公共管理的价值大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇公共管理的价值范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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一、政府公共管理的本质

胡德认为:“公共管理即‘国家的艺术’，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作”。公共管理的深刻内涵和重要意义在于它的公共性、管理的服务性和公民社会的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括两层内涵:利益取向的公共性和公共的参与性。首先，公共管理的主体是以政府为核心的公共部门，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的职能在于增进社会公平、公正分配社会利益，公共管理者应该体现“公益人”的角色，代表公平正义等规范性的价值追求。另外，公共性还体现为公共管理活动运行的多向度，即公共管理不仅是公共组织行使管理，同时也需要公众及社会其它组织的参与和互动。

“服务性”作为公共管理的另一本质特征，首先来源于管理活动的服务性。政府的各种活动，无论是协商还是强制，都是为实现政府目标，即为完成公民赋予的使命创造条件、提供服务。其次，以政府为核心的公共部门的公权力，作为国家权力的重要组成部分，产生于公众直接或间接的授权，它是公民权力的特殊转化形式。政府是社会契约的产物，以政府为核心的公共组织，本质上是一种为公众和社会公共利益服务的组织，其职能主要是满足公众需要和实现公共利益。因此，政府公共管理必须为促进社会发展和文明进步服务、为广大公众的公共利益服务。服务是政府的政府的首要职能，也是公共管理运行的中心要义。

从公共管理的本质出发，作为代表公共利益的以政府为核心的公共部门，理应通过向公众提供优质的公共产品及服务来满足公众需求、提高公众满意度，同时，还应该通过与公众的良性互动来达到公民社会的合作共治。

二、市场营销理念中的“顾客让渡价值”

市场营销理念认为，企业要与消费者形成良性互动，通过充分了解顾客需求和意见，不断改进包括生产、经营和售后等一系列营销活动，最大程度地满足顾客需求、提高顾客满意程度。

顾客让渡价值，是指整体顾客价值与整体顾客成本之间的差额部分。整体顾客价值是顾客从给定产品和期望得到的全部利益，包括产品价值、服务价值、人员价值和形象价值。整体顾客成本则是顾客在购买商品和服务过程中所耗费的货币、时间、体力和精神成本。(如图1)

要提高顾客满意度，为顾客提供更多“让渡价值”的产品和服务，企业可以通过改进产品、服务、人员与形象，提高产品的总价值，以及改善服务与渠道系统，减少顾客购买产品的时间l精神与体力的耗费，从而降低货币和非货币成本。、

三、“顾客让渡价值”对我国政府公共管理的启示

改革开放以来，我国政府积极推进民主和法制建设，政府管理朝科学化、民主化的方向发展，政府的公共管理水平不断完善和提高。如前所述，政府公共管理应该体现其“公共性”、‘服务性”和“合作共治性”的本质特征，因此，借鉴营销学中的“顾客让渡价值”，笔者认为:我国政府应该把了解和回应公众需求作为未来公共管理发展的导向，通过向公众提供优质的公共产品和公共服务，最终实现不断提高公众满意度的目标。

1.改革公共产品供给机制，为公众提供选择公共服务的机会，提高公共产品及服务价值。在我国，传统的公共产品和服务供给理念将政府看作公共服务供给的天然和唯一的主体，政府作为全能型政府负责一切公共产品和服务的生产和供给，形成了政府垄断的局面，造成效率低下、资源不能合理配置等一系列问题。长此以往，我国政府将会出现机构膨胀和预算规模扩大的趋势，同时，缺乏竞争机制的公共管理还会造成服务成本上升、政府对公众需求反应迟钝等问题。基于我国市场不够成熟、市场运作仍不够完善和第三部门发展起步晚、力量还较弱小的国情考虑，现阶段对于我国公共产品和服务供给机制改革，可以通过寻求私营部门和第三部门的适度参与、打破政府独家垄断的格局，逐步建立起以政府供给为主、其他供给主体共同参与的一主多元的公共产品或服务供给体制。随着我国市场经济的日趋成熟和第三部门的不断发展壮大，政府就可以逐渐从公共产品和服务的供给中解放出来，形成公办部门、私营部门和第三部门在公共服务中为公众提供不同公共产品和服务、满足公众不同层次需求的良好局面。

2，保证政府公共部门提品和服务的质量，提升政府公共部门人员和形象价值。质量是企业可持续发展的生命，政府也应该对其提供的公共产品和服务进行统一规范的质量管理、建立明确的服务标准，提升政府公共部门人员和形象价值。

结合我国实情，笔者认为，我国政府可通过建立服务承诺制度和建立公民满意度评价机制两方面来保证政府公共部门提品和服务的质量，提升政府公共部门人员和形象价值。建立服务承诺制度就是用政策法规的形式，将政府公共部门服务的内容、标准、程序、时限、责任等公之于众，接受公众监督，以实现提高公共产品质量和公共服务水平的目的;二是建立包括公共服务绩效评估、申述处理标准等在内的公民满意度评价机制，以公民的满意度作为政府公共部门工作人员绩效考评的最最终评价标准。

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二、基于公共价值的政府采购绩效管理创新的思考

基于公共价值的政府采购绩效管理，不是简单地从经济的角度来评估一种交易行为。莫尔的价值链图示给了我们很大的启示:一是价值的取得不仅取决于组织的行为、过程和目标控制的科学管理，也取决于利益相关者，要重视合作伙伴的共同作用，公共价值只有通过合作生产才能形成;二是客户满意度取向取代了效率取向。政府采购不同于市场采购，与其他政府职能性的行政管理活动也不一样，我们能够较为容易地找到它与公共价值二者之间的对应点。(一)基于公共价值的政府采购绩效管理的顶层设计基于对实践中政府采购绩效管理实际问题的反思，从公共价值角度对政府采购绩效管理进行思考，本文尝试建构一个以公共价值为基础的政府采购绩效管理模型(PublicValue-basedGovernmentProcurementPerformanceManagementModel)(如图2所示)。图2基于公共价值的政府采购绩效管理架构提升政府采购价值，首先要体现和完善政府采购本身的公共价值。政府采购的实施是为了满足公共需求，其职能本身就是一项公共服务，公共服务是公共价值存在的客观基础，公众的需要是公共价值存在的主观依据。政府采购强烈的目的性正是其自身作为公共价值主体的自觉意识，在这一内在尺度的指导下，政府采购需要相关法律、制度的保障，需要流程、方式的设计，需要第三方委托和监督评判，以确保在政府采购的每一个环节都是围绕公共价值的实现而服务，确保每一个环节的运行不使公共价值流失或被个人利益侵蚀。政府采购中针对违规的严厉惩罚措施、确定公开招投标的采购方式和专家评审、集中采购目录的审定，这些内容都是政府采购自身公共价值意识的行动表达，即为了最大限度地追求和实现公共价值。提升绩效管理的价值，一方面，要围绕完善公共财政体制机制和政府采购绩效管理改革这根主线，把绩效管理理念与方法贯穿政府采购管理全过程，建立健全制度体系，加强监督约束，合理确定政府采购目标，减少政府采购不必要的成本支出。另一方面，要围绕公共价值的实现，探索建立科学的绩效评估指标体系，合理测量政府采购各项绩效指标，客观公正地评价政府采购绩效。此外，要从技术层面打破地域界限，推进政府采购信息化建设，减少行政垄断和信息不对称造成的不公平竞争，将公共价值的实现落地。基于公共价值的政府采购绩效管理需要将各个参与主体纳入进来，既包括政府采购权力主体，也包括私人机构和公众，兼顾各方利益需求，形成统一多元的利益表达。在政府采购的各参与方的价值关系中，政府代表的是公共的利益，供应商代表的是私有者的利益，政府采购的实践活动是连接公共价值主体和客体的中介和桥梁。在我国计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，新旧体制的摩擦给政府购买权力带来了自主运行的空间，私有者利益与公共利益发生冲突时，政府采购的公共价值经常被湮没甚至被扭曲。基于公共价值的政府采购绩效管理以公共权力为后盾，能够保障竞争自由但又维护公共秩序，从而避免因私有者利益而使公共利益被破坏最终使私有者利益也无从实现的双输的结果。(二)基于公共价值的政府采购绩效管理的实现路径基于公共价值的政府采购绩效管理是一个价值理念和公共权力、绩效目标和实现机制、根本原则和路径选择紧密联系的复杂系统。选择什么样的实现路径，通过什么样的实现机制，是政府采购创造和实现公共价值的根本问题和首要任务。政府采购实行分级管理，中央政府和地方政府在同一部政府采购法的指导下，建立各自的政府采购制度，政府采购法规定的原则和要求对中央和地方具有统一的约束力。地方可以按照本地区的经济发展水平和实际情况制定各地的政府采购实施细则。从中央和地方的关系来看，既有中央对地方自上而下的宏观调控，也有地方对中央自下而上的微观促进。基于公共价值的政府采购绩效管理需要通过内部控制和外部引导来实现。绩效目标的实现和绩效水平的提高，不仅要依赖于政府采购各相关方对政府采购政策目标认同的自觉意识，更重要的是要依靠政府对公共利益和集体偏好的集中与引导，以及这种集中和引导所创造的采购环境。政府在采购过程中要传递被引导的公众偏好，而这种判断需要来自包括政府官员、利益相关方和公众多方参与协商才能做出。［10］因此，要为公众建立完善而广泛的价值主张和价值表达的渠道，没有完善的信息交流和沟通机制，就无法实现集体偏好的收集，没有对来自集体偏好的分析，也就无从吸引公众的参与，对公众偏好的研究和主导也将失去根本。(三)基于公共价值的政府采购绩效管理的协同管理党的十报告明确提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。这就要求政府要在履行权力、发挥职能的过程中，在和社会、市场、公众的协作关系中，找准定位，协同合作，既不越位也不缺位。在全面深化改革、不断健全市场经济体制的背景下，社会分化出不同的阶级和阶层，社会群体利益和需求出现多元化，因而必然使公众形成多元的、个性化的价值主张和价值表达，政府职能也随之由管理逐渐向服务转变，“在公私伙伴关系中，契约代替了层级”，［11］管理的绩效不仅依赖制度的控制、方法技术的运用，还依赖于政府的跨界协作能力。从政府采购的委托关系来看，所涉及的关系人有:纳税人、各级政府、各级财政部门、各级采购单位、直接采购人、供应商、招标公司、评标专家。由此可见，政府采购关联范围广泛，不同的采购领域、不同的项目又使得政府与社会各行业领域、公众之间的关联度日益紧密。在中央对地方的转移支付上，许多地方性基本项目的采购得到中央支持。可见，采购项目执行需要超越组织、部门、层级的合作与协调才能成为现实。因此，基于公共价值的政府采购绩效管理不应该是传统的政府主导的自上而下的单线管理，而应该是多方参与、多方合作的协调管理。(四)基于公共价值的政府采购绩效评估指标体系优化政府采购绩效评估是政府采购绩效管理的重要内容。绩效指标体系的建构是绩效评估的关键性工作，其科学性如何，将直接决定着绩效评估的结果。近年来，采购部门提出“绿色采购”、“电子采购”、“采购节能环保产品”、“电子评标”等采购理念，体现了生态资源与社会经济和谐关系和可持续发展的价值导向，有的已在采购中被明确要求执行，由此各级政府财政预算的绩效考核指标发生了调整，也正在进一步探索完善，这将促进政府采购绩效考核指标的进一步优化。优化政府采购绩效评估指标体系，必须从政府采购的实际出发，遵循政府绩效管理的规律，充分考虑政府采购是财政支出重要组成部分的特性，以系统思维进行全面的关联性思考，从宏观与微观两个层次对评估指标体系进行优化。针对货物和服务的政府采购项目，在宏观层面上，需要重点考察政府采购的政策目标，围绕政府采购的主要职能，充分发挥绩效指标的价值指引与激励功能，主要从经济效益、社会效益、环境效益和服务对象满意度等4个维度，构建政府采购绩效的宏观指标。在微观层面上，需从整个采购项目周期的全过程的绩效评估来考虑，评估包括项目立项、预算、招投标、采购结果验收、采购资金支付、采购结果使用满意度、采购过程监督等步骤，每一个步骤都可以设计几个不同级次的量化的绩效指标，不能定量的指标需要进行恰当的定性处理。在微观指标确定之后，需要确定各个指标的权重及分值。优化后具体指标体系(如表1)。指标体系建立后，可利用层次分析法(AHP)确定政府采购绩效评估指标权重，建立模糊综合评价模型，进行政府采购绩效评估。

