集体经济强村的定义大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇集体经济强村的定义范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

中图分类号：F32文献标识码：A

一、广州南亭村失地农民职业转换现状

库兹涅茨曾在《现代经济增长》一书中把城市化定义为城市与乡村之间人口分布状况的变化，亦即是城市化进程。随着我国城市化的飞速发展，被征用的农村土地越来越多，由此导致失地农民的规模也越来越庞大。目前，由于我国社会保障制度尚未完善，且就业压力也在不断增大，当农村的土地被征用后，大量缺乏非农业技能的农民就会因此而失去基本的生存依赖。同时，失地农民亦未被纳入城市社会保障体系，得不到相关的政策扶持，生活在城市的边缘。解决失地农民的职业转换问题成为了我国城市化健康、快速、稳定发展的关键。土地被征用后的用途大致可分为私用与公用两类。根据相关政策规定，在征地后设厂私用的企业主，有义务对其域内的失地农民进行安排处理，以保证其职业能顺利转换。而被用于建设公共利益设施的土地，其域内失地农民则需要依靠政府的合理引导。为此，我们以城市化水平发展相对较快的广东省为研究对象，并选取了广州南亭村的村民作为访谈调查的对象之一。通过访谈调查发现，土地被征后，只有小部分农民通过自谋职业的方式实现了职业转换，其他具备非农业技能的人群主要是通过外出务工来实现二次就业，而且在这类人群中的绝大部分人都是从事一些文化素质与劳动技能要求不高的职业。由于绝大部分的失地农民都缺乏相应的职业技能，从而导致适龄的劳动力大量闲置。目前，南亭村失地农民的总体特征是：在思想观念上，依旧存在惰性，认为政府征收了土地就应该负担其生活问题，但对政府或村委会提供的工作岗位却不屑一顾。同时，由于受教育程度不高，且缺乏非农技能培训，因此大部分失地农民多是靠从事传统农业活动，或简单的体力劳动来维持生计。外来人员的大量涌入更使本地的失地农民在低廉劳动力市场上处于劣势地位。

二、广州南亭村失地农民职业难以转换原因分析

由于失地农民普遍属于被动失地，被动失业，因此无论是其思想观念还是劳动技能都缺乏足够的准备。通过对南亭村进行调查并分析得出，该村村民职业转换困难的主要原因。

（一）现行征地制度尚存缺陷。在现行的征地制度下，农民在售卖土地方面存在两种权利的缺失。一是土地的卖与不卖不由农民自身决定，而是由村委会或集体经济组织决定，但是大部分村委会或集体经济组织却代表不了全体村民的真实意愿；二是即使农民有意出让土地，但由于信息的不对称及法律知识的贫乏，致使他们也没有与买方平等谈判价格的权利。同时，相关法律也尚未完善。这就给滥占耕地、侵害农民权益的不法者提供可乘之机。按照中华人民共和国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但相关的法律条文却没有对公共利益需要作出具体界定，导致某些征地项目超出公共利益的需要，仅追逐工商业或房地产等私人利益。产生此类问题的关键在于我国的征地制度是以土地国家所有制与集体所有制为基础，是根据当时计划经济体制的情况形成的。因此，征地补偿理论与制度设计都具有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的趋势下，如果仍旧遵循计划经济体制下的征地制度必然会导致矛盾的产生。

（二）缺乏相关的政策支持。失业、养老、医疗等社会保障制度是否有效，是人们基本生活能否持续、安定的根本。由于“城乡二元化”，农民无法像城市居民那样获得有效的社会保障。因此，在社会保障体系尚未覆盖农村区域时，当农民失去其赖以生存的土地就意味着失去其最基本的生活保障。为了缓解这一矛盾，地方可以通过政府、企业、集体或个人统筹的方式对失地农民进行社会保障安置。但由于我国社会协同能力尚未成熟，社会保障管理仍有缺失，因此，所提供的生活保障根本不足以维持他们的基本生活。同时，失地农民参保意识不强，参保率不高，也是导致其只能被动接受安置的原因之一。在访谈调查中发现，被访问的对象中有大约65%的村民尚未参与任何的社会保险项目，而在已参保的人群中，又有75%的村民其社会保险费是由个人或其他非补偿费用支付的，只有极少数的村干部靠土地补偿费支付。归根结底，其原因主要是失地农民只获得低额的货币补偿。原有的补偿方式既不能体现过去土地的最佳途径，也未有评估当代农业已不是简单的传统农业，而是现代农业，即集种植业、生态农业与旅游观光农业于一身。可见，原有的土地补偿方式并没有把未来土地的收益考虑在内。

（三）职业安置不到位。我国现行的《土地管理法实施条例》规定了针对失地农民的三种职业安置方式：一是“就地安置”，即由征地单位招聘被征地农民的职业安置方式；二是“组织安置”，即把征地补偿费给付失地农民所在的集体经济组织，并由其负责失地农民的职业安置；三是“货币安置”，即是对失地农民进行一次性的货币补偿，由失地农民自身寻找就业机会。在调查访问中发现，与其他两种方式相比，货币安置由于其风险小、现实性强而广泛地被南亭村失地农民所接受，同时，由于其操作成本低、周期短也广泛地受到各级政府、企业乃至集体经济组织的欢迎。所以，该村的绝大部分失地农民享受着货币安置的方式。然而，货币安置却并非指向性职业转换的安排，虽然能让失地农民得到暂时的喜悦与满足，也能在短期内维持甚至提高其生活水平，但却很难让失地农民成功地实现职业转换。缺乏充足、稳定的二次就业机会与岗位，失地农民家庭根本就无法实现可持续的生活。

（四）缺乏非农业职业技能。在现阶段，失地农民难以实现职业转换主要是存在两种矛盾。一是我国的经济正处于由粗放型向集约型转换的新时期，劳动力市场逐步由低端、简单的体力型向专业型、技能型转变，这就使农村素质偏低的劳动力与社会所需的高素质人才形成矛盾；二是失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾。后金融危机所衍生出的CPI急速上升，使这一矛盾更为明显。这两种矛盾的相互交织，使失地农民职业转换的难度越发加剧。由于南亭村的失地农民长期从事农业生产，技能单一，致使其难以适应企业尤其是工业化程度较高企业的用工需求。同时，失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业体系，国家对此也尚未有统一的政策与措施，致使失地农民在职业转换时面临重重的困难。

三、对广州南亭村失地农民职业转换的思考

30多年的改革开放，使城市化进程不断加快，老城区改造、经济技术开发区兴建、绿化及基础设施建设，使农民耕地被大量征用。在推进工业化、城市化与现代化的历史进程中，如何使失地农民的职业有效转换是政府解决“三农”问题的又一难点。

