾，带给城乡土地管理极大的不便。因此，尽快协调两规的关系对于改善我国人地关系，构建资源节约型、环境友好型的发展模式具有十分重要的意义。

一、两规的相互关系

（一）两规的区别

1、对象和范围

土地是城市规划和土地利用总体规划的共同规划对象，但各自侧重点不同，从范围来看，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分。城市规划是在城市土地使用组合基础上进行城市空间形态布局，主要是对城市用地进行规划；土地利用总体规划则是全域覆盖，包括农用地、建设用地及其它土地，通过调节土地布局和各行业土地规模，合理规划利用土地。由此可以将城市总体规划和土地利用总体规划的关系理解为点与面、部分与整体的关系，互为依据、相互衔接。

2、目标及任务

城市规划为了促进区域经济社会的发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等。土地利用总体规划则是开发利用、整治和保护全域的土地，通过分析土地利用结构现状，根据国家经济发展对土地的需求，结合区域的土地供给能力、人口承载力以及开发利用战略，确定规划目标年的土地控制指标。

3、规划内容

城市总体规划包括区域重大基础设施的建设，根据区域定位、人口、经济、社会等实际情况合理确定区域的发展规模及方向、城市绿化和配套农产品基地建设等，对城市的各项建设活动作出规划。

土地利用总体规划是依据区域土地自然条件和经济社会发展需要，在研究分析土地利用现状的基础上，结合土地利用结构调整，考虑各项经济社会建设的用地，以保证整个辖区经济社会的发展需求，是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。

城市总体规划和土地利用总体规划是规划与建设，土地供给与土地需求的关系。

（二）两规的一致性

1、根本原则一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都是以实现可持续发展为根本原则。

城市总体规划是区域性和综合性的规划，基本出发点和最终归宿是为了合理利用土地，完善空间功能布局，统一部署安排各项经济社会活动。

两项规划的侧重点各有不同，但都以土地作为主要规划对象，以国民经济和社会发展计划以及相关各部门的发展规划为参照进行规划编制，核心内容都是围绕土地资源的合理开发利用和保护，共同的目标都是为了实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。

2、要求一致性

两规具有共同的编制要求，即实现土地利用的集约节约化，两规应当在集约节约利用土地的过程中发挥至关重要的控制性作用。

3、任务一致性

城市总体规划和土地利用总体规划的任务都是统筹安排各类用地：土地利用总体规划作为全局性规划，其规划的是规划行政区域内全覆盖的各类用地；城市总体规划的侧重点是统筹安排规划区，集中体现在规划建成区内的各项建设用地。

在土地利用中，两者互相联系、互相作用、互相指导。城市规划要依据土地利用规划，依据土地供给趋势进行城市规划编制；土地利用规划要充分结合城市、城镇和大型设施的发展布局情况，做到与城市总体规划及城镇相关规划体系相一致，否则土地利用总体规划也难于编制和实施。因此，两项规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。

4、法律地位的一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都各自有与之配套的相关法律法规。

二、两规不协调的根本原因

上一轮土地利用总体规划的核心是实现耕地总量动态平衡，土地利用总体规划两个基本点为切实保护耕地、严格控制非农业建设用地。规划的基本指导思想是“以供给定需求”，采用自上而下，层层指标控制，指标下达的方法。非农业建设占用耕地量不能突破上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量不得低于上级规划分解下达的控制指标。

城市总体规划的基本指导思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地是通过经济社会现状，然后预测规划期间的人口及城市化水平，确定人均建设用地等标准；各类用地、功能分区是根据对土地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的，没有严格的控制指标。

由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划与城市总体规划的结果自然会有不同。

三、两规协调建议

1、制定合理的社会经济发展目标。充分考虑区域社会经济发展条件，以及自然环境承载力状况，制定符合地区发展实际，社会、经济与环境相协调的发展目标，形成对地区发展的统一指导。