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1.监督与介入。非政府组织不具有实际的政治权力,更不是政府组织的构成因子,但是它们却很关心国家行政和政策的制定与实施。政府适当放权,转变职能,使经济领域和社会领域的发展获得了巨大的空间,也给非政府组织参与公共管理提供了条件。同时,作为连接政府与民众的桥梁,非政府组织还是传达民情与表达民意的渠道。在公共政策的制定与执行中,政府的资源与能力有限,难以考虑到各个阶层的利益,很难在利益的决断过程中做到完全公正。为此,非政府组织可以充当政府政策实施的参与者与监督者的双重角色,在一定程度上弥补现有体制的局限,从而“改造传统的政治结构和权威形态,使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心”[1]。

2.示范与引导。非政府组织具有强烈的公共责任意识,以追求公共利益的最大化作为公共管理的目标。非政府组织不以营利为目的,它的各项活动经费主要依靠政府资助或社会筹集,其内部的运作过程和资金的使用状况直接关系着自身在公众中的形象。公开财务状况,就可以显示其谋求公共利益的进程,凸显公正与奉献的形象,这对政府来说是一种示范,可以逐渐培育一种成熟的公共管理模式。非政府组织在服务公众的过程中利用公众的互动,积极调动普通民众参与志愿行动的热度,引导他们为公益事业作贡献的意识。

3.实施与推进。在很多状况下,非政府组织是很多公共项目的直接执行者,如救贫救灾、防治污染等公益项目。发挥此类作用的非政府组织有儿童福利院、助学基金会、环卫协会等。除此之外,非政府组织作为一条连接政府和社会各界的纽带和桥梁,对其所服务的基层民众的实际需求状况进行调查研究,得出准确结论,向媒体、社会与政府反映,保证了信息渠道的顺畅。另外,非政府组织自身也可以通过传媒,向公众传递其认为有较大价值,有利于改善社会风气和推进公共服务的信息,引起社会关注。这种信息的交流与传递,保证了社会各群体之间互动的正常进行,提高了群体理解力和凝聚力。部分由社会精英或影响力较大的人士所领导的非政府组织的社会认知及相关理论,极易受到大众的讨论,进而影响到政府的决策,使得公共政策的制定及公共服务的执行更具有科学性。

二、非政府组织在公共管理中的作用

非政府组织作为政府的有力补充,在公共管理中发挥的作用是巨大的。具体而言,非政府组织在公共管理中的作用主要表现在以下几个方面:

1.推动社会民主平等网络的建构。当代非政府组织以其独有的专业性和灵活性,在贯彻党的政策方针、维护公民政治权益、加强民主政治、建设政治文明方面发挥着巨大的作用,推动着基层民主化管理的进程。非政府组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设,但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用,非政府组织可以反映社会各方的信息以及代表广大民众需求,有利于政策制定的合理性[2]。“非政府组织介入评议政府、评议官员,形成对政府及官员行为的应有的制衡及监督,有利于保护人民群众合法利益不受侵害,监督政府行为的合法性与合理性”[3]。因而,非政府组织可以影响政府决策,促进民主平等。非政府组织推动着基层管理中民主观念的扩展,培育着现代的民主价值观,突破了以往管理中过度依靠政府部门行政能力的局限,直接推动了社会公共管理领域民主平等网络的构建。改革开放以来,我国经济呈飞跃式发展,社会急剧转型,在此过程中,有些人逐渐被边缘化变成弱势群体,这样就会导致严重的群体差异。而非政府组织由于不以营利为目的,致力于公共事业,着力于协调社会资源的分配,为社会提供公共服务,在一定程度上较多地关注了弱势群体的利益。非政府组织通过其自身的独特优势,可较快发现操作中的问题,迅速向政府有关部门施加社会管理角色偏差的压力,帮助其及时矫正。有时甚至可以直接参与政府公共政策的商定与修改,提高管理透明度,协调管理部门与被管理者的关系,完善社会治理结构,使其沿着正常轨道良性发展。

2.促进市场公平信用体制的成长。市场经济本质上是一种由众多规则约束的契约性经济,需要成熟的约束机制和协调手段保障市场竞争和收入分配的公平。可以说,“随着市场经济的逐步发展,人们越来越认同利益的合理性、公正性,对自己的切身利益得失也越来越关注,社会的自治性活动机制也就随之越加活跃”[4]。我国经济资源尚不丰富,社会价值观念体系尚未完全定型,人们的经济道德观念相对还比较薄弱,在不断膨胀的利益诱惑下,很可能走上违背市场规则甚至违法的道路,而“中国的政府尚缺乏市场经济下解决社会问题的经验、手段和技能,政府的干预还时常出现失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百计地为实现自己的经济利益,运用手中的审批权,从狭隘的地方集团利益出发,大搞地方保护主义,有时还会帮助地方企业偷税漏税、逃避债务,严重扰乱了我国市场秩序和投资环境。在现代社会中,非政府组织尤其是作为非政府组织的行业协会在某种程度上对市场经济进行管理,并以管理者的身份对市场主体进行监督,对其绩效进行评估,从而净化市场环境,维护经济秩序,不断促进市场公平信用体制的完善。另外,在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,经济利益主体日益多元化,急切需要在“市场竞争中有属于自己的组织来维护自身的利益”[6]。在社会转型过程中,出现了环境污染、资源浪费、贫富差距等诸多问题。这些问题单靠政府力量短时期已经难以解决,而市场受经济规律的制约,不可能直接带动社会公平的发展。在政府和市场双双“失灵”的情况下,非政府组织就可以承担起稳定市场主体责任意识,规范市场发展秩序,缓和利益冲突,促进社会经济健康发展等方面的责任。

3.推进群体道德文化精神的培育。服务社会是非政府组织的重要功能。活跃于基层的各类非政府组织成为社会成员与政府交流、沟通,表达民意的渠道,政府也可以由此及时了解群众意见,适时调整社会政策,消融不同社会利益群体之间的对立情绪,避免矛盾和冲突在社会领域的过度聚集,减缓乃至避免社会成员与政府的直接对抗[7]。非政府组织自身的奉献精神得以张扬,每个成员的服务意识也将感染被接触的群体,内化成每一个个体的行为规范,使得民众能够严格遵守社会道德规范,起到了一种软管理的效用。培育社会良是一项隐性而复杂的工作,也是构建和谐社会的关键。这项工作单纯依靠政府力量的引导是很难实现的,而非政府组织参与却有着独特的优势。非政府组织成员具有共同的价值取向和一致的努力方向,拥有增进社会公益、服务社会的活动宗旨。其内部的协调一致,有助于形成和扩大社会共识,使更多的社会成员认可这种公众道德,从而有利于重塑良好的社会道德文化,促进群体道德文化精神的培育。如在多元治理结构中,非政府组织以社区民主政治体系为依托,构筑起一个普遍参与的公民文化交流平台,引导社区居民的主人翁与服务者相结合的社会道德意识。因而,非政府组织的活动有助于培育公众文化道德意识,推动和谐社会建设的步伐。

4.非政府组织可以参与公共物品的提供。政府、非政府组织和企业是当代社会和谐发展的“三驾马车”,它们之间形成一种良好的合作伙伴关系。对于财力尚且薄弱的政府机构来说,政府财政基础不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任务必须由包括政府和非政府组织在内的非市场机制来完成。非政府组织可以通过提供种类繁多的多元化公共产品来满足广大居民的多元化需求。如扶持社会弱小群体、促进就业、扶贫开发、捐资助学、赈灾救济、危机干预、卫生健康福利事业等,这极大地提高了国民收入再分配的起点,使过程和结果具有公平性,提高了社会的整体福利水平。

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中图分类号:C93 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0190-02

