公共管理的性质大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇公共管理的性质范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

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一、行政委托在公共管理领域正当性基础与现实动因

（一）相关几种学说依据

1．公共选择理论学说：该理论主要是利用经济学理论进行分析政府的行政管理活动。基于为求得最大效益的经济人的假设，公共选择理论学派提出应在政府以及政府的整个政治通知范围引入市场竞争。并建议将利润分享机制引进政府，对于节省出来的成本归入财政节余，赋予官僚机构一些的自主选择权。这就是一种在政府中引入企业运营方式的模式，参照竞争机制来规划政府行为方式的做法。2．新公共管理理论学说：新公共管理理论成为支撑现代国外公共进行行政方面改革的主要理论基础，并产生了较大的影响。其认为私营部门和公共部门在管理上并无本质上的差异，私营部门的管理模式仍然可应用于公共部门。政府一方面应逐步退出一些诸如经济的社会领域，促使社会经济主体依照司法进行活动；其次，政府在调控过程中，应提出如何以私法方式来进行某些公共管理服务。3．企业型政府理论学说：该学说是结合了一些企业家在其经营中所采用的重质量、效率、力求完美服务与善待消费者的精神加之企业中广泛采用的科学管理策略，创新和改革政府管理的方式，从而使得政府充满活力和更加有效率。“传统的政府本能地会选择第一个方法”，“但这种本能的行为只会更多地导致失败、合并机构和集中控制只能产生更多的浪费”。所以，主张以企业家精神改革政府并坚信新企业型政府模式必然会替代传统的政府模式。4．治理理论学说：治理理论于上世纪90年代产生并兴盛，为西方一些国家的公共服务市场化的改革提供了理论基础。该学说认为政府并不是唯一的治理主体，管理的主体既可是公共机构亦可是私人机构，甚至包含公私之间的合作。该理论的核心观点是建议通过协商、合作、伙伴关系，确定共同的目标等方式以实现政府对公共领域的管理。“治理理论是有共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的正式规定的职责，而且它也不一定要求依靠强制力量要求别人服从。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或者是以新的方法来统治社会。

（二）现实动因

1．长效治理机制不强：城市管理部门在很多方面存在着很难彻底解决的问题。因为城管执法需要面对的对象具有特殊性，其多在社会底层生活，缺乏基本生活保障，从事无证经营小商小贩或者是无处可归的流浪人员，这些执法对象具有流动性强的特点。城管执法过程费时费力，且收效甚微，诸如此类现象很难以得到根治。2．城市综合执法范围越来越广，行政事务增加：较少的人员编制不能满足广大区域以及众多执法任务的要求。城市管理执法人员要承担着市容环境卫生整治、环境保护管理、施工现场管理、城市河湖管理等多项职责。

二、我国行政委托在公共管理领域的现状分析

（一）城管外包的合法性遭质疑

很多民众认为将执法权外包给承包公司，不符合法律规定，外包公司并没有执法依据。外包公司因为其并不具有行政主体的资格，且和政府的关系是行政委托而非授权，执法权缺失，也因此得不到民众的认可。

（二）暴力执法、暴力抗法事件频发

城管服务外包的一部分是为了缓解城管执法对象与执法部门之间的冲突矛盾，推行柔性执法。但是结果并未如人所愿。一些城市的城管业务外包并没有解决暴力执法、暴力抗法事件频发的问题，也没有改善城管人员暴力执法的形象，暴力现象仍有发生。

（三）外包公司执行效率低

城管服务外包因为承包公司无实施行政处罚的权力，所以在其员工管理的过程中，行政权力仅限于上前进行劝阻。占道违法经营的小摊贩或其他街道上违规的人员不听从劝阻，承包公司的巡查人员也无没收其东西、扣留或对他们进行处罚的权力。

（四）城管服务外包公司服务不规范

外包公司在服务过程中存在许多不规范之处。第一，随意着装。第二，缺乏身份证明。第三，服务程序并不规范。第四，超越服务权限进行管理，而且经常发生外包公司人员没收摊贩东西，与服务对象发生暴力冲突事件。

（五）后续维权存在问题

在我国的《国家赔偿法》中，“受行政机关委托的组织或者个人在行使行政权力时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权利造成损害的，委托机关为赔偿义务机关”。这样就存在三个问题：第一，受委托人如果行使职权超出了委托权限时，那么法律责任如何承担行为效果如何归属？受委托人是不是应承担责任？应承担何种性质的责任以及如何承担其应负的责任？如果是将受委托人作为被告借由行政诉讼进行行政赔偿责任的追责，就会面临这样的困境——受委托人在其受委托的范围内行使其权力并不能独立承担责任，也不具有独立的法律人格。但当其超越权限行使时却具有了作为行政主体的资格。且因为受委托人行使职权产生是典型的公法关系，故通过民事诉讼来追究受委托人的责任，要求赔偿显然行不通。第二，若委托的行政主体承担了受委托人行使权力造成的全部行为后果（包括诸如赔偿责任在内），那受委托人在存在其行使权力存在违法或者过错的情况下，应承担何种法律责任及其应如何追究受委托人的责任？这在我国立法上并没有明确的规定。第三，承包公司的人员权利保障问题。接受委托的公司人员在提供管理服务过程中如果出现损害，甚至伤亡情况，赔偿的方案和办法应当如何确定，目前仍然不明确。

三、行政委托的界限与规制

（一）合法原则

1．法律优先原则：在有法律规定的情况下，必须依照法律规定；鉴于行政委托专门立法较少，在增加新的立法之前，应遵守下位法不违反上位法规定的要求。2．法律保留原则：该原则是宪法规定的有关对人民基本权利加以限制等专属立法，必须要由立法机关经法律规定，行政机关不可代为规定。且行政机关若要实施行政行为必须得到法律授权，否则合法性将会受到质疑。

（二）权责统一原则

从行政委托开始到委托职权完成的全过程中，都应遵守权责统一的原则。行政机关应当始终为自身职权内的事务负责。无论是不是委托给其他组织或者个人实施，都应承担其相应的法律责任。如此一来，一则保证行政机关不会出于自身的懈怠将职权随意委托，二来，也可督促行政机关行使对委托职权的行使状况进行控制和监督，保障职权行使的正当性与合法性。

（三）禁止再委托原则

行政机关职权委托给符合条件的组织或个人，是现实状况所需要，组织和个人能够成为被委托方，正是因为其符合法定条件，能够承担一定的权力，实施任务。再委托，一方面会导致行政管理权威性的丧失；另一方面，组织和个人也没有足够的能力再对受委托对象进行审查监督。

四、对公共管理领域行政委托的规制

程序的设计对实现实体权利至关重要。由于我国目前并没有制定《行政程序法》，对公共管理领域行政委托的程序和实质要件并没有相关的法律规定，只是零散分散于一些地方性规章或法规中。我国应尽快出台专门的《行政程序法》明确行政委托的程序。此外，还可以借鉴外国比较成熟的政府公共服务外包机制的程序。萨瓦斯在他的著作中叙述了政府在公共服务外包应当遵循的几个过程，主要有：一是外包内容的确定；二是外包可行性研究；三是招标合同的准备；四是招标公告的；五是承包商的选取；六是监督、评估和促进合同的履行。公共管理领域行政委托的的程序与上述公共服务外包程序可以采取大体相似的做法。

（一）可行性研究

行政机关在需要对职权委托之前，应对该职权的可行性进行分析，以书面的方式说明委托的理由、优缺点、预计成效等内容，交由上一级行政机关或者是主管部门进行审批。

（二）公告招标确定受委托方

在委托申请得到批准后，行政机关应当立即向社会公告，开展招标工作，在接收标书的同时，积极联系符合条件的组织和个人，动员其参加投标。在招标结束后，应对提出申请的组织和个人的合法性与实施能力进行审查，对于不符合条件的应当予以排除。全过程都要有记录，确保公正公开。

（三）签订委托合同

为了避免委托事项出现问题时相互推诿责任的争议出现，在委托合同中应载明如下内容：一是委托的主体，即委托方与受托方的名称、地址、性质；二是委托的事项范围以及双方的权利义务；三是委托生效及截止日期；四是责任的归属，明确由越权委托引起的法律责任或违法事实行政职权的后果如何承担。

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传统的公共管理方式主要强调政府的作用，认为政府的力量“无所不能”，可以包揽一切公共事务。但计划经济国家的实践证明，这一方式存在很大的弊端。在市场调节为主的活动中，成本是生产经营不可或缺的耗费。为了确保生产经营能够持续下去，收益必须大于成本。但在政府调节为主的活动中，成本来自税收和其他非市场资源，经济核算机制失效。并且，“经济的发展对行政管理成本具有正的影响”。[1]在非市场收益与成本支付不一致的情况下，即使政治上有效，在经济上也是失效的。

更为重要的是，成本与收益的脱节，会驱使政府追求一些自利目标。比如，政府会总是努力获取更多的预算。在市场调节为主的活动中，成果大小主要根据利润来评价。但在政府调节为主的活动中，由于没有这种评价标准，所以预算大小就成为内在性指标。这样，预算越多越好，增加预算的努力比减少预算的行为在政府中会得到更多的赞赏。而要增加预算，就需要不断地增加能够消化预算的“项目”。这种“项目”，在很多情况下，并不是非常必要的，甚至是很不必要的，或者是新增的机构以及编制，或者是所谓的“政绩”工程。这些名目繁多的支出，最后都归结为政府行政支出。