2、协调统一建设用地规模、人均城市建设用地指标、人口规模预测值、用地分类指标和城市建设用地范围等。城市规模的确定是两规协调、衔接的重点，也是两规争议集中所在。

篇（7）

第二条按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。

第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。

第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。

第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。

第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。

第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。

城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。

第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。

第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。

第二章城市规划编制组织

第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。

城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。

控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。

修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。

第十二条城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。

第十三条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：

（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。

（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。

（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。

第十四条在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。

第十五条在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。

对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。

组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。

第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。

在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。

第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。

城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。

第三章城市规划编制要求

第十八条编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。

第十九条编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。

第二十条城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。

编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。

第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。

第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。

第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。

第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。

编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。

第二十五条历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划。

历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。

第二十六条城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与附件中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。

城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。

第二十七条城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。

第四章城市规划编制内容

第一节城市总体规划

第二十八条城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。

确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。

第二十九条总体规划纲要应当包括下列内容：

（一）市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。

（二）提出城市规划区范围。

（三）分析城市职能、提出城市性质和发展目标。

（四）提出禁建区、限建区、适建区范围。

（五）预测城市人口规模。

（六）研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；

（七）提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。

（八）提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。

（九）提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。

第三十条市域城镇体系规划应当包括下列内容：

（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。

（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。

（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。

（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。

（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。

（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。

（七）提出实施规划的措施和有关建议。

第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：

（一）分析确定城市性质、职能和发展目标。

（二）预测城市人口规模。

（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。

（四）确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。

（五）安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。

（六）研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。

（七）确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。

（八）确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。

（九）确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。

（十）确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。

（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。

（十二）研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。

（十三）确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。

（十四）确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。

（十五）确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。

（十六）划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。

（十七）提出地下空间开发利用的原则和建设方针。

（十八）确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。

第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：

（一）城市规划区范围。

（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。

（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。

（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。

（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。

（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。

第三十三条总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。

城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。

第三十四条城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。

编制各类专项规划，应当依据城市总体规划。

第二节城市近期建设规划

第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。

近期建设规划到期时，应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。

第三十六条近期建设规划的内容应当包括：

（一）确定近期人口和建设用地规模，确定近期建设用地范围和布局。

（二）确定近期交通发展策略，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；

（三）确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。

（四）确定近期居住用地安排和布局；

（五）确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。

（六）确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。

第三十七条近期建设规划的成果应当包括规划文本、图纸，以及包括相应说明的附件。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。

第三节城市分区规划

第三十八条编制分区规划，应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限，结合城市行政区划，划定分区的范围界限。

第三十九条分区规划应当包括下列内容：

（一）确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。

（二）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。

（三）确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则；

（四）确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。

（五）确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围，确定主要停车场规模与布局。

第四十条分区规划的成果应当包括规划文本、图件，以及包括相应说明的附件。

第四节详细规划

第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：

（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；

（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。

第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

第四十三条修建性详细规划应当包括下列内容：

（一）建设条件分析及综合技术经济论证。

（二）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图。

（三）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。

（四）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。

（五）市政工程管线规划设计和管线综合。

（六）竖向规划设计。

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1 新时期城市总体规划发展的背景

为了进一步加强我国的城市化建设，提高现代化水平，相关部门十分重视城市的总体建设，并努力完善城市发展的总体规划。下面，作者将对新时期城市总体规划发展的背景进行相应地阐述。随着社会主义市场经济的不断发展，政府的职能也在发生转变，向着服务型政府转型。在此种趋势的影响下，城市规划发展部门也要从政府职能的战略要求出发，按照城市发展的总体要求，制定合理的发展规划。因此，做好城市的发展规划是服务型政府发展的必然要求。同时，做好城市发展规划也是当前国家和社会发展的必然趋势。与发达国家相比，我国的经济发展仍然存在一定的差距，城市发展方面还不成熟，制定合理的发展规划能够为城市发展提供良好的导向，促进城市的长远发展，为人民的日常生活提供更多的便利。

