乡镇社会治理现代化大全11篇

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篇（1）

根据近10年来的全国的环境统计年报、农业部环境监测中心农业环境质量监测数据库资料及有关普查，可以将农村现代化进程中的污染问题总结为以下三类：

首先是现代化农业生产造成的各类污染

我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。化肥年使用量4637万吨，按播种面积计算，化肥使用量达40吨／平方公里，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨／平方公里的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染，对太湖、杭州湾富营养化的成因分析表明，造成水体富营养化的污染源主要来自生活污水和农田的氮、磷流失。其中太湖面源污染物对TN的贡献率已超过1／3，对TP的贡献率接近1／3。农药年使用量约130万吨，只有约1／3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明，农药总检出率为20％～60％，总超标率为20％～45％，远远超出发达国家的相应检出率。这两类污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。

因为大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨，在发达地区尤甚。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3.78吨／平方公里，造成减产损失达到产值的1／5左右。随着中西部农业现代化的进展，这类污染也在中西部粮食主产区普遍出现。

其次是由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染

随着现代化进程的加快，小城镇和农村聚居点规模迅速扩大。但在“新镇、新村、新房”建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上：大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划之间缺位或不协调，农村聚居点则缺少规划，使城镇和农村聚居点或者沿公路发展，形成马路和带状集镇，或者与工业区混杂。小城镇和农村聚居点的生活污染物则因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。例如，每年产生量约为1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放； 每年产生量超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。浙江省环保局2002年进行的调查表明，农村聚居点的环境质量除了大气污染指标外，其余已经显著劣于城市。

尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。

第三是乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染

农村工业化是中国改革开放20年间经济增长的主要推动力，在县域经济发达的浙江、江苏等东部地区表现得尤为明显。受乡村自然经济的深刻影响，这种工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD 和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50％以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。

与乡镇企业存在类似污染问题的是近些年来在人口密集地区尤其发达地区蓬勃发展起来的集约化畜禽养殖。居民消费能力强和农牧业的发展空间受到限制而必须提高单位土地面积的产出率，使集约化畜禽养殖场快速发展。如对环境影响比较大的大中型集约化畜禽养殖场有80％分布在人口比较集中、水系较发达的东部沿海地区和诸多大城市周围，而整个西部地区仅占总量的1％左右，据国家环保总局2002 年对全国23个省、自治区、直辖市进行的规模化畜禽养殖业污染情况调查。因为这些地区可资利用的环境容量小（没有足够的耕地消纳畜禽粪便，生产地点离人的聚居点近或者处于同一个水资源循环体系中），加之其规模和布局没有得到有效控制，没有注意避开人口聚居区和生态功能区，造成畜禽粪便还田的比例低、危害直接。同时，在污染排放强度上并不低于工业企业的集约化养殖场，其污染危害更加严重：不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。 另外，农村由于污水灌溉和堆置固体废弃物，大量承受了工业污染的转移，导致了土壤的重金属污染以及延伸的食品污染。

由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污”变“大污”，而且已经“小污”成“大害”，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响：中国农村有3亿多人喝不上干净的水，其中超过60 ％是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.0952‰上升到2000年的0.1126％。对于基本排除在医疗保障制度之外的农民，这是极大的威胁。

总之，在农村现代化进程加快的今天，对农村环境污染，如果没有及时采取相应对策，将严重阻碍农村的社会发展和农民的福利改善。

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农村环境污染问题的本质和成因

从社会学的角度看，农村现代化进程中的环境问题是中国社会长期存在的二元社会结构的产物。所谓“二元社会结构”，是指在整个社会结构体系里，明显并存着比较现代化的和相对非现代化的两种社会形态，这是发展中国家现代化的一般特征。在中国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及“剪刀差”经济发展战略，二元社会结构的表现更为突出。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足。现代化进程中污染问题的加重，一方面是由于发展方式不当：过于注重经济目标，因此在农业集约化生产、乡镇企业发展之初基本不考虑环境约束；另一方面是由于经济与社会未能协调发展：社会发展落后于经济增长，而农村包括基础设施、管理体系等在内的公共服务供给不足、供给制度缺失，导致农村极易“小污成大污”和“小污成大害”。