二、公共管理创新思路提出的背景

近年来在经济发达国家兴起的新公共管理理论认为，市场的力量可以弥补政府的不足，避免政府的失败。应当改变过去只注重开发政府职能的做法，尽量在公共事务中引入市场机制。以新公共管理理论为依据，各国政府的公共管理方式都在进行着重大的变革。虽然不同国家和地区在变革的形式、手段和方法上具有一定的差异，但都体现出一个共同的特征，即通过引入市场机制，实现对公共组织的激活，使政府能够具有像企业一样的活力、效益与效率。应该说，这种方式对于控制财政行政支出、提高公共服务效率以及打破行政垄断等具有积极作用。当然，这种方式如果使用不当，也会导致片面市场化，从而产生不良后果。比如如果在公共服务领域存在过份倚重市场机制的倾向，片面强调政府的“退出”，特别是在义务教育、公共卫生和医疗以及社会保障方面政府职能缺位，就会引起人民群众的不满，从而产生不和谐问题。所以，有必要将引入市场机制与政府职能到位结合起来，进行公共管理的创新，引入新公共服务理论，[2]以更好地提供公共服务，实现经济社会的健康发展。

三、进行公共管理创新的对策建议

在如何进行公共管理创新方面，张伟教授提出了一些建议，我们认为具有一定的价值，值得采纳和应用。

一是树立有限政府有效服务的执政理念。其一，逐步形成政府边界有限的执政理念。应合理明确政府的权利边界，建立事权与财权相统一、精简高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，实现政资分开、政事分开、政企分开，保证其认真履行份内职责。其二，逐步形成政府服务至上的执政理念。服务型政府要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念，树立政府部门与社会部门携手合作的社会治理理念。为此，各级政府应在合理界定自身职能的基础上，做到“有进有退”，不断提高服务质量。其三，逐步形成服务决策科学民主的执政理念。要把经济社会发展中的重大服务决策同专家论证、民众建言结合起来，建立专家论证和中介机构咨询的激励与约束机制，拓宽民众建言采集渠道，大力推进服务决策的科学化、民主化，关注民生、以人为本，减少失误和利益纠纷。

二是调整权利结构，理顺中央与地方的关系。应当改变过去中央对地方管得过多、统得过死的做法，鼓励各地根据本地情况，在机构设置、经济发展、区域治理等方面形成自己的特色。在强化中央政府在全局性公共事务权威性的同时，尊重地方政府的权力和利益，调整中央政府与地方政府博弈的关系，赋予地方政府制度安排的供给权，调动地方政府制度创新的积极性，提高地方政府制度创新的能力。在目前，中央和地方的关系，虽然在宪法等法律中有所规定，但颇为模糊。中央和地方的利益关系，更多是通过政策甚至是一事一议的“讨价还价”来调整的。这势必影响中央政府的权威性，对于一些缺乏“讨价还价”资格的地方政府也很不公平，应当通过明确的法律予以规范。

三是逐步消除行政垄断，为市场经济发展提供空间。其一，有必要设立专门的反垄断机构，来识别、查处、监督行政垄断。中国可以借鉴美国的做法，设立一个直属于国务院的具有准司法性质的专职反垄断工作机构，这样就有利于确保该机构的独立性。为了树立该机构的权威性，法律应赋予其对行政垄断行为所具有的职权。其二，不断完善反垄断法律法规体系。尽管中国在反垄断立法方面进展较快，但仍有相当多的垄断行为未能得到有效制止。这其中有执法不严的问题，但主要还在于中国现行法律法规存在的缺陷。所以，要不断完善反垄断法律体系，以此制约政府滥用行政权力。比如，提高反垄断法律法规效力层次，以法律取代部分法规；对原有的反垄断法律法规，应根据已出现和未来可能出现的问题，及时予以修订；加重行政垄断实施主体的法律责任，实行严厉处罚制度。

四是加强政府对公共服务的提供。政府应当高度重视公共服务供给不足所可能带来的社会问题，切实履行政府的公共服务职能，把财力优先用于为社会提供公共服务方面，特别是社会反映强烈的基础教育、健康医疗、住房等领域。当然，在一些公共服务领域，可以引入社会资本，但不能以此否认政府提供为主体的地位。加强政府对公共服务的提供，当前迫切需要在加大财政投入的同时，实现公共服务的均等化。

五是推行部分公共服务的市场化提供，同时加强政府对市场的监管。可以通过渐进改革的方式，把一部分竞争性、经营性强的准公共物品交给社会去投资，以便政府将更多的财政资金集中到提供基础教育、卫生、文化等公共服务上来。政府可以通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动民营企业、外商企业的参与，在竞争中完成公共服务的供给。应当建立健全一系列激励机制，鼓励和支持社会投资进入公共服务领域。但是，政府对市场提供公共服务的监管也是非常重要的。政府对市场提供公共服务的监管主要包括：一是采用特许经营权的招标形式进行进入管制；二是按照竞争性市场定价进行价格管制；三是对有关机构开展普遍服务的监管。为改变政府公共服务监管“政出多门”和“越位、缺位”的局面，成立面向所有公共服务行业的、独立的综合监管机构很有必要。由综合监管机构按照监管原则，对行业准入、服务价格、交易行为、服务质量、安全、环境、卫生等进行监管。此外还要注意利用社会监管资源，吸收多主体参与监管治理，形成包括完善的法律法规、行业监管、行业自律、消费者权益保护、传媒和公众监督在内的现代监管体系。

六是充分发挥社会中介组织的作用。社会中介组织是独立于政府之外的社会经济组织。它可以独立代表各市场主体的利益，与政府沟通、谈判，从而影响政府的决策。同时，社会中介组织可以为政府、企业和个人提供各种服务。一方面，政府需要向社会中介组织咨询有关的信息，听取社会中介组织的客观意见，以减少决策失误。另一方面，社会中介组织可以为企业和个人提供各种政府无法提供的服务。另外，社会中介组织具有自我监管和监管社会的作用。一方面，社会中介组织对本组织成员的行为具有自我监管作用。另一方面，社会中介组织又受政府的委托，从事专项的经济管理和社会监督活动。这样，既可以提高管理绩效，也可以节省政府开支、减轻政府负担。

以上只是就该书的部分内容进行了探讨。该书不仅对我国经济体制转轨的经济绩效进行了测算，提出了对策，并且将城市环境设施投资体制作为案例进行了深入的探讨，具有一定的理论价值和实用价值。当然，经济体制转轨的绩效问题，是一个相当复杂的问题，还需要作者开展后续研究，以便为我国的改革开放提供更好更多的研究成果。

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中图分类号：F840.64　文献标识码：A　文章编号：1006-3544(2009)06-0075-05

一、问题的提出

地震巨灾所带来的是灾害损失，而保险是转嫁风险分摊损失的有效工具，因此，人们自然想到地震风险应该通过保险来转嫁，在地震巨灾的损失补偿中唱主角的应该是保险机构。与这一常规想法相悖的是，在地震这样的大灾面前闪现的是政府的身影。

2008年5月12日我国汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救灾资金537.63亿元，其中中央财政投入491.54亿元，地方财政投入46.09亿元；灾后重建基金2008年中央财政安排700亿元。2009年、2010年中央预算再作相应安排。社会募集方面全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计456.54亿元。相比之下保险损失赔偿占比约为3％-5％，约计21～70亿元人民币之间。

是不是因为我国处于发展中国家，保险意识淡薄。民众的投保率低导致了以上的局面?我们先从全球的角度来看一下国际上的地震投保情况。

虽然很多国家在地震保险方面花费了大量的人力和物力，但其成效却不尽如人意，投保率一直很低。以地震保险机制比较健全的日本为例，在日本地震保险法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保险为自动附带(即在加入主险的同时附加地震保险)，受到1964年和1968年地震的影响，地震保险投保率在20％左右。在这之后投保率开始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限额，1994年地震保险投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率仅为3.0％，地震后，投保者争先恐后，急增至10.2％，1997年达到27.3％。尔后，投保率又开始下降，1998年3月末，地震保险的投保率降为13.1％，现在仍保持在一个较低水平。

世界上其他国家也有类似情况，大灾之年或之后地震保险的投保率会上升，而后开始下降，总体情况还没有日本好，甚至有的国家投保率不足1％，而且因地而异，差异很大。一般而言，地震较为频繁的国家或地区地震保险开展较好，投保率也相对较高。但从世界范围来看，地震保险的投保率普遍过低，发展跟不上社会的需求，供需严重失衡。比如美国，美国地震保险1964年、1989年和1997年的投保率分别为9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差异很大。加利福尼亚州作为美国人口最集中、工业化程度最高、资本最密集的州，其地震活动也最频繁，目前的投保率也不足20％，其他州则更低。

从以上事实可以看出，地震巨灾风险管理与地震保险是两回事。对地震的风险管理不等同于地震保险，地震保险在地震风险管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保险这种风险管理工具为什么在地震面前难以发挥转嫁风险的有效作用呢?如果不是对保险这种风险管理工具本身的认识问题。就是对地震巨灾风险的认识问题?抑或是两方面都存在认识上的问题。

