金融监管的基本出发点大全11篇

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金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立性原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

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关键词 金融监管 体制创新 评价框架 效用假说

一、引言

金融监管是一种补救市场失灵，维护金融体系安全、稳健和有效运行，提高资源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融创新与金融监管体制创新之间是一个相互博弈的作用过程。由于监管体制的时滞，监管方几乎总是处于被动反应状态。金融机构的业务创新行为简单地看是盈利动机驱使，从深层次看却是金融监管体制创新的相对落后，阻碍了金融机构和金融体系向更高级阶段发展。没有永远成功、有效的或者永恒不变的监管体制，所以才要对金融监管体制进行不断的创新。

二、金融监管体制创新的含义

从熊波特的创新理论出发，结合金融监管体制的定义来理解国际金融监管体制创新的含义。金融监管体制创新是指那些便利获得被监管者的信息、适应金融监管全球化的技术进步，以及新的金融监管体制理论和更发达更完善的金融监管体制组织模式的出现。

金融监管体制创新都是为了替代当时己经成为金融发展阻碍的金融监管体制。率先进行体制创新的国家都是为了化解本国金融业发展的阻碍，所以每一次的体制创新都是对原有体制的扬弃，这就是体制创新的表现，新的体制成为随后一个时期金融稳定发展的保障，这就是制度创新的意义所在。所谓金融监管体制的根本层面，就是金融监管主体构成。这也就决定了金融监管主体结构的变化是金融监管体制创新重要表现。一国政治、经济和社会条件的变化，以及创新――监管――再创新――再监管的动态博弈，决定了金融监管的体制的变革，我们要从金融监管体制变迁的含义、背景和原因与目的进行分析 。

三、制定金融监管体制创新的评价框架――金融监管的效用假说

各国之所以变革其金融监管体制，其原因必定是新的体制要好于旧的体制，但是，体制变革的好处往往取决于各国具体的条件。这里，尝试根据微观经济学最基本的效用理论，解释金融监管体制创新，从而得到一个完整的分析框架，以更好地对金融监管体制变革的效果给出一个全面综合的解释。

各国对金融活动的监管所要实现的两个最主要的目标就是保证系统性稳定(S)和保护消费(投资)者的利益(C) 。S与C就类似于我们在进行效用分析时的两种商品，在其它条件不变的情况下，为了取得相同程度的系统性稳定和消费(投资)者保护，所需要支付的成本是一定的，也就是说，两目标的相对价格是不变的，即ps/pc=，则有金融监管的效用函数U=U(S， C) 。这里的监管效用，并不是指单个的监管机构的效用，而是指全社会的总体监管行为所取得的效用，这往往就不只包括监管机构，也可能包括中央银行、财政部等相关部门，也即对金融市场的人为干预所要达到的总效用。

一国的金融监管能力取决于该国的经济、金融发展状况和金融监管的体制安排模式等诸多因素。金融监管体制的变动，必然会对金融监管的效用产生影响。一般说来，可以将体制变革的效用分为：体制变革后的收入效应、体制变革后由于两目标价格变化所带来的替代效应和收入效应。

首先是体制变革的收入效应。即指通过变革金融监管体制，使得一国金融监管能力发生了变化，也即金融监管预算线的变动。例如，将原来分散的金融监管部门整合为一个综合性的金融监管机构，能够带来规模经济，也即降低了监管的体制成本，从而提高了金融监管能力。

其次是相对价格的变化而带来的替代效应和收入效应。金融监管体制发生变化后，虽然在一定程度上可能会由于监管能力的提高而获得体制变革的收入效应，提高金融监管的效用，但是，正如前而所讨论的那样，体制变革后由于新体制对不同金融监管目标评价可能发生某些转变，这样它要取得相同程度的金融监管目标所要支付的成本也会发生改变。我们假设整个社会对于金融监管各目标的偏好不变。这样，我们就可以将这种改变视为两目标的相对价格发生了变化。许多人已经指出，新成立的独立于中央银行的金融监管机构，往往更加重视消费(投资)者保护的目标，其采用的监管技术也会随之发生相应的变化，即改进有利于消费(投资)者保护的监管技术。也就是说，两目标相对价格随着监管目标和技术的转变而变化了，即C的价格相对下降，S的价格相对上升。同样，为了取得等同的系统性稳定的目标，将中央银行监管职能分离并成立的综合性金融监管机构，往往需要与中央银行和则政部等部门进行紧密的交流与合作，其相应的成本也会增加，这也可以视作系统性稳定(S)价格的上升。

由此可见，两目标相对价格发生变化，金融监管的效用下降。与一般的效用分析一样，两目标相对价格的变化对金融监管效用的影响也可以分解为价格效应和收入效应。

通过对由监管体制变革所带来的收入效应，与体制变革后两目标相对价格的变化所带来的收入效应和替代效应之和进行比较，我们就可以判断金融监管体制变革是否提高了金融监管的效用 。

需要指出的是，金融监管效用假说，只是试图给有关监管体制改革效果的讨论提供一个统一的分析框架。这个假说本身是以微观经济学的效用理论为基本出发点，其隐含的假设条件十分简单，如它假定金融监管的两个目标至少在某种程度上是可以计量的，金融监管的成本与收益也是可以计量的，两目标的关系也符合正常商品的性质，而金融监管预算线也符合消费者预算线的性质，

参考文献：

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当代西方经济学家对于金融监管的必要性理论，主要源自政府的规制经济学。目前关于金融监管必要性的理论主要扎根于金融监管的需求理论，其中，占主流的主要有两大体系：公共利益的监管需求与金融脆弱的监管需求。该理论体系认为，政府实施金融监管是为了社会公众利益而对一切市场运转失灵所导致的低效率的一种反应，从而意图纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性的制度安排。

一、公共利益的金融监管必要性理论

公共利益的监管必要性理论以市场失灵和福利经济学为基础，指出金融市场同样存在失灵，从而导致金融资源的配置不能实现“帕累托最优”（Stiglizt，1981、1993；Varian，1996）。[1]也即，管制是政府对公共需要的反应，目的是弥补“看不见的手”发生失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。

（一）负外部性效应

金融机构的破产倒闭因多米诺骨牌效应（Domino Effect）通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性影响。拉尔夫·乔治·霍特里（Ralph George Hawtrey）认为，引起经济波动的其他原因是次要的，可以通过货币途径加以控制。凯恩斯（John Maynard Keynes）指出，经济周期的主要原因是资本边际效率的循环变动。随后，加尔布雷斯（John K.Galbraith）进一步指出，自由放任政策已不合时宜，管制和调节是当前这个时代的迫切需要[2]。

（二）公共产品监管理论

一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益对整个社会经济而言具有明显的公共产品特性，即非排他性。该理论强调金融体系的客体——金融产品自身的属性会导致金融市场失灵，引发金融风险并导致金融危机。金融体系的这一性质，决定了其运行必须有一个无私利的主体对所有机构个体实施限制和监督，以维持金融产品供应的稳定性。

（三）信息不对称监管理论

由于金融机构的信息不对称问题的存在，产生了阿克尔洛夫（Akerlof）提出的“柠檬问题”，即金融市场中的逆向选择与道德风险造成金融市场失灵。施蒂格勒（Stigler）从信息分配角度揭示了市场失灵，指出在信息不对称的环境下，金融机构往往处于相对劣势、面临金融效率降低和金融风险并存的局面，而政府的外部监管能够逐步完善信息的完备程度，降低金融风险、提高金融效率和减少经济损失，认为金融监管是医治信息不对称导致金融体系失效的良药[3]。

（四）自然垄断监管理论

该理论从规模经济入手，分析得出：金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，而金融业的高度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失，而且也将产生其他经济和政治上的不利影响。因此，主张通过政府监管消除垄断，保障金融体系的稳定运行[4]。

二、金融脆弱的监管必要性理论

在对金融监管的必要性的认识方面，人们除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管的必要性之外，也开始日益注重金融业自身的风险性对金融监管的影响和要求。

Minsky（1982）、Cypher（1996）、Kregel（1997）、Friedman、Schwartz（1986）、Diamond和Rajian（2001）从银行及金融机构的流动性方面所做的研究表明，银行及其他金融机构由于三方面的原因而存在较大的脆弱性：（一）短借长贷和部分准备金制度导致了金融机构内在的非流动性；（二）在资产负债表中，主要是金融资产而不是实物资产、主要是金融负债而不是资产净值，这在金融机构之间存在着相互依赖的网络；（三）存款合同的等值和流动性形成了在萧条时期提取存款的激励。Kaufman（1996）从银行体系的传染性和系统风险的角度分析认为，个别银行比其他企业更容易受到外界影响而失败；银行业也比其他产业更加脆弱、更容易被传染。随后，出现了著名的银行挤兑模型（Diamond and Dybvigr，1983），其根本思想是银行作为一种金融中介机构，其基本功能是将不具流动性的资产转化为流动性的资产。但是，正是这种功能本身使银行容易遭受挤兑。

参考文献：

[1] Stigler G.J.1971.The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economic and Management Science.Vol.2：321.

[2] Galbraith.How the Economists got it Wrong[EB/OL].http：∥prospect org/archives/V 117/galbraith .j html.