（一）完善现行征地制度。首先，改变集体土地的产权地位，即让集体所有土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律视角上看，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权都应该是平等，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。但从我国现行法律规定看，农村集体土地所有权是不完整的，集体经济组织只有土地占有权、使用权与收益权，却没有处分权，其意义是集体经济组织不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变土地所有权的主体与所有权的性质。由此可见，集体所有土地与国有土地在法律权利上是不同的。因此，集体土地必须首先转化为国有土地，才能进入土地市场，应用于非农业领域。但是，由集体土地转变为国有土地的过程，不应该是一个简单的行政过程，而应该是一个平等的财产权利交易过程；其次，所谓的“集体所有土地”，是指以村委单元的所有农民所共同拥有的土地，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作为集体组织的个体成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但其并不能按份分割农地的所有权。而集体产权的这一特征，又使得集体组织与个体农民的权益关系变得模糊。这就可能衍生出集体土地在农民完全不知情的状态下被村委会或集体经济组织出卖。股份合作制是推进农村集体经济改革的途径之一，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一位村委都拥有一份相应的股权；最后，在信息平等方面，应完善征地的程序，保证在征地的过程中，土地权利人拥有充分的知情权与参与权。为此，可建设专属的仲裁机构处理相应的土地纠纷，做到征地规范透明，让被征地农民参与征地的整个过程，以保证他们的土地使用权与土地处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。总之，完善相关的征地法律法规，是确保农村集体土地所有权的完整和与国有土地产权平等的前提条件。

（二）普及社会保障制度。相比于城市下岗职工与失业人员，失地农民更是就业的弱势群体。把失地农民的就业问题纳入政府经济社会发展的整体规划、构建城乡统筹的就业管理制度、制定失地农民职业转换的保障制度使其解决失地农民就业问题的“三大法宝”。在整体规划方面，政府应把失地农民就业纳入下岗职工二次就业工程的范畴，并且使其享有与城镇劳动力再就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务同等的待遇。在构建城乡统筹就业管理方面，政府应按市场化的原则，建立城乡统一、平等的劳动力市场，积极推进与完善三级就业服务体系，实现城乡统筹就业。失地农民的自主创业是其实现职业有效转换的途径之一。因此，政府需要为其提供有利于创业的大环境，制定相应的保障制度。同时，还应该享受下岗职工创业的优惠政策。增强失地农民尤其是中青年失地农民的职业竞争力，根本出路在于教育。为此，应该不断加大对失地农民的教育投入。加大对农村教育的投资力度，可以通过拓宽筹资渠道，增加财政转移支付在农村教育中的权重来实现。优化配置农村教育领域中的人、财、物等各类资源，提高资源利用率。由于长期从事传统农业，失地农民的技能较为单一，因此在巩固基础教育的同时，还需通过发展农村职业技术培训与农村成人教育，使教育遍及整个农民阶层。

篇（2）

从某种意义上说，广东省佛山市南海区是第二个“小岗村”。

南海区原为南海市，2003年1月8日撤市并入佛山市。从1992年下半年开始，南海尝试在罗村镇下柏管理区、里水镇沙涌管理区、平洲区洲表村三处试点，实行农村股份合作制改革。

到1993年下半年，这三个地方分别以股份公司或经济合作社的名义制定了章程。当年8月31日，当时的南海市委市政府《关于推行农村股份合作制的意见》(下称《意见》)，正式在全市农村范围内推行股份合作制。

“摊丁入股”

事实上，南海的农村改革始于更早的时间。

1987年，南海成为国务院批准的农村改革试验区之一，主要进行了两个试验项目：一是农村规模经营，二是农产品出口基地。

“这两项改革可以说失败了。”南海区委农村工作部副部长余伟基坦承。他认为失败的原因，是由于种植粮食的经济效益低，在当时第二、第三产业发展的驱动下，许多农民实际上已经脱离土地。

于是，当时的南海市政府逐渐将改革思路转移到产权上来。

在《意见》中，南海将农村股份合作制定义为四种形式：合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制。其中，土地股份制强调建立土地承包权股，实现土地三权(所有权、承包权和经营权)分离，“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。”

据南海区委政策研究室副主任庄少伟介绍，一般的做法是先由村或村民小组成立资产评估小组，对集体资产进行清产核资，主要包括资源性资产即农用地，和经营性资产即厂房、店铺等，这两部分加起来形成总股本。

然后确定股东人数，凡户口在本村或村民小组的农民自然成为股东，总股本除以股东人数为总股数，在实行股份合作制初期，一般每人分得一股，16岁以下未成年人分得半股，但有的地方也可增设承包股权和贡献股权，在基本股之外按承包土地的期限和农龄分股。

对土地及集体资产的运营，由股东大会进行公开投票。所有的账目都张榜公布。每年收入的40%用于农民按股分红，60%由经济组织提留，用于公共用途及再发展资金。

庄少伟指出，股份合作制的实质是把农民的承包权变为股权。

带着三个“边界”去上市

但专家也指出，南海的农村股份合作制毕竟是摸着石头过河，还存在不少问题。其中迫切需要解决的问题有：从福利性向经营性的过渡、由封闭性向开放性的转变、外嫁女股权增减引发的社会矛盾、经济职能和行政职能分开的问题。

同时，由于地区发展不均衡，以村或村民小组为单位设立股份合作组织的方式，不一定在任何地区都适合。

庄少伟指出，适合设立土地股份制的地区需满足三个条件，一是农村干部管理水平高，二是农民无须依附于土地，三是要有分配。农民没有收入，机制也就失去了活力。

2003年，南海区农民年均分红1180元，东南部工业发达地区最高分红接近1.5万元，但西部仍旧以农业为主的地区从实行股份合作制以来就没有分过红，这样的组织占到全区1/3。

南海官方人士普遍认为，学习南海模式并有所创新的江苏昆山模式要更先进。“比如昆山成立富民投资股份有限公司，要开发土地就每个人都出资。”庄少伟说。

另一位专家也指出，更好的模式是以项目进行股份合作，完全市场化，而南海是全块资产量化，以村或村民小组为单位进行股份合作，“我们还没有脱离原来非完全产权那一块。”

这位专家透露，未来南海农村股份制发展的方向将是公司上市，这也是政府制定的长远目标。“从收益上讲，有一些村委会超过3000万元，已经可以达到一个小公司规模。”

链接：深圳万丰的共有制

篇（3）

目前我国学者对我国乡镇企业的发展做了多方面的研究,主要集中在:企业改革和制度管理、发展战略和上市融资、企业体制和产业结构、环境保护和可持续发展、发展现状和存在问题以及对乡镇的具体的贡献分析等。西芹镇地处福建省南平市区西郊,距市区10km,是南平市委、市政府实施“拉开城市框架,做大做强中心城市”战略中西拓的中心腹地。自唐五代建制镇系闽北千年古镇之一,原称西津镇、三芹镇,因址在延城之西,清代时更名西芹至今已有1104年的历史。自古商贾云集,商贸繁荣,为闽江上游主要商埠。东邻夏道,西交沙县,南接塔前,北连来舟、茫荡。境内青山叠翠,自然资源丰富,沙溪、富屯两大河流贯穿全镇。西芹镇交通便捷,地理位置优越,距北面205、316国道、福银高速公路和待建成的浦南高速公路互通口仅1.5km,东、西两面有绿水、西芹两个火车站,数个水运码头,500t级货轮可直航省城福州。全镇共辖20个行政村、1个居委会,107个自然村,165个村民小组,总人口7.1万人,其中镇属人口3.5万人。全镇土地面积251.1km2,耕地面积1400hm2,林地面积1.7万hm2。西芹镇是福建省重点工业卫星镇、省明星乡镇、省乡镇企业百强镇、省文明乡镇、闽北十强乡镇。地理位置优越,是南平市西郊政治、经济、文化、科技、信息中心,具有“亚城市文化圈”美誉。