收稿日期:2010-01-18

作者简介:王峥嵘(1981-),男,甘肃酒泉人,讲师,硕士研究生,从事行政发展研究。

作为公共管理的重要领域,有关政府应对公共危机管理能力问题的研究受到了日益广泛的关注。从理论上来看,无论是对全球化和风险社会的认知,还是对现代行政和公民社会的理解,有关危机管理的研究都必须回应现代中国社会转型的价值和理论走向。

一、公共危机管理的价值取向

1.公共危机管理的公共性。公共危机是指突然发生的,对全社会的共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况或紧急状态。从对公共危机的界定中,我们可以看出,对公共危机的管理必须关照到诸如公共安全、公共福利、公平公正等的价值和要求。而从政府存在的本质来看,对公共利益的关照和回应就是其职能、职责和合法性的表现。首先,政府作为国家权力的执行机关,首要的任务与职能就是承担政治责任,维护公共安全,发挥其社会管理功能。其次,政府必须以效率、公平、发展为核心进行制度选择与安排,有效规避各种危机。再次,政府在一定程度上作为观念的引领者和资源的配置者,必须不断提高社会成员的创造性、积极性和社会的整体活力。由此可知,政府作为代表公共利益的公共性组织,对公共利益的追求就是其作为公共危机管理主体的合法性保证。

2.公共危机管理的效能性。随着中国社会现代化和政治民主化的发展,政府正在由权力的集中代表者转变为公共服务的提供者。这要求政府不仅要追求行政行为的高效率,更要重视其提供的服务的质量和水平,努力提高政府的行政效能。 对于政府而言,行政效能也是政府在公共危机管理中应当追求的核心价值,是政府职能的逻辑起点。这就要求政府必须在危机管理中,建立起一套比较完善的公共危机管理行政体系,不断提升政府以及社会的公共危机管理能力,理顺政府各个组织系统之间的关系,形成高效的危机管理行政体系。

3.公共危机管理的社会化。从理论上,普遍认为政府是危机管理主体中的核心力量,负责计划、组织、协调、控制危机全过程。但基于对治理有效性、合法性以及对多元化的考量,必须认识到公共危机单一治理机制的局限性。随着危机问题多样化和复杂化,公共危机难以单纯通过行政组织得以有效解决,必须要建立公共危机多元治理机制来协调各方力量,实现资源整合。由此,在现代行政体系下,有关危机的管理必须适应行政民主化的要求,在危机管理过程中,公民的民主参与应当被视为政策制定和执行恰当且必要的组成部分,同时,民主化与社会化也是提高政府和民众危机意识及危机应对能力的需要。

二、公共危机管理的导向

1.强化政府的管理职能。党的十六届三中全会决定提出:“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。”在公共危机管理的治理中,政府应当将危机管理与自身职能转变结合起来,才能有效地应对多重社会风险,以实现全社会的共同利益。首先,从资源配置上来看,政府应当把社会发展、公共安全保障放在重要位置,加大资源配置和投入,实现经济与社会协调发展,为减少风险因素奠定坚实的物质和社会基础。其次,从政府发展的科学性来看,政府应当强调职能履行的全面性,政府必须在在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共管理职能。特别要加快建立健全各类突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力,这就既是政府不断发展和变革的方向,也是公共危机管理有效性的要求。

2.优化政府管理体制。基于危机管理要求政府要全面提高应对能力,必须通过组织整合、资源整合和行动整合,建立健全应对公共危机的管理体制。借鉴国外危机管理经验,政府可以从以下几个方面强化体制建设:首先,建立一个强有力的指挥协调机构。一些国家成功的经验表明,危机管理的有效性与是否具有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,该系统可以将危机管理体系中的诸多行动者结合到一起,通过沟通渠道,动员和加强各方的参与和合作,协调各方的行动。其次,整合人力和组织资源。公共危机的种类繁多、影响巨大,单一的管理机构不可能对所有的危机事件都能做到高效的应对,而一些传统的政府机构如警察局、消防局、预防局等都具有相当的危机应对能力,对这样一些机构进行组织资源整合,将有效地扩展危机治理的功能,而且可以达到节约资源的目的。再次,危机的发生离不开特定的社会、文化、经济和政治环境等,同样,危机产生的影响也会波及到社会生活的各个方面。因此,危机管理强调社会各个领域互动协调发展,在建立危机管理体制时应立足于社会整体,进行综合管理和协调。

三、公共危机管理工作机制的基本路向

1.建立多元主体的组织体系。在组织结构上,传统的公共危机应急系统多是条块分割的科层组织,不利于主体间的信息传递和资源共享,而要实现有效的危机管理,就必须建立和调适社会多元主体参与的治理模式,在这种治理模式中,政府组织、非政府组织以及其他社会组织,凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心;无论政府组织与非政府组织之间,还是公共领域与私人领域之间,都形成了一种平等竞争的、合作协商性的互动关系;政府组织与其他社会组织之间,以及各类社会组织之间形成相互依赖的权力关系,并彼此交换资源、持续协调以实现各自目标,最终形成参与性的危机治理结构。在危机治理中提出多元主体参与的治理模式,并不是否定政府的地位与作用,反而意味着政府承担更大的责任。在公共危机治理中,政府仍然是维护公众利益的主要角色,只是将权力与责任适度地分化于包括营利组织、非政府组织、公民和媒体等的其他主体,政府主要负责指挥控制和对各参与主体的博弈进行协调,实现危机治理的合作,以整合社会资源。政府不再是危机的管理者,而是更多地引入社会力量参与,相互合作。在运行中,政府将减少对其他参与主体的管制,增强其规划、引导、协调、服务等的功能。这样,就可以把公共危机治理体系看做一个包括政府、营利组织、非政府组织、公众和媒体等子系统的整合系统,各子系统之间相互关联与协作,并在这种治理模式下,广泛利用现代网络与信息技术,以多元主体相互间的信任与合作为基础,通过建立一系列正式和非正式制度,实现公共危机的协同治理和公共利益最大化。

2.设立有效的信息与沟通机制。信息是科学决策的基础,特别是在一个高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中,信息收集的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要标准。良好的信息采集与处理、及时的共享与沟通是政府危机管理有效性的现实要求。信息的公开和良好的沟通是政府与公众互动对话,是对民众需要诉求的回应,是对公众知情权的尊重,也有利于提高政府在处理危机中的公信力和凝聚力。为此,政府要确立一种制度和机制安排,让公众及时了解和掌握危机发生、发展、处理的状况以及政府所采取的措施等。让社会公众充分了解政府行为,以便参与到危机处理中来,这本身也是依靠公众力量救援的重要内容。否则,仅仅通过政府内部机制自下而上的传递信息,往往会造成信息失真,从而导致对客观实际不能准确描述和判断,而无法作出最佳的决策。首先,政府公开公共信息要及时,要避免公众通过非正式渠道获取虚假信息,使政府陷入被动;其次,政府要向公众提供优质的危机信息服务,信息要力求准确,这样才能使得公众心中有数;最后,政府要尽快制定公共信息公开的相应法规,以法律的形式保障公共信息得以公开,使信息公开真正做到有法可依。

3.加强危机意识,转变传统观念。任何行为都是在某种意识指导下进行的,没有危机意识,也就谈不上危机管理。可以说,危机意识是危机管理的起点,也是提升政府公共危机管理能力的前提。而危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果,对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个危机管理的基础,树立危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性。政府进行危机管理,不只是危机发生后政府的迅速响应和对局势的全面控制,更重要的是政府要有解决社会问题,防止危机爆发的意识。危机意识是这样一种思想或观念,它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发,在和平、发展的时期,就抱着遭遇和应对危机的心态,预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势,在心理上和物质上做好应对困难的准备,预先制定对抗危机的应急方案。危机意识的确立,能将危机的发生状态和发展规律置于政府管理体系的前瞻性预测和有效防控之中,培养强烈的危机意识可以最大程度地避免与减少危机带来的损害。为此,可定期开展危机管理专家的讨论、汇总、分析专题会,就危机发生时的情势、发生的原因、过程和结果进行分析,提高行政人员的危机意识。同时,也应该把危机管理意识灌输到全社会,向社会民众进行经常性的宣传教育,让广大民众树立起危机意识,提高社会的成熟度。

参考文献:

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一、着眼公共利益，树立服务理念

1、为保护和促进生产力的发展提供服务。生产力始终是社会发展的最终决定力量，因此，不断促进生产力的发展是公共部门人力资源管理的根本任务，也是检验公共部门人力资源管理的价值与成效的最根本标准。通过对公共部门人力资源进行有效管理，不断提高其人力资源的思想道德素质、科学文化素质、工作技能、创造技能和公共管理水平，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性，始终是坚持为先进生产力服务的价值取向的基本要求。

2、为维护和保住政治稳定提供服务。坚持为社会政治稳定服务的价值取向，最主要的就是维护基本政治格局和政治秩序稳定，其中最关键的就是保证党的领导和执政地位。因此，公共部门进行人力资源管理时，坚持党的领导地位，贯彻“党管干部”的原则，忠诚地执行党的基本路线、方针和政策，这样就能维护基本的政治格局和政治秩序，保持政治的连续性，从而实现社会政治稳定。

3、为实现人民的意志和利益服务。公共部门人力资源是人民所授予的公共权利的执行者，是公共利益和公共意志的实现者，必须以为人民服务为基本价值取向。广大民众通过选举人大代表来表达个人意愿，并使这种意识表达在国家意志中得到体现，任何机关个人都要认识到这种意志的神圣性，正确理解国家意志的意义。公共部门人力资源必须代表人民掌好权、用好权，为实现最广大人民的利益而努力工作，决不允许。

二、引入竞争机制，兼顾效率与效益

1、实现效率的最好手段就是引入市场竞争机制。全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，发达的信息技术使普通百姓也能获取大量的信息和知识，教育水平的大幅提高使人们对市场的需求也趋于多样化，这都要求公共部门给与人民更多的权利和利益。公共部门必须打破垄断，引入市场竞争机制，高效提供各种服务。只有构建良好的绩效评估体系，才能做到优胜劣汰，才能充分调动人的积极性，实现更加和谐高效的人力资源管理，同时实现公共部门对公共事务的高效管理。

