公共危机管理特征大全11篇

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1、危机与公共危机

人类社会的发展始终与各种各样的危机伴生共存，危机引发的现实危险会中止进程，破坏正常的生活秩序。根据危机事件的主体不同有个人危机、企业危机、公共危机的区别。这里我们探讨的是公共危机。所谓公共危机就是指在政府管理国家事务中，突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。政府有责任、有义务建立健全危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机，恢复社会的稳定和谐。而政府危机管理，是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。危机发生的原因，主要来自两个方面。一是自然产生的，如地震、洪水、雪崩；二是人为引起的，如恐怖事件、经济过度波动。自然危机是天灾，具有不可抗拒性。人为危机是人祸，更具偶然性，危害也更大。由于人们对人为危机的认识还很不够，政府对人为危机的预警、动员、救治的研究也相对较少。

2、我国政府对公共危机管理的现状与问题

从古至今，尽管各级政府已经过无数次各类危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到公共危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子，根据情况具体处置。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾不少，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的力度不够。近年来，我国应对各种危机所暴露的问题是多方面的，现状是不容乐观的。概括起来，主要表现在以下四个方面。

2.1公共危机意识淡薄

政府官员、公共管理者以及社会公众的公共危机管理意识淡薄，在政府管理过程中就表现在对危机管理的认识不足。当危机的前兆出现以后，不能正确地识别，从而将危机消灭在摇篮里，此外，公共危机意识淡薄还表现在当危机发生后，由于相关机制的欠缺而处置不力，致使很多机会丧失。就象SARS在广州爆发后，没有引起足够的认识，也没有健全的危机管理体制及时应对，才使危机蔓延，进而在人群中造成极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。

2.2对公共危机的基本特征认识不够

充分认识公共危机的基本特征是干预和解决公共危机的前提。公共危机的特征体现在以下两个方面：

（1）危机的突发性。公共危机的爆发突然，时间短促，传播迅速。公共危机的这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，形成正确的判断，以争取到宝贵的时间，使可能的损失最小化。在这方面，SARS带给我们的教训是深刻的。SARS初始在佛山，后来蔓延到广州。由于我们对它的传染性认识不足，也由于没有危机的预处理机制，使得危机爆发阶段的信息不全面，所需的物资（如呼吸机、全能防护服等）匮乏，对医护人员也缺乏有效的防护措施。

（2）危机的破坏性。公共危机所具有的突发性决定了它的巨大破坏性。SARS不仅造成人员伤害，对我国经济造成的破坏同样巨大。SARS的持续，减少了人群的聚集和出行，工厂不仅招不到熟练工甚至农民工都招不到，而且由于增加防护、消毒等方面的成本，生产效益受到严重影响；另一方面，市场客流的急剧下降，消费的日渐萎缩，对国民经济发展造成沉重打击。此外，国际资本的投向也会转变。

2.3公共危机管理未实现法制化

据了解，国外有专门培养社会危机管理人才的专业。在欧美国家，一些军事战略专家和国防经济学家从国防经济学的角度来研究危机预警系统。美国在多项法律中也对国民经济动员的相关问题进行了规定，并建立了比较完善的国民经济动员体系。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序起到了关键作用。我国在应对SARS公共卫生危机期间暴露出我国公共危机管理机制的弊端，比如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们看到健全危机管理机制的迫切性。

2.4缺乏完善的公共危机管理操作系统

SARS等公共危机暴露出来的问题不仅仅是认识和法制规范方面的欠缺。对于公共危机管理，国家缺少一套行之有效的处理程序和规则。公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。危机管理对于企业，是企业生死攸关的大事；对于国家，就会关乎整个国家的兴衰存亡。在危机发生越来越频繁的今天，一个国家要减少危机的发生，降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，必须建立系统的危机管理机制。有效的危机管理机制，能保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。

3、促进我国公民参与公共危机管理的措施

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[摘 要]城市公共危机在社会需求和政府能力之间存在一种极大的张力，其本质不仅是构建现代危机管理体系的问题，还是政府与社会权力关系重构的问题。实现具有中国特色的城市公共危机治理目标的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的现代公共危机治理模式，在公共危机事件干预全过程和公共危机治理全要素支持的双层叠加回应机制中设计城市公共危机治理的体系结构，将风险管理（R）、危胁管理（H）、应急管理（E）和灾害管理（D）整合形成连续统的治理框架，打造全主体参与、全要素剖析、全过程应对的协作网络和制度平台，形成法律法规体系健全、应急预案有效、机构职能明确、技术手段先进的创新战略。

[关键词]城市公共危机；城市公共危机治理；体系结构；框架战略

中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1008- 410X（2012）05- 0063- 07

一、应对城市公共危机的模式转变：从传统管理到现代治理

进入21世纪之后，城市危机出现了一些新特征：（1）危机发生的频次高，诱因呈综合化特征；（2）危机产生的时域突发性，传播的方式多元化，波及的领域宽泛化；（3）危机跨地域传播，叠加性影响及暴力的程度加剧。这些特征的出现与传统政府模式面临的五大方面挑战紧密相关：一是以单中心自上而下管制和命令为特征的普遍政府管理模式越来越掣肘于风险社会的逼近与来临，无力应对非常规的突发事件；二是以科层制和“命令－控制”为组织结构并以规则、效率而著称的“官僚制典范”在日益频繁的公共危机面前已显得捉襟见肘、行动乏力；三是以解决共同政治问题和服从价值权威分配的政府“典则规范”[1](P113）在危机频发的状态下亟须增强的社会整合能力反倒日益衰减；四是在高度动态性、非线性和不确定性的复杂社会系统中，组织惰性带来的组织社会敏感度的迟钝甚至是缺失，成为传统政府回应性缺失的致命的限制性因素；五是现代社会的统治需要具有实质的合法性，而这些实质的合法性则来源于社会和公众对其实际统治过程的认可，危机局势是对社会稳定构成的最直接的威胁，会使政府的合法性与良好形象面临极其严峻的挑战。

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一、公共危机管理的概念及特征

公共危机管理是指公共组织以政府为核心，通过现代风险和危机精神以及危机管理理念的指挥,依据法律原则采取公共危机管理法规、应对紧急事件处理方案，在社会各方组织和群众的相互协调合作下，来对危机事件进行预测、预防、控制与处理，以达到避免、减轻、弥补公共危机的目的，从而保护公民的人身、财产安全以及国家安全。公共危机管理有三层含义。一是自然环境有着不可抗力、不可预知、不确定信息、极具挑战性等因素下会出现各种公共危机不同程度的可能性。这是客观存在的事实，应该正视这一方面的事务。二是以科学的态度和方法来研究公共危机，这是了解公共危机的前提条件。三是公共危机的处理不仅要靠政府与相关部门的主导，同时需要社会各阶层人士有序参与、共同合作。公共危机管理呈现出七大特征。一是紧迫性。由于危机的发生往往是突发性的，而且时间很紧迫，急需处理，突然性使得社会面对极大的负面因素，难以有效采取应对措施。二是长期性。这类事件一旦发生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社会的因素很多，危机管理的时间较长。其三是不确定性，事前事后对危机事件的预测和判断也往往是不确定的。其四是链条效应。通常危机会引起连锁反应，“牵一发而动全身”，触及到方方面面。其五是权变性。危机发生的诱因很多，对于发生过程中所表现的侧重点也不尽相同。其六是心理约束性。一旦发生危机，人经常表现出忧虑、恐慌、害怕等心理。这些心理状态会约束人们对危机事件的认知和判断能力。其七是博弈性。在危机面前，双方都在一个相互博弈的动态过程中。