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因此，为满足我国转型期农村发展的现实需求，多元化必然成为我国农村金融制度与政策框架的首要原则。这意味着我国农村金融供给既包括农业银行、农村信用社这样的正式金融机构和金融服务，也应包括各种民间金融机构及其提供的金融服务。而且，由于历史、文化等多种因素的影响，农村金融需求与民间金融联系更紧密一些。目前，我国农村金融需求的2/3以上是通过民间金融满足的。

与此同时，为维护金融市场竞争的公平性，消除价格对金融的抑制作用，实行比较自由的利率就成为一个重要的前提。另一方面，金融市场的发育与公平竞争环境的维护离不开来自外部的有效监督与监管。这有利于维护竞争的公平性，也有利于防止金融风险的发生。

二、合理利用民间金融的优势

民间金融具有多种表现形式。其正常运营与可持续发展主要是通过两种特殊机制得以实现的：一是从农村熟人社会、差序格局关系中所产生的以村庄信任为基础的信任机制，它大大减少信息不对称的情况，较好地控制金融风险；二是农民自我管理、自我经营的自治机制，有利于对市场机会做出快速反应，同时控制运营成本，提高资金使用效率。

因此，在我国的现有条件下，发展各种形式的合作金融应是我国农村金融发展的一个理性选择，也是农村信用社改革的一个重要出发点。但仅有信用社是不够的，不少地区的农民还在信用社之外，从事具有合作性质的多种民间金融活动，这样的民间金融形式在我国浙江、福建、广东等省比较普遍地存在。从实地调查的结果来看，一些地区存在的民间金融从设计到运营都是比较科学合理的，但要保持其健康发展，持续地维持低金融风险和低运营成本，并及时为农民提供多样化的信贷服务，促进地区经济增长，是有条件的。调研结果也清楚地显示，影响民间金融健康发展的主要因素包括：组织形式、融资规模、参与成员、融资目的等。而社会服务性融资，如看病、盖房、婚嫁、就学等所引起的融资风险较小；经营性融资风险相对较大。

如果严格地将民间金融限制在一定地域范围内，使信贷边界与信用、信息边界高度一致,那么，在与村庄信任相适应的一个行政村内部村民之间，通过民间融资的各种方式，基本上比较安全。为此，建议有关决策部门首先从法律上使行政村内的民间金融、行政村一级的互助基金等民间金融活动合法化，并从政策上准许它们依据其特有的方式从事存贷款业务,利率在这个层次上可以放开。实际上，基于特殊亲缘关系的融资范围，一般要比一个行政村的范围要大得多，但为了实际运作与政策执行上的方便，以行政村为边界促进农村民间金融发展是一个保守，同时也是金融风险低和容易操作的边界。

三、做好与民间金融发展的政策建议

（一）由于“普惠的金融服务”对于我国农村居民来讲还比较远，因此，建议在推进社会主义新农村建设进程中，逐步放松对农村民间金融的管制，要鼓励根据农户的基本特点发展民间金融，重点支持村庄内部村民之间的民间金融和非政府小额信贷的发展。从而在我国农村形成正规金融与民间金融相互补充、相互竞争、共同发展的格局。

（二）进一步改善政策、法律、体制与制度环境，包括市场准入、政策支持、法律确认、有效监管、产品创新等。根据建设社会主义新农村的现实需要，尽快确立农村金融发展的法律与政策框架，使民间金融活动合法化。为了尽快构建这样的法律框架，可先行制定相应的规定，将长期以来游离于法律之外的农村民间金融活动引入到法律框架之中，以促进其健康的可持续发展。

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富丽堂皇的装修，训练有素的职员，咖啡和奶茶的贴心服务……有谁想到，“高大上”的银行VIP室里竟会发生触目惊心的骗局。日前，一个涉案金额达7亿多元的骗局在广东多地爆发，深圳“中汇盈信进取九号”投资企业、“广州中泽汇融七号”投资企业两个私募基金的200多名投资者陷入恐慌，他们四处奔走试图挽回巨额损失。一些银行员工被曝在VIP室长期、公开兜售涉嫌诈骗的理财产品。

（一）光大银行“飞单”案件介绍

近年来，理财产品购买的火爆浪潮席卷金融市场，据人民银行数据显示，理财产品占到银行资产总量的10%左右，2014年比2013年增长近20%。理财相关业务的迅速崛起和扩大，使许多投资者们忡忡欲动，更让银行家们以及投资者们看到了我国金融市场的曙光。同时，理财产品面临一系列信任危机，从华夏银行理财品的“兑付”事件到各大商业银行，纷纷出现一系列“飞单”事件，2014年7月以来，仅广东就发生9起“飞单”事件，涉及中国工商银行等7家国有及股份制银行，涉案金额100多亿元，引发多起群体性上访维权事件。

（二）“飞单”――影子银行的监管空缺

“飞单”即银行违规代销理财产品。“飞单”披着银行的华丽外衣，成功的给投资者造成一种假象，使客户认为这是银行发售的理财产品，由此获得投资者的投资。光大银行员工发售非银行理财产品，只是揭开整个影子银行的冰山一角，使老百姓初次看到了影子银行的神秘外衣。鉴于影子银行的巨大风险，引起了越来越多业内人士的关注。据悉，对于影子银行的排查和监管，将成为银监会近年来的工作重点。

二、我国影子银行法律监管中存在的问题

改革开放30多年来，我国逐步制定一些规范影子银行的法律法规，初步建立了基本的金融监管法律体系，但是，我们更应该清楚地认识到，我国的金融监管体系与西方发达国家还存在明显的差距，随着金融创新的不断发展，我国金融监管中存在的问题更加不断地显现出来，特别是在影子银行的监管方面，我国的监管几乎是盲区，随着影子银行的金融市场中的地位不断提升，金融监管的重要性呼之欲出。

（一）金融监管法律法规体系不完备。

完善的法律法规体系是进行法律监管的前提和基础，我国社会主义法律监管体系正在逐步形成，但随着社会经济的发展，法律监管的不足越来越显现出来。2014年山西省许多企业面临经营困境，企业整体融资链条出现问题，企业的融资不仅仅局限于银行融资，更为重要的一块融资是民间融资。

金融监管机构对此监管略显乏力，监管明显不到位，金融监管法律体系不完备，造成影子银行无法可依。

（三）行政监管过于严格

金融体系的行政监管过于严格，有形的或潜在地阻碍了金融创新与发展，导致我国的金融创新整体发展缓慢。

（四）金融监管定位不明确

我国实行的是“一行三会”的分业监管模式，监管机构有各自的监管职责且无权干预其他类别的活动，我国监管机构在监管影子银行的过程中忽略了对金融消费者的法律和投资者保护，缺乏有效的处理金融消费者投诉和纠纷解决机制。

（五） 监管体制滞后

我国的监管模式，仍然停留在单一的分业监管体制之下。我国分业经营、分业监管体制和机构监管体制已很难适应国际化的监管要求，并且越来越受到国际金融市场的冲击

三、我国影子银行监管法律构想

（一）建立健全中国的影子银行监管立法体系

纵观中国当前的金融立法，针对这些非银行类金融机构的法律法规尚有缺失，大量非银行类金融机构不受监管或者仅受到很少的监管。因此，应该加强力度健全和完善与之相关的法律法规，在法律层面保证对上述影子银行的监管。

（二）健全影子银行机构法律监管

综合银监会对银行理财业务监管经验和非银行金融机构特性，对非金融机构影子银行应外部监管、内部监管双管齐下。

（三）建立与机构监管相协调的功能监管制度

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    一、序言

    “金融监管指一个国家或地区的中央银行或其他金融监管机构根据国家的法律法规的授权对金融业实施监督管理。” “金融监管分为广义和狭义两种,广义上金融监管的对象和内容十分宽泛和复杂,涉及金融交易的内容、途径、市场、行为以及各种相关服务,而狭义上的金融监管,侧重指金融监管当局依据国家法律法规对包括金融机构及其所从事的各项业务活动在内整个金融业所实施的监督管理。” 本文所讨论的金融监管限在狭义意义上来讨论。

    二、我国金融监管现状与问题

    我国目前实行分业经营、分业监管的单一体制。即中国人民银行,证监会、银监会以及保监会分别主要负责货币政策、证劵期货业监管、银行业监管和保险业监管。这种分业监管的体制在以往的确取得了一定成效,有利于专业化水平的提高和化解风险,但存在如下一些问题:

    (一)分业监管不适应现代金融混业经营监管的模式

    “作为20世纪70年代以来金融自由化的结果,混业经营成为主要经济体金融业和国际金融业发展的主导模式和趋势。” 因此在如今金融业市场分业监管的模式不能解决金融各个行业交错复杂产生的各种状况。且混业模式下的经营,金融机构之间的界限越来越模糊,一个机构可能经营多种业务,涉及多个行业,这就可能造成重复监管,监管冲突的问题比如银行业从事保险业务,商业银行和保险公司都开展基金管理业务等等,这就容易出现监管盲区或重复监管的情况。 从目前我过的监管体系来看,一行三会各成体系,各有标准和目标,各部门之间容易冲突,监管对象要承受各个监管部门的压力,交易成本增加,不利于交易有效率的进行,长期如此,对整个金融市场的运行非常不利。

    (二)机构监管逐渐暴露出问题

    机构监管是监管当局对金融业内不同机构实施监管的制度安排。这与我国的问责制有很大的关系,每个机构分配了具体的任务,明确职责,我国的行政机关大多都是这样的模式,而对于如今的金融市场却不太适合。单一机构的监管模式适应于金融业发展的初期阶段,金融品种少,业务量小,这样的监管有利于明确职责,提高效率。但在金融发展水平较高的阶段,金融品种丰富,每个品种所涉及的行业不止一个,金融风险较高,机构监管将不能满足这样的需求,特别是我国正处于金融行业转型发展的阶段,市场比较宽松,金融业得到了很大的发展,机构监管已不能适应我国目前金融行业的发展现状。

    (三)监管机构之间缺乏有效的协调

    我国当前各个监管机构之间协调监管事务主要是通过“联系会议制度”,仅仅是为了便于沟通信息,而没有建立实质的联合监管,这也是很多学者都谈到的一个问题,笔者认为,这与我国分业监管的体制有关,各个部门之间的职责划分明确,如银监会监管的事务涉及到保监会,会对保监会造成不利的影响,但并不在银监会职责范围内,即使问责也问不到银监会。似“九龙治水”,不利于整个金融市场的发展。

    三、我国金融监管完善建议

    (一)我国金融监管应坚持的理念

    1.金融监管建设应服务于金融活动

    我国经历由计划经济到市场经济的时代,以前经济问题是由政府一手主导,计划操作,如今市场经济下,在金融监管这一块应尊重市场本位的前提,再去谈监管,监管的目的是为了创造一个合理、公平的竞争环境,维持稳定的经济秩序,相对应的金融监管的法律应坚持这样的理念,为了更良好的竞争环境,为了更好的服务于金融活动,而不应以传统家长制的作风来一手操办。金融监管应以市场为基础,运用市场机制规范金融活动。