2、公共部门人力资源管理的高效率不仅要求工作人员个人高效，还要求实现部门与部门合作高效。人力资源管理效率的各环节从属于全局效率之中，服从和服务于全局效率。而全局工作的落实又要通过各环节（局部）的具体实施才能完成，可以说宏观人力资源效率的提高有赖于微观人力资源效率的提高。公共部门在进行人力资源管理时，应把宏观人力资源管理和微观人力资源管理结合起来，要突破传统的“人事”定位，着眼全局，以更积极的态度、更具战略性的眼光执行任务。

3、公共部门人力资源管理效益的体现是管理目标的实现。公共部门人力资源管理中的成本与所获得的综合社会效益成正比的关系。公共部门人力资源管理所进行的投入及所消耗的资源都来源于社会，所以社会投入的资源于所获得的综合效益之间的比率必然是衡量公共部门人力资源管理质量的根本标准。这就要求公共部门人力资源管理必须是高效服务性活动，必然体现国家、社会和人民的需要。在进行人力资源管理时，始终应该坚持效率和社会效益相统一的价值取向，实现战略性、长远性的人力资源管理。

三、坚持以人为本，实现权利与义务的统一

1、以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，要正视人的各种需要和追求，尽可能地创造条件实现个人目标和组织目标的统一，在完成工作的同时获得个人满足感。公共部门的人力资源管理的对象是具有各种欲望和要求的普通人，在管理中不能单纯地对公职人员进行监管、控制和约束进而要求履行其责任与义务，而是用伟大的事业凝聚公务员，用崇高的精神激励公务员，用真挚的感情关心公务员，用适当的待遇吸引公务员。充分尊重公务人员，把他们看成有理想、有道德、最求自我实现的人。因此，维护和实现公共部门人力资源的基本权利，按照权责对应的原则，实现权利和责任的有机统一，是公共部门人力资源管理的基本价值取向之一。

2、我国公共人力资源管理分权式改革的推行以及公众民主参与愈加高涨的呼声，促使公务员在获得很大自由选择权的同时，必须对自己的选择结果承担更多责任。在这个信息繁多、瞬息变化时代，公务员面对比以往更为复杂多变的环境，相应也要承担多元责任。在人力资源管理过程中，不仅要培养公职人员为公众负责的责任意识，更为重要的是将责任范围扩展，使公职人员明确：承担的责任不仅是传统意义上的经济责任、法律责任，甚至还有伦理道德责任等。公职人员应鼓励强化公民的责任感，支持群体和个人参与公共政策的制定和执行，让公民逐步认识到，政府是开放并可以接近的，政府是有回应力的，政府存在的目的在于满足公众的需要，能够为公民服务并且为公民权利实现创造机会。

四、关注弱势群体，助推社会公平正义

要实现公共部门人力资源管理的公平正义的价值取向，其基本要求就是力求公正，可以做好以下几个方面：第一，立法上保证公正。要实现公共部门人力资源管理的公正，必须要基于法律的公正，通过完备的法律法规体系公正地限定公共部门及其工作人员的权利和义务。为了实现公平正义的要求，法律应针对他们不同的地位和角色分配他们的权利和义务。第二，程序上保证公正。程序公正是结果公正的必要前提和保证，结果公正则是程序公正追求的目标。不能简单地以结果公正或程序公正来判断公共人力资源管理的过程或行为是否符合公正的要求，应注重程序公正和结果公正相统一的角度进行全面考察。第三，任职机会上保证公正。建立健全公共部门人力资源的选拔任用制度，做到公共职位向社会公开，保证公民都享有担任公职的均等机会，主要包括人们谋求公职的机会均等和接受教育培训的机会均等两个方面。第四，保证公民对公正的认同。公共部门人力资源管理过程中，通过有效的思想政治和宣传工作，使公平正义的理念深入人心，不仅要做到实际上的公正，而且还要通过必要的形式与途径得到人民大众的认同。（作者单位：广东科学技术职业学院）

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[分类号]G258

从宏观意义上说，图书馆的治理结构由治理单元、治理主体和治理评价三个基本要素构成。其中治理评价是测定治理效果，考量治理水平与善治实现程度的有效手段。迄今为止，我国公共图书馆界所进行的评价活动(一般统称为“图书馆评估”)，是以办馆条件、业务管理工作和读者服务工作为主要内容的效率评价，普遍缺乏服务结果或读者实际感受评价，即缺乏治理成效评价。本文以善治为视角，探讨重新构建我国公共图书馆治理评价体系的问题，权当抛砖引玉。

1　公共图书馆治理评价理论与实践现状

1.1 国现有评价理论与实践评述

1.1.1　公共图书馆评估 在实践方面，自1994年以来，文化部已经对全国县以上公共图书馆进行了4次评估，但我国现行的公共图书馆评估制度基本上还是一种行政模式的评估制度，因为评估机构是政府主管部门没立的，评估过程要靠政府部门的行政指令，缺少公民参与。尽管在2003年增加了一些读者服务方面的指标如首次增设了读者满意率指标，但在我国图书馆评估实践中读者充其量只是偶尔被调查的对象，从来都不是对图书馆服务作出“好”与“坏”评价的决定性因素。这种缺乏公民参与的、完全由政府组织实施的图书馆评估，其实只是一种“自我评价”而称不上真正意义上的“治理评价”。

1.1.2　图书馆绩效评估研究 绩效评估方法最初用于企业管理，20世纪60年代末至70年代初，美国图书馆界首次把它引入图书馆。我国图书馆的绩效评估理论研究始于20世纪80年代中期，迄今已产生有不计其数的研究成果。图书馆绩效评估就是对照统一的指标，采取一定的方法，对图书馆各项资源的投入和产出效益进行比较。绩效评估仍然是一种效率评价，缺乏公平维度的评价，而且其评价主体中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。

1.1.3 用户满意度评价 也许是对上述两种评估方法局限性的不满，自20世纪90年代起，人们对读者满意度研究急剧升温，其研究成果也多如牛毛，出现了许多自称“科学”的读者满意度评价方案。由于读者满意度评价需要依靠读者的直接参与，且以读者对图书馆服务的心理感受为主要依据评价的，基本排除了政府和图书馆自身“干扰”，因而基本属于治理评价的范畴。但是，读者满意度评价立足于图书馆现有的服务，因而只是图书馆治理评价的一部分。

1.2 国外与治理相关的评价体系评述

20世纪70年代开始风靡欧美发达国家的新公共管理运动，是各国在新的社会环境下适应社会新需求而掀起的一场声势浩大的改革运动，在这场运动中，民主理念、责任理念、回应理念，尤其是公民的广泛参与，在欧美国家的改革中得到了普遍应用。基于上述背景，在国际上有很多机构或图书馆相关组织提出了各种各样的图书馆评估体系或评价标准，将公民参与纳入到图书馆治理中，由此产生了多种图书馆治理评价模式及其标准，比较有代表意义的有：①国际标准组织1998年公布的《信息与文献――图书馆绩效指针标准》(ISO11620)，该标准有5大类29项指标，分别就读者满意度、读者服务、技术服务、推广服务、人力资源利用等提出标准参数供各类型图书馆进行绩效评估参考使用，以期评估图书馆服务效率与效能，该标准强调了读者在绩效评估中的作用。②英国文化部2001年颁布了《全面高效的现代化公共图书馆――标准与评估》，对英国所有公共图书馆开始了为期3年的评估，2008年，对该标准进行了删减，其针对的是某个图书馆管理当局所提供的该行政区域内所有图书馆的服务而不是单指其中一家图书馆的服务，考量英国公共图书馆的整体布局和整体服务效益。该评估指标体系的一个显著特点是几乎所有的指标都是以服务所辐射的居民人均情况计算，如平均每千人到馆次数、平均每千人购置馆藏量、平均每千人用于馆藏购置的经费等等。③进入21世纪后，美国图书馆界开始引入LibQUAL质量评价方法，这一方法的基本原理是：读者意见是判断图书馆服务质量的唯一可靠依据；服务质量表现为读者感知服务水平与其期待水平之间的差距；服务质量包含若干不同方面，而且每个方面可以通过若干相互关联的陈述项来测度。可见，LibQUAL体现了以结果为重心和以读者评价为重心的评价取向。

2　基于善治的公共图书馆治理评价体系构建

2.1 公共图书馆治理评价的目的

图书馆治理评价的目的，一方面是分析图书馆治理总体状况或一般趋势，用于测量或跟踪图书馆实现其职责的程度，或者跟踪其一段时间内取得治理进展的程度，为政府提供相关信息，为其制定决策等提供依据；另一方面用于测量图书馆的实际治理状况，发现治理现状中的问题，以促进和改善治理的实际过程，逐步趋向善治状态。即公共图书馆治理评价的目的在于引导图书馆走向更高管理水平――善治。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。因此，公共图书馆治理评价应在善治目标的指引下，构建出能够反映善治目标的评价体系。

2.2 公共图书馆治理评价的主体

究竟由谁来对公共图书馆治理进行评价，这一问题关系到图书馆治理评价能否真正做到客观有效进而促进图书馆发展的重大问题。任何评价主体都有自身特定的优势，同时，也具有自身难以克服的局限性。因此，为了克服单一评价主体局限性，必须选择多元评价主体，让各种评估主体的优势互补。笔者认为，政府、图书馆行业组织和公民“三结合”的评价主体结构，可能是较为合理的选择。

政府。在现代社会，政府是公共图书馆制度的主要供给主体。公共图书馆是政府向社会公众提供的公共产品之一，公共产品的非排他性及非竞争性决定了政府必须在公共图书馆事业的发展中起主导作用，其主要职能是：制定公共图书馆事业发展的政策和长远规划；提供公共图书馆发展的资金保障；通过监管确保公共图书馆的公益性等”’。因此，政府作为治理评价的主体，应主要负责评价图书馆的政策执行情况、资金使用是否合符规定情况、管理和服务中坚持公益性情况等。

图书馆行业组织。由图书馆行业组织来组织实施治理评价活动，是图书馆行业管理的必然要求。图书馆行业管理，是指在政府有关部门的政策指导和监督下，以图书馆行业协会为行业内部事务的管理主体，赋予图书馆协会以规划、规范、监督、服务等职权，对图