具体来说，可以将农村环境污染问题的成因总结为以下四方面。

由于重视程度不够，加之农村现代化的特点以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。

我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。

工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏；居民集中使得原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。

不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。以农业生产导致的面源污染为例，其具有三个明显的特点：一是排放主体的分散性和隐蔽性。与点源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如，农作物的生产会受到自然的影响（天气等），因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。三是不易监测性。这是指对面源污染的管理存在成本过高，只能对受害地监测，很难监控排污源等情况。

我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。

另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。

必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。

由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。由于政府缺位，导致在农村聚居点的污染治理设施建设上存在一种悖论：根据亚当·斯密的“市场大小决定分工”理论，可以推出“市场大小决定具有公共物品属性的基础设施市场化建设和运营的最小规模”。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金。而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，连应付生产性基础设施建设都不够，更难以估计污染治理基础设施。这种悖论造成了农村聚居点污染日趋严重并将继续严重。

扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。

篇（2）

当前，农村突出的三类环境问题：一是现代化农业生产带来的各类污染。二是由于小城镇和农村聚居点的规划、基础设施建设和环境管理滞后造成的人居环境污染。随着现代化进程的加快，小城镇和农村聚居点规模迅速扩大，但在“新镇、新村、新房”建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上，每年产生约1．2亿吨的农村生活垃圾，几乎全部露天堆放。每年产生超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。三是乡镇企业和集约化养殖场布局不当、治理不够产生的工业污染。

农村环境污染为何愈治愈劣，我想主要基于以下几个因素：由于重视程度不够，加之农村现代化以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农业技术推广体系难以应对污染问题财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力；扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立；治理模式不适，导致农村污染治理效率不高。

对农村环境污染问题的思考与对策

农村现代化进程中的环境污染问题是典型的发展不当和发展不足带来的。解决此问题必须看到一个重要约束一一在未来相当长的时期里，我国城乡分割的二元社会结构可能仍将继续存在，仍然会有相当多的人以小规模的农业经营为生。此约束决定了农村污染治理可采取的措施是有限的。它们首先必须确保农民受益并有利于改善农民的生活，任何激进的、外部输入性的、单纯管制性的政策都有可能面临失败。许多新兴工业化国家如韩国等的经验也说明这种问题必须在不影响经济增长、社会发展目标和发展速度的情况下统筹解决，即兼顾“生产发展、生活改善、生态良好”。这与中央提出的新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标的思路是一致的。

据此，在新农村建设中应采取以下4方面的对策。

一是要重视农村环境保护基本制度和基础体系建设。基本制度包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。制订《全国农业生态环境保护条例》。在管理制度建设中，应抓好3个重点：首先是逐步推行建设前环境影响评价、“环保三同时”和排污收费等环境管理制度。其次是加强环境保护的机构和能力建设，完善农村环境管理基础体系建设，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。第三是将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中。在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。

二是推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制。在新农村建设中应全面贯彻“以城带乡、以工促农”政策，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制，加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源。同时，应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。“开源”之外，必须采取有力的“节流”措施，即要有针对性地解决部门分割、重复建设以及“自下而上”决策等问题。对于农村面源污染这样涉及面广的污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配。对于农村聚居点的公共服务资金使用方式和方法，应逐步建立农民自主决策机制。

篇（3）

土地综合治理项目对周至县粮食生产有直接影响，目前周至县参与土地治理项目的乡镇主要有12个，去除2010年刚加入的尚村镇，这里选取11个实施过土地综合治理的乡镇进行研究。有无项目对比分析是项目评价中常用的方法之一，可以对项目实施前后进行对比分析，也可以对项目区与非项目区进行对比分析。