因此，本文从地震风险的认识角度着手。澄清地震的风险属性及提供地震风险管理的可行措施。本文研究结论是：地震风险由于波及面广、灾害重大等特点使地震灾害具有非常强的外部性及非排他性，从而使其具有了公共灾害物品的属性；另一方面，与地震巨灾公共灾害物品属性对称，地震风险管理同样具有非常强的公共产品属性，属于公共管理范畴。我国的地震巨灾风险管理应该放在公共管理的框架内构建。

二、地震巨灾公共物品性质的经济学分析

(一)地震巨灾的公共灾害物品属性

所谓公共物品，是相对私人物品而言的，具有非排他性与非独占性的天然特性。公共物品分为两大类。即自然属性公共物品和社会属性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循环的生态系统，如地球上的阳光、空气，还有地壳的运行规律等。公共物品的社会属性通常包含公共物品的政治属性、经济属性、文化属性和社会公益属性。

消费公共物品就会带来效用，根据公共物品带给人类的效用而言，可以分为正效用，比如说享受阳光、空气、水完成生命的新陈代谢；负效用，自然运行造成的灾害结果使人们被迫消费，如地震带给人类的是强烈负效用，而且具有强烈外部性的非排他性公共灾害物品属性：

1，破坏严重、成灾广泛。我国地处欧亚板块，受太平洋板块、印度板块的推挤和俯冲，是一个多地震的国家。地震具有“震源浅、频度高、强度大、分布广”等特点。1556年我国陕西关中8级大地震83万人死亡。1920年宁夏海原8.6级地震23.4万人死亡。19747年4月江苏溧阳5.5级地震就死8人伤200多人，直接经济损失30000万元。1976年7月28日，我国唐山市发生7.8级地震造成24万余人死亡，重伤近16.8万人。轻伤54万人，95％的建(构)筑物坍塌，所有生命线工程全部失效，经济损失大于100亿元，致使一个新兴的工业城市瞬间变为一片废墟，至今让人心有余悸。1988年云南澜沧―耿马7.1级地震虽发生在云南边陲，受灾人口仍多达516万，其中重灾民141万。1997年9月23日，广东三水3.7级地震，震中烈度为5度，3天后又发生4.2级地震，震中烈度为6度，经济损失7000余万元(杨懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8级地震，死亡人数近7万。近百万的受灾人口需要安置。震后人们谈震色变，大吃大喝，争相取款，停工停产，社会影响十分强烈。

2，突发急剧，防不胜防。突发性是自然灾害的共同特点，不同灾害的突发过程长短时间相差甚大。大部分自然灾害的孕育过程要短于地震，但其发生到成灾的时间又较地震为长，少则几小时。多则几天甚至更长，毕竟可以给人们以某种抗御灾害的时间。例如暴雨形成山洪，病虫害或急性传染病等的蔓延、流行，旱灾的发生，泥石流的产生等自然灾害的形成，都需要一定的时间。地震灾害却不同，其爆发到成灾的过程极为短暂，地震的发生和成灾几乎是同时出现的。往往几秒至几十秒内，灰飞烟灭，一切都发生了，都过去了。一瞬之间人们祖祖辈辈辛勤劳动而建立起来的物质文明和精神文明毁坏殆尽。在地震预报水平还很低的今天。由于地震灾害具有这种突发性，它往往在人们毫无防范准备的情况下发生，加重了地震灾害的严重性。

(二)地震风险管理的公共物品属性

风险管理是对风险的识别、预防、救助及评估的一系列活动，是动态管理过程。既然地震灾害具有强烈的外部性及

非排他性。身处其中的公众就形成了对防止、降低公共灾害的强烈需求，同时，提供灾后重建也是保证灾民福利不进一步下降的必要措施。因此，地震风险管理不但包括对灾后的重建，还包括发生灾害时的救助、灾害的预防等措施，以求最大限度地降低灾害损失程度。与公共灾害对应的是对公共灾害的风险管理，它同样具有外部性与非排他性的公共产品属性：

1，地震后救人具有非排他性。地震给人类造成的财产、人身损失是惨重的，地震的最主要灾害损失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人员需要及时救出，救人就成了与时间赛跑的战斗；同时，主震之后是不断的余震，给救助增添的不仅仅是困难，还有施救人员的生命安全，这时的救灾已经上升到民族气节、民族良知、民族精神体现，也是考验一个执政党的亲民措施。与救人相对应的是大量灾民安置，受伤灾民救治，在大灾面前需要调用物资、医疗措施、救灾的援助人力，这些都需要在短时间内及时就位，各个环节之间需要协调、协作。这是一个大的社会系统工程，这时候的管理目标是社会民众和国家财产的安全，而不是谁付了保费谁享有被保护的特权，享受被保护成为公众普适权利，具有很强的非排他性，地震风险管理已经上升到国家的公共管理层面。

2，震后抢修生命线具有非排他性。比地震灾害更严重的是山体滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生灾害，同时由于短时间地下巨大能量的释放，对道路、电路、煤气等关及民众生命线的公共设施损害是波及面更大、灾害损失更严重的潜在危险。这样的危险需要马上解除，对于这样危机事件的管理也是国家管理中的一个重要内容。换句话说，也只有国家才有这样的能力，其他私人组织很难达到这样的财力及组织调动与协调能力。

3，灾后重建具有非排他性。灾民安置与灾后重建是一个事物的两个方面。大震过后，很多问题都不是用钱能够解决的，比如说灾后建设涉及到整体规划；受灾群众中有很多痛失亲人而面临的孤老、孤残、孤儿的照顾与赡养问题，对受灾群众的救助不仅仅是当期生活必需品的短期救助，更是未来以后的中期、长期救助；救助的需求不仅仅是钱物，还有人性的关怀、一个国家人道制度的关怀。就算是这些救助手段都可以折成钱来计算，那么折算的标准也应该是一个全面的系统工程。因此，灾后重建更要求国家提供公共管理。

三、地震风险管理公共物品的供给借鉴

对于地震风险管理的公共物品属性进行分析后，接下来的问题就是这样的公共物品由谁提供?如何提供?即公共物品的供给规律。公共物品中有三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定区域的所有人、公共机构、私人组织等。公共物品的生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务，它可能是政府机构、志愿组织、私人企业或非营利组织，有时甚至是消费者自身。公共物品的提供者指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，它通常是政府机构，也可以是志愿组织、消费者自己等。在公共物品的“市场”上，或是政府建立的企业。亲力亲为，进行“政府生产”，或者由政府委托、安排私人企业生产，称之为“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供给的主体或最终责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人组织。也就是说，在公共物品的提供上，责任与形式可以分开，政府是主要责任人，或最后责任人，而提供的方式却可以多样化。目前就世界经济来看，公共物品多元化供给是一个趋势，之所以是一个趋势是因为这样的供给模式引入了市场机制，而市场机制是提高资源配置效率的有效工具。对于地震风险管理这样公共物品的供给我们看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保险法律”，根据这一法律建立了地震保险制度。制度一建立就引入了政府再保险方式，采用政府与灾害保险公司共同运营的方式。由于国内保险公司的受理能力有限，而国外保险公司不受理分担责任的再保险，因此根据地震保险法规定将地震保险分为三级机制。第一级由民间的产险公司以火灾险附加方式承保住宅的地震保险后，再由国营再保险公司(JER)分担再保险，发挥第二级机制功能，JER再将超额损失以再保方式转予政府承担，由政府担任最后一级的风险承担。原则1-750亿日元以下的理赔由民间业者负责(含产险公司及地震再保险公司)；如果理赔金额达750亿日元至8186亿日元，则由日本政府及民间业者各负责一半；若理赔金额达8186亿日元以上至41000亿日元，则由日本政府负责95％，民间业者负责5％。

(二)美国

1996年加州以立法的形式确立了一个为房主提供地震保险的计划。除了参加的保险公司提供的资金和保险费外，再保险资金和加州债务管理机构以及私人投资者的资本也投资于该计划。保险公司提供第一笔10亿美元的现款，并承诺。如果需要，再追加30亿美元用于理赔。保险公司将投保人的保险单转由加州地震管理局控制，由该局负责赔偿任何损失。如果加州地震管理局所付的保险赔偿费超过了该局的财力，该州财政厅将发行债券或由政府担保得到多达10亿美元的其他财政借款，这笔借款将通过将现有保险费增加20％来分摊给每个被保险人。

(三)新西兰

新西兰对地震风险的应对体系由三部分构成，即地震委员会、保险公司和保险协会，分别属于政府机构、商业机构和社会机构。一旦巨灾发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会将启动应急计划。新西兰法定保险费按每户每年60新元收取，保费被加在保险公司收取的火险保费上，由保险公司代收后交给地震委员会。保险最高责任限额：房屋最高责任限额10万新元，房内财产最高责任限额2万新元，巨灾风险保障的费率为0.5％；如果房屋或房内财产的价值超过了地震委员会的最高责任限额，居民可以到保险公司投保超限额的部分。免赔额：(1)房屋受损或房屋及房内财产均受损的，免赔率1％，最低免赔额200新元；(2)只有房内财产受损的，不论损失金额大小，一律免赔200新元；(3)土地受损的免赔率10％，最低免赔额500新元，最高免赔额5000新元。