    2.金融监管应兼顾公平

    英国经济学家Michael Tavlor提出了着名的“双峰”理论(Twin-peaks):“认为金融监管存在两个并行的日标:一是审慎监管目标;二是保护消费者权利的目标。 这里的消费者即投资者,其实保护投资者的利益也一直以来是金融活动坚持的原则,而在我国金融活动中这一理念并没有得到最佳践行,不利于营造一个相对公平合理的环境,保护弱势群体利益。且金融监管机构代表着一种公权力,相对于其他的私权力,金融监管机构更有力量和权利,更有条件去做到兼顾公平,在金融监管活动中应领头引入兼顾公平的理念,保护弱势群体的利益。

    3.以金融安全促金融效率

    金融安全是金融监管的初衷和最重要目标。但金融安全与金融效率长久以来呈矛盾状态。例如金融危机的治理会陷入一种循环,即“金融危机—强化金融安全,加强监管—克服危机,经济发展—强化金融效率,放松管制一经济繁荣,盛极而衰一金融危机—新一轮强化金融安全,加强监管—克服危机一新一轮强化金融效率,放松管制……” 如邢会强教授提出的三足理论:在金融安全与金融效率中加入消费者保护形成三足鼎立的局面来相互牵制,相互制衡,这样才能找到一种平衡点。笔者认为,金融效率与金融安全是相辅相成的,当然这种金融安全目的是为了金融活动更有序的进行,维持良好的金融秩序。从而借金融安全来提高金融效率,良性竞争会更有效率。

    (二)金融监管完善具体建议

    1.金融监管以市场为导向

    金融监管应为金融市场服务,我国的金融监管融入了过多的行政化的色彩,我国的金融市场正处于转型发展的阶段,用单纯的行政手段来驾驭必然是不可行的,金融监管应该以市场导向作为出发点,为金融市场更好的发展提供环境和条件,并且要维持好金融安全。如美国的次贷危机,是金融监管的缺位,因此完全以市场自身来调节亦是不可行的,这就需要政府以市场为基础,把有形的手于无形的手相结合,使金融市场有序持续的发展,尊重金融行业本身市场规律,不能把金融监管当成单纯的行政事务来完全,要融入市场,服务市场,尽量不要采取强行命令性的要求,由于金融行业的特性,应给予相对宽松的环境来发展金融,把握好底线来维持金融安全,这不仅仅只牵涉到金融行业,还会波及到国民经济以及社会的稳定,如有些学者提出过的适度监管原则,即金融监管主体必须以保证金融市场调节的基本自然生态为前提,尊重金融市场的规律,运用有效的监管措施增进金融效率,以此促进金融业的发展。

    2.分业监管模式向功能性监管模式转变

    “功能性监管是指从对特定金融机构的监管转向特定金融业务的监管,是监管部门职能性、功能性监管方式的改变。” 这种监管方式以美国为代表,比较适合于混业经营的金融模式,是金融水平发展到较高的水平,比较常适用的一种方式,它的好处在于“能够有效解决混业经营、金集团化条件下金融创新产品的监管归属问题,能针对金融业务的互相交叉现象层出不穷的趋势,实施跨业务、跨产品、跨机构、跨市场的监管。” 我国金融行业正呈现混业经营的趋势,分业监管的方式逐渐不能适应混业经营中出现的各种新问题,这对于金融创新、金融交易的的效率问题是个比较大的障碍。由此,可逐步推进分业监管向功能监管模式转变。

    3.建立监管机构之间良好的协调机制

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中图分类号:D912.28 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0081-04

一、对金融监管自由裁量权法律控制的必要性

金融监管自由裁量权是金融监管机关在金融监管法规定的裁量范围内合理地选择法律结果的权力。它是一种较为灵活的权力,稍有不慎就会出现权力滥用的情况,因此,对金融监管自由裁量权进行法律控制是规范金融监管行为的需要。

1.对金融监管自由裁量权的法律控制是保证金融监管目标得以实现的条件

金融监管有着明确的目标。《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。”虽然此规定只涉及银行业的监管目标,但在一定程度上也反映出整个金融业的监管目标,即促进金融业的合法、稳健运行,维护公众对金融业的信心。因此,这就要求金融监管机关树立适度监管的理念,从传统的以行政管理为依托的监管向依据适度监管原则确立的现代金融监管转变。适度监管要求金融监管机关应当遵循金融业发展的客观规律,其监管行为不能干涉金融活动各方当事人的权利,要通过制度和规则使金融活动各方当事人积极、合法参与,让金融业获得良性的发展。这无疑有利于金融监管目标的实现。从实质意义上看,适度监管避免了监管的专横与金融监管自由裁量的丧失。因为对金融监管自由裁量权的过度限制等于取消自由裁量,而没有限制则易形成监管专横。因此,对金融监管自由裁量权的法律控制必须是适当的。总之,规范金融监管自由裁量权的行使,对有效地促进银行业的合法、稳健运行,实现监管目标,正确发挥监管职能具有重要意义。

2.对金融监管自由裁量权的法律控制是实现依法监管的关键

依法监管是指金融监管必须依据法律,不得与法律相抵触。它包括以下三个方面的含义:第一,金融监管机关地位的确立和监管权力的取得源于法律。金融监管法需要对金融监管机关的地位和职责权限作出明确规定,在法律中赋予金融监管机关以支配性的地位和权力主体资格,确保金融监管机关的监管行为具有正当和合理的双重根据,充分维护和保障金融监管的权威。第二,金融监管机关应依法行使监管权。金融监管机关必须在法律授权的范围内行使权力,其金融监管行为不仅要符合金融监管实体法的规定,而且要符合金融监管程序法的规定,不得逾越权限,损害监管相对人的合法权益。第三,金融监管机关的监管权行使应受到法律限制。迈内克指出:一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的”[1]。为了防止金融监管机关或越权行为的可能性,必须使其监管权的行使受到相应制约和监督。依法监管是金融监管的核心,直接关系着金融监管的水平和力度。金融监管自由裁量权主要发生在具体监管过程中。因此,对金融监管自由裁量权进行规范和制约,使监管自由裁量权的行使不仅符合法律的规定,而且符合立法的精神和意图,这是实现依法监管的关键。

二、对金融监管自由裁量权法律控制的反思

从我国金融监管自由裁量权的运行现状来看,无论是在金融监管立法上,还是在执法上,都对金融监管自由裁量权缺乏有效的控制。究其原因,在于金融监管自由裁量权的法律控制在制度上的缺失,主要表现在:

第一,在金融监管法规中缺少对金融监管自由裁量权控制法律原则的规定。由于我国的历史文化传统、社会价值观以及金融监管制度的长期影响,金融监管自由裁量权缺少个人本位理念的文化积淀和对相对人权利的充分尊重,表现为对金融监管自由裁量权控制的制度体系中缺少基本的、公理性的法律原则。众所周知,法律原则是指可以作为众多法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。它的功能主要体现在:其一,直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值取向;其二,使法律规则保持连续性、稳定性和协同一致性,同时,还是后继立法的出发点;其三,指导法律解释和法律推理;其四,补充法律漏洞,强化法律的调控能力;其五,能把国家机关的自由裁量权限制在法定的和合理的范围内。[2]反观西方国家,金融监管自由裁量权控制的法律原则已十分发达,并且起着十分重要的作用。如英国的合理性原则和德国的比例原则。

第二,在金融监管机关内部缺乏规定裁量基准规则。由于金融监管活动的专业性、技术性以及复杂性等因素,立法机关赋予金融监管机关较为广泛的监管自由裁量权,而金融监管机关有大量的监管实践经验,有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、明确的标准,这样,金融监管机关为了执行金融监管法规中的规定而制定规则都可能对其拥有的监管自由裁量权的范围进行限制,因此,“为了对行政过程中的自由裁量权进行有效限制,应当鼓励行政机关通过连续的行政立法,将行政过程中积累起来的理性和智慧规则化”[3]。裁量基准的建立在科层制管理下有利于抑制金融监管裁量行为的恣意和专横,保证金融监管裁量行为的一致性、可预测性;有利于加强对金融监管裁量行为的层级监督,制约其腐败。但是,目前各级金融监管机关均没有建立此类规则,金融监管执法的统一性和公平性得不到保证,也使对金融监管机关内部的监管执法权的监督成为空中楼阁。

第三,金融监管行为说明合理性理由制度的缺失。金融监管自由裁量权的不断扩张,客观上提出了加强对监管权的制约,防止其滥用的要求,但是,事后的司法审查制度难以对滥用金融监管自由裁量权进行预防性控制,人们开始在金融监管自由裁量权行使的过程中寻找法律控制的基点,这个基点就是理性的金融监管程序制度。因此,“现代行政法强化了程序的作用,主要是为了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融监管程序制度中,对控制金融监管自由裁量权起着核心作用的程序制度就是监管行为说明合理性理由制度,该制度要求金融监管机关在作出影响监管相对人权益的监管行为时,除金融监管法规有特别规定外,必须告知监管相对人监管决定的内容,并说明事实根据、法律依据以及行使金融监管自由裁量权时所考虑到的相关因素等。从当代金融监管法的发展趋势来看,金融监管机关必须对监管行为尤其是监管自由裁量行为说明理由渐成一般原则,特别是当金融监管机关作出不利于监管相对人的监管决定或对一般原则作出例外规定时尤为显得重要。而遗憾的是,在我国金融监管程序制度中,并未明示这一制度。