1.项目实施前后对比分析。通过比较项目区在土地治理项目实施前后的粮食单产变化趋势，初步评价土地治理项目对周至县粮食生产的影响，分析结果如图1所示。从图1可以看出，1995年，周至县11个农业基础生产条件较差的乡镇未实施土地治理项目以前，抵抗自然灾害的能力较弱，各个乡镇的粮食单产表现出较强的差异性，竹裕乡与九峰乡的单产差距为2945公斤/公顷，单产仅为九峰乡的1/3。各粮食单产在较低的水平波动，均值为3218.64公斤/公顷，低于全县平均水平341.01公斤/公顷。到2010年，周至县基本完成了11个主要乡镇的农业综合开发，各乡镇粮食单产得到大幅提高，单产最高的乡镇九峰乡与单产最低的乡镇司竹乡的单产之差为2095公斤/公顷。11个乡镇的粮食单产实现在5065.91公斤/公顷的水平波动，比1995年提高了1847.27公斤/公顷，比全县平均水平高出394.27公斤/公顷。可见，通过农业综合开发项目的实施，项目镇的粮食单产对全县粮食单产的影响由原来的“制约”作用变为现在的“促进”作用（如图2）。从图2中可以看出，随着农业综合开发的持续推进，11个乡镇粮食单产由项目实施初期（1995~1996年）低于全县水平逐渐增加到与全县单产水平长期持平甚至偏高。在2007年全县粮食单产由于受自然灾害受到重创时，仍然增势不减，并在最近三年持续高于全县水平。这不仅体现了土地治理项目增强了农业生产能力，也表明了农业基础生产设施的改善能有效地规避自然灾害，保证农业生产稳产增收。

2.项目区和非项目区对比分析。不考虑2010年刚进行土地治理的尚村镇，根据有无项目可把周至县的22个乡镇分为项目乡镇（11个乡镇）和非项目乡镇（11个乡镇），分别以1995年和2010年为考察时点，并将粮食种植面积的减量视为农业结构调整的增量，见表1。从表1可以看出，周至县项目乡镇粮食种植面积占全县的2/3，单产增幅较大，且有7000多公顷的农业结构调整行为。非项目乡镇的粮食单产徘徊不前，农业结构调整不到150公顷。可见，周至县土地治理项目提高了全县的粮食单产水平，推动了县域农业结构调整，项目乡镇和非项目乡镇有着显著的差异。

二、土地治理项目对周至县域农业经济影响因素分析

1.对农业产业结构的影响。土地治理项目为周至县农业结构调整提供了契机。周至县临近西安市，又是猕猴桃适生区，具备蔬菜产业和猕猴桃产业发展的自然和社会条件。2005年，县政府实施土地治理项目，在终南镇建立了万亩无公害蔬菜示范基地。2008～2009年，周至县土地治理项目连续支持终南镇。现在，终南镇已是全市规模最大、科技含量最高、专业市场功能齐全、产业化服务体系健全的蔬菜种植示范基地。与终南镇类似，周至县富仁乡在2006～2008年连续三年在土地治理项目支持下进行了大规模的农业结构调整。全县的蔬菜种植已成规模，并带动了一批蔬菜专业合作社和产销企业的形成，为当地的农业发展开辟了一条新出路。土地治理项目也极大地促进了猕猴桃生产。2010年，周至县猕猴桃种植面积达到2万公顷，所有12个实施了土地治理项目的乡镇，都是猕猴桃发展重点乡镇，占总数的2/3，猕猴桃种植面积占77.93%（见表2）。最具代表性的马召镇是周至县农业综合开发最早的乡镇，也是猕猴桃发展较好的乡镇之一。2009年，周至县又在马召镇启动了万亩有机猕猴桃现代示范园建设项目，并在2010年再次在马召镇投放土地治理项目资金。2010年，全县年末耕地面积5万公顷，猕猴桃和蔬菜种植面积达到25912.27公顷，占全县年末耕地面积的一半以上。根据对周至县猕猴桃种植基地和蔬菜种植基地建设项目的考察，结合对土地治理项目资金投向的追踪可以发现，对于政府主导的农业结构调整项目，基本都采用农业综合开发推动，而进行过土地治理项目的乡镇，也广泛存在村民自主型农业种植结构调整行为。可以说，土地治理项目是发展周至县域农业经济的重要工具，项目实施大大提升了农业生产结构的合理性。图3显示了1996~2010年周至县粮食种植面积、猕猴桃种植面积和蔬菜种植面积所占比例变化。