保险公司承保居民住宅及宅内财产价值超过地震委员会最高责任限额部分的地震险。保险公司一般将全国各地按地震风险的程度不同划分成315个区域，并充分考虑建筑物的结构、强度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的费率为0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保险是在火险保单上包含了地震责任，地震责任以交纳地震附加费和外加费率的方式在保单上注明。地震保险保障只限于固定资产，而不包括利润收益的实际损失。地震保险可按以下四种方式投保：(1)全额投保(带有保不足条款)；(2)保户负担25％共保(损失责任按比例分摊)；(3)以火险保险金额的75％为保险金额投保；(4)以地震保险金额的2％为绝对免赔率，投保最大金额不限。

墨西哥地震责任的绝大部分由再保险公司负担，再保险公司要求再保险分公司定期提供有关信息，在每一相关地震危险的比例分摊再保险合同有效期内，至少每年提供两次。

对上述几个国家的地震保险进行总结可以看出：(1)所有这些国家和地区的地震保险制度都有相应的法律法规或政策作为基础，由此也肯定了地震风险管理的公共产品属性，地震风险供给上升到国家管理层面。(2)所有这些国家和地区的地震保险制度都建立了一定的核心机构，但是这个核心机构却表现出了国别之间的差异。也就是说，地震风险管理供给的形式是多样性的，并不局限在政府或私人单方供给模式，更多是两者的配合。(3)政府支持。不论采取何种模式，所有这些国家和地区的地震保险制度都有政府的支持，虽然支持力度有所差异。也就是最终在政府层面上肯定了政府是地震风险灾害的最终责任人，给出了政府担保。四、中国地震风险管理的模式构建

地震风险管理的公共物品性质是从多方面表现出来的，不但具有经济属性，还具有文化属性，尤其是对大灾救助的系统工程，反映的是一个执政党的执政基础，社会民众的精神面貌，精神文明与物质文明高度结合的社会和谐程度。因此，地震风险管理首先从性质上应该归属到国家管理的高度，其次地震风险管理的国家管理范畴并不是以经济为惟一目标，但却以经济为主要基础。

(一)地震保险与地震灾害赔付

保险业中的损失和赔付是两个不同但又密切相关的概念。损失通常指承保标的可能发生的实际损失大小，赔付则指保险公司按承保合同规定的保险责任所支付的实际费用。事实上，保险公司关心的是赔付而不是被保险人的实际损失。费率准备金及再保险安排等精算问题应以保险责任的赔付损失分布情况为依据。也就是说，如果作为私人商业保险的供给而言，商业保险考虑的是赔付规律及自身的赔付承受能力。

因此，就商业规则而言，无论是出于赢利还是树立自己的形象，无论是提供公益的非盈利活动还是超能力承保威胁到自己的偿付能力，保险公司都要制定赔付政策。赔付政策对保险公司的风险承担程度，投保人缴纳保费的金额数目及投保人因道德因素引发投机或逆选择等方面的控制起到一个杠杆作用，它是保险中的一个重要环节。国际上已开展地震保险的国家也有各自的保险赔付政策。比如日本对地震损失的赔付政策是根据日本地震保险法，以安定居民生活为目的。如属于全部毁坏，被保险者将获得地震保险费的全额支付，但不超过地震保险赔付的上限(房屋的保险金额上限为5000万日元，生活用品保险金额上限为1000万日元)；如属于半损的情况，将获得地震保险金额50％的赔偿；如果只是一部分损坏，则只能获得地震保险金额5％的赔付。由此可以看出。地震损失的保险赔付与人们的愿望赔付不是一回事。通过对地震灾害损失的即时管理可以看出，人们对地震救灾期许的是公共产品属性，而商业保险提供的只能是私人保险商品。日本地震保险建立得比较早，相对于其他国家也是民众保险意识最高的国家，在经历了阪神、淡路大震灾，现行地震保险制度也有这个难题。震灾后，日本的消费者提出了许多有关理赔内容不充分的意见，主要是：(1)保险金额上限过低；(2)只是火灾保险赔付的30％-50％，赔付比例太低；(3)家庭财产受到损失而建筑物没受损失便不赔付太不可思议。这反映了消费者寄希望地震保险的“个人财产赔付”比例与“帮助受灾者稳定生活”这一地震保险本来的目的之间产生了一些差异。因为地震灾害是一种特殊保险，所以不得不对理赔内容作某种程度的限制。尽管如此，日本政府在灾后要求保险公司在争取担保能力平衡的同时竭尽全力，尽量满足消费者的要求。

另外，从保险的操作规程上来说，对损失的赔付要有明确的依据，那么也就是对灾害损失最后的损失额度要有实际的查勘，而查勘不仅需要技术、人员，还需要时间。因此，从尊重保险商业规则的角度，保险的地震理赔也很难达到即时性。日本阪神、淡路大震灾发生时，对上一年12月28日发生的二三陆远海地震的受灾情况调查仍在继续。为了对大量的受灾契约物件进行灾情调查并迅速支付保险金，保险公司最多时1天出动调查人员约3000人。但由于交通受阻等原因，保险公司于3个月后才基本完成了赔付工作。

(二)对我国地震保险的解读

1979年国内保险业务恢复以后，地震保险作为财产保险中火险的自动附加责任予以承保。1996年7月1日新颁布的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款中将地震责任从财产保险的保险责任中予以剔除。目前保险市场承保地震责任的基本情况是：随着保险业风险防范意识逐渐提高，国内保险公司对地震风险持谨慎承保态度。建筑工程险包含地震责任，企业财产保险需要另行特约承保，家庭财产保险、机动车辆险等险种则将地震风险列为除外责任。在承保实务中，基本上也采取了限制保险金额、设置绝对免赔率、高比例分保等控制地震赔付风险的措施。地震保险对震害风险的分散和补偿作用极为有限。

从地震保险的发展中我们可以看出，我国保险公司对地震保险的供给是由完全供给到完全不供给再到目前的限制供给。表面上看是一个商品的供给问题，其实质是在供给背后的经济体制发生变迁。在计划经济时期，大一统的财政收支使保险实质充当的是财政职能：保险公司所收保费上缴，赔付再由财政拨付下放，有财政兜底，保险公司谈不上赔得起还是赔不起。1979年经济体制开始改革，利改税使保险公司具有了企业色彩，但是这时高额的保险税率把保险公司用于准备金积累的资金都以税收的形式上缴国家财政。

保险税制经过若干次改革，所得税率降了下来，但与交易商品密切相关的交易类税种，如营业税、印花税对保险公司的负担仍然不轻，因此，保险公司对于地震这样的风险只能是望着市场需求而畏缩着供给的手脚。作为金融行业之一的保险业，是国家财政的税利大户，由于稳定国家财政收入的需要，虽然税率水平会随经济发展而下降，但这样的制度在当前及以后的相当长时间内是不会有太大改变的。

(三)我国地震风险管理模式的构建

由以上两方面分析得出，地震保险在我国不应该完全依赖市场搞商业保险机制，地震保险在我国适合搞成国家支持的政策性业务。也就是说，我国的地震风险管理应借鉴国际做法――国家公共管理属性，政府供给与私人供给相结合。

突发性、严重性是地震灾害的显著特征之一，我国有近三分之一的国土面积、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的区域内。特别是我国大陆地震绝大多数为发生在10～35km深度范围内的浅源地震，更易造成严重的地震灾害。我国地震所造成的破坏和损失是极为严重的，在由计划经济向市场经济过渡的过程中，目前保险的税率制度也是一个变迁的过程，没有完全过渡到市场机制，如果损失完全由商业保险来承担。势必会导致保险公司经营亏损，甚至破产。

就自然灾害来讲，地震保险的风险特点也不适合完全商业经营。地震活动的另一个自然属性是时间分布的准周期

性。长时间的资料分析表明。地震活动是强、弱相间。波浪起伏地发展。即在某一时段内强震密集发生，数量多，强度大，称之为地震活跃期。在紧接着的一个时段内，地震活动稀疏，不仅数量少，而且强度也低，称之为地震平静期。一个地震活跃期或平静期的持续时间通常为几年至十几年。地震活跃期与平静期交替出现，周而复始，构成一个延续不断的地震时间分布序列。很显然，地震灾害的时间分布也将依地震活跃期和平静期而变化，在活跃期形成地震灾害损失高峰时段，平静期则为灾害损失谷值时段。地震活动的这种周期性特点，对地震保险业务的正常平稳经营必将带来严重影响。在地震平静期，地震活动水平低，震灾损失风险小，保险公司的经济赔偿数额也少，容易造成虚假盈余，使相当一部分本应留做赔付地震巨灾损失的未了责任准备金被当作利润并通过国家税收上缴了财政。而在地震活跃期，大震频繁发生，震灾损失严重，导致保险公司承担的经济赔偿责任超过自身的赔付能力。