二、公共危机管理的必要性

1.维护社会稳定与和谐。从社会的稳定发展来看，重视危机管理，有利于社会稳定和和谐发展。因此，必须从更高的审慎标准来看待危机事件，否则对社会稳定和发展都是极其不利的。

2.防止出现系统性风险。当今公共关系是一个越来越紧密的整体，经济全球化使得各个国家相互影响、相互作用，关联性愈加强烈，因此，更需要加强公共危机管理，提升危机意识，借鉴其他国家危机管理的案例，取其精华，以求达到减小危机的影响范围与影响时间，更有效地预防社会发生系统性的风险。

三、公共危机的诱因

1.主观原因。如果管理部门对社会公共环境缺乏一定的认知度、适应能力不够，往往无法对危机的出现做出一个比较及时合理的解决方案。这是由于相关管理人员危机管理意识不够，对社会所发生的重大事件的关注度不高，在管理上效率不高，导致出现了不必要的疏忽和脱节现象。

2.客观原因。自然灾害因素往往难以预料，有相对的复杂性和困难性。在物资匮乏的情况下会引起盲目和一定程度的恐慌，导致公共危机的暂时发生。例如，经济泡沫和间接性的通货膨胀使居民购买力下降，出现暂时的市场低迷，公共危机管理底气不足等现象。

四、公共危机管理模式创新

加强“全局化”观念，对传统公共危机管理的弊端进行有针对性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整体和部分”的公共危机管理新模式。公共危机管理需要在统筹全局、宏观决策的背景下，充分考虑危机可能发展的各种因素，注重借鉴公共危机事件所具有的波动性、范围性、全球性。创新构造知识型、有需求的公共危机管理模式。由于相关部门公共管理系统至今存在部分漏洞，要有效改进其处理危机事件的效率和能力，就必须从不断发展变化的环境中获取知识，建立一个有知识和有需求的公共危机管理模式。当前情况下，公共危机管理依然是以有关部门为主导，多方面公众共同有序参与、反馈配合的，但为了经济与公共管理事业的稳定发展、迎接美好未来，有关部门亟需顺应时代的发展潮流，适时将网络信息技术等新兴事物更好地融入危机管理模式中，并且尝试倾听大众的反馈与心声，促进集民智、顺民意的发展局面。

五、结语

通过以上的探讨和分析，可以发现，虽然我国对公共危机管理进行了一定的研究与实践，但是仍然没有完全摆脱理论的上的局限，实证和反馈力度仍需进一步加强。由于公共危机所带有的复杂性和多样性，其研究势必涉及管理学、法律学、经济学等多领域，有关部门和相关人员应该以“包容和发展的眼光，谨慎又开放的心态”来处理好公共管理中危机管理这一部分的实务。

作者:陈丽彬 陈国良 单位:贺州学院 广西平桂飞碟股份有限公司

参考文献:

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(一)公共危机的概念与特点所谓的公共危机，就是指社会中出现的偏离正常轨道的事件或者是一些非均衡状态。公共危机具有一些特征:首先，危机的爆发具有一定的突然性，虽然事前可能出现某些征兆，但是具体发生的时间和地点却难以准确确定;其次是危机的危害具有严重性的特征，危机会在短时间内在社会中蔓延开来，波及的面积较大，受到影响的人较多，有可能会造成严重的人员伤亡或者造成巨大经济损失，同时可能会对社会造成负面影响;第三，危机具有连带性特征，危机爆发后如果不能在短时间内妥善处理，就会产生继发危机;第四，危机信息具有局限性，受到很多因素的影响，人们往往无法在最短时间内得到完整、有效的信息;最后是危机结果具有不确定性，危机发生以后可能在外界因素的影响下发生变化，人们无法对其产生的结果做出准确判断。

(二)公共危机管理机制的内容公共危机管理机制中重要包含三部分内容:第一部分是事前防范，有关部门应该提高警觉，预测到所有危机的种类及其发生的可能性，尽量进行人为干预，降低危机发生的可能性，如果危机的发生与否不以人的意志为转移，就要提前做好物资储备工作，制定好应急措施，一旦危机发生能够迅速做出反应，将损失降到最低;第二部分是事中处置，即危机发生以后要迅速做出正确的决策，果断采取措施控制局面，防止危机扩大，尽全力保护人民群众的生命财产安全;第三部分是事后善后，危机的发生必定会对人们的正常生活造成影响，包括物质上的和精神上的，有关部门要根据实际情况对人们做出补偿，积极开展重建工作，恢复正常社会秩序。

二、我国公共危机管理中存在的问题

(一)危机意识薄弱、法律机制不完善与发达国家相比，我国政府以及民众的危机意识都不够强，法律机制也不够完善。平时很少对群众进行危机教育，一旦发生意外情况不能使用正确的方法积极逃生，错过最佳时机，酿成不幸。一些地区虽然组织危机演习也只是停留在表层，应付上级检查，人们没有在演习中真正获得应对危机的能力。有关公共危机的法律条文不够细致，相关部门的权利与职责不够明确，立法相对分散，甚至一些地方立法中还存在相互矛盾的地方，这些都不利于政府正常行驶管理职能［2］。

(二)社会参与度与信息公开度低从近几年我国爆发的公共危机来看，一般都是有关部门孤军奋战，社会的参与度较低，以最近天津发生的爆炸事件来说，奋斗在一线中的几乎全部是消防队员，几乎没有非盈利组织或社会中的其他部门参与进来。另外，危机发生以后很多地区容易出现自我保护的倾向，信息公开的程度不高，虽然在媒体的参与下这种形势有所改善，但是仍然存在“报喜不报忧”的状况，有意或无意的去淡化负面影响，导致公众不能及时了解情况。

(三)公共危机管理机构不健全西方一些发达国家会根据本国实际情况设置常设机构，机构中部门清晰、职责明确，一旦发生公共危机能够在最短时间内采取措施。我国在针对公共危机方面缺少常设机构，危机爆发以后往往需要临时组织，临时机构中容易出现职责不明确的情况，连续性较差，而且临时组建的机构中缺乏危机处理计划，需要对事件现分析、现制定措施，灵敏度较差，对于临时机构的管理也缺乏有序性，应急指挥时容易出现混乱现象，工作效率不高［3］。