第四,金融监管的事后救济制度缺乏对金融监管自由裁量权的实际控制。金融监管复议制度与司法审查制度相比较,在控制金融监管自由裁量权方面有其自身的优势,主要体现在:一是金融监管复议程序具有简易、迅速的特点,可以避免将监管争议诉诸法院,启动费时、费力和不经济的司法程序,同时可以减轻法院的案件负担,达到救济目的,充分体现了公正和效率的统一;二是金融监管复议机关作为上一级金融监管机关,具有监管方面的专业知识和技术知识,且熟悉金融监管立法的目的、监管规则、大量的有关监管纠纷处理的先例以及裁量的基准、政策和着眼点,能有效地对金融监管裁量行为的正当性、合理性进行实质性的审查,并予以纠正和补救;三是有利于金融监管机关加强自我控制,通过金融监管复议可以使金融监管机关再一次审视监管行为的合理性,可以保证监管裁量行为的统一性和公平性。为了解决金融监管纠纷,减少法院的案件负担,世界许多国家在存在大量裁量行为的金融监管领域设立复议前置制度。但我国至今没有建立金融监管复议制度,不利于金融监管良好秩序的建立。此外,对金融监管裁量行为的司法审查面临诸多的障碍:一是金融监管的专业性和技术性使司法部门对金融监管自由裁量权的控制实际上很少能奏效。从专业的角度看,金融监管需要具备金融监管和法律等诸多方面的知识,要求法官都掌握,确实是苛求;二是法院对司法自由裁量取代监管自由裁量的做法一直持一种谨慎的态度;三是从法经济学的角度看,面对巨额的诉讼费用和严格的诉讼程序,当金融监管裁量行为涉及到的利益是“小额”时,当事人一般不愿诉诸法院。

三、完善金融监管自由裁量权法律控制的构想

针对我国金融监管自由裁量权法律控制在制度上存在的不足,笔者认为,应当采取以下措施予以完善:

1.在金融监管立法上移植西方国家的一些控制原则

虽然金融监管法规中规定了大量的、广泛的针对相对人的监管自由裁量权,但在总则中并未揭示这些权力的运行和控制原则。要真正实行依法治理金融监管,有必要在金融监管立法上移植西方国家经多年实践证明行之有效的控权原则,如英国的合理性原则和德国的比例原则。合理性原则是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。比例原则要求作为实现某种目的(或结果)的手段的措施,必须具有适当性、必要性和相称性。虽然英国和德国在政治体制、经济发展水平、文化背景和法治环境等方面与我国存在诸多差异,但在经济全球化的大潮中,法律的全球化要求必须建立稳定的、可预期的、透明的法律制度包括金融监管法律制度,以扫清法律原则移植的障碍。

2.在金融监管机关内部建立裁量基准规则

由于金融监管机关有大量的监管实践经验,金融监管机关有可能进一步“提炼”出具有实际可操作性、更细致深入、更明确的裁量标准。经过层层的细化和明确,裁量标准有可能涵盖金融监管实践中的大多数事实情形和法律后果,进而对金融监管执法中的监管裁量行为进行实质性的层级控制,避免监管决定考虑不相关因素,不考虑相关因素和相同情形不同对待,不同的情形相同对待等问题,确保金融监管裁量行为的统一性和平等性。同时为对金融监管裁量行为的复议和司法审查提供参照并进行自我约束。作为一种内部规则,裁量基准规则不应设定相对人的权利和义务,一般不具有直接的外部法律效果。但在德国法中,一般认为这种内部行政规则具有间接的外部法律效果,无正当理由,行政机关偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例,构成违反平等原则,相对人可据此提出行政诉讼。[5]另外一种可行的做法是,金融监管机关在实践中发现并制作、公布一些金融监管裁量行为的典型案例来指导和规范监管裁量行为。

3.建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不仅是指通过法律程序所产生的结果从实体角度看仍是合理的,符合实体正义,而且主要指一个法律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。因此,可以认为,程序理性是程序正义的一项基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心问题是通过一系列的程序机制(包括程序原则和程序制度)限制自由裁量权,尽可能地保证自由裁量权行使的理性化。[6]金融监管程序对监管自由裁量权的有效控制是通过一系列的公正、理性的程序制度实现的。这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度。对金融监管自由裁量权的控制起着核心作用的是金融监管行为说明理由制度中的说明合理性理由制度。金融监管裁量决定的运作过程是一系列的理性推论过程,理性的决定者在作出决定前必须仔细考量一系列的事实和法律因素,根据理性的原则和规则对行为进行理性的选择,这个考量的、选择的过程和这一系列的因素构成了金融监管行为的正当性理由的内容,形诸于外,则构成了金融监管决定的重要部分。金融监管行为说明合理性理由的作用主要在于促使金融监管机关在作出监管行为时,能就事实问题和法律问题进行认真考虑,慎重做出决定,以避免草率。在西方国家,按照“正当法律程序”原则和程序理性观念,金融监管裁量行为如果未说明理由或说明理由错误被视为无效的或可撤销的监管行为。因此,我国必须建立以金融监管行为说明合理性理由为核心的理性金融监管程序制度。

4.建立金融监管复议制度

无救济即无权利。金融监管复议制度对于金融监管自由裁量权运行的监督意义在于它是金融监管机关内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。在构建我国金融监管复议制度时,必须做到:第一,金融监管复议应由政府比较超脱的部门来承担,这样可以保证公正、合理地处理金融监管裁量行为的复议,实现公平保护,节约社会资源;第二,充分发挥社会中介机构,如律师事务所、会计师事务所、金融监管咨询事务所在金融监管裁量行为的复议中的作用,改变金融监管相对人在信息和保护等方面的弱势地位。第三,对金融监管复议的资格和条件作出合理的规定,这样有利于金融监管相对人的救济权利的实现,避免大量的金融监管裁量行为游离于司法审查之外,从根本上解决金融监管纠纷。

5.创新金融监管自由裁量权的司法审查制度

司法对金融监管自由裁量权的审查始终处于要求加强合理性控制和要求“监管自治”的一对矛盾和悖论之中。因此,人们试图在这一对矛盾中寻找两者的契合。大家普遍认识到:司法审查的目标是制约金融监管自由裁量权,而不是代行监管自由裁量权,应从监管和司法各自的职能出发来找寻司法审查的目标和标准,“司法审查之所以有存在的必要,不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事”[4]256。一方面,对于金融监管裁量行为的司法审查的着力点在于通过案件审理,明确滥用金融监管自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准,给金融监管机关以外部强制和压力,迫使金融监管机关进一步细化裁量标准,完善监管裁量行为的运行程序,改进对监管裁量行为的复议。保证金融监管裁量结果的合法性、统一性和公平性,促使大量的金融监管裁量纠纷在金融监管机关内部得以公正解决。另一方面,由于对金融监管自由裁量行为的司法审查是一个非常复杂的过程,要对大量、复杂的金融监管裁量行为进行司法审查,因此,应借鉴大陆法系国家,如法国和德国的经验,在行政法领域引进判例法制度的做法。判例法具有具体性、可比较性和可区别性的特点,可以增强对金融监管裁量行为司法审查的准确性、一致性和效率,同时可以对金融监管自由裁量权的运行提供指导。

参考文献:

[1]博登海默.法理学――法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987:346-347.

[2]张文显.法理学[M].北京:法律出版社,2000:72-74.

[3]王锡锌.自由裁量与行政正义―阅读戴维斯《自由裁量的正义》[J].中外法学,2002(1):27-35.

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2006年财政部的《金融工具确认和计量》等四项金融会计准则在相关规定、会计核算、财务报告等方面发生了一系列变革，使我国的会计标准得到进一步科学与规范。但从国际银行业监管的实践看，由于许多监管指标依赖于会计数据，会计准则的重大变化必然影响相关监管指标的计算口径，因此，包括公允价值、资产减值损失在内的一系列变革给我国银行业监管带来了新的挑战。

一、现行银行监管体系及其监管职能的履行

我国金融监管是一种多元监管体制。目前，中国人民银行、银监会、审计机关都在不同层面履行着监管职能，形成了以银监会监管为基本出发点、相互补充的有机整体。

根据《中华人民共和国人民银行法》，目前人民银行的主要职责为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”。但为了实施货币政策和维护金融稳定，人民银行仍有监管银行间外汇市场、黄金市场等监管职责，并有权对金融机构及其他单位和个人的存款准备金执行情况以及对执行有关人民币管理规定的情况等直接进行检查。

2003年4 月， 中国银监会、证监会、保监会共同组成了中国金融监管的“三驾马车”。银监会主要负责审查、批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查，对银行业金融机构业务范围内的业务品种审查批准或备案等。

国家审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督。近年来，中华人民共和国审计署连续对银行业进行审计，查出中国银行股份有限公司违规发放贷款55.14亿元，交通银行股份有限公司违规放贷19.38亿元，招商银行股份有限公司违规放贷19.04亿元等问题。

二、新金融会计准则对银行监管的影响

新的会计准则整体框架中，金融工具确认和计量、金融资产转移、套期保值和金融工具列报四项准则各有侧重、相互关联、逻辑一致，形成了有机整体。同时，公允价值计量模式的运用、衍生金融工具表内核算等具体准则的调整，也对我国现行金融监管产生了重大影响。

（一）会计目标与监管目标的差异

目前， 理论界对商业银行的会计目标主要有两种观点： 受托责任观和决策有用观。受托责任观认为： 会计应为资源所有者， 甚至是为所有的委托人提供经营者履行受托责任情况的信息，认定和解除委托方和受托方之间的委托责任。由此推论，国有银行的会计目标是向国家报告、股份制银行的会计目标是向股东报告银行管理者受托管理银行资产的责任，会计核算应用历史成本客观、准确地反映受托经济责任。决策有用观认为： 会计的基本目标是为现实和潜在的投资者、债权人和其他的信息使用者提供决策有用的财务信息，在会计计量上不仅要采用历史成本， 还要采用非历史成本。目前，我国的会计准则目标主要是决策有用观，是为了保护处于信息劣势的群体，降低信息不对称，这与维护金融稳定的金融监管的根本目标存在差异。

（二）会计口径与监管口径的差异

银监会2004 年制定的《商业银行资本充足率管理办法》中，其核心资本是实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润和少数股权的合计，附属资本是重估储备、一般准备、优先股、可转换债券和长期次级债务的合计，可见，监管资本是依据过去的《金融企业会计制度》划分的。2006年12月，中国银监会修订了《商业银行资本充足率管理办法》，在附属资本中增加了“混合资本债券”项目，并规定：“对计入所有者权益的可供出售的债券公允价值正变动可计入附属资本，计入部分不得超过正变动的50%；公允价值负变动应全额从附属资本中扣减”，这是结合2006年新会计准则所作的调整。但附属资本中“一般准备”项目在新会计准则中已不存在或至少说已发生变化，如《商业银行资本充足率管理办法》中的“首先从贷款账面价值中扣除专项准备”，而 “专项准备”是否还存在、如何计量等，显然与新准则的会计口径已不完全对应。