2 新时期城市总体规划实施的现状

结合当前我国部分城市总体规划的实施情况，作者对城市总体规划的实施情况进行了分析，并总结了其中存在的各个问题。首先，城市总体规划存在偏差。所谓城市总体规划的过程，就是指对城市规划和发展过程中的各种信息进行收集、加工、存储以及处理和控制的过程。因此，在城市规划的过程中，相关人员必须充分考虑社会、政治、经济、文化等因素。但是，信息更新和变化的速度之快，导致城市的总体规划很容易与社会发展脱节，导致城市发展规划存在一定的偏差。其次，城市总体规划的实施主体较多，主体之间的矛盾较为激烈。在当前社会主义市场经济体制下，市场经济的主体在朝着多元化的方向发展，而城市建设的主体也在不断增多。除了政府之外，企业或者一些海外投资也加入进来，而不同的主体之间也存在着一定的利益关系。这样一来，在城市总体规划的实施过程中，必然会出现不同的矛盾、利益与冲突等，影响城市的顺利发展。再次，城市总体规划的科学性、规范性都较差。合理的发展规划是促进城市顺利发展的重要基础，但就当前部分城市的城市发展规划来看，很多规划没有合理的实施环节或者反馈机制。大部分规划着眼于从各方面不断完善内容，而忽视了城市发展规划实施后的评价过程，导致实施过程中的很多问题不容易被发现。城市总体规划中也没有制定规范化的实施程序。很多城市总体规划的实施过程，并没有经过认真地研究与试验，而是在国家政策的限制下进行相应的发展。这样一来，城市发展很容易被限定于某一特定的范围，也不利于城市的长远发展。除此之外，我国城市总体规划的评价体系也没有建立起来，评价标准等都不完善，这也不利于我国城市的顺利发展和我国社会主义现代化的建设。

3 构建科学的城市总体规划评价体系

完善城市总体规划评价体系，才能对当前城市发展的总体规划作出合理的判断，才能发现问题和解决问题，保证城市的健康发展。下面，作者将对如何构建科学的城市总体规划评价体系这一课题进行深入探讨。

3.1 评价体系的建立必须遵循一定的原则

城市的发展与建设是一个长期的过程，会受到多种因素的影响，需要多方面的努力与配合。同时，城市总体规划的评价体系的建立必须遵循一定的原则。首先，城市总体规划的评价体系要保持与目标的一致性，这样才能更好地判断出不同时期、不同领域内部不同目标的实现情况。也就是说，在制定评价指标时，相关人员应该从当前的实际情况出发，进一步简化量化方法和操作步骤，充分考虑数据采集的难以程度，制定合理的定性评价方法。其次，代表性原则。也就是说，评价体系中所选取的评价领域或者指标必须具有一定的代表性，最好为综合性与专业性兼具的指标，同时还要避免不同指标之间出现重复、交叉的情况，所有的质量能够客观地反映出当前城市规划与发展的相关实际情况。再次，公众参与的原则。城市总体规划实施的评价体系必须严格遵循公平、公正、公开的原则，充分体现公众的利益和根本需求。在评价过程中，要广泛听取公众对于城市发展规划的满意程度，这样才能获得更多的公众支持。

3.2 评价体系的内容

城市总体规划实施评价体系必须充分反映城市发展的综合状况，因此，评价体系的内容全面。首先，在对城市总体规划的实施进行评价的过程中，应开展各种综合的评价工作，包括对城市各种建设用地规模的扩大、经济效益、生态效益以及社会效益的评价等。另外，我们不仅仅要对当前城市总体规划的实施情况进行评价，还要注意加强未来城市发展与建设过程中的各种空间布局与城市配套设施的建设。为了提高人民的参与度，城市总体规划的过程中要充分听取大众的意见或感受，了解公众对城市规划与发展的满意程度，使城市的发展与建设顺民意。

3.3 确定科学的指标权重

城市总体规划评价指标权重的确定方法有很多种，包括专家分析法、层次分析法等等。下面，作者将主要运用层次分析法，结合专家分析法等，合理制定评级的指标权重。首先，在权限设定的过程中，工作人员要把城市规划的编制和实施看做是不同的环节进行评价，其权重系数之和为100。其次，要根据专家分析法，分别确定不同评价指标的权重系数。例如，我们可以将权重标准分为城市的空间组织与布局情况、规划项目的实施情况以及公众的满意度，其指标权重分别为40%、40%、20%。