三、如何建立有效的公共危机管理机制

(一)建立灵敏的预警机制建立公共危机管理机制的第一步就是建立预警机制，要将公共危机管理纳入到常态管理中，防患于未然。首先要形成预警网络，网络的覆盖面要广，由上级管理部门到基层管理部门，每个阶层都要明确自身职责，对过去发生的公共危机类型与频率进行总结，探讨其中的规律，形成完整的预警体系;其次，制定完善的信息管理制度，对于监测到的危机信息要及时预报，及时对收集到的信息进行分析、，保证预报工作的及时性，防止出现“事后报告”现象;第三是设立危机警戒线，按照危机的危害程度对其进行分级管理，危机发生以后要迅速判断出其属于什么级别的危机，并及时向群众公开，督促公众提升防范意识;最后是制定应急方案，制定应急方案是预警机制中最重要的环节，预测危机的目的就是为了减小危机对公众的危害，因此预警机制中要包含详细的应急方案，一旦危机爆发要根据方案立即采取应急措施，预警机制要保证足够的灵敏性，该机制的存在才有价值。

(二)建立果断的决策机制危机发生以后，要根据危机的种类以及危害性做出决策，因此应该建立指挥机制。首先要建立应急指挥中心，整理并分析所有收集到的资源，指挥中心内要明确分工，制定决策和进行指挥工作时要保证果断性，保证不错过最佳时机。与常规的决策管理不同的是，决策过程中要遵循权力集中的原则，如果全员长时间讨论可能会错过最佳时机，同时要设立短期目标，在最短时间内控制住局面;其次要修订应急预案，根据实际情况对之前做好的应急预案做出调整，要求所有工作人员立即到岗，为后续的执行工作做好充足的准备。

(三)建立准确的执行机制控制公共危机最重要的环节就是执行决策，如果不能有效执行决策，那么再完美的计划也是纸上谈兵，无法发挥决策的价值，因此要建立准确的执行机制。首先要制定决策计划，明确执行的总目标，并对该目标进行分解，分清主次，明确那一部分人要完成哪一项分目标，对现场具备的所有资源进行合理分配，包括人力、机械等，并确定好执行任务的时间期限，要求每位工作人员都明确自己的职责;其次是正式执行指挥，指挥过程中要注意各个部门之间的关联性，做到环环相扣，将每个决策准确执行下去;最后是要对决策进行协调，就是在执行决策的过程中要注意各个部门之间的默契配合，为了实现决策目标共同奋斗，避免发生各个部门之间指挥人员发生互相推诿的现象。

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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危机的概念和特征：

“公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗拒或突然发生的重大自然灾害事件、公共危卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件引发的，给社会正常的生产与生活秩序以及人们党的生民财产带来严重威胁的紧急事件或紧急状态。公共危机的特征为：高度的不确定性、危险性、破坏性、紧迫性、突发性、独特性和决策的非程序化。”[1]“研究危机事件的发生、发展、变化规律，并针对不同阶段的特点，采取最可行、最确实的对策和行为，在最短的时间内，以最少的资源来避免或减轻危机所带来的威胁恶化的管理程序。”[2]

二、应对公共危机过程中树立政府形象

（一） 公共危机管理的界定及危机管理中政府形象的重要性

公共危机管理一般是指为了应对突发的对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件，政府及一些社会组织运用危机管理理论的基本原理和方法，调动各种可利用的资源和信息，通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等各种措施，防止可能的危机，处理已经发生的危机。公共危机管理一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征。社会主义初级阶段理论是依据我国基本国情制定的，是在实践中形成的历史产物，在改革开放的过程中，发挥着巨大的作用。“实践是检验真理正确与否的唯一标准”，历史的发展证明这一体系的正确性与不可超越性。

一个组织的形象意味着关键公众对该组织所持有的看法。政府形象是指政府在公众脑海里留下的印象，及公众对政府的评价。政府形象一方面来自外在的有形事物，也出自政府行为所反映的内在精神， 主要包括：政府的信誉、效率、社会责任、价值取向、进取精神、服务质量以及对公众的基本态度等。所以，政府形象是政府以其方针、政策、管理以及领导者和执行者的行为要素作用于广大公众所形成的一种综合的认知结果。

在公共危机事件应对中，政府良好的政府形象是一种可贵的资源，它对维护政府与人民之间的关系，团结社会力量共同应对公共危机事件具有积极作用。

（二） 公共危机中政府形象的塑造

1、转变政府的职能，塑造服务型政府形象

在市场经济中，政府并不是全能型政府，而是公共产品和公共服务的提供者。但是，在处理公共危机事件时， 有些地方和政府部门的工作不力，从客观方面分析，也反映了政府职能的不明确和相应机制的不健全。因此，公共危机中，政府要优先处理好危机中的利害关系，以完善系统规范的社会保障制度和社会福利网络为基础，集中政府有限的财力和物力，充分发挥公共服务职能。政府只有在公共危机的预防、控制、处理、善后等方面统筹兼顾，做到公开、公平、公道，才能树立全心全意为人民服务的良好形象。针对楼房倒塌事件，闵行区相关部门第一时间将居民疏散，并保证了他们的基本生活。事故发生后，相关部门主动牵线搭桥，召开业主代表与开发商代表的沟通会，真正发挥了政府部门公共服务的职能。

2、加强沟通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社会的必然要求,在公共危机中，政府应当通过媒体传播开展多种活动，如采用举行新闻会、互联网等不同方式，在第一时间内向社会公众提供真实的、尽可能多的有关危机险情和危机决策的原始信息，增强危机管理的透明度和民主性，以利于获得社会公众和非政府组织对政府危机管理的支持。事件发生后，区政府新闻办在4个半小时后就开始面向国内外媒体进行首次新闻。政府在掌握了舆论主动权的同时，双管齐下，树立了透明的政府形象。当前，我国正在全面建设小康社会，社会进入了转型期，社会贫富差距不断拉大，地区、民族矛盾频发，另外，自然灾害以及一些人为的重大安全事故不断发生，所有种种都极易导致人们的心态失衡，激化社会矛盾，产生不同程度的公共危机事件，由此带来社会秩序的震荡和社会财富的巨大损失。因此，加强政府在危机管理中的职能，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全，促进经济社会的健康发展，具有十分重要的意义。

3、健全问责制度，塑造责任型政府形象

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随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大，世界正进入一个前所未有的危机频发时期。对于我国来说，目前正处于社会转型和全面建设小康社会的关键时期，各种危机频频发生，政府作为社会公共事务的管理者，应该提高政府危机管理水平，最大程度地预防和减少危机事件及其造成的损害，虽然公共危机事件不可能完全避免。但是，我们可以从中通过总结经验教训。可以从发生的公共危机中获益。

一、政府部门可以从公共危机中获益的原因分析

公共危机频发已经成为社会管理过程中不可避免的重大挑战。对政府部门来说，每发生一次公共危机。既是一次生死考验，又是一次重生的新体验。政府之所以能够从危机管理中获益，是因为危机的事后评估不仅发现了危机管理中值得传承的经验。而且暴露出公共部门的管理体制中存在的问题，以及危机管理工作的不足。这些问题和不足不仅为改善危机管理工作，而且为公共部门各项制度的完善留下了空间和机会。所以，危机之后的恢复管理所追求的不是简单地恢复到危机之前的状态和水平。而是公共部门利用危机所呈现的机会，全面地在更高的起点上建设和发展。