新准则将原被置于表外核算的衍生金融工具纳入表内核算，有利于金融企业及时了解高风险金融投资的有关信息，有利于防范衍生金融工具风险，但这种做法会使银行的资产负债规模发生变化或显著膨胀。在金融监管中起着重要参考作用的流动性资产/流动性负债的比例、贷款余额/存款余额的比例等资产负债比例管理的有关监管指标随着会计核算的变化将有可能失去原本意义。

（三）公允价值与历史成本的背离

目前，我们的会计目标是决策有用性，资产负债表上的金融资产更多地按照公允价值计量，而不同的计价模式对银行利润的影响是显著的。从以下金融类上市公司在编制年度报告时聘请境内和境外会计师事务所实施“双重审计”后的审计利润差异可见， 审计结果的利润差异较大（见表1）。

如深发展2002年境内审计净利润3.13亿元，比境外审计净利润3.87亿元低了0.74亿元，差异率为-19.6%；华夏银行2005年境内审计净利润1.3亿元，境外审计净利润1.4亿元，出现这些差异的主要原因是国际会计准则按公允价值计量金融资产与负债，而我国当时还用历史成本计量。

（四）资产负债类别与现行监管框架的偏差

新准则以持有目的为分类标准， 将金融资产分为交易性金融资产、持有至到期投资、贷款和应收款项、可供出售金融资产等四类，金融负债分为交易性金融负债和其他金融负债两类。这种划分使存款业务不再按期限划分活期存款和定期存款，也不再按存款对象区分为单位存款及个人存款，符合决策有用观的会计目标，但这种分类方法使每笔活期存款都可归入“交易性金融负债”，其间的流动性负债、派生存款数量则不得而知。而我们在监管贷款业务及防范贷款风险时，毫无疑问地要考虑贷款的流动性、安全性，考虑贷款与存款的配比。从新的资产负债表看，资产负债的项目类别与现行的监管框架不相吻合，给非现场监管的相关指标计算带来了困难。

（五）资产减值准备计提与贷款风险管理的冲突

新准则将贷款减值损失界定为贷款的账面余额与使用其初始实际利率折现得到的预计未来现金流量现值之间的差额，而且“有客观证据表明该金融资产发生减值的，应当计提减值准备”，并规定：债务工具减值损失转回可计入当期损益，而可供出售权益工具投资发生的减值损失，不得通过损益转回。这些规定缩小了金融企业利润操纵的空间，但与银行监管机构的观点存在一定差异。银行监管机构的观点是用经济增长时期贷款准备金的储备来吸收经济衰退时期的损失，以预提方式防止将来的贷款损失，如2002年《银行贷款损失准备计提指引》中指出：“一般准备是根据全部贷款余额的一定比例计提的、用于弥补尚未识别的可能性损失的准备”。2006 年6月巴塞尔银行监管委员会的《贷款信用风险的稳健评估》（Sound credit risk assessment and valuation for loans）也强调，应“确保根据信用损失估计值计算贷款损失准备金的方法合理且符合审慎性原则”。

三、新会计准则体系下的金融监管策略

（一）加强监管与会计部门的有效沟通， 减少监管与会计标准的差异

2004年，巴塞尔银行监管委员会《统一资本计量和资本标准的国际协议： 修订框架》表示，“委员会及其成员国计划继续与会计当局进行积极对话， 以尽量减少监管和会计标准之间不应存在的差异”。因此，在新会计准则体系下，应加强监管部门间、监管与会计部门间的沟通、协作与信息共享。2001年巴塞尔银行监管委员会《银行内审、监管当局与内外审的关系》，2002年颁布《银行内审、监管当局与内外审的关系：调查报告》以及国际审计实务委员会于2002年《银行监管与外部审计之间关系》等报告，都为合作与协作提供了理论依据。

（二）改革相关指标及其数据统计，调整监管口径与会计口径的差异

针对监管口径与会计口径出现的一定差异，应对以会计资料为基础计算出来的关键监管指标及关键数据的统计进行改革。如“银行资本充足率”，可根据监管资本的特性，对会计准则中影响监管资本的要素进行适当调整，以适应非现场监管的需要。2006年12月，中国银监会提出《关于修改的决定》中增加了“商业银行计算资本充足率时，应将计入资本公积的可供出售债券的公允价值从核心资本中转入附属资本”，以使监管指标与新准则相协调，消除会计准则变化对监管指标的影响。

（三）研究新会计科目体系的变化，降低监管指标的偏差

金融监管当局获取信息、掌握信息是进行有效监管的前提与基础。一般商业银行根据“新准则” 并结合《企业会计准则应用指南》，重新设计了会计科目体系和财务核算办法，如有些行在“资产减值损失”科目下增设了“提取贷款损失准备”、“提取坏账准备”等二级科目，有的行在会计核算时还增设了三级科目。因此，利用现行监管指标时一定要注意这一新变化，如：分析贷款流动性指标时，则需要将资产负债表的“发放贷款和垫款”项目拆分为“长期贷款”“短期贷款”；分析存贷比指标时，则需要将“吸收存款”项目拆分为“长期存款”“短期存款”等，同时注意相应的资产负债比例，必要时还需要进一步考虑单位存款和个人储蓄问题，以综合判断其派生存款和原始存款。

（四）制订新的贷款资产监管办法，化解贷款风险管理冲突

贷款监管的重要目标之一是防范风险。新会计准则的“借：资产减值损失，贷：贷款损失准备”使贷款损失准备不再预提。因此，应制订新的贷款监管办法，如：对商业银行进行贷款减值监管时，要检查商业银行确定的单项金额重大的贷款标准是否切实根据自身管理水平和业务特点，整体评估贷款损失准备金的框架设计是否合理，信用风险评估和贷款损失准备金计提所涉及风险计量模型是否与实际经营状况相吻合等，以化解减值准备计提与贷款风险管理的冲突。

（五）以新会计准则及会计信息为基础，创新金融监管方式

综合的、完善的会计准则是金融体系稳健的先决条件。就目前情况看，银行监管要以会计信息为基础，并适应金融监管的需要。非现场监管是通过收集金融机构的经营管理和财务数据，运用各种模型、计算机软件及相关比例分析，研究分析金融机构经营的总体状况、风险管理状况、合规情况等，再结合监管指标发现风险管理存在的问题，因此，现场与非现场监管的结合应是今后金融监管的主要方式。

【主要参考文献】

篇（9）

中图分类号：D922.28 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）01-0193-02

金融领域的消费者有被动消费或冲动消费倾向，易被表面的高收益承诺所诱惑而做出错误判断，金融机构与消费者之间的权利义务关系无法通过私法自治原则达到公平与公正的目标。为此，需要公法救济方式对金融消费者进行保护。最关键的一点，由于金融服务机构在信息拥有和传播方面占据绝对优势，出于自身利益的考虑，通常所提供的金融信息对消费者具有一定诱导性，不够客观全面，且比较抽象难以理解，必然导致金融消费者在订立合同中的相当劣势地位。而由此产生的后果是金融消费者无法准确地对金融服务机构进行甄别，从而选择更为合适的金融产品和服务。就整个消费领域而言，金融消费者的弱势地位尤为突出，利益也更易受侵害。越来越多的国家和地区意识到保护金融消费者最根本的途径是制度和法律规范的制约，以政府为主导锻造一张严密的金融消费者权益保护网。而在法理层面，关于金融消费者的权益保护却是个跨学科的命题，需多方论证。

一、社会义务本位理论

资本主义发展至19世纪，频频发生的经济危机暴露出许多制度缺陷。实证哲学由于其关注当下、关注现实和对资本主义历史发展的不断思考的特点，逐渐得到资本主义社会的青睐，成为主流哲学流派，并在此基础上产生了社会法学派理论。社会法学派立足于对传统资本主义的反思和修正。创始人孔德认为，资产阶级革命时期提出的“自由”“平等”“博爱”等原则都是形而上学的教条，本质是无政府主义，忽视社会秩序，以此批判资本主义社会初期提出的一些权利理念。并进一步指出人类社会是一个大的群体，个体之间的关系是相互的，而非单一付出或者索取。只有依靠相互帮助和相互依赖，才能使得人类社会永续发展，并且维持人们之间稳定的社会关系。在这个理论指导下，社会成员在社会中生存和发展都必然承担着一定的社会义务。于是，社会的权利义务观念开始呈现出“个人权利本位”向“社会义务本位”的转换趋向。社会法学派认为权利与义务应该是并存的，任何的社会公民，在享有个人权利的同时都必须履行与之相应的义务。之后的社会法学派理论学者更重视社利益，扩大社会协调的功能，资本主义传统的“个人本位”开始让位于“社会本位”。这一时期，资本主义国家在制定法律时最根本的出发点和立足点是基于社会利益的实现。法律对于内容和实质平等的重视上升到了前所未有的高度，对于法律义务的承担也非一概而论，而是以个人的承受能力作为标准[1]。

关注弱势群体需求和保护弱势群体利益，这是社会法产生和发展的宗旨。近代资本主义社会对于弱势群体人权的实现正是社会法理论在现实中的重要体现。在人权体系中，生存权和发展权是首要权利，也是弱势群体利益的根本所在。因此，在社会法系统当中既有保障劳动者权益的劳动法，也有为公民基本生活水平兜底的社会保障法。消费者在经济生活中的弱势地位契合了社会法学派倾斜保护弱势群体的核心理念，而金融消费者在金融交易中的弱势地位更加显而易见。