3.4 指标的等级评定

合理的评级指标，能够充分反映出当前城市总体规划中存在的各种问题。因此，相关部门必须完善各个评价指标，并做好指标的等级评定工作。第一，城市建设控制性指标可以分为六级，以此来判断城市建设用地控制性指标的实际值与规划中的目标值之间的偏差。第二，空间形态指标。该指标主要由形态率和紧凑度两部分组成，也反映出城市用地的合理性与集约性，该指标也分为六级。第三，城市建设用地指标。该指标也分为六级，主要对城市建设实际用地的合理程度与城市建设总体规划目标之间的差距进行评价。

4 结束语

在当前形势下，城市总体规划实施的评价会受到多种因素的影响，包括制度因素、人为因素和其他不确定因素等。因此，城市发展规划部门必须从当前城市发展的实际情况出发，制定合理的发展策略。同时，相关部门必须完善评价指标，合理设定评价指标的权重及等级等，保证评价结果真实、合理。相信在各方的共同努力之下，我国的城市规划会更为合理，发展将会更加顺利。

参考文献

[1]李东泉，叶裕民.《北京城市总体规划》实施评估居民满意度调查研究[J].北京规划建设，2011（6）.

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经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系

1.1 平行性

城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。

1.2 交叉性

城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。

2 两项规划的主要矛盾及原因

2.1 规划编制的指导思想与方法不同

土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。

2.2 规划编制的时间不同

相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。

2.3 规划编制的基础数据不同

土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。

3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展

3.1 协调的原则

想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。

3.2 基本数据和指标的协调

在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。

3.3 城市发展方向的协调

为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。

3.4 保障实施的一致性

在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。

4 结语

总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。

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中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

我国现阶段中小城市总体规划评估公众参与背景及现状

1.1、中小城市总体规划评估实施背景

2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》（后文简称“城乡规划法”）正式实施。该法是我国关于城乡规划建设与管理的基本法律，是各省市编制城乡规划建设与管理法规、条例的基础法律文件，其中城乡规划法第四十六条和第四十七条中，对城市总体规划的实施评估提出了相应的要求，这是我国第一次把规划评估纳入到国家的法规体系中。

2006年4月1日《城市规划编制办法》（后文简称“编制办法”）开始实施，其第十二条要求城市总体规划修编前应对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件作出评价。编制办法所要求的总体规划实施总结，是作为总体规划修编的前提条件。

2009年4月16日《城市总体规划实施评估办法（试行）》（后文简称“评估办法”）开始实施。评估办法中明确了实施评估的组织主体，评估第三方单位，评估期限，评估主要内容、评估成果组成及评估的公开公示等内容。

1.2、中小城市总体规划实施评估中公众参与现状

我国城市总体规划实施评估中公众参与度一直处于较低水平，相对于大城市在评估的透明度、规划宣传、公众的规划认知度等，中小城市总体规划实施评估中的公众参与度低得更是令人难以想象。

虽然评估办法已经把征求和采纳公众意见作为总体规划实施评估的重要组成部分，但我国现阶段中小城市总体规划评估中大部分城市做的都不到位，公众参与度较低。在实际过程中公众得到更多的是知情权而不是参与权。公众参与度较低的原因主要有以下几个方面：

公众缺乏参与意识：部分公众因为缺乏对规划的了解，所以从思想上就没有参与的意识；

公众参与方式的不普及：有些公众有参与评估的愿望，但往往又缺乏必要的保障和途径；

参与评估机制的不健全：有些公众虽然参与了，但往往意见得不到重视，导致对实施评估中的公众参与产生的抵触情绪。

这些现象都折射出我国公众参与机制的不完善，总体规划实施评估还是以服务政府为主，没有完全做到为民服务。

国外公众参与制度研究

国外规划中的公众参与机制相对于我国规划的公众参与机制更加完善。欧洲的规划体系有别于我国的规划体系，其公众参与的法律保障、参与内容、参与形式、参与阶段等有别于我国，在有些方面是值得学习借鉴的。