同时，由于灾害性地震，特别是大地震发生的概率小、周期长，这就可能出现在地震活跃时段，尤其是在有震情时，投保人多，预测地震所在地区的投保人多；而其他时段、其他地区的投保人少。保险公司从自身的经营考虑，则正好相反，这就形成了双向逆选择。

因此，政府应将地震保险作为一项社会保障列为政策性保障措施。首先，要建立地震保险的保障基金；其次，对地震保险保障基金进行系统的科学管理。

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中图分类号：C931

文献标识码：A

文章编号：1007-3973（2012）007-142-03

在当代社会经济条件下，经济活动的全球扩散和全球一体化背景下，市场竞争愈演愈烈，冲击力也越来越强。许多中小企业没有经历太多的发展便流星般的陨落了，即便是一些曾经辉煌一时的大公司也一样厄运难逃，毁于一夕之间。造成如此结果的根本原因：一是企业自杀行为导致；二是如判断、决策失误，环境变化等内外部多重因素所致，而企业自杀行为导致最终毁灭性结局的比重更大。这种种自杀行为的根源无非就是公司治理问题和公司管理问题的处理不当。这两者间的关系常常突出表现为经营者和所有者的潜在冲突，那么在企业成长过程中该怎样处理二者关系呢？看看那些在“优胜劣汰，适者生存”的物竞天择中，虽然浮浮沉沉，却能不断地自我调适与超越，使生命力长存的企业，我们会得到这样的共性，即虽然公司治理与公司管理在不同时期凸现的重要性不尽相同，但都在不同程度和时期得到了关注，将它们适时协调，合理整合，这就是企业持续发展、基业长青的根源所在。而理性人假设即：“追求最大利润”，并不被其作为发展的主要动力来源或其追求的唯一目标，因为只有企业发展壮大，有了企业这样一个载体，它的最终目的才能得以实现。

1 公司治理与公司管理的内涵

在古典企业中，公司的所有者就是其管理者，不存在所有者与经营者的分离状态，随着科技的进步发展，企业的形态也在逐步演进，特别是随着社会化大生产以及市场经济的发展，我国现代企业制度的建立，使得公司治理与公司管理的问题随之凸显，首先，我们需要明白公司治理和公司管理主要的侧重点。

1.1 公司治理的内涵

英国古典政治经济学家亚当·斯密可以说是公司治理理论的先驱，他在《国富论》中指出，“股份公司的经理人员，使用别人的钱财，而不是自己的钱财，不可能期望他们会有像私人公司的合伙人那样的警觉性去管理企业……”亚当·斯密的这些话实际上已经触及到了公司治理的核心问题。有些学者对于这样的问题也有所感慨：如果让另外星球的客人只是通过公司人员的个人行为来进行判断，不是首先让他们明白法律条文的话，毋庸置疑，他一定会把公司的高级管理人员看做是公司的投资者或者所有者。

现代的我们对于公司治理的内涵还没有一个确切的答案，这样不同的人由于侧重点的不同，或者看到的角度的不同，给出的定义就会不一样。有的人把公司治理看做是指导和监控公司的系统；有的人则把它看作为确保投资者投资回报的方法；有的人把它称作公司监管（基于监督和预防欺诈的层面）；有的人把它和公司管理相互连结，称之为公司的综合管理；其实，广义上的公司治理的定义应该是包含公司内部各种参与者之间的关系，包括股东、董事会、管理层、员工、顾客等等。但是不论定义如何变化，如何不同，公司治理的目的都是通过监控和平衡相关利益者，达到有效监管的目的，从而完善公司整体运作，实现公司的最终目的，同时也实现公司的社会责任。

我国开始研究公司治理问题是因为20世纪90年代东南亚金融危机的爆发，当时我国的经济体制正是计划经济向市场经济转变的时候，人们也逐渐意识到亚洲金融危机从本质上讲其实是公司治理的危机。一个公司上市之后，如果在公司治理方面存在严重的问题，公司投资者的利益就不能得到有效的满足，这时投资者就不会做安心的等待，更不会致力于长期投资，从而转向短期炒作，短期炒作导致投机泡沫的产生，市场就会充分不信任充满动荡，而当泡沫最终破灭，经济危机就随之产生。之后，我国就开始致力于建立现代企业制度，虽然我们的市场经济还不够成熟，但随着我们对公司制的研究和摸索，公司治理正在趋于规范和完善。

总体来说，如果把公司治理的研究范围界定为研究所有者、董事会和经理人之间的关系，我们就可以把公司治理等同于公司治理结构，公司治理结构是公司治理问题的有关各方（即利益相关者各方）及其人相互关系及其地位、作用在企业内部运作中的反映。它集中地表现出了企业利益相关者与其在企业内部的人之间的委托——关系；公司治理结构是一种组织制度安排，是有关各方的关系契约，这是一种静态的要求，但是缺乏动态的监督机制。如果把公司治理看做是关于公司所有权和利益分配权的一套法律、文化、制度安排，那么这些安排就是决定公司的利益，风险、监管等怎样在不同的组成人员之间进行合理分配。

1.2 公司管理的涵义

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在二十世纪八十年代，西方各国就相继进入了新公共管理的实践模式。然而随着社会的不断发展，新公共管理逐渐显露出其局限性。于是在美国，在新公共管理的基础上衍生出了新的实践模式，即新公共服务。其代表性人物Robert Dan Hate认为，新公共服务才是真正的公共行政模式。而在英国，英国学者和管理者则对新公共管理提出了批评，并且在此基础上提出了新的实践模式，即整体性治理，其代表人物是Perry Hicks。目前，整体性治理正在成为政府治理的新趋向。本文将对其进行简单地介绍和分析。

一、整体性治理理论产生的背景

整体性治理理论的产生来源于新公共管理的衰落和信息技术的发展。新公共管理实践模式具有以下几个特点：第一，十分强调分散性。通过将权力大、结构庞大、等级高的部门分散，使其在内部达到一个各部门相平衡的结构，然后重新对各部门进行信息和管理系统的规定，从而以不同的控制形式对各部门加强管理。第二，注重内部之间的竞争。对于新公共管理实践模式来说，最重要的一点就是在公共结构中，购买者和提供者是隔离开来的，从前的等级式的资源分配被新公共管理的竞争机制所取代。这种模式的优点在于资源的供应开始多样化。第三，注重激励的作用。在新公共管理实践模式中，激励机制被广泛的应用，在分散的公共服务和专业精神上，进行具体的绩效奖励，多劳多得得到了有效的实践。然而，在过去的二十多年里，新公共管理的不少运作方法已经被停用，新公共管理的分散性、竞争性和激励性已经造成关键部分停止运转，政府内部变得分散和无序。

信息技术的发展，即数字时代的来临，作为整体性治理理论的第二大背景，信息技术当之无愧的成为了当下公共服务系统理性的重要环节，以及现代化变革的中心。当前社会，信息技术被广泛的应用到各行各业，并发挥了极其重要的作用，信息技术还在公共管理中占据着核心位置。第一，电子信息系统改变其人才结构。政府重要的一个职能就是管理，其中就包括公民的各项信息记载。最初，工作人员以纸质记载为主，发展到如今的以电子信息系统记载为主。信息技术在政府管理中的作用越来越明显，政府对信息技术人才的需求也越来越大。第二，信息技术改变其组织结构。以往的政府机构以等级官僚制进行结构架设，而随着信息技术的地位越来越重要，现在的政府的组织形式以信息技术为主导。第三，信息技术提高政府工作能力。信息技术对于抓取信息，并对信息进行分析的能力，在很大程度上提高了政府做决定的能力，从而使政府工作效率更高。第四，信息技术影响政策变化。基于信息技术的功能，通常一旦信息技术系统发生变化，那么意味着大多数政策也会发生变化。

二、整体性治理理论的主要思想

（一）重新整合。在整体性治理理论中，重新整合是与新公共管理相对立的。整体性治理理论的重新整合主要涉及到七方面。第一，部门之间碎片化。即将功能相似的部门重新进行合并、整理、组织成一个全新的部门，重视微观层面的地方机构，新的政府结构以社区为基础。第二，大部门式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重点。对于一些大的部门及重要部门来说，分散管理使机构内部之前分工不明确，工作效率低下，集中管理有利于改变分散管理所带来的情况。同时基于信息技术的融合，能够使集中管理更加方便有效。第三，政府重新化。这思想，主要是将私有收归国有，加强政府的管理职能。比如，美国对两万八千名机场安全人员的公共部门活动，从曾经外包的私人承包商手中，将此权利重新交给公共部门联邦文管系统。第四，加强中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中变得分散以及无序，整体性治理思想强调加强中央秩序，有利于改变由分散和竞争导致的无政府主义现象。第五，压缩行政成本。整体性治理降调集中性，因此，大大的减少了行政支出和花费。第六，重塑行政服务链。基于信息技术的支撑，在行政服务工作中，能够对公务支撑功能、处理事务的系统进行重新设计。第七，网络简化。现代政府通过网络的高度连接，使其在内部结构中更加精简和完善，在与外部的联系中也更加紧密。