二、消费者理论

古典经济自由主义认为，公民有自由追求经济利益、从事经济活动的权利[2]。以此为理论基础，亚当・斯密在其代表性著作《国富论》提出：“生产的唯一目标是消费，只有在消费者利益得到满足的情况下才得以考虑生产者的利益。”阐释了“消费者”论。“消费者”论类似或者接近于今天社会上的“消费者就是上帝”的观点，即消费者的需求是市场的唯一指挥棒，生产者生产何种产品，产品数量如何皆取决于消费者的好恶。市场经济中，激发市场潜能最大化的手段唯有生产者之间的自由竞争。企业只有根据消费者意愿进行生产，才能获得最大利润。在此基础上，经济学家提出了“消费者”思想，“消费者”思想反映了市场经济中消费决定市场、消费者控制经济的功能。然而，在利益导向的市场经济中，消费者与生产者是完全不同的利益集团，之间存在利益冲突在所难免。“消费者”思想毫无疑问对近代法律体系的形成产生了直接的影响，但仍然缺乏具体的法律规范或法律条文真正地实现消费者在消费领域的。

对于金融消费者的保护，仍然是赋予市场较大的自我调节的权利，以期通过市场自身的活动维护金融消费者的利益。因此，在金融交易和金融服务中，政府并不主动干预各类金融消费纠纷，而是寄希望于市场自律，尽管金融消费者权益受侵害事件频繁发生。此一阶段的各国政府秉承“管得越少的政府就是好政府”，只是被动地扮演“看门者”抑或“守夜人”角色。随着金融业的蓬勃发展，资本主义各国都先后进行了金融改革，在继续强调市场自律的同时，引入了较为宽松的金融监管以加强金融消费者保护，金融交易更为活跃，金融消费者这一群体的数量也在不断地增大。但是，由于金融交易的复杂性和金融产品以及金融服务的专业和抽象，金融领域消费者的弱势地位凸显出来。与此同时，追求利润最大化却是金融机构持之以恒的追求，为了实现这一目标，不法行为时有发生。20世纪20年代末一场遍及资本主义世界的破坏力极强的经济危机给资本主义各国政府敲响了警钟，“市场神话”成为历史。随之而来的“市场失灵”一词不再只是停留在理论层面为专家学者所讨论，也成为各国政府亟待解决的重大问题。

为此，金融消费者保护监管首先确定消费者基本权利向金融领域的延伸，通过监管改进现有的金融秩序，克服金融行业的信息不对称局面，改变消费者和金融机构的失衡状态，形成有利于消费者的金融各项制度以保证消费者的利益。

三、政府适当干预理论

20世纪全球范围内的数次经济危机，以及2008年的次贷危机都充分证明，金融消费者在金融市场中根本无力与金融机构抗衡，二者力量对比悬殊。金融机构具有天然的趋利避害的性质，基于利益最大化的满足不惜侵害消费者权益，两者之间的矛盾与冲突尖锐化。因此，一味地主张经济自由主义是不现实的。美国著名经济学家斯蒂格利茨认为，政府干预的主要作用是弥补市场失灵。

而且，市场失灵证明了金融监管对于消费者权益保护非常之必要，金融行业的负外部性从正面论证了金融监管对金融消费者保护的必要性和重要性。金融市场的“蝴蝶效应”会严重消解金融消费者对金融市场的信心，引发金融市场的动荡，进而导致一国金融灾难。同时，信息不对称体现在金融行业尤为明显。一方面，消费者无法准确评估金融机构的风险；另一方面，由于普通消费者缺乏金融商品的了解，一般不会自觉地为此耗费大量的时间和金钱。而又源于追逐利益最大化的本性，人们往往倾向于购买那些回报率较高的产品。金融机构常常利用消费者较高预期，去设计一些高回报产品提供给消费者，实际上高风险与高回报相伴相生。而金融机构为了拓展经营，在产品宣传时，会一味地强调高回报，对于风险选择性忽略或者只字不提。金融市场上的信息不对称最终导致了道德风险，使整个金融市场处在一个不稳定的状态之中。斯蒂格利茨的理论又给予我们启示，信息不对称不可避免，监管对于金融消费者保护来说仍存在着一定的局限性。在开展金融监管以对金融消费者进行保护时，必须要考虑到保护的成本，即把握监管的度。适度是监管干预应该遵守的重要原则，还要确保监管干预与市场自身调节的协调。

因此，只有以社会公共利益为立法标准和价值导向的经济法，才能在面对金融消费者保护问题时两者兼顾。

四、“双峰”（Twin Peaks）理论

20世纪90年代末，资本主义各国金融监管体制的设和改造中都体现了对金融消费者的保护。英国经济学家Michael Taylor提出了在法学和经济学领域广为人知的“双峰”（Twin Peaks）理论。该理论指出，金融监管是保障一国金融稳定发展和保护金融消费者的重要制度设计。也就是说，金融监管的目标除了一直以来各国所坚持的审慎监管外，还理所应当增加保护金融消费者权益的监管。这两个目标不是附属关系，而应该是并列存在。审慎监管的预防作用主要体现在通过严格系统的监管维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，进而实现一国或一地区金融市场的可持续发展；保护消费者权利的监管是借助审慎监管，实现金融消费者在金融市场的公平对待[3]。这一理念了原有的金融消费者保护只是金融市场稳定这一金融监管目标的附随目标，二者首次被看作是同等重要的。这种模式在次贷危机发生之前并没有受到足够的重视，发达国家中只有澳大利亚和荷兰采用，西班牙、法国和加拿大也有类似的模式。而在英、美两个国际金融中心基于多方面的原因并未获得认可。然而，次贷危机的发生，给了英、美两国一个非常深刻的教训。两国政府普遍反思认为英、美两国所面临的冲击与其金融监管模式的不足有很大的关系。而澳大利亚受到的冲击较少，其应对次贷危机的成功表明“其监管体制更为健康”[4]，也进一步验证了“双峰监管”的有效性。近些年来的各国金融体制改革，也充分地显示出了这一改革发展趋势。

综上，社会义务本位理论、消费者理论、政府适当干预理论、“双峰”理论为金融消费者权益保护提供了充实的法理基础，而当下我们需要的就是在现实中将金融消费者权益保护转化为具体的法律规范和制度保障，为金融消费者提供可靠有效的保护。

参考文献：

[1] 张乃根.西方哲学史[M].北京：中国政法大学出版社，1997.

篇（10）

健全的内部控制体系是金融机构防范风险的关键之一，按照什么样的原则来建立内部控制机制，是关系到内部控制能否真正发挥控制作用的关键。一般来说，金融机构应当按照下列原则来建立内部控制机制：

有效性原则。要使内部机制充分发挥控制作用，在各部门和各岗位得到贯彻实施，其所建立的内部控制制度必须具有有效性，即各种内控制度应当具有高度的权威性，要真正成为所有员工严格遵守的行动指南。此外，执行内控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事长、总经理）不得拥有超越或违反制度的权力。

审慎性原则。内部控制的核心是有效防范各种风险，为了使各种风险控制在许可的范围之内，建立内部控制必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险和容易发生的问题，设立适当的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。审慎性原则是建立内部控制的最重要原则。

全面性原则。内控机制必须全面、完整，覆盖到各个业务环节和业务部门，不能留有任何死角和空白点。如果在业务过程中，有一个环节失控，即使其他各个环节控制再好，也有可能导致风险的发生。因此，只有坚持全面性原则，才能使内部控制完全发挥作用。

独立性原则。内部控制渗透到业务过程的各个环节，它控制的是整个经营过程，因此，与其密不可分。从整个业务过程来看，各个环节都是整个业务的一部分，它们之间在操作上有连续性；从控制上来看，各个环节的操作又是相对独立的，它们之间是相互核查、相互控制的关系。因此，在建立业务过程内部控制时，要保持各个环节的相对独立性，即坚持独立性原则。同时，内部控制作为一个独立的体系，必须独立于其所控制的业务操作系统，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同管理人员负责，在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供一条向最高管理层直接汇报的渠道。

及时性原则。是指内部控制的建立和改善要跟上业务和形势发展的需要。开设新的业务机构和开办新的业务种类，必须树立“内控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融创新的领域，也不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制制度，要根据形势发展的需要和业务变化的新特点，适时进行修订，保证不落后于形势。

二、巴塞尔核心监管原则的内控规定

巴塞尔委员会近若干年的几乎所有文件，都贯穿了加强银行内部控制的精神。

1998年1月，巴塞尔委员会在吸取各成员国经验和其早期出版物所确定的原则的基础上，针对银行失败的教训，颁发了一份旨在适用于银行一切表内外业务的《内部控制系统评估框架（征求意见稿）》。它“描述了一个健全的内部控制系统和各基本要素，提出了若干原则供监管当局用于评价银行的内部控制系统。”其核心内容主要体现在三个方面：

一、内部控制活动应成为银行日常经营必不可少的一部分。高级管理层必须建立适当的控制结构以确保内部控制有效，对各个业务面的控制活动予以规定。包括对不同部门适当的业务控制，对实物控制，定期检查遵守风险限额的情况，审批和授权制度。复核和对账制度。高级管理层在任何阶段都必须确保银行的所有领域遵守了事先制定的政策和规程。同时高级管理层应确保职责适当分离，职员不被委任相互冲突的职责。对可能产生利益冲突的各个方面，应加以识别，设法改善，并密切监视。

二、内部控制的实施操作状况应该始终得到有效地监督。高级管理层应不间断地监视银行内部控制的整体效果。对关键风险进行监控应是银行日常经营的一部分，包括按要求进行单独评估。应由经适当训练、有能力的职员对内部控制系统进行有效、全面的内部审计。内部审计部门，作为对内部控制系统进行监督的一部分，应直接向董事会或它的审计委员会以及高层管理人员报告。内部控制的缺陷一经查出，应及时向适当的管理层报告，并应立即得到解决。重大的内部控制缺陷应向高级管理层和董事会报告。

三、金融监管当局应适时对内部控制系统作出客观地评价。金融监管机构应要求所有银行，无论规模大小，都拥有有效的内部控制系统，此系统应与其表内表外业务的性质、复杂程度以及风险相一致，并反映银行环境和状况的变化。如果监管机构认定银行的内部控制系统不充分（如未能符合本文件所包括的所有原则），即应对该银行采取措施，以保证内部控制系统及时得到改善。