2.对农民生活水平的影响。从有无项目分析可知，土地治理项目大规模地提高了周至县的农业生产能力，使全县1/2的乡镇、2/3耕地的粮食生产由原来“拖后腿”变为现在的“生力军”。同时，土地治理项目的实施不仅带动了全县粮食单产不断攀升，还使周至县非粮农作物产量在逐年提高，其中猕猴桃和蔬菜收入已成为农民收入来源的重要构成部分。2005年以来，周至县农民人均纯收入以较快的速度增长（见表3）。为了分析土地治理项目导致的农业结构调整对周至县农民生活水平的影响，这里选用1996～2010年全县的粮食产量（L）、猕猴桃产量（M）和蔬菜产量（S）作为因变量，周至县农民人均纯收入（Y）作为自变量应用统计分析软件eviews6.0进行回归分析（数据见表3）。通过ADF检验可以得出，数据序列Y、M、S、L均为二阶单整数据。进一步用E-G两步法检验得出，它们之间存在显著的协整关系。直接用LS法进行回归分析：Y=642.7321+0.014246M+0.006426S-0.000590L(0.824843)(9.360216)(2.693408)(-0.201625)R2=0.976069F=149.5498回归结果显示，粮食产出对农民人均纯收入已经没有显著影响，甚至是负影响。而猕猴桃和蔬菜对农民人均纯收入有显著正影响。因此这里剔除粮食产量（L）因素，重新进行回归分析：Y=487.5027+0.014216M+0.006397S(4.228358)(9.785150)(2.800390)R2=0.975980F=243.7948再次回归得到了良好的拟合结果。方程的调整R2为0.9720，在5%的显著性水平下，蔬菜年产量（S）和猕猴桃年产量（M）对周至县农民人均纯收入（Y）影响显著，表明土地治理项目带来的农业种植结构大调整是周至县农民人均纯收入增长的源泉。此时，非项目区的农户的农民人均纯收入近为487.50元。

篇（4）

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篇（5）

    在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

    一、公共选择理论阐释乡村关系失范

    公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

    公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

    乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

    从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

    二、乡村关系失范的影响因素

    公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。  

    (一)压力体制下乡镇政府强权

    乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

    (二)乡村治理法制建设存在缺陷

    实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

    (三)村委会双重角色失衡

    村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

    三、对乡村关系失范的治理

    公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

    (一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

    要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

    (二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

    改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

    (三)培育自治组织,增强村委会自治能力

篇（6）

农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。

一、后农业税时代乡镇政府职能定位

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，

1. 更新观念

更新观念是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。

2.向农村提供公共服务和公共产品

不收农业税后，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品。

3.规划、建设和管理小城镇

乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障。

培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民。

人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。

二、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

1.乡镇政府职能界定准确

按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2.科学配置乡镇机构规模

乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。

篇（7）

[关键词]公共选择乡村关系治理

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003

[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）

篇（8）

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

篇（9）

Exploringonthevillage’sconfigurationofvillager’sdemocraticgovernance

HeXuefeng

Abstract

Itisveryimportanttoexplorethevillagestructureofinstitutionofvillager’sself-governancewhenwestudytheefficacyofitscapabilities.Wefindthattheefficacyofvillager’sself-governanceislimitedifvillage’ssocialintegrationislower,whilethecapabilitiesofthedemocraticgovernanceisgreatifvillage’ssocialintegrationishigher.Thevillager’sself-governanceisagoodinstitutionthatmaybringoutvillageorder,anyway,ifweignoreitsdependenceonthevillageconfiguration,wecanhardlyunderstandthepracticaleffectofthisinstitutionindifferentregions.