2.1德国城市更新中公众参与制度研究

德国把公众参与纳入到国家的法规中来，从法律上给予保障。

德国公众参与分为两个阶段：初始公众参与阶段和正式公众参与阶段。

德国在城市的大规模更新中,变化是翻天覆地的。 即使是在一些小规模城市改造项目中, 也会对居民的居住和工作条件产生冲击, 而公众参与在这种情况下发挥了重要的协调作用。德国的经验证明, 城镇更新的成功很大程度上依赖于相关业主、租户、租约持有者、居民和当地商业社区的愿望。德国《建设法典》充分考虑到了这一点, 为有关各方深入细致的参与规划和表达意见提供了依据, 并且要求城镇更新采取社区公众能够接受的适当形式。

2.2英国公众参与制度研究

英国的公众参与是渗透到规划的每一个环节，从各个方面都体现出对公众参与制度的重视。

英国公众参与分为三个层次：区域规划中的公众参与、地方规划中的公众参与和规划实施中的规划参与。地方规划是与公众联系最为紧密、对公众利益影响最大的规划，也是规划体系中公众参与最为细致的阶段。在地方规划文件的准备过程中，要经历信息收集阶段、倾向性方案、修订后规划文件、独立审核、约束性报告五个阶段，在每个阶段中，公众都可针对相应的内容提出意见，以保护个人利益。

中小城市总体规划实施评估中的公众参与机制研究

相对于大城市的城市规划管理制度的完善来说，中小城市的总体规划实施评估中的公众参与更加困难。如何更好的发展我国中小城市总体规划实施评估中的公众参与，是我国未来城市规划提升可实施力的重要因素之一。

本文主要从中小城市总体规划实施评估中的公众参与的法律地位、参与阶段、参与方法及公众意见处理上等几个方面进行讨论研究。

3.1、中小城市总体规划实施评估中的公众参与地位研究

现阶段，我国中小城市总体规划实施评估中的公众参与处于一个较低的位置，很多城市的公众参与都流于形式，缺乏强制力保障。即使在城乡规划法中已经明确了公众参与的地位，但实施起来仍有较大的难度。如何让公众参与真正的落到实处，是当前城市管理者、规划者需要思考的问题。

3.1.1立法保障

在城乡规划法的基础上，把公众参与的内容、形式做进一步细化，明确群众意见征集及修改作为评估报告的重要组成部分，明确其法律地位。在专家评审会之前，应当增加群众评议阶段，汇总群众评议意见，使之成为总体规划实施评估的必要环节。

3.1.2法定成果

在评估办法中已经把群众评议或群众意见反馈作为总体规划实施评估报告的附件之一，一起呈报上级主管部门。未避免出现不能真正反应公众的关注焦点缺乏普遍性的群众评议，应把原始的公众调研问卷和带有群众签字的意见封存备查，评议通过科学的分析方法得出结论呈报到上级主管部门备案。

群众评议的作用应与专家评审意见具有同等地位。总体规划实施评估的主报告中应按群众评议内容结论进行调整，并出具相应的调整说明。

3.2、中小城市总体规划实施评估中的公众参与阶段研究

3.2.1、实施评估前期参与

中小城市规实施评估是检验总体规划对建设的指导力研究，也是对总体规划合理性的评估，只有真正以公众利益为出发点的规划才能真正的落实下去。总体规划实施评估前期的公众参与更多的研究公众关注的热点问题，以及这些问题落实的好坏，所以实施评估前期中的评估方法、评估因子选择和研究都需要公众的参与。公众作为社会的组成部分，每个人的关注点往往有所不同，只有把那些热点的问题因子提取出来，才能真正体现总体规划实施评估的价值。

3.2.2、实施评估中期参与

实施评估中期中的公众参与是对评估过程的监督。总体规划实施评估中期参与主要体现在评估因子的状态分析和评估因子的权重分析，监督因子权重的赋值代表性。城市建设是一个动态的规划过程，所以评估因子的状态的确定就成为了评估准确与否的关键。评估因子状态分为静态和动态两种，评估因子静态分析较为容易得出准确结论；评估因子的动态分析就需要对其完成后的静态进行准确的推断，防止误差对评估结论的影响。