1西芹镇乡镇企业组成与发展现状

西芹镇主要产业有加工业、种植业、畜牧业、流通服务业。全镇现有18家林木加工厂、8家笋罐头厂、56家竹制品厂、6家机械制造厂、5家饲料加工厂、3家建材厂。全镇果树种植面积约866.67hm2,其中种植早种六号枇杷、日本板栗等优质果品种面积约200多hm2。蔬菜基地面积174.4hm2,稻菜轮作面积270hm2,年上市蔬菜总量达2600t,产值3000多万元。全镇有规模养殖企业20家,其中万头猪场2家、800头奶牛场1家,年出栏生猪6.8万头、家禽50多万只、蛋品700多t。流通服务方面,现全镇从事流通专业户达400多户,在省内外设有20多个流通窗口,建有延平区最大的笋菜批发市场。特别是改革开放以来,西芹镇加快商品交易市场建设的步伐,努力拓宽商品流通的渠道。20多年来,全镇建成一大批设施比较完备、大中小衔接的商品交易体系,形成以西芹车队、龙盛运输、公交运输为依托的汽车运输业;以广本四位一体专卖店为龙头的汽贸业和以新力量医药为龙头的现代物流仓储服务业等工业产业化集群。特别是“十五”期间,市场规模不断扩大,从事批零贸易业和住宿餐饮业及其他行业的个体工商户有741户,有以服装鞋帽为主的前溪路商业步行街,里面有才子、红豆等驰名品牌专卖店。又拥有品种齐全、种类繁多、管理规范、服务到位的西区农副产品交易市场,面积达1.52万m2,历来是闽北农副产品集散地,集聚了延平、建瓯、尤溪、沙县、将乐、顺昌6个县市近40个乡镇农副产品,并被列入全国“万村千乡”市场改造工程。同时西芹镇将在近期内启动建设闽北最大西区大型物流配送中心,该项目建成后,将充分发挥西区商品集散地的优势,建成一个集订单处理、仓储管理、流通加工、捡货配送于一体的中心,使之成为福建现代物流系统的重要结点。

2乡镇企业对西芹镇经济发展的贡献分析

西芹镇主要经济指标增长率的变化大概可以分为3个阶段。

(1)1996～2000年:农民的人均纯收入增长缓慢,工业总产值和工业企业个体数在正负增长率间波动,地方财政收入和财政总收入也处于振荡状态。这主要是由于乡镇企业在西芹镇刚刚开始起步,企业发展的诸多因素还不成熟,导致了这种增长率的正负波动。但工业总产值的正负变化也引起了地方财政收入的正负变化,一定程度上说明了该时期乡镇企业已占据相当的比例,农业不再是经济的绝对主导因素。

(2)2001～2003年:西区开发大潮中,西芹人民思想解放,抢抓机遇,与时俱进,迈着开拓创新的坚实步伐,经济和社会各项事业步入了快车道。这一期间西芹镇的地方财政收入、工业总产值、农民人均纯收入迅速增长,年平均增幅分别为21.92%、16.09%、9.23%。经济总量(GDP)居闽北各乡镇前列,集镇居民年人均可支配收入、农村农民人均纯收入、人均购买力和实际消费超过闽北各乡镇平均水平。仅2003年,年财政收入增长率、工业总产值增长率,人均纯收入支持率分别为41.18%、20.11%、10.54%,均达到10年来的最大。这一时期是西芹镇乡镇企业高速发展的时期,同时也奠定了西芹镇乡镇企业的坚实基础。

(3)2004～2006年:地方财政收入、工业总产值、农民人均收入的增长速度逐渐减缓,但仍然保持缓慢增长。地方财政收入、工业总产值、农民人均收入年增长率只有14.29%、12.05%、7.69%,比2001～2003年显著降低。到2006底,西芹镇固定资产投资13815万元,工业总产值57680万元,财政总收入1713.8万元,地方财政收入完成802.3万元,农民人均纯收入5119元,这表明乡镇企业是经济快速成长的主导因素,并在高速成长中伴随有不稳定因素。

总之,从2001~2006年来看,由于“十五”计划在西芹镇得到高度的重视,政府加大对乡镇企业的投资,为发展以乡镇企业为特色的地方经济,西芹政府提出了一系列的鼓励优惠政策,促使了乡镇企业数量和规模的不断扩大。工业总产值和工业企业个体数稳定增加,从而农民的人均纯收入、地方财政收入和财政总收入亦稳定增加,特别是2003年之后,乡镇企业在西芹镇的发展已趋于成熟稳定,农民年均纯收入趋于稳定的增长。同时地方财政收入和工业总产值增长速度的减缓,也暗含着乡镇企业在西芹镇增长潜力的下降。可见,乡镇企业产值激增和乡镇企业数量的增加,使地方政府和人民生活水平得到了提高,乡镇企业是西芹镇经济发展的主要动力。进一步分别建立财政总收入(x1)、地方财政收入(x2)、农民人均收入(x3)与工业总产值(y)之间的关系模型,并进行相关性分析。经检验,所建立的模型均达到极为显著的水平,财政总收入、地方财政收入、农民人均收入与工业总产值之间的相关性也均达到极显著水平,这充分说明乡镇企业的崛起在西芹镇经济发展中扮演着越来越重要的角色,乡镇企业总产值是地方财政收入和农民人均收入增加的核心动力,极大地带动了西芹镇经济的发展。#p#分页标题#e#

3结论与建议

1996～2006年这10年期间,西芹镇乡镇企业的总产值直接拉动了地方财政收入和农民人均收入的增长,为西芹镇地方经济和农民生活水平的改善做出了重要的贡献。但研究中也发现西芹镇的乡镇企业目前还存在一些问题,如一些企业资金投入盲目,技术和管理水平相对降低,员工素质不高,劳动生产率低,甚至个别企业为谋取自身的经济利益而不惜以破坏西芹镇的生态环境为代价,为此,笔者提出以下几点建议:

(1)提高技术和管理水平,合理投入资本要素。西芹镇乡镇企业必须抛弃主要依靠资本要素投入增加拉动乡镇企业产出增长的道路,应依靠技术进步,把固定资产投资的重点转移到技术更新和改造方面来。同时,必须采取各种措施提高乡镇企业的经营管理水平。此外,要积极发挥乡镇企业外部的管理人才的作用,为乡镇企业管理现代化献计献策,努力实现西芹镇乡镇企业从粗放型经济向集约型经济转型。