所以。危机之后，政府或有关部门一般会通过评估找出必须排除的隐患和需要纠正的不足，然后靠大家集思广益来解决问题。从评估到解决问题，这一过程提供了组织学习、改造的绝佳机会，抓住这一机会，回应社会系统提出的要求，适应新环境的变化，对过去的体制、观念和行为展开积极主动的或渐进性的变革，达到常态秩序下组织所达不到的目标，收获在常态管理下收获不到的结果。这就是说，危机作为激发组织进行积极变革的外部刺激物和动力，维系了系统的活力和生命力。正是从这个意义上说。危机变成了转机。

二、政府部门从公共危机管理中获益的途径选择

(1)树立并强化危机管理意识。所谓公共危机意识是对危机产生的根源、成因、危害以及预防、控制、消除危机的应对机制等方面。必须从社会发展与稳定和国家政权生死存亡的高度给予认识和关注。危机意识是危机预警的起点。应大力开展全民危机管理意识教育和对政府工作人员培训，从而增强全社会特别是政府工作人员的危机管理意识和技能。通过主要传媒向民众进行危机管理知识和技能传播教育，把应对各种突发事件的基本知识作为素质教育的一部分，对政府工作人员的培训，应从思想和实践两个方面来加强政府官员的危机意识。一方面，各级政府对其工作人员进行危机教育，让他们了解危机的特征、危机爆发的规律和危机巨大的危害性等相关知识，从而培养其危机意识和防范意识。另一方面，定期进行一些危机演习，让工作人员参与到实际行动过程中去，真正感受危机的破坏力和处理好危机的重要性，进一步提高他们防范危机的警惕性。

(2)加强政府危机管理的制度建设。完善的制度保障是政府管理工作得以有效地进行的强大武器。现代政府管理是日常管理与危机管理的结合，在政府及公共部门的制度设计中，除了制定正常的管理条例，还要考虑到危机和风险的存在。对风险的控制和防范设计一系列制度成为政府管理工作的一个不可缺少的部分。

首要的举措就是以法律手段确立突发性危机事件应急管理的基本原则。世界各国都在经历各种危机事件之后纷纷以法制化的方式明晰了政府危机管理权限、职责和应对策略，我国也先后颁布了《法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，还有2006年1月8日颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，以及政府职能中部分关于处理危机的法律、规章、应急预案，这为我国制定统一、全面、系统的公共危机管理法律奠定了基础。

完善危机管理制度的另一个举措就是建立全面的危机管理计划，从危机的预防和准备、危机发生时的紧急应对到危机事后的恢复，一切尽在掌握之中。从人、财、物的合理分配到社会秩序的恢复和人民生活的安定过程，都列入计划，计划中保证以最小的付出收获最大的利益。这样不仅能使危机管理工作顺利进行，也有利于危机管理中塑造民主、法治和效能的政府形象。

(3)建立和完善常设性专门机构和组织体系。成立常设的危机管理机构，建立精干的危机管理队伍，是世界各国应对危机的基本经验。但在经过各种类型的突发事件后，真对组织机构上的不足，公共管理部门又往往提出改进意见和相关措施。比如，根据新形势、新环境下各类危机的性质、特点、建立新的危机应对结构，或者在合并原有的多个危机应对部门的基础上组建新的危机应对组织结构。

实际上。世界各国已建立的危机管理体系和职能部门也都是各国在经历种种危机事件的过程中逐步确立的。我国很多的危机管理机构同样是在实践中随着形势的需要而逐步建立起来的。如：国防动员委员会、空中交通管制委员会、国家处置劫机事件领导小组以及防洪、火灾指挥部或办公室等。2003年，根据当时预防“非典”的实践经验颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，并设立了突发事件应急处理指挥部这一个机构负责协调、处理指挥突发性的公共卫生危机。

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1、公共危机衍生的问题语境——风险社会的到来

1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中第一次提出了风险社会理论。历史的发展似乎越来越印证了风险社会理论的深远洞见，使得我们不得不认真反思我们是否真的面临一个不同于传统的新社会。这种反思在诸如“非典”、禽流感的全球性爆发以及波及世界的金融风暴等一连串事件的背后，都似乎印证了风险社会正日益成为当代社会的主要特征。换言之在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。风险已经成为一种社会发展的常态现象。

风险时代的到来，让人类社会在兼顾诸多发展困境与现实挑战时，亦将不得不时常面对危机式的生存状态。与人们一般意义上所理解的范畴不同，公共危机与风险社会概念上的诸多相似之处，并不能代替事实上有关这两者莫衷一是的争论，两者的同质化的区别在于：危机与化解解决、处置相对；风险与忧患意识、反思而相随。L·巴顿说：“那些能够预防的危机，只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故，才能算得上真正的危机。当人们不再把危机看作确定的，就意味着一个社会已经与它过去的主要特征决裂了。

当人类社会发展演变步入变幻莫测的风险时代，一切动荡与不安仿佛都源于人际之间、社会领域的利益纠葛以及维系彼此信任沟通的阻塞。风险社会亦是危机四伏，危机频发的社会，公共危机式的事件也就从单一变得不再偶然。具体到我国而言，近年来随着各种公共危机事件的不断发生，我国业已处于“公共危机事件”的高发阶段，一些公共事件呈潜伏频发的态势。因此探索如何有效的处置公共危机以期构建社会治理新模式，创新抵御风险的社会管理工作具有强烈的现实指向意义。

2、公共危机的化解——社会管理体系的构筑与风险防范

在试图化解和降低公共危机所引发的风险的努力中，有关社会管理机制的探讨都有赖于对公民自身价值的深层挖掘。而公众的对于社会价值的高度认同则是构筑社会管理体系的基石。正由于公民的大众参与使得公共危机的管理不再局限于政府治理的视野。公民人际关系网络的广泛性，更容易促成社会成员之间的信任与协作；政治生活中的成员资格是指公民权利，这是公民参与的前提；团体层面的社会协作主要包括信任、规范和网络。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的传递速度、促使互惠行为的实现，公民参与中的信任表现为政府、NGO和个体公民等社会成员之间的信任；社会规范为公民提供了参与规则，社会规范是指正式的规定和非正式的习俗，这能保证公民参与的有序性；社会网络是组织之外的各种联系，构成了公民参与的机制，公民参与使最广泛的利益得到了表达，在这样一个过程中，公民参与增强了公共危机管理维护公共利益的价值取向；社会拥有广阔的资源，完善的公民合作网络能够调集最广泛的社会资源，提高公共危机管理的效率。

除此之外对于营造树立社会核心价值理念，传递重要信息的传媒而言，新闻传媒在传播、舆论引导等方面的天然优势，自然成为化解和规避社会风险与危机的可以利用的重要资源。由此看来在当前风险社会情况下，在公共危机事件处置中，新闻媒介需要积极地引导舆论，达到化解风险与危机的目的。新闻媒介正确的舆论引导有助于将危机事件造成的损失降低到最低程度。新闻媒介正确引导舆论有助于安定民心、维护社会稳定。公共危机事件由于不可预知且破坏性大，对人民的伤害大，所以容易引起混乱和恐慌，而新闻媒介在塑造公众价值观念、反映和引导舆论方面具有难以替代的作用。新闻媒介正确引导舆论有助于防范此类危机的再次出现。公共危机事件结束后，新闻媒介对危机事件发生的原因、背景，危机应对中的经验、教训等进行及时的总结，在全社会形成广泛的危机规避和防范意识，也将有助于降低再次发生类似危机的风险。