KeyWords

Villager’sself-governance,Governance,Socialintegration,Relationshipbetweentownandvillage

一、引论

学术界对村民自治的关注，存在着两种分野，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治；一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看作一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民自治民主方面的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。

因为已有太多关于村民自治民主方面的研究(参见景跃进，2001)，本文试图从村民自治治理的方面来作些讨论。村民自治治理的方面可以看作是一种民主化的村级治理，这里的中心词不是民主而是治理，关注的焦点是民主化村级治理作为一种可供选择的治理制度，其效能如何，社会基础如何以及在当下中国特定国家与社会关系状况下的适宜性如何。

当前关于民主化村级治理的研究相对薄弱，已有的研究主要集中在对村民自治效能的实证调查中，这些实证调查为展开民主化村级治理的理论研究提供了必要的前提（徐勇等，2001）。进一步展开的关于民主化村级治理的研究不仅较少，而且大都建立在一些想当然的信念中，缺乏扎实的实证调查和深入的逻辑推证，这一点在赞成和反对村民自治这一民主化村级治理制度的双方并无根本不同。还有一点也很有趣，即学术界和地方行政官员对村民自治这一民主化村级治理制度的价值和实践效果的评价，大多数时候都是恰恰相反的。

就学术界对民主化村级治理的信念而言，大多数学者对以下命题是不加置疑的，如人们相信，真实的竞争性的选举，一定可以选出村民满意的村干部，这些村干部在民主化的村级治理中，会保护村民的权益，起码不会损害村民的权益；又如，人们相信，由村民选举产生的村民代表，既可以通过村民代表会议的形式决策村务，监督村干部，从而约束村干部的行为，又可以通过在村民代表会议中协商妥协，形成有益于村民的决议，并有能力将这些有益于村民的决议贯彻到村民中去；再如，人们相信，只要是真正对村民有益的事情，只要让村民有足够参与表达意见的渠道和民主决策的机会，这种有益于全体村民的好事，就一定可以做成。村民是理性的，他们知道如何选择于自己有益的决定。等等。

考察民主化村级治理，需要讨论这些未加置疑的信念。本文希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。之前，我们来讨论民主化村级治理面临着的共同乡村关系前提。

二、民主化村级治理的乡村关系前提

当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同时解决村务和政务。1998年通过实施的《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发外生型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政施加于村一级的政务，正体现了这种强加法则。不是村一级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，源自国家现化要求的政务可以有三种办法来予完成：第一是由基层政权即乡镇行政施达于村，比如由乡镇行政直接向农户收取税费，控制生育等等。一般地说，由于当前分田到户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政无力直接面对千家万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，监督成本也太高，代价太大（温铁军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政设置向下延伸至村，即在村委会这一村民自治机构以外设立乡镇行政下派的另一个村级组织，由这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中将政务和村务集于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务与政务的办法都不是完美的办法，有利也就有弊。事实上，在当前中国转型期的现代化特定阶段，也很难有一种完美的既可以处理好村务又可以解决好政务的办法。当前村民自治制度安排中希望通过村民自治来同时解决村务和政务的特征，与其说存有制度安排上的缺陷，不如说在村民自治制度运作中，我们如何直面这种缺陷。换句话说，在讨论民主化村级治理时，我们必须面对以政务和村务合一为表征的乡村关系前提。无论乡村关系在名义上是领导关系还是指导关系，乡村之间都存在关系，这种关系一般以乡镇行政掌握着较村委会多得多的经济资源、社会资源、文化资源乃至组织资源为前提，在乡村关系中，乡镇行政为主动的占据优势的一方，村委会是处于被动和劣势的一方。