（二）整体性治理。第一，信息的搜寻和提供。整体主义是以需要为基础。政府的信息系统就是以此基础建立，能够满足公民和企业对政府机器中的措施，表达出来以及提交相关报告。而信息技术的互动性还可以自动根据公民的需要和兴趣，提醒工作人员对其做出整体性的调整。第二，组织重建以公民和功能为基础。第三，一站式服务，将分散的服务功能集中起来进行不同问题的解决，从而使公民的问题得到及时有效的解决。第四，数据库的统一，在新公共行政管理中，不同的信息掌握在不同部门的信息系统中。而在整体性治理中，强调数据库的统一性，使政府在进行重大决策和预测公民需要时，能提供有效的数据支撑。第五，灵活的政府结构。对于一个灵活的政府结构来说，最重要的就是监视预报系统和预测系统。通过这两个系统能够及时对意外发生事件进行考虑。这有利于政府在进行决策和实践时，注入灵活应变的系统，增强其灵活性，取得更为有效的结果。

三、新公共管理到整体性治理的简要分析

从一定程度上来说，整体性治理不是对新公共管理的全盘否定，而是对其进行了修正。新公共管理在经济全球化的背景下产生，站在经济和社会的角度来对公共服务提出了治理模式。然而，西方社会正在发生变革，从原先的生产者社会到当前的消费者社会转变。这样的改变，使其对公共服务提出了更加多元化的要求。

整体性治理则需要站在技术的角度来进行理解。其治理方式和运作方式都与信息技术有着紧密的联系。信息技术要求管理功能能够越发集中化、整体化、整合化，与新公共管理理论相悖。因此，新公共管理理论逐渐被整体性治理理论所取代。整体性治理立足于政府内部的运作和部门的整体运作两方面，主要解决新公共管理所带来的碎片化管理和政府空心化问题。整体性治理能够提供比新公共管理更有有效的公共服务，并且用极低的成本产生更好的社会效果。

整体性治理的整合概念还集中体现在，整合不同层次的治理、整合内部功能的协调性、整合政府部门和非政府部门的关系。通过从层次、功能、部门三方面入手进行整合，从点到面，整合手段从平面延展到空间，理念也越发趋于多元化。从而使整体性治理更加符合现代信息技术的发展，使整体性理论比新公共管理理论更加符合社会发展要求。

另外，整体性治理理论还有一个重要的理论基础，就是以官僚机制为组织载体。而新公共管理则不是以此为基础。完善的官僚机制是行政现代化的标志。因此，整体性治理理论以官僚机制为基础，还有利于建构现代化的官僚制，其组织结构和管理方式才能更加符合现代化行政的要求。

结束语：总而言之，整体性治理更加符合当前社会、政府公共职能的管理。我国社会正在进行全面转型，公民对公共服务的需求正在不断增长。面对这样的挑战和困难，政府要结合整体性治理模式，对政府内部机构进行重新整合，集中治理。同时还需要加强政府和非政府之间的整合，让公共服务的外包工作透明化，让公共服务朝着多元化发展。（作者单位：华侨大学）

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受到众多因素的影响，我国在公共管理中的公共政策执行方面缺乏经验，给经济、政治以及社会生活造成不便。因此，为了有效避免公共政策在执行过程中出现偏差的情况，政府部门就要对其中的问题进行剖析，并找到相应的解决对策。

（一）政策质量不高，执行不到位

政策的执行在很大程度上取决于公共政策的质量，提高政策质量是主要问题。政策质量主要表现在政策目标的多元性和不一致性，从而导致其内容出现偏离，方案过于烦琐。并且，在政策目标设定上，如果出现了多种目标，则需要注意目标的统一性和一致性，否则目标之间发生冲突，就会导致执行难上加难的情况。同时，有些单位在政策执行中，仅仅是走个形式和过场，象征性地做个文章，实际并没有采取相应的措施去执行。这就导致政策执行处于停滞状态，政策没有发挥其应有的作用。另外，一些工作人员在政策执行过程中抱以敷衍和拖延的态度，导致政策的执行没有达到预期效果。

（二）执行机构之间存在矛盾，公共政策自身存在一些问题

在职责的分配上不够清晰明确，导致政策在执行中各部门就权与利的分配产生心理不平衡的状态。例如，当一个项目需要几个部门一起去执行的时候，就容易出现意见不统一的情况，在最后执行时不知采用哪项决策，服从哪个部门的意见。同时，由于公共政策的执行本身就是较为复杂的过程，执行的过程中往往要受到很多因素的干扰，导致执行效果不够理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切实的推行。公共政策若缺乏稳定性，一些方案总是被任意改动，就很容易出现中间的脱节，长此以往，就容易导致政策的执行者逐渐失去耐心，并失去对政府及其政策的信赖感。

二、公共政策执行方法探讨

（一）强化部门的职责和责任感

强化部门的责任意识能够有效促进政策的执行，使整体工作的分工更加规范化。所以出台相关的文件或制度对各部门进行约束，能够有效避免在出现问题时各部门相互推诿责任，可以快速对部门的责任进行归位和追责。在公共政策实施之前，针对部门的责任和权力进行优化，使其充分明确责任和权力，并在此基础上，对相关的资源进行合理的运用。同时，在执行的过程中要接受全民监督，以此促进政策的高效执行。

（二）树立科学的绩效观

在公共政策执行的过程中，绩效作为非常重要的考核指标，需要对其给予充分的重视。针对一些能够影响到地方与公共政策制定者之间关系的大项目，如果只是单一地将其交给某一个部门，则该项目很难被执行到位。所以，在绩效这一方面要进行合理的安排，形成科学的绩效观，在实施一些重大的项目时，要联合地方各个与该项目相关的部门进行合作，研究出合理的科学的方案。同时，针对当前的一些不合理的绩效机制，要及时进行调整，并能够按照公共政策执行过程中各单位的执行结果进行公平公正的考核。

（三）形成精细化管理理念

地方政府要对政策的执行给予充分的重视，要对各个项目的落实进行量化考核，以此为各单位的绩效考评提供依据。同时，在制订详细的执行方案的过程中，务必对权力和责任的统一进行强化，针对各单位的工作落实情况进行实时跟踪和详细的考评。倒逼各单位不断提升自身的执行力，并有效引导其形成精细化的管理理念。

（四）建立绩效问责制度

行政部门要建立健全绩效问责制度，促使公共政策的执行主体能有意识地主动承担责任，以此实现各单位的责任量化，促使其能够针对一些存在的问题给予妥善解决。

（五）注重绩效问责的有序化

公共政策在落实的过程中，要注重绩效问责的有序化。能够针对当地督查机关发现的问题进行整改，并启动问责机制。同时，在相关单位提出意见时能够积极针对意见进行改进，并根据公共政策执行的结果进行绩效问责。此外，财务部门也要充分发挥作用，对实施项目中应用的每一笔款项都要进行深入详细的调查，并收集相关的证据，针对其中不合理的情况及时向上级汇报，以此促进执行主体执行效率的提高。

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关键词:

公共管理;公共性;合作共治性;全球化

一、引言

公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对传统的公共事务管理提出了挑战，公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新世纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地位。

二、公共管理的本质特征

公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式;第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。

(二)服务性在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么?其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它:(1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。(2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。(3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。

(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用;反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示:政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面———去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。

三、公共管理的时代性:公共管理何以成为当代全球关注的焦点

全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。

技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置;国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长;传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实:全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。

全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战:首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化;其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化;再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果使得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社区组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移—向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。

从公共事务管理的发展历程来看，从简单的公共行政管理过渡到公共事务管理，并不是一种概念上的偷换，而是意味着公共事务管理在定义上和管理方式上的深刻变革。研究者们应该把目光聚焦到如何完善政府监督机制，以及与政府的合作来达到优化公共事务管理上来，为公共利益的最大化保驾护航。

参考文献:

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［4］徐媛媛．公共管理模式嬗变的制度与权力走向［J］．求索，2010年03期

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较长一段时间以来，我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到了充分的体现。在这种对地方资源进行有效配置的模式之中，不但要考虑到不同地区之间的经济发展差异，还要规范其决策管理行为，最大限度的减少偏差，并借助社会力量对其公共管理行为进行监督，以保证其政治程序与制度规定的一致性、可行性和高效性［1］。作为国家、中央政府的延伸与代表，地方政府在地方政治中的核心主体地位不断增强，改革与创新正在成为其实施公共管理的重要议题。而随着社会物质和精神文明的不断进步，社会公众对地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主动增强地方政府的核心能力、优化其治理模式，才能更好的为社会提供公共产品和服务。基于此，文章首先对地方政府公共管理的属性进行了阐述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用与缺陷，最后以协作管理为语境框架，给出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的论述中，协作管理属于管理学和社会学的双重范畴，协作公共管理与传统的地方政府公共管理的治理模式也就形成了显著的差异，后者以官僚制单中心治理为主，前者则具有独特的结构类型、协作机制与实践模式，以其为基础对我国当前地方政府公共管理模式进行改革和治理，具有十分重要的现实作用。

一、地方政府公共管理的属性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作为法兰克福学派批判理论中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的渊源为马克斯•韦伯的“合理性”（rationality）理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

2．地方政府公共管理的价值理性

工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导［5］。从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性（即价值理性）。在这一理性框架中，地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的，工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础，是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

二、地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的协作机制

在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务［6］。总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：

（1）规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。因此，作为公共服务的提供者，地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用，为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平；