3、社会管理机制的构建——社会治理主体的介入

（1）责任政府的主体地位决定着社会治理的成效

危机管理是政府的基本职能和职责之一。为了强化政府管理危机的能力， 政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。责任政府作为决定社会治理最终成效的主体，只有不断强化主体管控公共危机预警和预控的能力，方能使危机在大规模爆发前将其有效控制，从而避免造成巨大的破坏和损失。因为如果人们没有及时发现危机信息，或者对危机信息判断错误，认为不会引发危机，自然就不会采取预控措施，就会造成危机突然爆发，或者危机迅速扩大，这时当然也就失去了进行危机预控的最佳机会，危机管理职能立即进入应急处理阶段。增强政府公共危机处理的能力危机的预防只能减少或预防危机的发生，并不能完全阻止危机的发生。一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。

（2）公共危机的化解与社会管理的完美契合——构建社会主义和谐社会

加强公共危机管理，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是构建社会主义和谐社会的内在要求。构建社会主义和谐社会离不开公共危机管理，实施公共危机管理是构建社会主义和谐社会的现实要求，要建设社会主义和谐社会必然要求政府参与下的社会治理更加注重公共危机管理。因此公共危机的化解离不开对相关制度的构建，特别是关于社会管理机制的创新性思考和探索。

（河北师范大学法政学院2011年度研究生科研基金项目阶段性成果）

参考文献：

篇（8）

区域公共危机治理的政策架构需要通过分析区域危机治理的理论适用、区域危机的基本表征和原因，确定区域危机政策的基础。

(一)危机治理的理论阐释及应用

对治理的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效地解释当代公共决策的复杂和动态的过程而不断增强的。作为政府管理中重要内涵的地方治理最先受到学者的关注。区域公共危机的治理恰好适应地方治理的理论要求，在危机治理主体的多元化、主体间责任界限的模糊性、主体间权力的互相依赖性和互动性、治理网络体系的建立等问题上逐渐形成了相应的理论体系。地方治理主体的多元化是治理理论被关注的重要逻辑起点。治理同时又作为一种多中心、合作、非意识形态化的公共管理模式，治理主体既包括政府和其他公共机构，也可以是非政府组织、家庭、企业甚至公民个人。治理的过程不仅仅局限于政府的主导，也包括多元角色的互动。因此，危机治理抛弃了传统公共管理的垄断性与强制性，治理主体的权力运作超越了传统公共危机管理模式下权力运行向度的单一性和封闭性，使区域间的危机参与主体通过合作、协商、确立共同的利益等方式实施对危机事务的管理，其实质是一个多元的、上下良性互动的合作过程。因此，危机治理权力的运行主要不是依靠政府的权威，而是依靠合作网络的权威。如2007年的太湖蓝藻事件，在这起环境危机应对前后，基本上主要靠政府在单独组织，缺少社会的动员和民众的参与，更没有形成一定的危机应对合作体系，这种单纯的政府危机管理模式应当被以合作网络为基础的危机治理模式所代替。

(二)区域性危机的特征

公共危机是一种普遍存在的、能够造成一定时间、一定范围的正常生活和社会秩序扭转的紧张状态与关系。近年来，世界范围内区域合作的展开和中国经济区域化发展态势的日渐增强，区域内社会和经济活动日渐频繁，一些重要的污染型企业多集中分布于行政区域的边界地带，一般沿江河等流域分布，如环渤海湾地区化工企业的密集设置已造成该区域的环境严重污染。近年来，我国中央政府推进了诸多区域性发展规划，国内已经逐渐形成了如环渤海、长三角、珠三角等几大区域经济发展带，并逐渐构建了区域内的各网络合作平台，各类区域间网络沟通机制也逐渐形成，区域内和区域间的依赖性和关联性越来越密切，任何一个地方发生重特大灾害事故，都可能对区域内其他地方的社会经济产生重大影响，区域危机治理客观上也要求在危机应对方面实现区域间各级政府、社会组织的协调和联动。

(三)区域性危机发生的原因分析

从公共治理的范畴分析，区域性公共危机更是一种社会危机，危机爆发更深刻的原因在于区域内和区域间社会结构的紧张。如区域内部和区域之间的经济严重失衡;贫富差距增大，基尼系数已接近国际警戒线;住房、医疗、教育等民生问题突出;权力寻租引起腐败等。这些长期积累的社会问题随时都可能成为区域公共危机的直接根源或导火索。区域性危机从另一个视角分析也可能缘起于经济的因素。由于一定区域内产业结构的相似性及生产力的大量转移，在一定的社会区域内有可能出现跨行政区的、同质的社会结构，这种横向绵延的社会结构有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成区域内社会结构性的变迁，从而形成危机绵延［1］。

二、区域公共危机治理的政策内涵

众所周知，区域危机治理的目的是为了通过构建区域公共危机的治理机制和治理体系，化解危机的蔓延，使危机状况得以解决，其中重要的一个方面就是要明确区域危机治理的基本内涵和范畴。

(一)区域公共危机治理的价值取向

公共危机的决策同时又是一种对社会系统进行价值纠正的过程。地方政府制定政策时的价值取向直接决定了公共政策的质量，从而影响公共政策的执行及危机的处理结果。政府应对区域危机的政策取向应着力于增强区域内公众的心理认同与支持，通过处理危机的契机，达到加强区域内公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，无锡市政府在极短的时间内解决“臭水”问题，并用实际行动取信于民的做法应该成为区域性危机应对的一种重要借鉴。因此，危机治理的价值取向应注重危机治理过程的法治取向、政府对公众和社会的服务取向。例如紧急状态下行政紧急权力的行使必须遵守一定的法律程序，并保障公众基本的、不被削减的权利;法治取向应注重权利的公开和受监督;服务取向要求危机应对的社会服务意识和快速反应意识。

(二)区域公共危机治理的政策目标

区域危机治理关键在于利益的调整和协调。当今社会存在的个体利益与社会公共利益的二元结构，在区域危机爆发时很难形成危机利益的平衡。同时，作为区域危机政策主体的地方政府，除了能在一定程度上作为公共利益的代表外，还扮演着“经济人”的角色，具有自利性的特点。以我国为例，在目前的经济指标支配下，地方政府还难以摆脱政绩考核等自身利益的羁绊，往往只注重自身利益，而缺乏对危机状态下区域利益的长远考虑。利益的协调是防范区域危机的重要途径，但危机发生后的应对则更需要确定危机风险分配的目标机制。区域危机的政策目标就应从传统社会和工业化社会以利益分配为核心的政策机制，过渡到风险社会中以风险分配为核心机制的政策导向之中。这将导致社会理论及社会实践范式的重构，对公共政策来讲，要引入一种以风险分配机制为核心的新的公共政策架构。