三、德国典型全能银行制下的内控制度

在战后欧洲的金融发展中，德国堪称稳健发展的典范，而德国的金融监管更是独领。其金融监管最主要的特点，主要表现在两个方面：

一、分工明确。互相协作的金融监管组织体系。德国的银行业虽然实行全能银行制，银行除了经营传统的业务外，还兼营保险、证券、投资等其他非银行业务。然而，银行的兼营业务与银行业务是分开进行单独核算的，所以政府对其监管也分别由不同的部门进行。如对保险业和证券业的日常监管，由联邦保险监管局和联邦证券监管委员会来实行，而联邦金融监管局，则负责对银行和其他非银行金融机构（保险、证券除外）实施监管。它们均隶属于财政部。此外，德意志联邦银行〔中央银行）、州中央银行协助联邦金融监管局实行业管。联邦金融监管局、联邦保险监管局、联邦证券监管委员会和中央银行既明确分工，又互相配合，构成了德国完备和多层次的金融监管体系。

二、健全完善的金融机构内部控制制度。长期以来，德国非常重视银行内控机制的建立，为了防范经营风险，各银行均都建立健全了内部控制体系和有关制度，主要是建立内都市计机构、风险管理机构和证券监管机构。

1、内部审计机构。各银行一般均没有内部审计部，通过内部稽核。及时发现问题。银行所有权人可以监督经理人，以此实施有效的监管，防范经营风险。

2、风险管理机构。银行建立了一套有效的风险管理机制，银行董事会、市场风险管理部、各业务部门、审计部门都分别对风险负有明确的职责。董事长负责整个银行的风险管理，确定风险及其上限。银行每天通过数学计算的方法确定风险的大小，如超过了规定的风险上限，董事会将马上采取措施降低风险。

市场风险管理都是银行专门负责风险管理的职能部门，负责制定衡量市场风险的指标，对各业务部门进行检查、监督，随时提供风险信息。同时，建立一些数学模型来预测和计算风险。通过进行量的分析到质的定性，提出降低风险的措施，及时向董事会报告。各业务部门要预测本部门业务范围内的风险上限，定时进行检查，发现风险及时采取措施，并向风险管理部报告。内部审计部门则通过每天计算风险情况。对当时风险所处的状态报告有关部门和董事会。

3、证券监察部。德国1995年实施《证券交易法》，并成立了联邦证券监管委员会。为了配合实施《证券交易法》和联邦证券监管委员会的有效监管，各银行都依法成立了证券监察部，具体负责对本银行证券经营业务活动的监督。

德国金融监管在内部控制上最突出的特点是“四只眼原则”（也称双人原则）。也就是业务交叉核对，资产双重控制和双人签字。在德国联邦金融监管局颁布的《对经营金融交易的信用机构业务管理的基本要求》中“，详尽地层示了这种”分而治之“的原则。在《基本要求》关于操作程序的监督与牵制中规定：各项交易活动必须有明确的职能分工，包括四个层次：一是一线交易，二是后线结算，三是会计审核，四是监控。最低要求是一线交易与其它职能部门要分开，即使是交易管理人员也必须遵守这个原则。在一个职能部门中，相关但不同的工作要有不同的人员做，以确保相互的业务监督牵制。使用自动数据处理系统时，要有相应的程序来保证实施监督数据处理系统中输入人员要与交易、后线结算分开，会计审核要与业务监控人员分开。任何数据内容的修改，由处理系统自动记录在案。为控制与交易业务相关的风险，每个业务部门必须建立一个用于测量和监控风险头寸和分析潜在亏损风险大小并对其进行控制和管理的系统。风险控制人员要与一线交易人员分开，头寸权限由管理人员授予，交易产生的风险要及时得到监控，要有一名管理人员专门负责风险控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前线交易。

四、美国分业监管下的内控制度

美国联邦储备体系十分注重银行业的内部控制工作，其对内部控制定义为：内部控制是组织计划和在业务中采用所有协调方法和手段，旨在保证资产的安全、检查其会计资料的精确性和可靠性、提高经营效率、喜励坚持既定的管理政策。这一定义大大扩展了为部控制的范畴，它把内部控制的职能延伸到与会计和财务部门直接或间接相关的职能中。其内部控制不仅仅是对人员、风险、从业范围、制度和工作程序的监督管理，而且是一个包含了预算控制、标准成本、定期经营报告、统计分析等在内的内部控制与稽核相统一的系统。因此，银行稽核取能的发挥是评价其内部控制系统的重要尺度。

1993年5月11日，联邦存款保险公司董事会批准了执行“1991联邦存款保险公司改进法”第十二条中的内容。要求银行就其内部控制和守法情况以及经稽核过的财务报表档案向联邦存款保险公司和联储等管理机构报告，这些银行应设立由独立的外部董事组成的稽核委员会。大银行和稽核委员会中至少有两名成员要具备商业和金融方面的管理经验，并且这些成员不能是该银行大客户中的雇主或雇员。

美联储要求银行内部的稽核审计人员负责监督银行在会计、经营和管理等方面是否健全和适当，以确保这些方面都正常运转，使银行资产免遭损失；同时，内部稽核还负有帮助制定新的政策和程序的义务，还应督促银行遵守法律法规，对现行的监控政策及程序有效性作出评价。为达到这一要求，美联储对银行内部稽核进行检查时。着重从内部稽核的独立性，内部稽核员是否称职、内部稽核的充足性和有效性几个方面入手，强化了内部稽核的功能。从其工作程序、业绩，尤其是专业人员素质这些非常细致入微的指标检查中，促进了银行业极其重视风险的内部控制，因为，一旦美联储认为某银行内部稽核报告不可信，那么，该银行的内部稽核工作在联储的综合评级中将处于极低等级，这对该银行的经营发展来说是非常不利的，因此，迫使银行重视内部控制，由此来实现金融监管的精神实质，把风险扼杀在萌芽状态。

五、我国银行建立内控制度的基本要求

从我国目前银行业内部控制的现状来看，笔者认为应在内部控制制度的确立上体现这样几个方面的内容：

（一）健全内部控制管理制度，创造良好的内部控制环境，实施内部控制，首先必须在制度上有保障，各专业银行、商业银行应结合自己的营业特点，在各个岗位、各个部门、各个环节上建立严格而具体的内部按制制度，做到有法可依，有章可循。同时，由于金融机构的工作特点建立部门之间，岗位之间的相互核查制度也应构成内部控制制度的一个重要组成部分。因为每一环节在完成自身业务的同时，也是在进行对上一环节的检查，这样可以减少工作差错，防弊堵漏，及时纠正错误。

篇（11）

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2012（11）-0039-04

一、金融创新与创新风险

金融创新在过去几个世纪经济领域一直是一个关键、持续的重要组成部分，特别是在20世纪60年代之后，随着市场一体化的发展和技术的成熟，金融创新层出不穷，许多新形式的金融衍生品、另类风险转移产品、交易所买卖基金、变种免税股票融资等金融产品得以出现，金融创新带来的不仅是金融领域产品规模和种类的变化，而且包含金融监管与金融制度相互博弈，这在动态改变了金融系统的结构和功能，对经济增长产生重要的影响。然而，金融创新并没有像所期望的那样一直能够促进经济的持续增长，反而，金融创新产品在促进经济金融快速发展的同时，也不断积累了新的风险，一定程度上可能成为诱发金融危机和经济危机的隐患。

特别是在美国次债危机爆发之后，引起了众多学者对金融创新的激烈讨论，甚至有些学者认为，金融创新是引发全球经济危机的根源。这种观点拥有众多的支持者，在2008年的金融危机中，许多创新性金融产品和创新性金融机构一度扩大了金融的杠杆效应，放大了经济的需求和供给的错位，导致经济危机的爆发。然而令人不解的是，曾被视为是新经济增长源泉的创新（熊彼特，1939），应用到了金融领域，怎么没有发挥创新应有的作用，反而抑制了阻碍了经济的增长，导致全球经济风险的增加。这需要重新认识金融创新与金融风险之间的关系。

对于金融创新内涵的理解，学者们的意见并不一致。沿着创新大师熊彼特的思路，金融创新是指金融当局或金融机构为更好地实现金融资产的流动性、安全性和盈利性的目标，利用新的观念、新的技术、新的管理方法或新的组织形式，来改变金融体系中基本要素的搭配和组合，推出新的工具、新的机构、新的市场、新的制度，创造和组合一个新的高效率的资金运营方式或营运体系的过程。金融创新不仅包含了金融工具的创新，而且包含金融制度的创新。一些学者把金融创新看成是一个动态的过程，他们认为金融创新是指政府或金融组织为适应不断变化的外部经济环境和融资过程中的内部矛盾运动，防止或转移经营风险和降低成本，为更好地实现流动性、安全性、盈利性目标而逐步改变金融中介功能，创新或组合一个新的高效率的资金营运体系的创造性过程。

至于风险，一直被视为金融的基本特征。在经典理论看来，金融行业就是经营风险的行业，他们通过各种方式，把投资人的钱集聚起来，通过特定的风险收益策略，投向众多资金的需求者，整个过程就是对风险和收益管理过程。对于金融创新而言，既然是金融，不仅带有基本的金融风险特征，而且带有创新的特点。但是往往人们只是关注到了金融的创新特征，忽视了金融创新的风险内涵。

因此，从这个角度来看，金融创新带来的不仅是创新的产品，而且还有产品的风险，只有当对风险进行有效的控制和监管的时候，金融创新才能发挥经济创新的作用，改善金融环境，提高金融效率，提高金融对资源配置的作用，促进经济增长。如果不能对金融创新所带来的风险进行很好的控制和监管，那么金融创新所带来的风险将突破原有的监管框架，通过杠杆效应不断扩大，将成为经济增长的隐患。

这对金融创新带来的负面作用进行了较好的解释，比较而言，人们更关心金融创新的风险来源如何，在不同的情况下应该如何进行金融创新和风险管理，这既要使得金融创新能够为金融抑制环境下的经济提供金融支持，又能较好地控制金融风险，防止金融危机的出现。特别是在目前全球经济收缩、资本回流、外部冲击不断的情况下，中国如何在金融创新和金融风险之间进行权衡，成为保持经济稳定增长的重要因素。