书馆行业进行自主管理的体制安排。图书馆协会既是图书馆行业的利益代表者，又是政府与图书馆行业之间的联系纽带。由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务，是图书馆行业管理的基本特征。图书馆协会作为行业管理主体，在其职能中必然包含对其成员进行“治理评价”的职能。我国至今尚未成立中国图书馆协会，所以一些本应由图书馆协会履行的职能由中国图书馆学会来代行。如2004年文化部委托中国图书馆学会组织进行全国公共图书馆评估。

公民。这里所说的“公民”，其具体含义是指图书馆的利益相关人，其主要成分是纳税居民。公民既是公共图书馆的最高权力主体，又是图书馆服务的最直接受益者和感受者，因而应该成为图书馆评估的最权威主体。因此，在公共图书馆治理评价指标体系中，必须凸显公民的意愿，必须以读者是否满意作为评价的主要依据。

2.3 公共图书馆治理评价体系的设计原则

公共图书馆治理评价是一个多层次、多向度的复合体系，需要从多角度、多方位的视角构建。公共图书馆治理评价体系的设计应体现如下原则：①体现国家的文化发展战略目标。国家的文化发展战略目标，直接影响着图书馆的改革和发展方向，因此图书馆治理评价指标必须反映国家文化发展战略目标的实现及其进展程度。例如，“全国文化信息共享工程”落实情况已经成为公共图书馆评估指标中的一级指标之一。再如，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出县(市)图书馆逐步实行总分馆制；2004年提出了完善公共文化服务体系，2006年提出建设覆盖全社会的公共文化服务体系，2007年把覆盖全社会的公共文化服务体系明确为全面建设小康社会的重要目标之一，等等，这些文化政策目标应该成为构建评估指标体系的政策依据。②体现公共图书馆治理目标。从图书馆利益相关者(所有者、管理者、利用者等)的利益目标看，图书馆治理的目标就是统筹兼顾地实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为保障读者利用图书馆获取知识和信息的自由权利。读者权利最大化和资源利用最大化，可以成为图书馆治理的基本目标。③体现效率与公平的统一。公共图书馆是公益性文化服务机构，它的服务具有非排他性和非竞争性特征，因此，在公共图书馆治理评价过程中，不能简单地套用“投入一产出”这一效率公式，而应该采用“效率+公平”的综合评价模式。

2.4 公共图书馆治理评价体系的评价内容

一般认为，现代民主社会追求的善治应具备6个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。本文根据公共图书馆治理的目标及其评价原则。结合善治应具备的特征，尝试设计公共图书馆治理评价指标，包括：服务性、公平性、参与性、责任性、回应性、法治、透明性7个维度。

2.4.1 服务性 服务是图书馆的天职，是图书馆的核心价值所在，图书馆的一切价值均通过服务来体现。善治意义上的服务性，主要通过公益性和便利性两方面体现。①服务的公益性：公共图书馆服务的公益性，主要体现在免费和共享两个环节上。联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》1949年版申明：“作为一种民享民有的民主化机构，公共图书馆必须依法设立和运作，对其所在民众，应不分职业、信仰、阶层或种族，一视同仁，给予同等的免费服务。”。②服务的便利性：方便快捷是公民对图书馆服务的基本要求，主要体现在：馆舍位置方便读者。资源组织方便读者，服务设施方便读者，服务方式方便读者等。在服务的便利性上，尤其要重视为弱势群体读者提供方便服务。

2.4.2 公平性 对公共图书馆服务来说，“公平服务”的实质是“权利平等”，即指在一个国家或地区的公共图书馆服务能保障居住其中的所有人，无论其经济地位、年龄、性别、身体状况、种族宗教等区别，都能就近获得其需要的知识、信息、文化资源的服务”’。善治意义上的公平度，主要通过覆盖率和包容度来衡量。①覆盖率是指图书馆服务所覆盖的人口数量占这个国家或地区人口总数的比例。衡量覆盖率的指标一般有两个：服务人口比率和服务半径。②包容度是指图书馆服务对各类人群无身份歧视地平等对待的程度。如果说“覆盖率”强调的是人口学意义上的服务人口数量的“全部性”，那么“包容度”强调的是所服务人群的身份的“非歧视性”或“非排他性”。关于图书馆服务的包容性，联合国教科文组织《公共图书馆宣言》的表述是：“每一个人都有享受公共图书馆服务的权利，公共图书馆必须为那些因为各种原因不能利用普通服务的用户，例如残疾人、住院人员或监狱囚犯提供特殊的服务资料。”这种“非歧视性”或“非排他性”从权利平等的角度体现了图书馆服务的公平性。

2.4.3 参与性 善治意义上的“参与性”是治理主体参与治理过程的程度。公民是公共图书馆的所有者和设置者，公共图书馆是公民的图书馆而不是政府的图书馆，因此，读者参与图书馆的管理，是“人民”的表现，是人民对公共事务行使的表现。读者参与图书馆管理，其目的首先是为了保证图书馆政策能够广泛代表民意，因为只有能够广泛代表民意的政策才具有合法性。再者，图书馆政策的执行过程，也需要自始至终的读者监督；政策的执行效果评价，也要以读者是否满意为主要衡量指标。也就是说，图书馆政策的制定、执行及其效果评价，都需要读者的广泛参与，才能保证其合理性与合法性。这就是读者参与管理权的法理依据所在。从内容分类的角度，读者的参与管理权主要包括三方面：参与表决权、批评和建议权、申诉和控告权。

参与表决权。在任何图书馆重大政策的制定过程中，读者有权参与其表决，读者参与重大政策的表决过程，是读者作为图书馆的“者”而行使的根本表现。所谓“重大政策”，主要指与多数读者的利益紧密相关的政策，诸如图书馆发展规划的制定，较大数额经费支出项目的确定，重要岗位人选的聘任，收费项目的确定，大型活动的开展，某种服务项目的设立与取消，新馆舍或服务场地的选址，有关规章制度的制定等，都应列入“重大政策”范畴。

批评和建议权。当图书馆及其工作人员在履行职责过程中出现不当言行时，读者有提出批评的权利；对图书馆的管理和服务工作，读者有提出有关建议的权利。

申诉和控告权。当读者的正当权益遭到侵害时，读者有向相关部门提起申诉、控告或检举的权利。

2.4.4 责任性 善治理论中的“责任性”，是指对自己的行为负责，隐含着一层外界对组织或个人要求的含义，它特别“指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务”。公共图书馆治理中的责任性，主要指治理主体的责任，包括政府的责任、图书馆的责任和公民的责任。

政府的责任。对公共图书馆治理来说，政府应主要负三方面的责任：法律保障的责任，即为图书馆发展立法保障的责任；经费保障的责任，即为图书馆的正常运行提供所需经费的责任；监督保障的责任，即对图

书馆行为是否合法进行监督的责任。

图书馆的责任。图书馆的责任分为分内责任和分外责任两方面。分内责任就是履行公共图书馆社会职能的责任，如文献信息整序的职能，进行社会教育的职能，提供情报服务的职能，保存文化遗产的职能等。图书馆的分外责任一般称其为社会责任，是指图书馆作为制度性公益组织所应承担的确保组织的公益性的角色义务。

公民的责任。为了与上述的参与性相区别，这里的公民责任指的是公民的义务，包括公民作为读者应履行的遵章守法的义务，尊重他人阅读权利的义务，爱护公共财物的义务，等等。

2.4.5 回应性 善治中的“回应”是指政府机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应和回复，不得无故拖延或没有下文，它的基本意义是在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公共图书馆治理中的政府积极回应责任，主要体现在：①对公民需求的积极回应。当公民向政府提出提供图书馆服务的要求时，政府应作出及时的回应。②对公民问责的积极回应。当公民对图书馆的不当行为(如不为、滥为、误为等)提出质问、批评乃至申诉时，政府应该作出积极的回应。③对发展建议的积极回应。当图书馆或者相关部门或人士(如人大代表、政协委员、社会贤达人士等)针对图书馆治理提出合理化建议时，政府应该作出积极的回应。

2.4.6 法治 善治理论中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和实施。“法治意指政府的全部行为都有法律依据、得到法律的授权””’。公共图书馆治理中的法治，主要体现在：一是为公共图书馆立法，二是形成有法人治理结构。

法人治理结构源于现代组织管理中的所有权与经营权分离以及由此产生的委托一模式，它由决策层、执行层和监督层三个方面的相互协调、相互制衡关系构成。公共图书馆的法人治理结构也是由这三个方面的协调与制衡关系构成。其中，决策权力由图书馆理事会行使；执行层由馆长及其副职构成。行使执行理事会决策的权力；监督层由理事会和社会监督部门构成，监督方式包括内部监督和外部监督。把决策层、执行层、监督层相分离，是法人治理结构的制度性特征。建立健全法人治理结构的目的在于：建立分权制衡的体制结构来协调利益相关者的行动，尤其是协调好政府与公共图书馆之间的关系，同时通过建立由利益相关者组成的图书馆理事会来负责日常事务的管理，以此促进公共图书馆的“善治”。

2.4.7 透明性 善治理论中的“透明性”是指信息的公开性，透明性要求与公民利益相关的信息能够及时通过各种媒介为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程进行监督。没有透明性就没有善治的存在。

公共图书馆治理中的透明性，其核心要求是建立和实施信息披露制度。内容包括：图书馆发展规划，财务年报，机构设置情况及各机构负责人名单，规章制度，馆长工作报告，接受社会捐赠、资助情况及使用情况，其他需要公布的重大事项。

以上从7个方面阐释了以善治为目标的公共图书馆治理评价的主要内容。可以看出，与以往的“图书馆评估”之间存在着明显的区别，善治意义上的评价更加强调公民权利、公民参与、公民满意、“人民”等治理涵意，更加强调读者导向和结果导向。如果说，以往的“图书馆评估”侧重的是“效率评价”，那么，善治意义上的评价则侧重“公平度评价”。需要说明的是，上述7个方面的评价内容，只是简要地阐释了其内涵，而没有提出具体的测评方法。限于篇幅，关于具体的测评方法，笔者将另文讨论。