篇（4）

社会保障是指国家义务或有条件给予公民的公共产品或半公共产品，有些需要强制性实施。换言之，它是指国家以倡导或干预方式提供的各种收入支持和服务帮助，包括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置等内容。就社会保障的英文“SocialSecurity”一词而言，直译即为“社会安全”的意思，内涵自然包括维持社会稳定与公平、支持社会和谐发展与经济增长等福利增进与改善的政策措施，社会保障是国家履行的一种对内安全职能。社会保障制度是工业化和城市化的产物，是为城乡劳动力市场的有效合理运行与发展而服务的。社会保障制度是一种公共计划，建立这种制度是为了保护个人及其家庭不因失业、年老、疾病或家庭成员死亡而失去最基本的生活保障，并通过公共服务（如医疗等）以及为家庭生活提供经济补助以增进其福利。从社会保障的定义及其基本特征可以知道，社会的弱者及潜在的弱者是社会保障的主要对象。社会保障的不仅仅是公民个人的收入，而且把社会管理职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面，“社会保障政策因此就成为紧密协调提高福利水平和促进人力的民族国家政策。[1]”这里研究的社会保障是广义的社会保障，是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时，能够从国家获得基本生活需求的保障。侯文若先生的定义比较完整、全面，“社会保障可以理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种机制”[2]

二、少数民族城市化

城市是人类文明的结晶,城市化则是人类社会进步的重要标志,城市化是任何国家和地区现代化进程中不可回避的客观规律.历史地看,随着生产力的发展,先是在尼罗河流域,然后是在两河流域,出现了最早的城市形态.工业革命以来,社会生产力获得极大解放,工业化加快,带动城市化的快速发展,城市成为创造文明和聚集财富最主要的地域[3]。 城市化一词来自英语（Urbanization），也译作“都市化”、“城镇化”。对于城市化的概念，仍没有一个统一的定义，人们从不同的角度提出了不同的理解：“城市化是变农村人口为城市人口的过程，或者说是人口向城市集中的过程 [3]“城市化通常指农业人口转化为城市人口的过程”。[4]“城市化进程，就是一个经济发展、经济结构和产业结构演变的过程，又是一个社会进步，社会制度变迁以及观念形态变革的持续发展过程[5]。纵观世界历史，“一个国家工业化、现代化的过程也是逐步实现城市化的过程，没有城市化就不可能有现代化。在现代条件下，城市化的本质是乡村城市化，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。其中包括两个过程:一是农业人口向非农业人口转移，向城镇集中，城镇人口的增长，农村生产、生活方式和生活质量逐步城市化；二是城市区域的扩大和城镇数量逐步增加，城市不断发展完善的过程。城市化一定意义上就是改变农民的社会关系,化农民为市民,让越来越多的农村人口进入城市,由从事较低效率的农业劳动转变为从事较高效率的第二、第三产业的经济活动,由传统的、封闭的生产生活方式转变为现代的、开放的生产生活方式,享受现代城市文明。农村人口城市化与城市经济现代化、城乡一体化共同构成城市化的丰富内涵。适应农村人口城市化要求,必须从社会保障制度入手。

三、少数民族城市化对农村社会保障的需求

少数民族农村经济落后，农村工业化或农业产业化发展缓慢，产业结构转型与升级困难，这都与农村社会保障的缺失有一定关系。当前，少数民族地区农村仍然延续着传统的小农生产作业模式，农产品结构比较单一，劳动生产效率低下，劳动者素质低，这与城市化、工业化兴起所需要的高素质高技能的人才相矛盾。政府作为社会保障制度的供给者应该注意到，在社会转型时期，社会保障不仅起着非常重要的社会安定团结的作用，即它的社会功能，同时应该重视，社会保障超常的经济效率，即它的经济功能。通过向少数民族农村地区提供社会保障等公共产品，一方面会激发出农民潜在消费需求，调动农民投资生产的积极性；另一方面在农民得到社会保障后，农村经济将会快速发展，尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展，农民的劳动生产效率得到提升、农民收入稳步提高。因为农村社会保障制度建立后，农村医疗保健工作的加强，生活服务设施的改善，使农民平均寿命和劳动年限得以延长，从而相对增加了社会劳动投入总量。同时，农民患病、养老、失业、生活有了保证，没有后顾之忧，劳动力的再生产能顺利进行，劳动力的城镇化与农村非农化转移得到支持与鼓励，有利于提高整个社会的劳动效率，有利于农民增加收入。所以，我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家的恩赐与负担，实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。

四、城市化进程中少数民族农村社会保障的现状

2002年，全国少数民族人口超过1亿。全国共有5个民族自治区、30个自治州、119个自治县，民族自治地方土地总面积613.15万平方公里，占全国的63.87 %。在这里，笔者选甘肃省农村社会保障制度为研究对象，与甘肃城市社会保障，与其它少数民族农村地区的社会保障进行比较分析来揭示甘肃农村社会保障制度的现状。

1.甘肃省农村社会保障制度现状

目前，甘肃农村社会保障所涉及范围之内的项目，都己经开始试点推进。2003年甘肃省在山月、灵台、安西、阜兰和庆城五个县开始新型合作医疗的试点。随着我国城市化进程的加快，国家加大了对西部少数民族地区农村社会保障制度建设的投入力度，甘肃省新型农村社会保障制度建设的速度正在加快，2006年，全省农村新型合作医疗的试点县已经达到38个，新型农村合作医疗在试点县覆盖率达到44%，参合农民达到近800万人，2006年全省农村以县为单位的新型合作医疗覆盖率从2004年的5.75%增加到43.7%，增幅和全国平均增长水平基本持平，可以看出，即使达到2006年的水平，覆盖率仍然比全国平均覆盖率50.7%低了7个百分点，但是这种差距正在呈现缩小的趋势。截至2006年6月30日，甘肃省新型农村合作医疗试点县中，覆盖农业人口98728万人，实际参合853.04万人，参合率为86.41%，高于我国中西部平均79.43%近7个百分点。农村最低生活保障在2006年10月1日正式实施以来，已经覆盖特困农民30多万人，以农民自己交费为主的农村养老保险在甘肃省贫困人口的集中地缺乏必要的经济基础。但由于受经济发展水平的限制，在农村仍然以家庭保障和土地保障为主。2002年甘肃省开展养老保险的只有一个地级市，9个县，194个乡的1345个村，总计参保人数9.8万人，且在2002年没有新参保人数，在社会养老保险工作机构的建设上，至2002年末还没省级机构，只有2个地级机构，16个县级机构，145个乡镇机构。发展速度严重滞后于农村社会保障制度建设的进度。[7]