3.2.3、实施评估后期参与

实施评估后期中的公众参与是评估结果的认同度，是对成果内容的知情权，以此来保护公众的利益。

3.3、中小城市总体规划实施评估中的公众参与方法研究

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前言

城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能全面而完整地实现规划意图、原则和内容，规划对城市建设和发展的作用才能得到实现。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，它将城市规划的实施评价上升到了法律条文角度，力求使城市规划以及相应政策的制定都能通过定期的监测机制反馈实施绩效，继而宏观上修正引导控制措施，保证城市发展建设更加科学合理。

1 宜居城市与城市总体规划实施评价的目标一致性

2004年《北京是城市总体规划》将城市性质定位为“宜居城市”，引发了我国“宜居城市”建设和研究的热潮。其实，从古至今人类对理想居住环境的追求和探索从未停止，城市功能也总是围绕着居住者的要求展开。从19世纪开始，城市建设追求了“适居”、“宜居”城市研究之门。近年来，对理想居住环境，还深入到了交通可达、安全舒适、友好邻里、尊重历史、保护资源的可持续发展层面，“宜居城市”概念应时而生，已成为现代城市的发展目标和重要方向。2007年中国城市科学研究会正式的《宜居城市科学评价指标体系研究》，从“社会文明、经济富裕、环境优美、资源承载、生活便宜、公共安全”六个方面对城市宜居度进行判断，宜居指数达到80分即认为是“较宜居城市”。这个标准对于我国宜居城市建设有重要意义，也为评判提供了一个相对科学而统一的尺度。

宜居城市建设是一个长期的、动态的过程，它不仅仅是一个理论，还是城市化的实现目标，需要在总体规划中制定实施评价检验其实施效果。建设宜居城市与开展总体规划实施评价在目标上存在着内在联系：

1.1 宏观层面上，宜居城市建设和总体规划实施的关注点都是运用先进城市发展理念提升社会经济发展水平，其评价内容针对上述目标展开；

1.2 中观层面上，城市历史文化保护、环境改造及各种设施布局的实际情况反映了城市总体规划的实施效果，体系了宜居指数水平；

从宜居城市的角度构建城市总体规划实施评价体系，具有通过实施评价检验城市建设是否符合宜居要求，便于及时提出改进策略，逐步推进宜居城市建设的重要作用。

2 中小城市展开城市总体规划实施评价的意义与价值

随着城市化进程的加快，中小城市由于数目众多，规模适当，已经成为我国城市化进程的主要载体，也将成为中国建设宜居城市的中坚力量，其实施评价效果推广具有较大现实意义。

2.1 动态引导性。在高速发展的城市进程下，规划实施结果与宜居目标之间会存在偏差，有的甚至背道而驰，定期开展实施评价可以加强城市规划的动态引导作用。

2.2 整体协调性。城市总体规划实施主体多元化，导致各种利益矛盾凸现，通过实施评价可均衡利益分配。

2.3 系统规范性。中小城市规划技术水平与管理力量较大城市薄弱，通过长期性、滚动性的实施评价机制，可以对其进行有效监督。

2.4 急切性和紧迫性。目前区域协调发展、城乡统筹、城市需求多样化等重任将导致“宜居”概念从城市拓展到区域，中小城市对区域性的宜居城市体系建设有着重大推动作用。

3 引入宜居城市目标的中小城市总体规划实施评价体系

城市规划实施受到各种不确定因素的影响，是一个复杂的过程。然而最早的规划实施评价却忽略了这一点，只是将实施成果与“极端蓝图”进行一一对应式的比较，完成目标即评价为“好”，最为典型的是以A.Wildavsky为代表的“客观目标式评价方法”。这种目标性的评价方法直接却片面，不能对城市建设过程做出合理分析。在随后的发展中，运用数学模型、社会学的研究方法相继被引入到城市规划实施评价中来，评价不仅针对实施结果，对过程更加重视，城市规划实施评价方法取得了较大发展――除传统的德而菲法（专家意见法）、AHP法（层次分析法）、PPIP评价模型外，还有基于数理分析的“单指标多角度评价法”、“加权多因素综合评价法”、“变异系数法”等多种定量分析法，有点甚至还引入了叠图法、地理信息系统与遥感技术结合的GIS分析法等。但这些评价方法的过程及结果“非显性”，对使用人员和管理人员的专业支撑要求较高，因此太多出现在研究性报告和大城市的城市总体规划实施评价实践中，而对于法定的、周期性的、经常性的中小城市总体规划评价而言，在推广上存有较大难度。