（2）积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益，并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化［7］。但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。主要表现在：

（1）在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害；

（2）在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力；

（3）部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上，一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

三、协作管理语境下公共管理的治理模式解析

为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时，大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

1．形成对协作公共管理的正确理解

在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯与威廉•D•埃格斯等学者看来，地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构［8］。因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

2．地方政府公共管理协作机制的构建

对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设［9］。然后，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式与实践

在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说，公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的，而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者；明确参与者的参与动机和参与目的；通过何种方式在何时、何地进行参与等。从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

四、结束语

社会是作为一个复杂巨系统参在的，在其运行的过程中需要相互关联、相互制约的多种要素参与其中，并不断的发挥作用。而要想实现社会的和谐进步，就需要对该系统中的组成要素进行全面的协调和有序的配置。地方政府是现代社会的一个简单缩影，其公共管理的效率和效果不但会影响到区域经济社会的发展和进步，还会对整个社会的进程产生重要的影响。从这个角度讲，优化和重置地方政府的公共管理职能、对其中的职能要素进行全面的整合和协同，具有十分重要的现实意义。文章以此为视角，选择了协作管理这一语境框架，对地方政府公共管理的属性和治理模式进行了系统的分析和论证，得出了一些结论。当然，这些结论是有局限性的，这是因为地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不断的变化之中，尤其在“中国梦”和国家对政府机制进行改革双重推动下，地方政府正在积极的、主动的转变其工作方法，社会公众对于社会发展和区域社会建设的作用正在为地方政府决策者所重视，而这正是建设高效的地方政府、构建良好公共管理机制的前提所在。

参考文献：

［1］张玉亮.中国地方政府公共事业管理的哲学思考———谈绩效评估对公共事业管理工具理性与价值理性的整合［J］.重庆工学院学报（社会科学版），2007（8）：5-9.

［2］苏静.地方政府公共关系管理和形象建设的推进［J］.攀登（双月刊），2006，（4）：49-50.

［3］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价指标体系研究［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）：16-22.，

［4］曾维和.协作性公共管理：西方地方政府治理理论的新模式［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2012，（1）：49-55.

［5］侯保疆.社会和谐语境下的地方政府社会管理职能解析──基于社会公共事务的划分［J］.太平洋学报，2009（11）：65-75.

［6］徐晓晨.地方政府在公共管理中的作用与地位研究［J］.郑州大学学报，2010，（3）：2-4.

［7］张利利，刘广.浅谈我国地方政府的公共管理职能［J］.人民论坛，2010，（1）：88-90.

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一、概念界定

在行政管理学方面，政府执行力是指政府组织为达到既定目标，通过使用、调度和控制各种组织资源，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量。

二、影响政府执行力的因素

（1）政府相关的制度和程序。完善的行政立法制度可以确保政策的制定和良好执行，从根本上提升政府执行力。完善的行政执法制度和程序可以确保政策有效落实，所以完善行政立法制度和行政执法制度、程序是提高政府执行力的重要因素。

（2）政府组织结构和人员素质。政府组织层次是否分明、权责是否明确，很大程度上关系到政府政策决定能否有效执行；而在政策、法律制度框架内，行政人员的个人素质会直接影响执行水平，因此政府M织结构和人员素质是决定政府执行力最直接的因素。

（3）政策、方针、法规等的合理和合法性。政策、方针、法规等是否合理合法直接关系到政府的执行效果。既符合法律法规又能切合民情民意的好政策和方针等可以减少执行落实的阻力，甚至让广大群众主动参与。可见，政策、方针、法规等的合理性和合法性是提升政府执行力的必需因素。

（4）政府绩效考核和财务审核。绩效考核是监督政府行为的一种方式，也是对政府执行情况进行奖惩的重要参考；财务审核为政府行为提供必要的资金和物力支持，以政府成本收益分析为基础，倡导“节约行政”的理念，要求政府用最少的投入来获取最大的执行效果。因此，政府绩效考核和财务审核是政府执行力的物质保证和强力监督。

（5）公共管理理念。我国以前长时间推行计划经济，全能型政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色。但随着社会主义市场经济的快速发展，全能型政府对经济活动的不当干预、政府规模的无序扩大，导致政府执行成本高而且执行力低下。而公共管理理念决定了一个政府执行力的上限。

三、提升政府执行力的途径

（1）依法执政。依法执政的直接目标是规范政府的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，其最终目标在于从根本上提升政府的执政能力。绝对的权力导致绝对的腐败，这是经验之谈，所以，政府执行制度和程序要受法律（包括实体法与程序法）的严格规范和控制。

（2）组织结构扁平化，引入竞争机制。传统的政府组织以等级制和科层制为基础，出现了机构臃肿、职能划分不清的问题，因此政府执行力低下。对此可以建立新的模式，建立扁平化的组织结构，缩短命令链，扩大管理幅度，缩小政府规模。新模式在公共部门之间和内部创造了一个竞争性环境，“能者上，不能者下”可有效激活各个部门的活力。以上措施能提高政府各部门的工作效率，进一步提高政府执行力。

（3）科学决策。制定方针、政策和法规前，必须对具体情况进行充分了解，必要时可以进行民意调查，多参考民情民意，咨询相关专业的专家学者，结合法律法规科学决策。

（4）建立公开公正的政府绩效考核制度，加强财务监督。绩效考核方面，全面和公开进行绩效评估，合理利用评估结果进行奖罚，以效果为导向，建立终身问责制；财务监督方面，严格审核各种执行项目，做到所有费用“取之于民，用之于民”。以上措施可以大幅提高政府的执行力，减少各种阻力。

（5）转变观念，向服务型政府转变。随着市场经济的发展，政府职能发生了转变，需要政府从全能型、审查型向服务型转变。服务型政府可以在经济上最大限度支持政府执行相关政策，调动政府执行各项目的积极性，使政府执行力的路走得更远、更好、更稳。

美国学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。由此可见，政府的各项方案要实现预定的目标，达到满意的效果，都有赖于政府的有效执行。

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我国现今的行政管理体制是行政区行政管理体制，各地行政区只能在本地进行行政管理，如果超出本地的行政管理范围，其行政权力是无法涉及到的，行政结果也是无效的。我国的行政管理形式主要是自上而下的进行管理，由上级领导对下属下达任务，再由下属将任务下达到下一层，一层连接一层，最后到基层，这种管理形式很有层次感，避免了管理中的混乱现象的出现，提高了行政效率。但是这种行政管理方式只能适用于行政区内部事务的方面的管理，对于跨区域之间的公共治理是无效的，主要是因为行政区行政的权力只能在本行政区有效，超出了管理区域，权力的行使是无效的。行政权力无法干涉外部区域的行政。这就出现了一个问题，两个行政区之间如果有同样的公共问题，以传统的公共行政方式，各个政府只能解决本地区的问题，不能解决外部区域的问题，要想更好的解决问题，两个行政区之间就要相互合作。

由于公共管理治理模式与行政区行政的模式是不同的，所以区域公共管理之间要进行合作管理，在传统的公共管理模式中，各区域只对本区域的公共问题进行管理，虽然能够解决公共问题，但是，区域之间的界限确实永远存在的，导致了无法解决所有的区域公共问题，所以，要想很有效的解决区域公共问题，实行行政区域政府合作是最好的方法，只有行政区公共管理之间进行有效的合作，才能对公共问题进行很好的解决。地方行政政府之间是属于平等的关系，对于区域公共问题，各政府之间共同管理，平等合作。

二、区域公共管理跨界治理新路径

1.传统区域政府合作治理途径

传统的区域治理途径主要有三种方式。①行政首脑联席会议制，由各区域行政首脑一起进行商谈，探讨对公共问题的解决方法；②建立跨区域协调合作组织，主要负责跨区域管辖区的公共问题的解决处理，协调区域内的事务利益关系；③利用网络途径，利用网络平台，各政府进行交流合作。

2.传统区域政府合作中的问题

传统的治理模式虽然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的问题。①对于行政首脑联席会议，有些时候对于公共问题商讨，会出现意见不合的现象，最终导致合作失败；②虽然建立了跨区域协调组织，对公共区域内的公共事务进行处理解决，但是这种组织没有权威性，没有相关的保护惩罚机制，导致了处理事务的效率较低；③作为网络治理途径，虽然代表多样化的利益集团，能够将公共问题反映出来，但是却无法提出有效的解决方法。另外，在进行公共事务的处理时，会出现有些政府不合作的现象，导致了问题无法解决。

3.整体性治理：区域政府合作治理新路径

传统的公共管理方法中存在很多问题，而整体性治理则会很有效的解决这些问题，整体性治理结合了传统的公共性治理方式，通过各种形式，实现了对公共问题的协商解决。整体性治理为区域性政府合作治理提供了新思路，整体性治理以解决问题为出发点，建立了跨组织多功能的治理机构，该机构将整个社会治理机构都联系起来，从而避免了各区域各自为政，视野狭窄的弊端，并且对各种问题都进行了有效的解决。区域公共管理整体性治理加强了各政府间的密切联系，并提供了面向区域的公共服务。区域公共管理的整体性治理有效的解决了各政府之间不合作的问题。