参考文献：

[1]蒋永福，论图书馆治理，图书馆论坛，2008(12)：50―55

[2]缪园。国际图书馆绩效评价指标(ISO11620)简介，[2010－12-15]http：／／159.226.1130.3：90／yjstx／N06／641.htm。

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工程造价的管理和控制不仅反映在工程投资、决策等多个领域，也反映在过程管理方面，对于造价工程师而言更是一次巨大的工作技能挑战。尤其是在工程施工合同管理方面，造价工程师更需要意识到自身在其中的意义和作用，这样才能更好地发挥所长、进行服务，引导相关工作的推进。

1工程造价控制的基本特点

工程造价控制的基本原理在于按照事先编制的计划和标准，采取合理的办法对被管理和控制对象实施过程中呈现的最终值和计划值展开对比，并进行监督、引导和纠错，其主要呈现出以下几方面特点。

1.1全过程控制的阶段性

全过程主要包括三个阶段，即目标标准确定阶段、实施状态检查阶段及事后偏差纠正阶段。所谓全过程控制的阶段性，也就是事前控制、事中控制、事后控制三个阶段，即要在工程前期策划阶段便开始投入管理和控制，从单纯的事后控制走向事前和事中控制，具体的控制要素包括人力、物资、财力、信息技术、时间成本等。

1.2强调控制的动态性

在工程造价管理的过程中，所有的管理标准和原则都并非一成不变，需要随时根据工程的推进情况、相关细节的变化情况、具体控制的执行情况作出控制策略的调整。作为造价工程师，首先需要明确管理各项目标，并在工程推进的过程中尽可能收集与目标关联的各项数据，并利用这些数据对比实际运营过程中所产生的各项数据，倘若对比之后发现存在比较大的偏差，就需要采取一定的纠偏措施，让目标价值得以真正实现。

2造价工程师在工程施工合同管理中的作用及价值

施工合同管理是工程推进过程中的重要一环，是保证合同不至于成为后期工程造价陡然变化的关键举措。在此过程中，造价工程师不仅要意识到自身的作用和价值，还要基于这种价值和作用更好地加强过程管理、合同管理，以期收获良好的控制效果。

2.1在规划设计、工程招投标阶段进行的投资控制

规划设计、工程招投标属于施工合同管理的前期阶段，也是确保后续造价管理能够有据可依的先决条件。造价工程师在规划设计、工程招投标阶段进行的投资控制具有十分关键的作用和意义，更会对后续的合同管理工作产生决定性影响。此时的工程造价管理需要以重点项目投资为参考点，将更多的精力投入工程设计过程中，进行前期方案的对比。在工程设计阶段进行投资控制时，有必要将设计限额目标分解到各个设计人员和设计阶段，让全部设计人员意识到需要从经济和成本控制的角度出发，多角度选择和呈现方案，及时纠正错误，确保既能够满足工程建设的需要和质量要求，落实相关责任，又能严格执行和运用设计标准和价值工程原理。（1）标准设计是指经过批准的、具有完整标准技术的文件图纸。标准设计在很大程度上可以避免设计方面的浪费，在保证工程质量、控制工程造价的同时，也有助于标准化设计的实现和达成。（2）价值工程原理通过分析功能和成本，将技术问题和经济问题进行整合研究，这是设计阶段进行投资控制的重要方法之一。借助价值工程原理，对施工图纸进行认真审核，判断图纸对材料、结构和设备的表述是否准确与合理，同时还要综合建设单位的意见和观点，就多种设计方案的功能和成本展开深入研究和针对性的分析，确保最终选择出最佳方案，以便工程施工过程中各项投资能够得到最合理且深入的控制。

2.2借助合同管理对施工进行工程造价的事前控制

在此过程中，要将开发商和承包商之间签订的工程施工合同作为具体的参考标准，因为合同本身会包含多项的内容，只有熟悉这些条款，才能更好地开始工作，加强造价管理。整体而言，涉及的合同内容主要包括以下三方面。（1）明显提及工程造价的条款。这类条款中提及了明显的价款，约定清晰明了，具有较强的制约性和可操作性。主要包括施工合同的价款（必须严格说明和界定固定合同总价、固定合同单价以及合同是否可以调价）、工程造价计价模式（界定了工程造价的计价模式，一旦签订合约，不允许修改）、工程款付款方式条款。严格来说，在整个工程施工过程中，施工环节所损耗的时间最长，对施工时长的控制在很大程度上就是对造价的控制。通常情况下，造价工程师对此部分内容的把握主要在于对市场行情的判断与分析，对不可控力和非抵抗力所能产生的影响进行提前预估，并限定在合同条款中。（2）部分可以转化为经济责任的条款。这类条款在合同中主要表现为质量、工期及环保等的各类违约金，提及明显的奖惩措施。虽然这类条款所呈现出的奖惩金额并不会从真正意义上构成经济技术分析要素，但因为部分款项会直接关系到施工单位、承包商的经济利益，故对于保障施工进度、质量和成本控制也会起到一定的约束、管控作用。（3）隐藏的经济责任条款。这类条款主要体现在施工合同的细节之处，既有对承包商进行管理和约束的部分，也存在对甲方进行约束的内容，往往是后续出现经济纠纷、开启索赔的重要依据。通常情况下，索赔处理的难度会比较高，会占用相关人员的大量时间、精力，因此造价工程师有必要在前期便积极介入合同管理，减少后期纠纷的出现，减少索赔事件的发生。

2.3加强施工阶段的事中控制和管理

工程施工阶段的造价控制可以理解为具体的事中控制，也就是将计划投资的费用进行控制，分析实际的投资值和目标设置之间的差距及其原因，并采取有效手段展开控制，保证投资目标能够真正实现。在具体进行事中控制的过程中，造价工程师需要对施工组织情况进行全面审核，加强投资控制和成本分析。当然，施工方法对国内工程造价产生的影响也颇为直接，这意味着造价工程师在对合同进行审阅时必须关注组织设计过程中的不合理要求和需要增加的费用，并对其进行合理的控制，防止合同中出现任何诱导索赔的因素，为后续的审核结算工作打下基础、做好铺垫。倘若施工过程中发现类似签证变更的情况，造价工程师还需要协调现场多方施工人员和开发商、业主之间的关系，既要保证工程款项的支出、拨付与控制，更要保证整个工程进度不会因为任何突发状况而出现大范围的拖延，维系工程质量。此外，在具体施工过程中，很容易遇到设计不细致、出现不可抗力而导致工程变更的情况。从这个角度来说，工程变更控制成为造价控制的关键内容，而这些内容恰恰是要在前期合同中有所标注的，后期造价工程师必须根据变更的内容核查工程量清单，并就具体变更所产生的成本进行估算，就每一项的单价、数量和金额的变化情况展开全面核查，判断其对工程总体造价所能产生的影响。

2.4做好工程决算，随时对比成本预算和实际成本

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1一般因素所谓一般因素，就是指那些影响土地价格普遍的共同的因素。这些因素包括很多方面，像自然条件、行政区划、社会经济状况、发展前景等等。其实，这和房市中划分一线城市、二线城市一样，这是各个方面的因素共同影响的结果。

2区域因素土地地理位置对地价影响比较显著。区域内的各种条件决定区域地价水平。①繁华程度②交通条件不同③其他公共设施水平④环境质量⑤其他因素。影响公共用地价格评估的其他原因。

3个别因素影响公共管理与公共服务用地地价的个别因素，指的是宗地的个性特质，像宗地的面积、形状、用途限制和土地利用强度等，都可以对公共用地地价产生一些影响。

二、公共管理与公共服务用地地价评估方法探索

1评估因素制衡评估公共用地地价时，要注意考虑公共用地中不同的种类、用地的特点和收益水平存在差异，不同种类公共用地的投资风险和增值效益也有差异。

2地价水平参照地价水平就是一个横向对比，公共用地应该和同等土地条件的住宅用地地价水平相当，有这样一个参照物，就不会给评估造成太多偏差。

3具体评估方法公共用地评估方法有很多种，包括收益还原法、基准地价系数修正法、市场比较法、间接比较法、剩余法、成本逼近法等。公共建筑用地的地价评估方法，一般可采用成本逼近法、收益还原法和基准地价系数修正法。

3.1市场比较法市场比较法就是指相同宗地情况下，公共用地的市场价值是多少，就可以简单以此类推，找到一个价格相近点，以此来确定公共用地的地价水平。由于公共用地交易、出让、转让市场案例很少，市场比较就很难找到比较对象。这种地价评估方法，适用范围比较小。

3.2成本逼近法公共用地地价评估中，成本逼近法是最简单的评估方法。成本逼近规避了公益性用地利用效益很难确定的缺陷，在市场交易案例难找的情况下，通过成本计算逼近公共用地地价。具体计算方法是：公共用地地价=土地取得费用+土地开发成本+管理成本+投资利息+税金+经营利润。采用成本逼近法，比较适合新开发用地和即将开发用地，因为地价组成中的各种数据比较好掌握，计算也比较实用。成本逼近法也有不可忽视的缺陷，就是成本价并不能准确反映土地价值。成本价高不代表土地价值就高，成本价低也不说明土地价值就不高。特别是我国公共用地供给中，一些土地征用补偿标准存在不确定性不合理性，这就直接影响了公共用地地价的评估结果。

3.3收益还原法收益还原法就是将公共用地未来正常情况下的年纯收益，用一定的土地还原利率还原，来作为估算土地价格的方法。如公园用地，就是按照正常客流量来计算门票年总收入，加上其他租赁收入，然后去除建设成本折旧、管理费用、维修费用、利息等费用，就可以计算出年总收益。可以用公式表示：V=（a/r）[1-1（/1+r）n]V：代表土地收益价格。a：代表未来正常的土地纯收益（或地租）。r：代表土地还原率。n：代表未来土地使用年期。收益还原法也有一定的局限性，只对公共用地中有明显收益的用地比较适用，像学校、机关等经营性不强、收益不明显性的公共用地，就不适合用收益还原法来评估地价。