2.甘肃省农村社会保障与城镇社会保障比较

目前甘肃农村社会保障与本省城市社会保障制度建设之间也存在明显的差距。.长期以来，由于城乡二元结构的存在，城市居民社会保障、社会福利在国家和单位的保障下，不断发展完善，而农村社会保障，基本上只能是居民个人承担。甘肃省农村最低社会保障与城市的差距，本文主要从甘肃省城乡最低生活保障、城乡社会保障项目等方面来说明。

甘肃省各地区城乡最低生活保障情况。2003年全省总城市低保人数与低保费用为569710人、373452万元，农村低保人数42526人、低保费用3423万元。其中每个市分别为：兰州市城镇低保人数109344人、低保费用9314.1万元，农村低保人数12835人、低保费用80.3万元；嘉峪关市城镇低保人数1941、低保费用1614万元，农村低保在2003年嘉峪关市还没有建立起来；金昌市城镇低保人数11171人、低保费用599.9，农村低保人数2085人、低保费用12.4万元；白银市城镇低保人数65395人、低保费用355.80，农村低保人数3406人、低保费用20.3万元；天水市城镇低保人数71405、低保费用592.76万元，在2003年农村低保也没有建立起来；武威市城镇低保人数33991人、低保费用183.02；张掖市城镇低保人数39036人、低保费用230.22万元，农村低保人数3688人、低保费用5.6万元；平凉市城镇低保人数39380人、低保费用227.86万元，农村低保人数6369人、低保费用33.6万元；酒泉市城镇低保人数29221人、低保费用176.44万元，农村低保人数4296人、低保费用47.6万元；定西市城镇低保人数50044人、低保费用267.07万元，庆阳市城镇低保人数34931人、低保费217.90万元，农村低保人数2696人、低保费用12.0万元；陇南市城镇低保人数36315人、低保费用221.52万元，农村低保人数7151人、低保费用30.5万元；临夏市城镇低保人数24124人、低保费用320.8万元，甘南州低保人数22871人、低保费用136.6万元，农村低保在2003年两市都还没有建立。[8]

甘肃省城乡社会保障项目对比。城市：社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等都已普遍实行，在农村医疗保险有34个县实行，其他的没有涉及；社会福利：城市职工福利，办公福利如社区服务、福利院、敬老院、干休所等普遍覆盖，教育福利即九年制教育；农村办公福利如五保户供养、养老院、农村社区服务覆盖率低，教育福利九年制义务教育。社会救助：城市最低生活保障制度和城市扶贫，农村救济、救灾和扶贫，2006年10月1日启动农村最低生活保障制度。优抚安置：城市与农村都有优待、抚恤、安置项目。自愿辅助保障：城市企业保障、商业保障，农村少量商业保障。[9]

3.其它民族地区保障情况

全国民族地区农村社会保障同甘肃一样，经历了不同的发展阶段，所开展的工作大同小异。例如，广西壮族自治区开展的社会保障工作主要有农村社会救助、农村合作医疗、农村社会养老保险等内容[8]土地保障和家庭保障仍然是各民族地区主要的保障方式;农村社会救济是民族地区农村困难群众的主要救济措施，但以临时救济为主，标准偏低;各地普遍开展农村社会养老保险改革试点，但多数地区处于停滞状态;广西、内蒙、青海等地已开始逐步建立农村最低生活保障制度，但仅在少数县进行试点。与发达地区相比，民族地区农村社会保障普遍存在政策不完善，保障范围和保障水平都处于较低层次。下面是对青海省平安、大通、海晏三个县的6个乡农村社会保障状况的调查[10]。

平安县：巴藏沟乡：13个村、960户、汉族50%、回族50%、人口总数4382人、五保户15人、税费改革财政转移支付每人每年980元现金、贫困户670户，每户每年发放粮食100斤、60岁以上人口每年900元，其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；石灰窑乡：14个村、1710户、汉族56%、回族44%、人口总数7890、无集体经济、五保户16户、通过税费改革财政转移支付每人每年981元现金，贫困户1200户、每户每年发放粮食101斤，60岁以上人口每年2300元、其他除五保户外，均由子女供养，大病保障无措施；

大通县：良教乡：12个村、3510户、回乡族、人口总数16847人、有一个乡办小煤窑，五保户34人，以税费改革财政转移支付每人每年982元现金，贫困户261户，特困户县财政每人每年补助300元，贫困户没保障，60岁以上人口数913人，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均一元建立农村合作医疗基金；东峡镇：13个村、3383户、回乡族、人口总数14818人、无集体经济、五保户20户，以税费改革财政转移支付每人每年983元现金、贫困户466户、特困户县财政每人每年补助301元，贫困户没保障、60岁以上老人有3000，除五保户外，均由子女供养，大病保障已按人均两元建立农村合作医疗基金。

海晏县：三角城镇：5个村、915户、汉族80%、人口总数3755人、两户镇办企业、五保户2人，以税费改革财政转移支付每人每年984元现金、贫困户318户，特困户县财政每人每年补助302元，贫困户没保障、60岁以上人口有900人，除五保户外，均由子女供养、大病无保障措施。哈勒景乡：3个村、282户、蒙古族85%以上、人口总数1418、无集体经济、无五保户、贫困户73户、特困户县财政每人每年补助303元，贫困户没保障，60岁以上有82人，除五保户外，均由子女供养、大病医疗无保障措施。

通过以上分析，可以看出，少数民族地区传统的家庭保障和土地保障仍然发挥着重要作用，而社会保障却很缺乏。要加快少数民族地区的城市化进程，最终实现整个社会的工业化、现代化，消除民族之间的差距与不平等，必须进行制度创新，以社会保障制度作为少数民族城市化进程的切入点，加快民族地区农村社会保障制度建设的步伐。当前少数民族地区需要解决农牧民群众的医疗保障、最低生活保障、养老保障问题。

五、建立与完善城市化进程中少数民族农村社会保障

社会保障是人类生存的需要。马克思指出：“在现实世界中，个人有许多需要”[11]人是一种高级复杂动物，存在不同的需要（按不 同的需要分为自然需要、社会需要、经济需要），人的需要在一定社会关系中形成，并通过人的自觉社会实践活动得到体现。列宁认为社会主义应该“充分保证成员福利和使他们获得自由的全面发展”[12]。这里说明社会应该保证人类的自由和需要，为人类提供福利和全面发展的权利。中国社会主义的目的是满足人民日益增长的物质和文化生活的需要，社会保障就是为了满足社会公民获得该需要的一个重要手段。社会保障是一种纯公共物品，每个公民都应该平等的获得保障权，社会保障不应该因地域或民族不同而产生排他性。社会保障的范围和程度首先由一个国家的经济发展水平决定，但同时也与一个国家、民族的文化传统、价值理念和伦理道德原则有着密切的关系。因此，笔者在本文以人道价值思想，以社会公正与平等的原则，对怎样建立和完善少数民族地区社会保障作出了以下构想。

1.建立少数民族农村最低生活保障

目前，在少数民族地区建立了特困户救助制度，但这并不能满足农村居民的要求。由于少数民族农村的自然条件和市场经济发展的客观要求，政府应该为农民建立最后一道安全网，具体的应从以下入手。