(三)区域危机治理的支持体系

在治理视域中，区域公共危机治理要以政府的有效管理、完善的法律体系、严谨的区域合作机制以及一定程度的国际协助为基础，以权力共享、资源互补、相互依赖、风险共担为特征，建构具有广泛包容性的、多元化的治理网络，形成区域危机应对的有效支撑体系。

第一，地方政府管理重在管理体制和管理能力的支撑。能力建设是一个赋权和参与的过程。区域公共危机治理涉及到诸多区域利益攸关者，相关决策的公共性就是要让其他利益攸关者与政府分享决策权，而非政府集权［2］。如果地方政府的政策法规政出多门，常出现“政策打架”的现象，管理就缺乏透明度，公平、公正的竞争环境就无法真正形成。

第二，区域危机治理需要完善的法律保障体系。地方政府间跨区域合作治理的开展需要以一定的法律框架为基础。我国区域合作主要依靠公共政策，规定和政策大多是以“决定”、“通知”、“意见”等形式的，除《突发事件应对法》以外，区域危机合作的可操作性立法规范尚未出台，现有的政策规范严肃性、可操作性和稳定性明显不足。相反，如日本中央政府颁布的《大规模地震对策特别措置法》，用法律形式对大规模地震应急联动进行了界定，这类操作性强的法规制定对我们是个借鉴。

第三，区域合作机制是区域危机治理的关键。危机治理需要国家与公民社会在危机管理中的合作，是基于区域范围内政府与非政府组织的合作以及公共机构和私人机构的合作并形成自主自治的行为者网络［3］。地方政府间跨区域合作治理的顺利进行有赖于一个清晰的合作范围的界定，需要对不同主体包括中央与地方、地方政府之间以及政府与非政府组织之间确定一个明确的事权范围。

三、区域公共危机治理的政策困境

由于危机事件的区域性特征需要区域内各危机合作主体的有效应对，基于利益认知的需要，要求危机发生地、危机影响地的各危机治理主体形成共同应对危机的共识。但是在实践中，科学的危机认识机制的缺乏，使很多需要跨地区、跨部门合作完成的治理行为很难实现。这种问题的存在源于危机治理的政策偏差。

(一)传统危机管理和危机治理模式的局限

作为传统型的危机管理模式即以政府为单一主体的危机应对方式，既可能缺乏对危机发生前期的全面考量和分析，也没有危机应对过程中诸多社会组织和民众的参与以及区域间合作网络的有效构建，因此这种危机管理方式在层出不穷的区域危机面前已经暴露出巨大的问题。如2005年发生在我国松花江沿岸的化学工业品爆炸事件中，政府单方面对事件的处理方式，直接导致了危机的进一步扩散，至今仍是一个教训。当危机管理逐渐纳入到公共治理的视域后，使区域性的危机治理作为地方治理的一种类别具有治理的普遍特征，它是一种以公共利益为目标的社会合作过程———政府在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。治理理论可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足;但治理也不是万能的，它也存在着许多局限。比如危机发生前后的责任如何承担，责任与效率的矛盾如何解决等，特别是以合作为主要理念的治理，要使政府和社会民众不再是管理与被管理的关系，而是平等的关系。这类机制的培育需要一个长期的过程和巨大的投入。中国几千年的官僚文化也不可能将政府和民众完全平等化，况且危机的应对资源主要掌握在政府手中，如果政府不主导危机应对的程序，这种治理也就徒有虚名了。

(二)区域危机治理的合作机制缺失

我国政府管理所形成的“闭合式行政”模式严格遵循“下级服从上级、地方服从中央”的政治原则，如何通过建立一种平等的合作机制去应对区域危机往往被严重忽视。在许多区域性危机应对方案中，这种自上而下的以行政主体为主导的危机应对十分普遍。这种危机应对模式的缺陷是缺乏区域间诸要素的合作，对危机所处的区域环境的理解和危机“转折点”的捕捉缺乏积极性与敏感性。另外，区域内外的政府与组织的合作机制也存在不足。当前，我国区域间多以联席会议、合作框架等内容来体现区域城市和区域间的合作，如长三角的各类城际合作机制已经实现了一定的信息共享，但大多还体现在浅层的“资料”共享，而非“公共资源”的全面合作，区域成员难以对具有高度动态性、非线性和不确定性的复杂社会系统做出预警和前瞻式的反应，必将导致整个公共危机治理体系的迟钝。

(三)危机政策的“公共性”风险

公共政策的制定是以政府为主导力量形成的。区域危机政策也是在以强势政府为主导的危机治理政策基础上的各利益主体的利益平衡。但作为公共部门的政府既是利益的协调者，本身也存在一定的利益需求。如果从私人部门的视角看，当公共部门变得毫不相关时，危机政策所追求的利益平衡就会打破。事实上，面对危机的爆发原因和爆发后的应对，地方公共政策比较国家公共政策，其“公共性”更值得考量。当今社会是个风险社会，而这种风险存在于我们的制度结构当中。其中很多危机在一定程度上存在着公共政策或社会行为等人为失误的因素，具体可体现为政府长期只重视经济发展，唯GDP论而轻视社会的均衡发展。近年来，诸多区域，如某些城市的出租车罢运事件、强拆风波等则更多反映了因利益分配不均、社会结构失衡与权力对权利的肆意侵犯等深层次问题，这些问题的存在触及到了公众的利益却又久拖不决，危机的发生也就成为必然了。

四、区域公共危机治理的政策完善

区域性危机的政策导向因其“区域”的特点更具有特殊性，相比较全局性公共危机的政策指引，区域危机治理更应关注区域间和区域内部的利益协调，在治理的语境中构建合理分配风险的政策机制，夯实公共政策需要的实践基础，进而形成区域公共危机治理的政策体系。

(一)完善利益协调与合作的政策体系

区域性公共危机因其危机涉及主体的多元化形成了各主体利益的多元化，以利益协调为治理手段的治理主体也是多元化的。区域公共危机治理主体由单一政府向政府、民间组织、企业、媒体、公民等多元化主体转变的动态化过程，是对危机管理主体单一化的修正与超越［4］。公共政策的架构本质是利益的重新分配，必须对上述主体的利益需求进行重新分配。从我国的实践来看，地方政府往往成为最大的危机治理主体，因此适当削减政府在危机中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意识，在重新审视公民、民间组织、企业、媒体在公共危机治理中的作用和价值的基础上，以合作方式将属于政府的利益与其他社会参与主体合理分配。在此需要指出的是，这种基于治理的合作应以在区域中的信息共享、组织共建、利益互补等方式进行。这种合作虽然不可能使所有利益主体的权益享有完全平等化，但是涉及到区域性危机这一领域的治理，各主体间会尽可能形成“利益共同体”，这里的地方政府在公众心目中就是“我们的政府”，进而形成危机治理的心理基础。另外，区域危机治理的环节应当包括区域间特别是相邻区域间经济社会发展的基本平衡，这就更需要从区域间的合作机制构建层面形成区域公共危机政策体系的完整架构。