3.4基准地价系数修正法基准地价系数修正法，是利用城镇基准地价和基准地价修正系数表，利用替代原则，用待估宗地区域条件和其所处区域的平均条件相比较，然后根据修正系数表选取对应的修正系数，对基准地价进行修正。这种地价评估方法适用范围广泛，评估结果相对客观科学，被普遍认可，是公共用地地价评估的常用方法。基本公式：V=V1b×(1±∑Ki)×KjV：土地价格。V1b：表示某一用地在某一土地级上的基准地价。∑Ki：代表宗地地价修正系数。Kj：表示估计日期、容积率、土地使用年期等其他修正系数。具体操作还要按照一定的程序进行。首先是收集相关基准地价资料，根据这些材料确定公共用地所处级别的同类用途基准地价。其次是分析这些公共用地影响原因，综合考量这些地价影响因素和基准地价系数修正表，来确定待估地地价修正系数。第三步是对骨架期日、容积率和土地使用年期等进行修正计算。最后求出待估宗地地价。当采用基准地价系数修正法时，公共用地的基准地价标准及其修正体系应当参照住宅用地的基准地价标准及其修正体系。

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1.2建设工程管理中出现阶段性的不重视事实上，建筑工程各个阶段是非常重要的，但是，在实践中，它的重要性往往被有意无意的忽视了，而工程的造价管理在工程初期是不能被忽视的。因此我们总结经验、吸取教训，提高工程造价的管理理念，同时更新观念和想法，总结出一套完整的项目成本控制和管理方法。建设工程管理应贯穿于建设项目的全过程，而且不能忽视项目初期阶段的管理，即转移到项目决策和设计阶段，一旦投资决策后，重点就要放在项目的设计阶段。把管理理念贯穿与工程建筑的各个阶段，做到统筹兼顾，全面把握。

1.3建设工程方面的法制不健全建设工程管理中现有的法律还有许多空白之处，在许多方面并没有涉及到，就算有所涉及也存在许多不足和缺陷，实践中缺乏可操作性。影响建设工程的有效管理，进而影响对工程造价的管理，使其在实际的操作中无法可依。此外还存在着许多有法不依、执法不严的现象。如对签订合同后的管理监督不到位造成许多工程合同只是“纸合同”有名无实。同时对违法行为的查处力度不严甚至出现的现象。法律的不完善严重影响到了我国建设工程管理的真实性、合理性和有效性。

2建筑工程造价管理中存在的不足

从工程建设的实施情况来看，导致建筑工程造价管理不到位的的因素有很多。把工程价格控制在合理的范围内，让投资方与建设方双方都能最大程度的实现自己的经济效益，必须加强工程造价管理，实现各方的共赢，这也是建设工程管理的宗旨和目的。

2.1筹资成本增加间接使造价工程成本增加工程款数额一般都较大，投资者一般情况下很难有承担实力，在资金不足的情况下就向金融机构借贷，借贷利息就是工程造价成本之一，随着近几年借贷利息增加更加加重了投资方的建设成本，筹资成本必然也提高了，也就间接增加了工程造价的成本。

2.2在对地质进行勘察的时候不全面造成工程造价增加施工前，在对地质进行勘察的时候，忽视其中的某些因素，直接会影响后期工程的进度，甚至是导致建筑工程无法施工，后果就是增加造价成本，或者是前期的投入无法获得任何经济效益。所以在进行地质勘查要进行全面到位充分的勘察，特别是对地基的承载能力，是否存在地下文物，深处溶洞，这样施工的过程中就不至于公路改线和基础类型改变。当然，地质勘查不到位也会留下安全隐患，安全事故是个不可估量的损失值，很容易给投资放造成巨大的经济损失。

2.3设计失误导致工程造价增加①在设计过程中，估算材料费、技术引进费、工艺费的时候难免会出现超值估计，这些超值部分是工程造价的组成部分，这样就增加了造价成本。②在设计中有时会出现失误，而有些失误往往还是很难发现的，某些严重的失误会导致已经建成的部分的工程的报废，从而造成了工程造价的增加。

3通过加强对建设工程管理进而更好的管理工程造价

3.1严格按基本建设程序办事每件事情的处理和解决都有他特定的规律和程序，只有严格遵守已成程序才能有效的进行解决。建筑工程客观存在的自然规律和经济规律决定了建筑工程的基本建设程序。它不仅是高品质、高速度地完成建设任务，营造良好的投资效益和社会效益环境的管理方法，也是合理确定造价的科学依据。由于大型建设项目的规模大，建设周期长技术复杂，消耗的人力财力大。在投入使用后，考虑到经济效益和其他因素，一旦决策失误将造成无法弥补的巨大经济损失。

3.2加强政策法律体系政府行业主管部门管理工程造价的主要依据是健全工程造价管理政策和法律环境，也是市场机制得以有效运行的根本保证。各部门间颁布的规章的冲突现象使建设工程造价难以运行，因此建立部门之间的联络机制变的至关重要。在形成规章制度颁布之前，先送往其他有关部门进行评议，保证部门规章层面存在一致性。

3.3建立健全有形工程造价咨询市场管理部门的监管和咨询单位的自律是目前各项政策法规得以实施的必要条件。但是相关部门在监管过程中仍存在局限性，咨询单位的自律也难以得到真正的保证。因此除了把政府投资的项目请政府造价管理部门全方位参与管理和进行控制外，还可以把其他的与工程造价相关的业务投向市场，灵活运用，以此集火工程造价管理市场机制的作用。政府可以将不自律的企业绳之以法，更好的发挥政府对工程造价的宏观调控职能，起到维护造价咨询工作严肃、公平、公正的作用，确保对工程造价的高质量控制。有形市场的建立不仅能为工程造价咨询单位提供良好的公平竞争环境，同时还能有效的制止国外建筑企业的不公平竞争行为。

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中图分类号：TU71文献标识码： A 文章编号：

引言

公路建设作为我国重要的基础设施工程，受到众多的社会主体和多变的自然因素的制约。公路工程施工的管理是整个工程的核心,直接影响工程的质量。因此,如何根据公路施工的特点,加强施工管理、在一定的时间和空间内有组织、有计划、有秩序地开展施工,已成为公路建设者普遍关注的焦点。针对当前我国公路建设施工过程中的主要实际，本文将从如下几个方面探讨加强对我国公路施工质量方面的管理。

一、创建三方单位相互监督的体系

加强我国公路工程施工质量管理关键需要将建设单位、承包单位和监理单位紧密结合起来，组成一个相互监督的体系，共同为加强我国公路工程施工质量管理做出贡献。

创建三方单位相互监督的体系工作时要注意:建设单位依照合同内具体的要求，对监理单位和施工单位加强监督，全面公正的维护三方利益；监理单位根据合同办事公私分明的及时对公路工程的施工和建设执行监督的权力；施工单位建立强有力的质量管理体系专门负责三方的检查工作，以达到自检专检和互检的目的。

二、高完善公路工程施工过程中的相关准备工作

无论是对于公路工程施工质量管理的管理方而言，还是在我国公路工程施工过程中的实际操作方，都应该要牢牢树立这种质量安全的相关意识，紧绷公路施工管理这根弦。

首先，一定要加强对公路施工地点的勘测方面的有关设计工作的管理，积极做好审图的相关工序，把好图纸关。对于公路施工建设而言，勘测方面的设计无疑是其龙头，因而要想更好地实施对公路工程的施工管理，积极加强对设计方面的认识，尤其是在对公路工程图纸进行设计委托时，施工单位应积极组织专业人员，与公路的设计人及设计代表进行更加深入详细的沟通交流，并且在交流的过程中，公路的设计人员要对施工单位以及监理单位进行详细的交底，同时，设计单位在设计的过程中，要保障相关设计的充分性，继而更好地注意到数据的覆盖范围，如果可以在进行的过程中做好布线的有关工作时，也应从相关的图纸中反映出来，只有这样，才能更好地在对工程图纸进行综合控制的过程中，做到技术与经济的紧密结合，继而更好地提升设计的科学性、准确性以及公开性。另外，在对公路工程进行施工的过程中，一定要严格按照国家对于公路施工方面的有关法律法规的具体规定进行施工，对于一些可能碰到的相关薄弱环节以及存在的死角制定有效的措施，以更全面和准确地对公路施工现场进行控制。

其次，要积极加强对有关工程的招投标方面的管理，应在《公路工程相关招投标管理办法》的基础上公开公平地进行工程的招投标管理，不仅要考虑到投标方的相关工程资质，还要充分考虑到其标价的科学合理性。另外，对投标单位给出的工程报价，要进行反复核算，确保其准确无误，这样可以更好地克服在片面强调节约的过程中对技术等方面的忽视。

三、健全质量管理机构,落实质量管理责任制

施工企业中标后,为了加强公路工程施工项目的质量管理工作,按照分级管理、层层负责的原则,建立项目经理部、工程施工处、专业工程施工队三级质量管理体系。以项目经理为质量第一责任人,由质检负责人全面负责质量管理工作,具体业务工作由质检处负责开展,并组建工地试验室、质量自检组、资料整理组,分工协作各负其责;工程施工处以各处处长为质量第一责任人,由质量自检员负责该处的质量自检工作;专业工程施工队以各队队长为质量第一责任人,由质量自检员负责该队的质量自检工作,并制定各自的岗位职责,做到质量责任,层层落实并制订质量管理工作规章制度,使工程质量管理工作有章可循。

四、加强施工成本控制

在事前控制中要做到“算了再干”,成本是控制体现在成本预测和成本计划编制阶段。在成本计划执行过程中的控制中,除注意本阶段人力、物力消耗的节约外,还应注意对工程成本的影响。在工程正式施工过程中,应坚决按成本计划进行费用开支,保证实现已拟订的降低成本的技术组织措施,并与施工过程、进度、质量、安全等控制结合起来,使成本控制成为施工过程全面控制的一个有机组成部分。为此,要注意抓好以下工作。