三、区域公共管理视域下的政府合作整体性治理路径

1.构建区域性整体政府

公共服务机构为了更好的解决区域性公共问题，进行跨部门合作，组成联合机构。整体政府可以有组织、有效率的对公共问题进行解决，区域政府可以实现区域的公共性管理。

2.构建整体性的治理模式

区域政府要有各行政区共同的上级领导建成，并赋予地方政府管理权，使政府双方可以进行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等级式治理模式，使其能够进行合作。合作式治理模式可以使双方进行协商讨论对公共问题进行解决，对于较难的问题，可以通过网络平台进行商讨并解决。

3.构建整体性治理能协调机制

篇（11）

一、知识型员工的界定

“知识型员工”这一概念是由世界著名管理大师彼得・德鲁克于1959年在其著作《明天的里程碑》中最早提出,他将知识型员工的内涵界定为“那些掌握和运用符号和概念,利用知识或信息工作的人”,当时他指的是经理或执行经理。加拿大著名学者弗朗西斯・赫瑞比2000年在她的著作《管理知识员工》中指出:“简而言之,知识型员工就是那些创造财富时用脑多于用手的人们。他们通过自己的创意、分析、判断、综合、设计给产品带来附加值”。现在,被大家普遍接受的知识型员工的定义是:“本身具备较强的学习知识和创新知识的能力,并能充分利用现代科学技术知识提高工作效率的脑力劳动者”。

二、知识型员工的特点

(一)独立性

一般来说,知识型员工更倾向于独立自主,这种特性表现在工作场所、工作时间方面的灵活性以及组织气氛的宽松性。知识型员工不仅不愿意受制于物,甚至无法忍受上司的遥控指挥,而更强调工作中的自我引导。

(二)创新性

知识型员工从事的不是简单的重复性工作,而是在易变和不完全确定的系统中充分发挥个人的资质和灵感,创新是知识型员工最重要的特征。库珀解释说:“知识型员工之所以重要,并不是因为他们已经掌握了某些秘密知识,而是因为他们具有不断创新有用知识的能力”。

(三)流动性

企业之间竞争突出表现在拥有技术的知识人才竞争,这一大环境为知识型员工的流动提供了宏观需求。另一方面随着全球化不断深入,国界日益模糊,这为知识型员工的流动提供了可能,与其长期保持雇佣关系的可能性不断降低。

(四)成就性

与一般员工相比,知识型员工更在意实现自身价值、热衷于具有挑战性的工作并强烈期望得到社会的承认与尊重,他们把攻克难关看作一种乐趣、一种体现自我价值的方式。

三、激励知识型员工的方法与手段

(一)激励知识型员工的方法

一是成就激励。对知识型员工而言,工作更多的是为了获得一种成就感而不是仅仅为了生存,成就激励是员工激励中一类非常重要的内容。

二是能力激励。为了让自己将来工作得更好,每个人都有发展自己能力的需求,可以通过培训激励和工作内容激励满足知识型员工这方面的需求。

三是环境激励。单位保证员工公平性的规章、制度等都可以对员工产生激励。办公环境、办公设备、环境卫生等都可以影响员工的工作情绪。

四是物质激励。物质激励的内容包括工资奖金和各种公共福利。获得更多的物质利益是各类员工的共同愿望,它决定着员工基本需要的满足情况。

(二)激励知识型员工的手段

1.建立多层面的报酬体系。就报酬本身而言,多层次完全超出了薪资的范畴,包括奖金、股权、分红、实物分配、福利待遇、信息分享、职权等多方面。管理者必须注意公平性,避免平均主义,让工作与薪金挂钩,使员工的贡献收益与企业的发展前景紧密相连。

2.推行弹性工作制。由于知识型员工更具有自主性,他们不愿受制于一些刻板的工作形式,更喜欢独自工作的自由和刺激,以及更具张力的工作安排。事实上,知识型员工主要从事思维性工作,固定的工作时间和工作场所可能会限制他们的创新能力。推行弹性工作制,在核心工作时间与工作地点之外,允许知识型员工调整自己的工作时间及地点,可以弱化个人需要和工作要求之间的矛盾。

3.安排富有挑战性的工作。知识型员工并不满足于被动地完成一般性事务,而更热衷于具有挑战性的工作。当知识型员工觉得现有工作已不再具有挑战性时,管理者可以通过工作轮换等手段使工作富有挑战性,由岗位轮换所带来的新的工作内容可以减少知识型员工的枯燥感,使其保持工作的积极性和主动性。

4.双重职业途径激励。在知识型员工当中,一部分人希望通过努力晋升为管理者;另一部分人却只想在专业上获得提升。组织应该采用双重职业途径的方法,来满足不同价值观员工的需求,必须使每个层次上的报酬都将是可比的。

5.鼓励创新。创新本来就是冒险,如果不予鼓励,则没有人敢创新。企业应该允许失败,要认为失败并非丢脸的事,也允许一些模糊的空间,让员工在一时说不清楚的情形下放手创新。企业还要创造一个学习型组织的环境,同时投资于基本设备,供个人及团队学习,让大家运用及交流,以产生强大的发酵作用。

四、有效管理知识型员工

(一)坚持以人为本,尊重“人性”

现代企业作为社会经济生活中最具活力的领域和组织形式,往往被知识型员工视为展示自我、实现自身价值的最佳平台。近年来,知识型人才流动频繁,固然与薪酬高低、工作环境等因素有关,不可否认,相当部分人才是由于感到自身价值未得到真正实现而频频跳槽。

(二)充分授权,人尽其长

根据知识型员工从事创造性工作,注重独立性、自主性的特点,企业一方面要根据任务要求进行充分的授权,允许员工自主选择他们自己认为最好的工作方法;另一方面要为知识型员工独立承担的创造性工作提供所需的资金、物资及人力支持,保证其创新活动的顺利进行。

(三)不拘一格,招贤纳士

具有创造性潜能的优秀人才往往有着强烈的个性,或者说,优秀人才的创造性往往蕴含于其独特鲜明的个性之中,这也是企业创新发展的源泉。正如Sun公司董事会主席和CEO斯考特・麦克尼里在回答人们关于怎样招聘员工的问题时所说,要雇用聪明人为你工作。尽管这些聪明人可能留着大胡子,纹着各种各样的纹身,戴着大太阳镜,但他们创造的新的经营理念和计算概念,常常使人感到惊讶。正是这些聪明人,不仅为公司带来源源不断的伟大发明,吸引来更多的聪明人加入公司。应当正确认识创造性人才的个性特点,为其提供舒展乃至张扬个性的宽松环境,使他们在不拘一格的自由空间中展示和发挥其聪明才智与创造性潜能。

(四)通过薪酬战略“通电”,通过培训“充电”

近年来,很多发展迅速的企业均致力于设立更具激励效果的薪酬体系。让员工切实感到自己是企业的“主人”而非“过客”。企业制定合理的薪酬制度,从本质上承认劳动力、智力将成为资本存在于企业之中,使员工与企业成为实现共同远景、共同参与、共同发展、共同分享“共同体”。此外,正如管理大师彼得・德鲁克所说,员工的培训与教育是使员工不断成长的动力与源泉,这不仅是吸引和留住一流知识型人才的前提,也是人力资本不断增值的重要基础。

五、激励知识型员工的持续有效性

无论什么样的激励方法和手段都有时间和空间的限制,任何激励手段的效果都会边际递减,激励手段需要随着员工需求的发展变化,应从不同层面建立组织的激励系统(图1)。

(一)建立组织层面的激励

建立绩效管理系统;表彰和奖励优秀员工;树立工作标杆;允许员工持股;完善后备干部计划;健全晋升系统;设置工作多样化。

(二)团队层面的激励

建立参照系,设立团队目标;形成团队自我激励文化;注重授权和支持;注重参与和头脑风暴;建立团队家庭;分担失败和耻辱。

(三)人际层面的激励

鼓励表现差的员工,在他们把事情做对时,加以赞赏;在适当的时候,尽快向员工致谢而不附带任何条件;不应只注重成果,同时要为员工的任何工作进展给以鼓励;告诉员工他们的工作非常出色,并及时、尽量宣传你的员工的成就;发现员工的表现有所改善,立刻给予赞赏;肯定团队个别人员的卓越表现,郑重表示感谢;表彰协同工作的行为;理解产生工作错误的必然性。

(四)不断分析知识员工的需求,变换激励手段

要一直有效激励员工,需不断分析知识型员工的需求,变换激励手段,建立持续激励系统(图2)。

在知识经济时代,企业要生存与发展,是否拥有知识型人才非常重要。通过对知识型员工的激励,最大限度地发挥他们的潜能,为企业所用,应注重以下几点:

第一,在激励重点上,应采用员工的成长以及物质激励相结合的综合激励模式。

第二,在激励的方法上,强调个人激励、团队激励和组织激励的有机结合。

第三,在激励时间效应上,要把短期激励和长期激励结合起来,强调激励手段对员工的长期正效应。

参考文献

[1][美]彼得・德鲁克.21世纪的管理挑战[M].北京:机械工业出版社,2006:178

[2][加]弗朗西斯・赫瑞比.郑晓明译.管理知识员工[M].北京:机械工业出版社,2000:187～190

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