(二)构建风险分配的政策机制

篇（9）

一、

随着国际旅游大规模发展，2012年全球旅游人数再创新高达到10亿人次；其中，中国游客在这一年多达8300万人，成为全球旅游市场最大的增长动力，澳新银行甚至断言中国旅游业将迎来80年代日本式的繁荣。然而据估测，伴随中国旅游业的迅猛发展，庞大的旅游大军中20%～50%的人携带或面临某种疾病，由此而来的公共卫生事件无时无刻不在威胁着旅游业！正如世界卫生组织指出：“由于人口增长、大规模旅行和人类与自然的更多接触使许多疾病产生或重新出现。”如十年前的SARS危机就让我国旅游业经历了一次巨大的考验。“非典”期间旅游业成了受影响程度最重的领域之一，经济上旅游类上市公司上半年业绩的下滑幅度将达40%～50%，高的会至80%左右，至使我国多年来塑造的安全旅游目的地形象在国际市场上倍受动摇和打击。于是，面对难以预料的公共卫生危机，我国第一次真正意识到它对旅游业的严重影响，并逐步开始了相关问题的探讨，如何预防、控制、管理并将其造成的危害降到最低，成为我国旅游业亟待研究和解决的问题。

二、

世界旅游组织（WTO）把危机阐述为：影响旅行者对一个目的地的信心并扰乱继续正常经营的非预期性事件，这类事件可能以无限多样的形式在许多年中不断发生；而所谓旅游业公共卫生危机，则是指：由于各种对人类健康带来巨大危害的突发性、传染性疾病蔓延而对全球性或区域性的旅游业造成损害和影响的旅游危机。其特征有四：一是旅游带来的大规模人员流动，使疫情容易在较大范围内爆发，危害性极大；二是人们对它难以事先预知，危机发生后留给人们解决问题的时间和空间有限，具有突发性的特点；三是危机大多并非由旅游业自身造成，但对旅游业的各相关行业会连带产生不同程度的影响，旅游业本身对其难以控制，不可控性特征明显；四是危机的爆发会有一个周期性的发展过程，并呈现出一定的时间循环，形成周期性的特性。

由此可见，旅游业的基本特性决定其触角将极大地延伸到其他各个行业，而外界瞬息的变故都会牵动它敏感的神经；公共卫生危机事件一旦发生，对旅游者而言，客观条件的改变会导致其旅游行为模式的改变，并对其精神产生影响，使其对危机爆发地区的旅游吸引力、游览环境和居住环境等失去信心。对旅游企业而言，危机会使大量旅游活动停止，导致旅游企业的设施和供给能力大量闲置，加之旅游产品和旅游设施的特性，会使得旅游企业相对其他行业而言，面临更大的经营风险。对旅游目的地而言，旅游者往往不会亲自认识和体验危机事件，而是通过接受外界的以负面报道居多的信息来对危机事件加以了解，对旅游目的地形成形象不佳认知，对旅游目的地今后的发展带来极大的阻碍和影响。

尽管公共卫生危机对旅游业的危害确实存在，但面对如此朝阳产业、如此活跃的旅行业，各地的重点主要还是在于如何获得更多的旅游者和旅游收入上，很少将这一问题提到议事日程，总体来说整个公共卫生体系还很薄弱，旅游业公共卫生危机的风险仍然存在。加强旅游业公共卫生管理，建立一套行之有效的管理机制刻不容缓。

三、

公共卫生危机管理对旅游业而言不仅仅是防止和规避危机，或者是危机爆发后的被动补救措施，它还包括了面对突发性公共卫生危机事件时及时做出的反应；要使旅游市场从公共卫生危机中尽快复原和振兴，针对危机爆发的不同阶段，应该采取以下相应措施：

首先在酝酿潜伏阶段要做好准备，弱化危机。此阶段，虽然危机尚未爆发，但如不及时采取措施，业已存在的危机源经过酝酿后就会渐渐形成具有破坏力的危机。缓解公共卫生危机可能产生的影响，有针对性地制定危机应急预案，建立旅游者信心，是这一阶段的危机管理重点。

其次在爆发阶段要积极应对，及时救援。这一阶段，公共卫生危机事态急速发展和升级，负面影响形成，社会和个体开始承受危机所带来的损失。这个阶段的持续时间虽短，但对整个旅游业的冲击最大，引起的关注和恐慌最强。针对所爆发的公共卫生危机做出准确、迅速的反应，对危机进行实时监测，追踪、评估、预测其危害与发展方向，开展危机应急及救援措施，与媒体和公众进行有效的沟通，将物质和精神损失最小化是这一阶段的当务之急。

再次在消退和解决阶段注重恢复与振兴。在此阶段，公共卫生安全问题已经得到了有效控制，危机给旅游业带来的消极影响逐渐减小，直至完全消除。因此这一阶段应注重开展产业振兴，及时总结危机处理结果，进一步提升危机意识，把握住危机过后市场会进行调整的机遇，开展市场营销活动，重建目的地声誉；同时，还应对先前的应急预案的效果进行衡量，定期回顾并及时修正、更新应急预案，切实建立起有效的公共卫生危机的防范机制。

综上可见，旅游行业因为其经营环境所具有的综合性、依托性、敏感性与关联性使其更为容易受到多种因素的影响，因此面对随时可能出现的各种类型的危机和已经出现的危机及时加以处理已成为旅游行业日常管理中的重要组成部分。已经过去十年之久的SARS肆虐曾给中国旅游业提出了严峻的考验，旅游业的公共卫生危机管理由此才被人们逐渐重视；其后的甲型H1N1流感等公共卫生危机又让人们意识到它的严重危害性。事实说明旅游业作为一个具有高风险性和敏感性的行业，伴随着全球化、工业化和现代生物技术等的发展，人口的大规模移动，公共卫生危机产生的风险将进一步加大，突发性的公共卫生危机在今后肯定还会出现；于是危机管理这样一个以前被旅游行业忽略的战略性问题，历史沿革、理所应当进入了行业重点探讨和研究的问题范畴。而作为朝阳产业，如何减轻公共卫生危机给旅游业带来的损害，强化危机意识，正确认识公共卫生危机，健全危机管理机制，有针对性地做好和完善危机管理的各项措施，才是我们有效开展旅游业公共卫生危机管理、实现旅游业可持续性发展的重要保证。

参考文献：

[1]朱延智.企业危机管理[M].北京：中国纺织出版社，2003年.

[2]谷慧敏.旅游危机管理研究[M].天津：南开大学出版社，2007.