二、外部冲击与金融创新

与经典的熊彼特式创新相比，金融创新除了具备一般创新的特点外，还具有许多不同的特征。这主要是反映在金融创新的动因上面，Peter Tufano（2003）对金融创新的产生原因进行了归纳和分纳，他把金融创新的动力来源归因为六类，分别是：内在的市场不完全竞争机制，固有的人与信息不对称状况，交易、搜索、市场成本，全球化风险与技术冲击。辛基（Sinkey，1992）提出了一个TRICK的金融创新模型，在他看来，金融创新等于TRICK加上理性的自利，而TRICK则是指技术（Technology）、监管调整（Reregulation）、利率风险（Interest-rate risk）、消费者（Customers）和资本充足状况（Capital adequacy）。并且，辛基认为，不能孤立TRICK的各组成部分，因为它他是互相影响的。

这两种经典的金融创新原因论从不同的角度解释了金融创新的动因，尽管他们的出发点不同，但是他们的分析中实际上包含了两种典型的动力，即作为私利企业的固有的创新动力和作为金融企业的外部调整创新动力。如表1所示，作为第一种创新动力，和一般的非金融企业没有什区别，是一个企业实现盈利、满足股东财富最大化的原始冲动，它通过熊彼特所描述的五种创新途径实现企业规模的扩张和盈利能力的提升。更重要的是第二种创新动力，它区别于一般的非金融企业的创新，是金融企业特有的创新来源，这种来源是基于金融环境变化之后，企业对外部环境进行的适应性调整，环境变化包括金融规制的变化、金融市场和金融政策的变化，这才是金融创新的特有动力来源。

除了金融机构存在金融创新的动力外，环境变化带来的外部冲击是影响金融创新的重要因素。所谓的外部冲击是指影响当前金融市场均衡的外部因素，包括经济冲击和技术冲击。经济冲击较为复杂，包括外部市场的变化、货币政策的变化和全球一体化下贸易制度和国际金融环境的变化；技术冲击相对来讲较为明确，主要是指技术变化对企业创新行业的影响。不论是经济冲击，还是技术冲击，都将改变金融市场的均衡状态，从而激发金融机构创新的动力。

值得关注的是，与金融企业内部的创新冲动相比，外部冲击更能刺激金融企业进行创新。西尔伯（Silber，1975）对1850～1974年间金融产业推出的25种创新进行研究，发现有80%左右的金融创新行业是因为金融管制带来的外部冲击引起的。随后西尔伯对1970～1982年间的金融创新进行了分析，得出了几乎一致的结果。八十年代后期，随着全球一体化进程的加快，全球各国之间的金融联系和经济联系更加紧密，金融市场价格变动更具有传染性，这进一步使得金融行业和金融市场的外部冲击增强，加大了金融创新行业的产生。

许多金融创新工具的说明了外部冲击对金融创新的促进作用。例如在20世纪60年代，美国短期国库券的利率一直低于5%，但是在70至80年代上升到7%至15%。短期利率的上升造成了长期证券和不动产投资的收益率下降，而剧烈的利率波动又会导致巨额投资的溢价或资本损失，为避免通胀和利率变动对投资收益和债务负担的影响，金融机构进行创新，开发出新的债务工具，如可变利率存单、远期交易和套期保值等等，这对金融市场产生了重大的影响，被视为金融领域非常重要的创新行业。

三、金融创新的风险监管

风险是金融的基本特征，金融在发展的过程中也是与风险相伴而行。对于金融企业而言，控制金融风险是保证企业获利的前提，在保证收益的同时，使风险最小化。在经典的微观金融理论中，无论是资本资产定价模型，还是资产组合理论，已经假设系统性风险无法避免，企业所要战胜的只是非系统风险，在这种情况下，金融企业本身很难会捕捉系统性风向的变动，而且在集体行动的逻辑下，金融市场的风险就会逐步放大，政府主管部门有必要对金融进行风险监管。

从金融发展的历史来看，金融市场与金融机构的发展一直伴随着金融监管的发展，金融市场与金融监管一直在交替“斗争”中前行。一般而言，金融市场的发展促进了金融产品的增加，金融产品的增加引发了政府主管部门的监管，而监管又将改变金融企业的外部环境，引发新的金融创新，在新的金融创新情况下会带来更加严厉的监管，这形成了一个“创新-监管-再创新-再监管”的怪圈。

在这个过程中，如果金融创新的风险得到控制，那么将不会产生较大的危机，如果不能觉察和捕捉到金融创新的风险，那么这样的风险将会累计和放大，在当前杠杆和更度复杂的金融工具迅速发展的情况下，有可能成为泡沫，一旦泡沫破裂将会发生严重的金融危机。2008年全球金融危机之后，学者们对以往的金融监管理论研究内容进行反思，他们认为在以往的监管理论中，存在着监管漏洞、监管不力、监管方法技术缺陷有待进一步提高等。如Baily等（2008）、Goldstein和Morris（2008）等研究认为金融监管体系不健全是引发当前美国金融危机的主要原因之一，Hoenig，Thomas（2008）也意识到混业经营机制隐藏了金融创新的风险。

这些观点在指明监管失败原因的同时，并没意识到金融创新带来的风险，或者即使意识到金融创新带来的风险，但是缺乏针对创新实施专门的监管措施。对于这个问题，可能存在着如下几个原因。一是金融创新的绩效特征。一般认为创新是正向的，创新会给企业带来正的收益，但是往往忽略了创新存在着成本和风险。在现代管理理论中，学者们创新的成本是阻碍创新的重要因素，而对企业创新风险的防范是对创新管理的重要途径。这些问题在金融创新的过程中，会因为金融风险的因素更加突出。二是创新风险的时间特征。既然是创新产品，就意味着产品的形式的结构与传统产品有较大的不同，对于金融创新产品而言，因为金融产品的形式、结构、收益率发生了变化，其风险特征难以被监管者所观察，金融创新产品风险的暴露，需要创新产品推向市场之后才会显现，这就意味着金融风险监管存在着滞后。三是金融创新风险的应对措施。八十年代后期，金融创新有了新的变化，金融创新产品更加复杂，其风险更加隐蔽，因此当风险爆发时，监管部门缺乏有效的政策工具应对金融风险的爆发。四是金融创新风险监管的成本。随着金融创新及金融监管发展，监管成本的内容也在不断变化发展，而监管收益也在监管目标实现的基础上不断扩大发展。但是监管成本的范围存在较大争议，监管成本的计量在实践操作上也存在一定难度，而监管收益的范围和计量在实践中就更是一个难题。

实践上来看，对金融创新风险的监管也成为金融危机之后金融改革的重中之中。2008年后，美国在监管改革中建立了多部门参加的联合监管委员会，并赋予了美联储监管金融市场系统性风险的职责，推进金融创新产品的监管从局部性风险转向监管金融市场系统性风险与局部性风险并重的转变，尤其是关注系统性风险的监管。这时的监管既没有采取简单地禁止金融产品创新的禁止创新状态或严格管制状态，更没有简单地回归到自由主义市场经济的放任监管状态，而是针对金融创新产品的市场发展规律与金融经济的发展实际需求，从机制设计与完善角度推进金融创新产品风险的监管深化，目标仍然是促进金融产品的创新与发展。

四、外部冲击下中国的金融创新和金融监管

我国目前仍是实行证券业、银行业、保险业的分业监管模式与机制，在金融创新快速发展的趋势下，不仅要完善建立健全金融产品创新的微观监管机制，更要加强应对系统性风险的宏观审慎监管。由于系统性金融风险不仅涉及到金融机构而且涉及到经济社会的其他部门，因而需要加强对现有金融监管组织架构的改革。近年来，中国金融的改革步伐加快进行，随着金融机构的壮大，金融市场也逐渐了发展起来，一些新的金融产品开始兴起。

但是，中国在改革的过程中，对于金融的监管也存着不足，主要体现在以下几个方面。一是从各监管部门的监管职责内容来分析，行政管制的内容较多，对金融产品创新约束较多。二是我国分业监管模式与机制造成了银行、证券、保险业监管规则的不一致，不利于统一的金融产品创新市场的形成，也不利于金融风险的防范与控制。三是金融监管法律法规体系尚不健全，法律效力较高的基本法律初步形成，但一套完善的监管法规及监管规则体系尚未形成，金融产品的创新甚至造成金融监管法律法规的漏洞。

目前来看，全球经济仍处于复苏当中，外部形势还不明朗，美国与欧洲的货币政策对中国造成了较大的冲击，中国在外部面临着人民币升值的压力，在内部面临着通货膨胀的风险，近两年来的信贷收缩抑制了银行等金融机构的业务发展冲动。在此情况下，一些新的金融创新逐渐兴起，比如像银行的资产业务、信托行业的房地产信托产品等等。这些业务的出现，一方面反映了银行等金融机构为了规避中央银行货币政策而进行的创新，另一方面也反映了抑制投资背后的需求。

在政府进行宏观调控、货币信贷收缩的背景下，有必要加强对金融产品创新的监管。对金融创新进行监管，反映了对货币政策执行情况的落实，也是经济政策有效性的保证。此外，更重要的是，对金融创新进行监管，反映了主管部门对风险的防范和控制，正如前文的论述，金融创新一旦出现问题，将会放大风险的作用，对经济产生负向作用，因此加强金融创新监管具有重要性和紧迫性。

由此，加强金融创新的尽管，必须注重以下几点：一是监管策略从事前向事后转换。长期以来，我们监管比较注重金融创新的事前监管，即每次进行金融产品的创新，都需经过重重审批，才能推出新的金融产品，当金融产品推向金融市场后，则放松了对金融产品的监管，容易产生风险。二是监管要从分离转向合作。我们的金融监管具有条条和框框的特点，几大监管部门分别对相应的金融行业进行监管，同时由于地域之间的差别，容易形成地域分割和监管真空，因此必须加强监管部门之间的合作和联系，共同监管金融产品的风险。三是监管要从被动转向主动。美国的次债危机已经说明了被动的监管不能处理金融创新中存在的风险，等到风险释放时，再进行监管已经为此过晚，因此对我们对金融创新的监管必须从被动转向主动，当一种金融创新产品存在较大的风险时，不仅主动进行风险评估和压力测试，而且要根据创新产品的风险特点，建立相应的预警体系。

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