1、完善成本管理制度,使采购、库存、发放、使用等每一环节在制度在约束下进行。

2、根据施工定额对各分项工程进行成本控制,力求使人工、材料、机械控制在规定的范围内。

3、分项或分部工程完成后,要对照施工控制预算进行成本预测,对已经出现或可能出现的超支采取应对措施。

4、工程全部完成后,要结合施工控制预算、计量支付进行效益分析,总结经验教训。

五、加强公路工程施工质量管理的基础工作

夯实的基础才能构建起强而有力的建筑，因此将基础工作的计划有目的性的开展起来能够加强公路工程施工质量管理的工作，从而达到质量管理监督的目的。

1、明确技术标准。各项工程的合同、文件资料等应及时的发送给三方单位，让公路工程的施工能够正常进行。

2、做好检测工作。细节影响全局，要创建起完善的检测程序和制度。

3、重视数据指导施工。项目工程在施工之前，让施工单位把各种原始检测记录表或几率报表等资料寄发给建设单位让三方单位相互监督，判断将来可能发生或尚未发生的危险事件，及时采取防范应急措施。

4、科学技术是第一生产力。各个部门的领导和工作人员都要尊重科学技术，事实证明，科学技术是第一生产力。合理的举办有关科学技术的培训班。要加强领导和工作人员在施工、监理、建设方面的继续教育，不断地汲取技术知识，掌握理论知识，适应现代科学技术迅速发展的需求。

六、加强质量检验

质量检验属于质量管理中的把关环节,往往会因为检验人员的素质不高及工作中的差误和检查仪具的精度不高而做出错误的判断,影响和危害了工程质量。为此,要选用高素质的检验人员,并对他们进行必要的技术培训,对仪具要经常校正,以提高检验工作的质量。

1、明确质量检验标准、内容和手段检验标准主要技术规范、操作规程和质量检验评定标准。即达到规范化、规程化、标准化、管理制度化。检验内容主要对原材料、半成品或成品、结构整体和部件进行物理、力学性能检验,使质量事故尽可能地消灭在施工过程中,这样使工程质量符合规定的标准。检验手段是通过仪具测试和试验数据结果反映出来，对技术标准高、工艺较复杂的项目,其检验标准另有设计规定的要求,并经质量监理人员检查后方可签认。

2、检验的组织形式质量检验应坚持专职检验和群众自检相结合、日常检验和重点抽验相结合、定期和不定期的自检、互检和全面检查相结合。专检人员必须从施工准备、竣工交验各个环节进行严格检验。

结束语

公路工程质量管理,要从设计、招投标、施工、监理过程中提前采取措施,对质量通病,要坚持以预防为主,防治结合的方针,采取相对应的组织措施、激励措施和技术措施,在时间、投资限制条件下克服公路工程质量通病。树立精品意识,沿着质量第一与质量改进的途径不断努力,采取可行的措施,加大控制力度,特别是从技术方案、施工技术、工艺、检测技术上下功夫,质量的满意程度将不断提高,工程质量不断迈上新台阶。

参考文献

[1]靳建林，孙文博.公路施工中的工程质量管理[J].交通世界，2010，（7）：211-212.

[2]于新，车欣燕.浅谈加强公路工程施工质量管理[J].丹东海工，2006，（10）：85-86.

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【关键词】公路工程；施工管理；成本控制

一、前言

利润等于价格减去成本。对于任何一个企业而言，要想实现利润的最大化，如何在保持有竞争力的价格同时尽可能地控制成本，始终是一个重要的课题。对于公路工程建设施工企业而言，工程项目的施工成本管理和控制同样是提高企业经济效益的关键一环，是一项涉及到施工生产各方面并贯穿于施工组织和管理全过程的综合性工作，也是全面反映施工单位经营管理水平的一个综合指标。要想真正实现公路施工企业的经济效益，运用必要的技术与管理手段对公路建设中的物化劳动和活劳动消耗进行严格组织和监督管理，在保证工程质量和工期的前提下尽可能地减少损耗、杜绝浪费、节省开支，降低工程成本是十分重要且必要的。

 

二、公路工程施工管理中成本控制存在的问题

尽管工程项目施工成本控制对于公路工程建设施工企业的赢利和发展而言至关重要，但是纵观目前国内大多数的公路工程建设施工企业，成本管理与控制的现状不容乐观，这主要表现在以下几个方面：

 

1、公路工程建设施工企业的经营管理者并未建立起成本管理意识，因此往往做出的经营决策缺乏理性。以投标阶段为例，为了在激烈的市场竞争中承揽到业务，一些公路工程建设施工企业忽视成本预算，片面追求施工任务与产值，未全面考虑工程项目的客观条件及企业自身的实力，导致大量的无效成本增加，给企业造成了严重的经济损失。

 

2、工程项目的成本责任制度不健全，使得成本管理的全过程处于割裂状态。比如成本预测和成本计划职能在经营预算部门，成本控制职能在施工现场项目经理部和供应、劳资、设备等各管理部门，成本核算职能在财务部门；没有建立健全的责任权利相结合的目标责任成本管理体制和奖罚分明的激励机制，职工从事成本控制的积极性无法调动。

 

3、工程项目的成本管理存在诸多漏洞。在项目的质量成本管理中，过分强调工程质量会增加质量成本，片面追求低成本而忽视质量会增加因未达到质量标准而付出的额外质量成本；在项目的工期成本管理中，对工期成本的重视不够，生产控制措施不当、气候和环境变化、行政干预造成工期拖延的现象比较常见，导致工程后期盲目地赶工期、要进度，造成工程成本的额外增加。

 

三、加强公路工程施工成本控制的措施

对于公路工程建设施工企业而言，工程项目的成本管理不善，就意味着项目的赢利会减少甚至出现亏损，意味着资金和生产资料的浪费。一般而言，公路工程建设项目的成本控制，取决于施工组织设计是否科学合理，取决于工程试验是否准确，取决于工程项目部的管理控制水平，取决于工程的质量、安全和进度能否有效地协调起来。

 

那么如何从上述几方面入手，做好成本控制的方方面面，来实现企业效益的最大化呢？

1、建立健全的项目目标成本管理制度是根本

成本管理涉及项目组织中的所有部门、班组和员工，并与每一个员工的切身利益息息相关，因此可以通过效益引导分配来提高全员的成本意识。另外，为确保目标成本管理工作的有效运行，项目部应建立起健全的责任权利相结合的目标责任成本管理体制，明确各级岗位的成本职责和考核办法以及目标成本管理工作的流程和原则。再有，在建设施工过程中，为了有效地控制施工费用的支出，防止损失和浪费，应组织专业技术人员对人、机、料、管理费等支出进行核算评估，对施工各项费用分别建立有效的控制制度。

 

2、合理控制工程直接成本是核心

工程的直接成本包括诸多方面：

（1）人工费控制。在人工费控制方面，由于其占全部工程费用的比例较大（一般都在10%左右），故应该选择协调配合高效的专业队伍，合理配置管理人员，及时发现和解决人员安排的不合理、派工不恰当、窝工、停工等问题；充分利用有效的工作时间，尽量避免工时浪费，减少工作中的非生产时间，提高劳动生产率；实行合理的奖惩制度，激发工人的劳动热情；加强技术教育和培训工作，不断提高队伍技能；加强劳动纪律，压缩非生产用工，严格控制非生产人员的比例；对于技术含量较低的单位工程，采取包干控制，来激发劳动生产的积极性，提高劳动生产率，达到降低生产成本的目的。

 

（2）材料费控制。在材料费控制方面，由于其在公路工程成本中占很大的比重，因此降低成本的潜力也最大。公路工程施工单位要科学有效地组织材料供应及确定使用量；改进物料的采购、运输、收发、保管等方面的工作，减少各个环节的损耗；合理堆放现场物料，避免和减少二次搬运；严格物料进场验收和限额领料控制制度，物资的收、发、领、退要按规定进行计量、验收，对库存物资财产定期盘点，制定并贯彻节约材料的技术措施，合理使用材料，既要有效控制工程成本，也要保证用料，保证公路质量的万无一失。

 

（3）机械使用费控制。在机械使用费控制方面，要在公路工程施工中，依据工程规模和工期要求，正确选配和合理利用机械设备，减少设备的投入和固定资产的占用，合理安排机械设备的使用，避免不必要的窝工与浪费，保证施工生产的需要，有效的加快施工生产进度，提高劳动生产率，降低机械使用费；做好机械设备的保养，经常保持机械设备的良好状态，降低大修及经常性修理等费用开支，避免不正当使用造成机械设备闲置，加强租赁设备计划管理，充分利用社会闲置机械资源。

 

3、加强工程质量、工期、安全成本的管理是关键

（1）质量成本。质量成本是指项目为保证和提高产品质量而支出的一切费用，以及未达到质量标准而产生的一切损失费用之和。不能为了追求经济效益而使用劣质材料或偷工减料降低工程质量，也不能一味追求超设计的“过剩质量”出现成本的上升；贯彻“预防与把关相结合，以预防为主”的方针，控制影响工程质量的各种因素，坚持质量检查与验收制度，加强对施工过程各个环节的质量检查；采用科学合理、先进实用的技术措施，在确保施工质量达到设计要求水平的前提下，尽可能地降低工程成本，以保证工程质量达到预定的目标。

 

（2）工期成本。工期成本，是指为实现工期目标或合同工期而采取相应措施所发生的一切费用，成本管理的目标是将优化工期和降低成本相结合，使工期成本的总和达到最低值。工程项目都有其特定的工期要求，要想寻求最低成本就要正确处理工期与成本的关系，在确保工期达到合同要求的前提下，尽可能降低工期成本。切不可盲目抢工期赶进度，加大项目成本，更不能因项目工期的拖延，加大项目各方面的成本。

 

（3）安全成本。在安全成本控制方面，由于公路属于野外露天施工，会因为雷电、暴雨等不测自然灾害而发生安全事故，从而耽搁工期，打乱施工计划，造成经济损失。因此在项目的实施过程中，要贯彻执行“安全第一、预防为主”的方针，制定相应的安全生产工作制度，而且要制定保障这些安全生产工作制度得以执行和落实的保障措施，这样才能对安全管理工作起到规范、约束和指导作用，使其得到有效落实。同时要提高全体职工的安全意识，加强安全投入，减少和避免安全事故的发生，以减少不必要的损失。