篇（10）

一、危机及危机管理

“危机即威胁决策系统优先目标的一种形式，在这种形式下，决策集团做出反应的时间有限，而且形势常常向令决策者惊奇的方向发展。”这是赫尔曼为危机下的一个经典的定义。公共危机指一种突发事件，危机的产生来源于突变，其不可能完全消失，我们只能通过一定的手段来控制其蔓延，将危机造成的为害降至最低，减少危机造成的损失。危机除了造成社会危害以外，其有利方面是提高社会对危机的免疫力，也就是应对危机的能力。所谓危机管理，是指政府调用各种可利用的资源通过一系列的信息收集以及分析等等，采取适当的有效的方法消除危机的行为，从而解决现存的危机问题使危机造成的损失达到最小。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式，他以实现秩序、稳定、安全为目标，通过危险分析――发现问题――解决危机的过程，对其进行全面，全过程的系统分析，其主要目的就是化险为夷使之进入新的发展阶段。

二、我国危机管理的现状及存在的问题

根据各种危机发生的特点我国的危机管理机构逐渐形成了一种新的体系来应对这些危机问题的发生，该体系主要是由政府分管领导管理指挥，其他领导负责针对危机采取处置手段从而控制危机的蔓延，然而其成效并不理想，该体系在部分危机应对中确实能发挥一定的作用，但是应对一些突发事件还存在许多问题和不足。

1、公共危机意识薄弱

相关政府官员及社会公民对公共危机的管理意识不到位，在其应对危机管理过程中存在着不少的漏洞，由于政府人员的不加重视和公民的不知所措，往往危机来临时都会手忙脚乱，不能及时出台一项合理且行之有效的应对方案，而使得一些危机趁机肆虐蔓延，待其危害达到一定程度由于缺少足够的准备会使社会公众变得极度恐慌，对社会治安造成很大程度上的威胁，这种破坏远远大于危机自身所能引起的破坏，并且更加难以控制。

2、公共危机的认识不到位

想要更好更准确有效的控制危机的蔓延和解决已出现的公共危机，必不可少的前提就是充分认识危机的各种特征，比如突发性、危害性等。由于危机发生迅速、蔓延迅速，在很短的时间内可能达到难以控制的局面。上述危机的特征就要求政府相关人员必须具备快速决策能力，必须在很短的时间内对危机做出正确的判断，给出合理有效的解决方案，使危机造成的损失降低到最小。除此以外，危机对社会公共人身及其生活也会造成不同程度的伤害，主要在于危机破坏了正常的社会秩序，人们的生活秩序被打乱。给人们造成不仅是身体还有心理造成损伤，严重的话甚至会造成一定程度的心理疾病，虽然危机会在有关部门的控制下得以根除，但是给人们心理留下的创伤却永远抹除不掉。

3、公共危机管理体系不够完善

地方政府在危机来临之时临时设立一个机构来应对危机的，由于这些机构内部之间难以形成危机综合协调机制，也很难资源整合与协同决策，无法准确掌握危机的发生时间因此无法及时作出应对危机行之有效的方案来使危机造成的损失降到最低，同时由于控制危机的机构是临时组织起来的，其在危机得以控制之后便会解散，这样的话，在下一次危机来临时又会重新组织一支新的队伍来应对危机，长期以来，每一支控制危机的队伍由于没有交流保存彼此的应对危机的经验，也无法使危机预警系统得到更进一步的完善，对危机控制体系没有促进改进作用。

4、危机发生的信息不够流通

由于危机的发生时间地点不确定性，各个地方都有可能发生，所以各地政府需要加强危机信息的交流，时刻保持畅通的信息渠道，使各地政府能正确识别危机、应对危机、采取有效彻底的措施解决危机，从而节省分析危机和处理危机的时间。然而目前我国各政府之间交流合作不够，下级政府往往因为一些其他原因采取虚假治理危机的方法，刻意隐瞒危机的发生及危害程度，同时又由于政府之间的一些内部矛盾使得地方政府往往从自己利益出发，过多考虑自身利益，从而使得上级政府不能准确获得危机信息，因此无法做出有效的危机控制决策，也因此错过危机的最佳控制时机。

5、对危机的控制缺乏系统的规划

在危机来临之际运用系统方法收集信息，分析信息，检测和处理信息等环节来达到监控风险的目的，把危机管理和政府公共管理紧密结合起来，在应对危机管理方面有效的实施风险的防范措施预防危机带来的不必要的损失。我国政府还未将危机管理列入可持续发展战略中，这是危机管理的一个漏洞。

三、加强公共危机管理的现实意义

1、有利于减少人民和国家的财产损失

因为公共危机的突发性和不确定性，使得控制危机的决策者面临很大的决策风险和巨大的心理压力，一旦决策出现差错，将会使国家和人民遭受巨大的损失，所以，加强危机管理显得尤为重要，这就需要政府协同完善公共危机管理体系，尽可能的压低损失。

2、有利于维护社会的和谐稳定

公共危机具有极强极迅速的蔓延扩散能力，随着其扩散范围的不断扩大，公共危机对社会的为害越来越难以控制，同时伴随科技的迅猛发展和信息时代的快速发展，危机信息的传播更加方便，一些虚假信息快速传播至各地，比如日本核泄漏时期中国人大量抢购碘盐，只因听说碘盐可以防核辐射。这些虚假信息的散布只会加剧人们的恐慌，所以政府加强公共危机管理有利更好的维护社会和谐稳定。

3、有利于维护政府形象

危机的突然爆发需要政府立即采取措施加以控制，这就考验的是政府的应变能力，考验政府是否能迅速采取适当措施保护民众的安全以及利益。处理的成功与否都将影响政府在民众心中的形象，成功的话，则民众会更加信赖政府，失败的话，民众就会怀疑政府的处理事情的能力，损害政府的威严形象，更甚的是对政权有很大程度上的威胁。

四、对于我国危机管理的建议

1、加强危机和风险意识

相关政府部门需改变对危机认识上的旧观念，树立危机意识和意外风险认识，回顾过去发生的种种难以预防控制的危机带给我们的惨痛教训，我们必须意识到要树立正确的危机和风险意识，使得政府和群众都能掌握应对各种危机的措施，不至于在危机来临之际惊慌失措。在公共管理工作中也应树立牢固的危机和风险意识，使政府在对危险行业的监管中保持高度的安全责任感。

2、加强危机管理机制

当前我国危机管理体系主要包括危机的预警、危机的反应及遭受危机后的恢复重建。关于危机的预警，应采取建立危机预警机制，及时发现危机预兆，在其发展起来之前将其消灭在“摇篮”里，这样有利于减少人力物力的不必要的投入，还可以将危机所能造成的损失降低到最低；危机管理的反应机制就是要相关部门加强合作交流，明确各自职责，同时要保证信息的流通便于提前控制危机的发生；危机管理的恢复重建分为两个方面，一是政府要组织受害群众实施自救，协助他们重建自己的家园，保证社会的稳定有序发展。二是政府应采取一些措施来帮助受灾群众重拾对生活的希望，帮助他们走出灾难的阴影，另外给予适当的资金援助帮助他们渡过难关。能更好的促进社会稳定，同时保障社会公民的生产生活。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

[1] 郝雁翔.当前我国公共危机管理研究特征探析[J].人力资源管理.2014（08）：15-16.

篇（11）

击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。

一、公共危机应急管理资源的属性

公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。

充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。

二、公共危机应急管理的属性

公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础．以人类社会为核心．以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。

公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。

三、公共危机应急管理资源配置原则

1．以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中．以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。

2．效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应．全面调动资源

开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才能满足效率性原则。

3．可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理．要兼顾长远．不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急

管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发展战略之中。

4．公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾．避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。

5．管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。

6．协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源配置和运行效率。

7．稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的，必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会浪费资源．而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。