(1)合理界定农村居民最低生活保障制度的保障对象

政府对农村居民提供生活最低保障，不仅是政府对公民应尽的义务，也农村居民应该享受的生存权利。只要符合最低生活保障条件的，都可以主动提出申请。农村最低生活保障的对象应该低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。

(2)科学界定农村居民最低生活保障制度的保障标准

少数民族地区制定最低生活保障标准，应该结合本地区的具体情况，遵循既要保障贫困居民基本生活，又要克服其居民依赖思想；根据本地区农村居民基本生活需求、经济发展、物价和财政能力来确定。

(3)建立农村居民最低生活保障的资金筹集机制

资金问题对于少数民族地区来说是一大瓶颈问题。我国的最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会共同负担的。随着农村税费改革，目前少数民族地方财政和乡镇财政困难而无力支付。少数民族政府可以制定统一的社会保障税，建立最低生活保障基金，来解决最低生活保障资金的筹集。

(4)加强最低生活保障制度的配套改革

一是加强最低生活保障制度的法制建设，国家有必要制定《最低生活保法》，把最低保障工作纳入法制轨道，确保农民的最基本生存权益；二是对于特困户可以实施减免政策，减免子女教育的学杂费等。

2.建立农村新型医疗保障制度和救助制度

(1)实施少数民族新型医疗和医疗救助制度

农村合作医疗在少数民族地区应该是一种策略性选择，少数民族农村实施医疗救助和提供公共卫生服务是农村医疗保障最基本的选择。根据目前少数民族地区的合作医疗筹资水平，合作医疗补偿水平不可能很高，否则合作医疗基金可能会超支，反而导致农民看不起病。因此，在少数民族地区实施农村合作医疗制度和医疗救助制度相结合，对于患重大疾病的农民给予医疗救助，切实解决农民因病致贫因病返贫问题。

(2)建立少数民族农村大病统筹医疗保险

我国少数民族农民对大病的应对能力很弱，因病致贫返贫的现象多，农民对于农村大病医疗救助非常迫切。大病医疗救助覆盖面应该是少数民族全部农村居民，具体的对象应该是患有重大疾病的农民。医疗保险实行个人账户和社会统筹相结合，保险基金的筹集原则应该按照“个人缴费为主，政府和集体补贴为辅”。建立个人账户，农民和集体分别根据少数民族地区当地农民的平均收入按一定比例缴纳，并确定一个标准，超过部分归入统筹基金。支付较小的医疗费，则由统筹基金支付。农村大病救助医疗保险资金的管理和使用，在现有的社会保障管理机构的基础上，按照“精简、高效”的原则，组建农村大病救助医疗保险管理机构，从事农村大病救助资金的筹集、管理和使用等工作。

(3)逐步建立少数民族农村养老保险制度

目前，在少数民族地区大规模实行农村养老保险还不具备经济条件，养老保险要从当地的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式，采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，逐步提高社会化养老程度，达到“低水平、广覆盖、适度保障”，逐步扩大少数民族地区农村社会养老保险覆盖面。

(4)鼓励发展少数民族地区的社会互助

在少数民族地区，社会互助发挥着不可忽视的作用。在生活中村民为了解决一时的困难，可以向自己的亲戚朋友、邻居求助一定的物质帮助，等其他的朋友、邻居或其他困难户有困难时，给他们一定的物质帮助，这不仅彼此提供了一定的物质帮助，而且还加深了交流和沟通，深化了人与人之间的感情，有利于人与人之间的和谐，加强了农村地区的团结和稳定。对于这些突发性、暂时性的小型灾害和困难，还可以弥补国家和集体保障的不足。

参考文献：

[1]International Labor Organization,Annual Report 1950，转引自顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：82. 4．

[2]侯文若.社会保障理论与实践.北京:中国劳动出版社,1991:11．

[3] 许学强, 周一星, 宁越敏.城市地理学，高等教育出版社1997版，97．

[4]王思斌.《社会工作导论》北京:北京大学出版社1998版17页.

[5]吴忠民.《论公正的社会调剂原则》[J]社会学研究，2002年6期.

[6]杨重光 .刘维新：《社会主义城市经济学》，中国财政经济出版社，1990版.

[7] 资料来源:根据《关于加06年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》和甘肃省卫生厅统计资料整理转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.

[8]《甘肃年鉴》.2004年.

[9]转引自李永生2007年硕士研究生论文《甘肃省农村社会保障制度建设研究》.

[10]青海省财政厅社保处.《青海省农村牧区社会保障现状及思考》附表(内部资料)转引自唐新民2007年硕士研究生论文《民族地区农村社会保障制度研究――以云南省为例》.

篇（5）

集中财务是指企、事业单位集中进行会计核算或财务管理的一种先进的财务集中管理模式。这里的财务是指广义上的范畴，包括会计和财务。这种先进的会计管理模式目前已得到广泛运用，世界排名前500强公司中实现财务集中控制的占80％，我国也有不少行政事业单位采用了这种核算形式(1)。1970～1980年代，我国企业中出现的厂部对下属各车间或班组生产成本实行统一的会计核算就是一种早期的集中财务形式。

基于网络环境的现代集中财务管理模式与传统意义上的会计工作一级核算组织形式有着显著不同，体现在：一是实现的基础不同。传统的一级核算是建立在手工处理方式的基础上，而现代集中财务是建立在计算机信息技术和Internet/Intranet网络通讯基础之上的。网络会计对会计核算产生了突破性的影响，它使会计的及时核算有了保证，实时报告成为可能，会计期间内划小期间成为必要。二是集中的主体不同。传统的集中核算仅限于单一法人主体内部上级对下属各部门或分支机构的集中核算，不超过独立法人主体的空间范围；而现代的集中财务可以是不同法人主体的集中，如母公司对全资子公司、控股子公司的财务进行集中控制与核算。三是集中的目的不同。传统意义的集中核算侧重于会计核算的职能，目的是统一核算标准，提高核算效率，规范会计核算行为；而集中财务除了能够实现以上目的之外，还能发挥加强财务监控，优化资源配置，加快企业对客户需求的反应速度等作用。

二、集中财务在行政组织实践中的模式及评价

(一)财会集中核算模式

承担集中核算的机构大部分是财政部门成立的行政事业单位会计核算中心。纳入集中核算的单位一律取消会计岗位，撤销银行账户，其现金、转账、汇兑等资金结算和行政经费、事业费、专款的拨入支出、往来款项的收付以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一由会计中心办理和承担，各单位根据业务量的大小配置1至2名报账员，具体办理本部门、本单位报账业务和备用金管理。会计集中核算的优点最直接地表现为加强了会计基础管理，如规范了发票或收据的管理，加强了现金控制，规范了会计支出程序等。从财政的角度来讲，核算中心集中了财政资金，有利于政府对财政资金进行调控。另外，集中会计核算对于私设小金库等现象的发生起到了一定的遏制作用，变“暗箱操作”为“阳光作业”，加强了政府廉政建设。但从各地运行情况来看，财会集中的核算模式也存在着不少问题，集中表现为：