3.1 构建原则

3.1.1 客观性：城市总体规划实施的内容很多，评价体系以宜居城市建设为主要目标，参照“宜居城市评价指标体系”，综合分析城市整体发展状况。

3.1.2 可比性：评价指标选取以量化指标为主，适当引入部分非量化指标，使其具有代表性，并尽可能在时间、地域范围上具有纵向可比性。

3.1.3 公众参与性：在城市总体规划实施评价时应尽量弥补专业性强、公众参与力度不足的问题，积极鼓励评价者和评价人群多方位介入。

3.1.4 可操作性：在选择评价方法和相应因子时，应综合考虑中小城市的各方面因素，使评价工作能够顺利开展，直奔要点，不流于形式。

3.2 评价流程及框架构建

3.2.1 现场调研，确定规划评价范围；

3.2.2 收集资料，中观层面上确定影响宜居城市总体规划实施的评价要素，并将其归纳为城市空间布局、城市环境建设、城市交通建设以及结合宜居城市目标的城市经济发展、社会文明建设等方面。

3.2.3 微观上将上述要素的组成因子归类为量化因子和非量化因子，并通过数理统计和相关性分析等，将实施结果与宜居目标进行偏差度对比分析（也可根据建设用地实施情况，加入经济绩效性等评价内容）。该环节为评价体系的核心。

3.2.4 结合市民意见，直观定性检验城市总体规划实施状况，提出通过阶段性成果（如近期建设规划、专项规划等）维护总体规划或宜居目标的措施。

3.2.5 提交评价报告，并经过有关部门法定程序审核通过后，具体指导实施。

3.3 评价因子选取

城市建设受到各种因素影响，如物质、技术、经济、自然气候、生态环境等，评价作为一种手段反馈城市建设信息，其指标体系是综合反映城市建设的指标综合体。评价指标因子选取是准确评判不同时期城市发展状况的关键，不仅体系出总体规划在微观层面上对具体项目的指导作用，同时衡量实际建设情况与规划目标的偏差程度，并能从偏差入手，有里及表地分析原因，从而做出针对性的修正、维护决策。

结合宜居城市评价指标特点，并根据指标的控制性和指导性将其分为量化指标和非量化指标。

3.3.1 量化因子：即从微观层面评价建设效果，反映宜居硬环境的指标。

（1）经济建设评估因子：经济建设是社会发展的基础条件，也是宜居城市建设的最重要的决定性因素之一。考虑到某些中小城市的经济转型，评价时可根据需要加入三产比例因子，以便影响总体规划实施的经济因素有深层次的了解。

（2）土地资源承载度因子：城市资源量决定了一个城市的自然承载能力，是城市形成、发展的必要条件。该指标同事也是城市建设的控制性指标，既直观反映了城市建设的效果，也间接揭示了城市发展方向及存在问题。

（3）建设用地实施因子：分析评价主要建设用地的发展方向及空间布局是否合理。

（4）城市环境建设因子：主要包括生态环境、气候环境、人文环境、城市景观等四方面，山地城市在环境建设方面有其地域优势，山水资源和自然绿化的丰富程度使其在宜居城市打造上占有一定优势。

（5）重大项目的实施因子：对城市总体规划确定的重大项目实施进行评估，分析实际建设是否合理。

6）生活便捷度因子：生活方便、适宜是宜居城市最重要、最核心的影响因素，该项评价主要关注宜居型公共设施（包含传统公共服务设施的扩展范畴）的服务半径及效果。

（7）其他因子：其他涉及具体城市的独特因子。

3.3.2 非量化因子：即反应宜居软环境建设的定性评价指标。

（1）公共安全度因子：宜居城市和总体规划实施的服务对象和受益群体均是城市居民，城市安全度是关系居民安居乐业的主要评价因素。

（2）居民满意度因子：公众参与是评价体系必不可少的组成部分，应通过公开调查的形式征集群众意见，作为指导城市下一步建设发展的参考依据。