在村民自治制度安排中，乡村关系中乡镇行政的优势并不是以传统人事上的任免权为依据的。村委会由村民选举并对村民负责，因此，理论上，村委会与乡镇行政是两个对等的法人实体，乡镇行政无权要求村委会一定做什么，村委会也有拒绝乡镇行政政务的组织制度上的理由。这种情况下，乡村关系中政务与村务合一的前提在实践中就有组织制度以外的办法，这种办法在过去的村民自治实践别是在1998年之前《村组法》试行期间，乡镇行政大多是以操纵村委会选举或直接任免村委会成员这一明显违反《村组法》的办法实现的，这一点已为绝大多数农村政治观察者所观察到。1998年《村组法》正式颁布实施以后，法律的严肃性和执法力度的加大，提高了乡镇行政以操纵选举和直接任免村委会成员的办法来实现乡对村控制的成本，而当前农村经济普遍不景气，农民负担过重所造成的乡村关系的紧张，进一步增强了村对乡镇的抵制决心。这种情况下，乡村关系便存有两种可能前途，一是乡镇行政利用资源优势来控制村干部，并逐步与村干部结成利益联盟，村干部为乡镇办理政务，乡镇干部对于村干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗透。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一坏一好。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既得利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，即处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为从而决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。

三、社会关联度：村级治理的村庄基础

从理论上，我们都相信制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽视制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开它的村庄基础。

我们在另一项研究中，将构成村民自治制度基础的村庄性质以传统文化和社会分化两个维度进行了区分，并特别讨论了缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构（贺雪峰，2001A）。我们认为，关注村庄社会分层和社区记忆之所以重要，是因为社会分层和社区记忆构成了村庄中人与人之间联系的性质与程度。社区记忆强烈的村庄不仅构成了村民对村庄的认同，而且构成了村民一致行动的理由。社会分层可以在村庄形成经济社会资源优势者，他们较一般村民掌握更多经济社会资源，这种经济社会资源的优势很容易转而成为人际关系上的优势，从而具有建立强人际关系的潜力。一般地，在那些社区记忆缺失和社会分层缺乏型的村庄，因为缺乏传统的社区认同和现代的社区精英，而使村民的联系减弱，一致行动能力下降，这种一致行动能力的下降，会带来村庄秩序的严重问题，诸如经济的协作难以达成，无力抵御乡村组织的过度提取，缺乏一致对付地痞的能力及无力解决社区共同面对的道德难题等等（贺雪峰、仝志辉，2000）。

从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱也即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，或在维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与缺失记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种低度社会关联的村庄。在这种低度社会关联村庄中，村民类似马克思所说一个一个的马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆型村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且使村民在一致行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到损害时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益而行动。明显的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势资源的村庄精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一呼百应的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应能力的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民与村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正是这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由特定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农村的大队小队干部却与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，以消极的方式对抗着的强制力量；而在河南这样的北方农村，一统到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中（曹锦清，2000），南方农村与以河南为代表的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，村干部在时期仍然受到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，村民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵制上级可能脱离农村实际的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。

四、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例

《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐符。按一般的理解，这种民主化的村级治理，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所亟需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会大有进展。

现实是否会如以上设想乐观，还有待民主化村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论低度社会关联村庄民主化村级治理可能存有的问题，来作一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理的村庄基础这一重要问题。

从理论上讲，由村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表者和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会成员和具有在村务决策管理和监督方面权力的情况下，村干部的行为会具有典型保护型经纪的特征（杜赞奇，1995）。但是，保护型经纪的行为并不是凭白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政据理力争时，他们认为在经济上是合算的。在低度社会关联型村庄，村民是原子化的，村干部很难从原子化村民中获得自己行为的文化价值，这样，解决村干部维护村民利益的动机就必须从当村干部的经济收入方面考虑。事实上，在低度社会关联村庄，是否出任村干部，的确大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，他们出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在与掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部（选举或任命本质上并无不同），他们缺乏与乡镇对立的积极性。