一是易造成财务管理与会计核算、监督脱节。会计集中核算以后，虽然核算中心每月为单位提供一次会计报表，但对单位及时了解财务状况有一定的影响；也有些会计人员误以为实行会计集中核算就无需行使对本单位的财务管理和监督作用，导致单位内部经济业务活动缺乏有力的监督。二是削弱了会计内部监督职能。实行集中核算后，核算中心只起记账的作用，拉大了会计人员与核算单位的距离，核算中心整天忙碌在报账记账的具体事务中，难以充分了解各单位经济业务的性质和缘由，因而也就很难对各单位内部经济业务和财务活动实施监督管理，从而使会计信息为本单位的管理决策服务受到一定的限制。会计人员成为“账房先生”，核算中心成为“计算工具”。会计人员与单位领导之间缺乏沟通，不利于会计工作的开展。三是会计责任的对象不明确。《会计法》强调了单位负责人对本单位的会计工作和会计资料真实性和完整性的责任，但对于实行会计集中核算后出现的违法会计行为，是由会计记账机构(会计核算中心)负责还是由单位负责，是以一方为主还是共同负责却没有规定。

(二)国库集中收付模式

实行国库集中收付制度改革是我国“十五”期间财政收支改革的重点。国库集中收付制度的核心是通过国库单一账户体系对现金进行集中管理，财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设银行账户；所有财政收入直接缴入国库，财政支出根据部门预算均集中支付到商品或劳务供应者处。会计集中核算为国库集中收付制度的实行奠定了良好的组织、网络基础。实行国库集中收付和会计集中核算的相互融合是会计集中核算的发展方向。国库集中收付的优点在于：一是从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金的使用效益。二是降低了财政资金的运行成本。由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。三是有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。四是提高了资金到位速度。

深圳市财政局于2002年全面推行以国库单一账户体系为基础、国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，对尚未实行会计集中核算的区，都以国库集中收付为改革目标；对已实行的区将会计集中核算向国库集中收付制度过渡，由会计核算中心承担财政直接支付和财政授权支付系统工作中的一部分具体操作，取得了良好的效果。

(三)农村集体经济财务集中模式

农村集体经济财务集中包括村账乡管、组账村管、组账镇管等各种形式，是在不改变农村合作经济性质，即村组集体资产所有权不变、资金独立使用权不变、现金管理权不变、债权债务属村管理不变、扩大再生产和基本建设的自不变的前提下，对村、组级财务采取分村分组设账，由乡镇经管站或者由镇财政核算中心分户核算，集中做账，统一管理的制度。珠江三角洲的广大农村地区尤其是东莞、南海两市的所有乡村集体经济，基本上都采用了这种模式。

三、集中财务在企业集团实践中的模式及评价

在实际运作时，企业集团的集中财务应采取何种具体方式应视集团的不同情况而有所区别。总的来说，有以下几种方式可以考虑：

(一)集中会计核算模式

集中会计核算的主要做法是将会计核算主体逐步上移，把多个分支机构的经济业务原始凭证通过互联网集中到总部信息处理中心进行加工，由中心单位的主机系统进行集中处理。这种方法比较适合实行垂直管理的企业。总公司可以行使行政权力上收下属分支机构的会计核算权，成为管理机构专门进行会计核算，分支机构则成为真正意义上的经营机构，可以专注于市场营销拓展等经营工作。核算集中后明显体现了经营与管理职能的合理分工。对母子公司的企业集团来说，如果关系处理得好，也可以采用这种集中核算形式，达到扁平化管理、集约化经营的目的。目前，我国商业银行采取的基本都是这种模式，如中国工商银行、中国建设银行、民生银行、光大银行等都已实行全行会计集中核算。集中会计核算通过上升会计核算层次，缩短了管理半径，提升了综合竞争能力，这种方式促进了业务的规范、集中和统一，提高了企业运行效率和质量；有利于提高会计信息的真实性和时效性；有利于强化会计统一管理，提高会计工作水平，降低会计风险。

(二)资金集中控制与结算

资金管理是企业管理的中心。对于企业集团而言，母公司只有控制了子公司的财务收支，控制了其资金流动，才能使子公司按照母公司确定的发展战略开展生产经营活动。资金的集中管理有多种方式，如统收统支、拨付备用金以及设立结算中心、内部银行、财务公司等。要建立网络环境下的集团公司资金动态管理模式，必须在集团内部设立财务结算中心，负责整个集团公司日常资金的结算，并代表集团筹措、协调、规划、调控资金。财务结算中心的设立能起到有效调节资金流向、盘活沉淀资金、加快资金周转、防止资金流失和体外循环，提高资金使用效率的作用，它符合规模经济原则，并直接或间接地形成了企业集团新的利润增长点。企业集团资金集中控制与管理模式要求集团对资金内外部结算流程进行设计。内部结算是指在集团成员内部发生交易时，由财务结算中心对各分、子公司的资金实施统一结算；外部结算是指集团分、子公司与外部客户或供应商进行的资金结算业务。内外部资金结算流程设计应着重考虑网络的优势。如在进行内部结算时，由交易的任何一方通过网络向结算中心提出结算要求，财务结算中心确认结算要求后，由系统自动生成划账结转单，并根据业务收付关系自动调整对应账户增减的单据，同时驱动动态会计平台自动生成会计信息。由于双方都在结算中心开户，资金可以实现网上实时结转，从而减少了企业在途资金的占用；当发生外部结算业务时，如果超预算，必须通过网络交财务结算中心审批，结算中心依据资金支付计划和预算向分、子公司的账户内拨入款项或由分、子公司对外支付款项，同时，对外付款通过银企联网实现外部结算，外部结算过程中相关单据经动态会计平台生成记账凭证传递到总账系统[2]。

(三)集中全面预算管理方式

全面预算管理方式是指企业集团根据自身的资源状况和发展潜力，依托网络环境制定科学合理的全面预算规划，保障在经营管理的各个环节进行实时、动态、全面的控制，充分发挥会计的监控职能。全面预算管理方式主要考虑以下环节：

1．制定全面预算体系。在企业集团，往往首先由集团来确定全面预算体系并将其嵌入到管理会计平台，然后通过网络下发给各下属单位，二级单位通过网络接受集团下发的体系并在其基础上增加本单位内容，然后再下发给下属的基层单位。

2．根据预算体系编制预算表。在网络环节下，财务人员从“加减乘除”的计算角色转变为“制定各种规则”的角色，并通过定义规则和存储规则将其嵌入到系统中。这样只要将一些关键数据填入表中，则大部分数据即会自动生成，从而使预算编制的效率和准确性大大提高。