在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。

好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。

新上来的强人干部当然不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。

这些赢利型经纪往往做过头了，以至于引起村民的强烈不满。村民会在下次选举中，将这些骄横的强人选下来，再选一个好人上去。好人上去后，他没有强人的强悍和魄力，他又不能从原子化的村民中获得强力支持，因此，纵使他有着抵制乡镇行政不合理要求和办理与村民生活息息相关村务的良好愿望，他也缺乏这种能力。他既无个人的强悍，又无来自村民的支持，这是他难以有所作为的实质所在。他无所作为造成的村务政务的瘫痪状态，再次引起乡镇行政和村民双方的不满，下次选举，他便退出了村庄治理的舞台。

这样一来，在低度社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可能出现的一种理论上的结果，是村庄治理陷于瘫痪状态与赢利经纪的交替循环。细心观察当前中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头（贺雪峰，2001B）。

五、结语

以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联村庄，特别是在那些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化的村级治理这一外来的制度安排，社区内部就会产生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以较外来制度安排低廉得多，也有效得多。外来的民主制度安排有时可以发挥作用，不是因为外来的制度真正起了多么重大的作用，而是外来制度碰巧合乎了过去村庄中那些没有成文写出来的惯例和传统。

这似乎是说在村庄秩序的保持中，外来的制度安排诸如村民自治制度没有什么作用。这当然不是事实。以上所列举的低度社会关联村庄和高度社会关联村庄制度安排效能的结果只是一种理论推断，即一种理论上的可能性。现实的农村较以上理论可能性要复杂得多。同时，在当前中国处于转型期的复杂情景下，所有对农村性质及其关于村庄社会关联度的讨论，都具有暂时性。

这还不够。制度绝不只是一个被动的因素。制度在很多时候是塑造世界的力量，正因此，我们应该对村民自治这一民主化的村级治理制度保持高度关注。良好的制度安排可以创造出巨大的可能性。村民自治制度正是这种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，这种制度使得一些本来缺乏希望的村庄依靠自身的力量拯救出来。本文考察民主化村级治理的村庄基础，不是要得出关于村民自治的悲观结论，而是希望关注农村秩序的学者注意到村民自治制度对村庄性质的依赖。不具体考察到村庄性质这一层面，也许我们得不出多少关于村民自治实践效能的有用结论。

如何考察村庄性质或如何理解民主化村级治理的村庄基础？我相信，没有对实践的深入了解，没有对村民自治实践深入广泛的田野调查，抽象的理论研究和制度研究是没有用处的。从纯逻辑的角度来推论制度应该具有的效果，总会发现逻辑考察环节的不足。没有一门实践的学问可以完全依赖于逻辑推论。一方面，逻辑推论无法把握实践的全部细节，也无法把握实践中不同细节不同的重要性。一方面，逻辑可能性总是多样的，而实践的结果却是具体的，在对村民自治的研究别是对村民自治治理方面的学术研究中，更多一些实证的研究，对学术和实践都会好处多多。

而关于村民自治这一民主化村级治理制度安排来说，本文的考察试图提供一种与主流所想象的村民自治制度实践效果略有不同的可能图景。这种可能图景不否定村民自治制度对于今天中国农村基层政治实践的重要价值与作用，但村民自治制度的好并不是其道义和政治正确上的好，而应该是于农民的生活，于农村的发展和于当前中国特定的现代化有益的好。脱离农村实际来讨论村民自治制度，以对村民自治的一些想当然的信仰为基础来讨论村民自治的民主价值，不说全错，起码有些文不对题。

最后，既然村民自治制度是需要有村庄基础的，考察村民自治发生作用的村庄基础，并保持村民自治制度一定的可塑性，可能会给实践更多一些机会。

参考文献：

曹锦清，2000，《黄河边的中国》，上海文艺出版社。

杜赞奇，1995《文化、权力与国家》，江苏人民出版。

贺雪峰，2001A，“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》第2期。

贺雪峰，2001B，《遭遇选举的乡村社会——荆门市第四届村委会选举观察》，即出版。

贺雪峰、仝志辉，2000，“论村庄社会关联”（未发表）。

篇（10）

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:

(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。

(三)培育自治组织,增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M]北京:中国人民大学出版社.2003

[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京:北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J]行政与法2003(10)

篇（11）

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。论文百事通其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

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