3．实时控制。预算控制就是分析比较预算数与实际数之间的差异，通过信息反馈，对经济业务实施控制。在旧式的集中管理模式下，由于无法得到实时动态的数据，其预算控制都是事后进行的，在很多情况下，事后层层汇总的实际数据已经失去了与预算数相对比的意义。在IT环境下，利用预算子系统设计了预算体系，编制了各种预算数据，并存放在数据库中，当发生经济业务时，该事件实时驱动相应的子系统获取信息，同时驱动预算子系统的控制器接受数据，预算控制器将预算数与实际数进行比较，根据控制方法进行有效、实时的控制。

4．预算分析。网络环境下的预算分析是指计算机自动从数据库中提取数据，按照分析要求自动生成预算分析结果，如异常分析、预算数与执行数比较分析等。

(四)决策集中支持方式

当企业集团在网络环境下构造集中财务管理模式后，由于解决了会计核算层的问题，因而在会计控制层发挥着越来越大的作用，此时，会计决策成为财务的重点工作。随着财务管理的不断深入，绩效评价备受关注，先后出现了综合财务评价指标体系以及平衡计分卡等众多先进的绩效评价理论，我国财政部也印发了《国有资本金效绩评价规则》与《国有资本金效绩评价操作细则》等绩效评价体系。网络环境下在集中财务管理模式的支持下应可以将评价指标嵌入系统，实时获取评价信息，生成评价结果。此外，会计决策应成为财务工作的重点，如赊销政策的制定、租赁与借款的决策、保本点与保利决策、投资决策等都需要财务的支持。然而在手工环境下，很多决策模型如财务分析模型、流动资金管理模型、筹资与投资决策模型等只能是纸上谈兵。在信息时代，财务管理者应将信息技术与各种决策模型有机融合起来，在信息化财务会计与管理会计的平台上根据决策需求和经济环境的变化建立决策模型，实时从数据库中获取决策所需的信息，并通过决策模型支持经营决策、筹投资决策等。

篇（6）

1 研究背景

综合环境整治型小城镇城中村多位于小城镇建设区附近，建设与上个世纪90年代左右居住区，建筑的标准与质量较好，配有一定的基础设施，并在较长时期内土地利用性质不变。这类小城镇城中村这里宜采用综合环境整治为主的模式，其更新改造的特点为：维持城中村现有的整体面貌格局，采用局部更新改造的方式进行操作。涉及的内容包括：房屋建筑的更新，道路交通的优化，配套设施的完善，公共活动空间的修补等。物质环境的改造是营造环境优美、和谐文明居住社区的前提条件。

案例概述

这里以木渎镇南浜村为例，南浜村是笔者所调查小城镇城中村中基本条件较好的一类，这里它归为综合环境整治型城中村。南浜村位于木渎镇镇区北侧，竹园路与金山路的交汇处，东面是金枫工业园，北面是木渎镇老镇区，西邻天平风景区，地理位置优越，附近公共服务设施配套齐全，人们的出行也较为便捷。（图1）

南浜村作为木渎镇目前最大的城中村之一，以其优越的地理位置和低廉的租金，同时也成为本地区最大的外来流动人口积聚的地方。走进南浜村，会看到本来还算规整的街道，变得很狭窄。成排的房屋密度越来越高，建筑与建筑之间相隔的也几乎触手可摸。另外绿化空间被压缩到极限。到傍晚的时候，密密麻麻的人流涌动在南浜村中。（图2）由此可见，南浜村的居住环境和治安问题成为地方政府不得不考虑的问题，为此由木渎镇政法委牵头，在全村开展农村社会环境秩序综合整治试点工作，以期通过试点工作，来改善社会治安和加强环境秩序管理。但这种治标不治本的做法，从长远来看，还是不能改善南浜村的生活环境，为此，这里提出综合环境整治模式，改造形式：物质环境的更新改造，社会环境的优化；改造主体：地方政府为主，收益村民合理分担的方式；这样两位一体的整治模式，将从根本上化解南浜村现状存在的问题，以期创造一个人们生活幸福，环境优美的居住生活空间。

2 综合环境整治型小城镇城中村改造形式

对于南浜村环境的改造形式主要有两方面，一是物质环境的改造，首先物质环境的综合整治包括用地功能的调整、建筑物的整治、道路交通的更新改造、配套设施的完善等几方面。二是社会环境的优化，内容包括城中村土地和村民身份流转、新居民生活的保障措施等。

2.1 物质环境更新改造

2.1.1 用地功能布局的调整

（1）根据南浜村村长远发展和居民的生活需求来考虑，将位于村西北面的就厂房迁出，改为居民公共活动中心，里面包括读书教育培训，社区娱乐活动的开展；将位于村西南角的废弃厂房拆除，重新修建成公共停车场。

（2）拆除违章建筑，由于对经济利益最大化追求，村民往往会在违章搭建出租屋，南浜村村民甚至买来船只，私占河流，用于出租；另外还包括小卖铺，报亭等临时性建筑，或占用道路红线的构筑物。对于这些违章建构筑物，政府，宜改造为居民公共活动场地或停车位。

（3）对于位于南浜村东面的荒废土地，结合居民生活的功能需要，可以规划为功能混合性用地，一说娱乐用地，建成满足村民或外来人口娱乐活动的场所，并增加一些公共服务设施；二是商业用地，里面可以有网吧、购物、读书等设施；三是餐饮服务用地，宜引入符合消费水平的餐饮业入驻，满足外来人口的低消费需求。（图3）

2.1.2 建筑的更新改造

考虑南浜村是处于具有江南水乡特色的木渎古镇附近，所以对其的更新改造不仅要满足居民日常生活习俗，又要使其与整个区域的外部环境相协调，为此，整治规划的标准首先要满足村民本来的独门独门的生活习惯，所以在针对需要整治的房屋时，在保持建筑外观的统一性要求后，可以通过围墙的降低或采用通透简洁的栏杆围墙，达到居民居住环境氛围的连续感。具体方法有以下几种：

（1）建筑的外立面粉刷，对于已老旧和破损的建筑墙面，进行色彩设计规划，可以综合考虑木渎镇整体灰白为主的色调，所以南浜村外立面色彩宜采用相近色调，另外村内公共建筑的色彩和形式也要考虑居住者的尺度和感受，并与村内部其他建筑和总体环境相协调。

（2）建筑物的加固，针对有些年久失修的建构筑物，通过钢材的加固，来改善建筑物的整体建筑质量。

（3）建筑物外部可识别加强，南浜村由于规模偏大，建筑同质性严重，所以针对建筑的性质，可以对建筑的主入口做改造，明确建筑的可识别性。有条件的前提下，可以安装安全监控系统。

2.1.3 道路交通的更新改造

（1）道路的更新改造，对南浜村道路的整治主要是结合村内地形，并以现有道路为基础，线形和走向不作大的调整，主要通过规范现状道路断面形式，对道路路面破损和道路红线宽度不能满足使用要求等问题进行更新改造；完善机动车、非机动车及步行道路系统，形成村内较为明确的道路等级系统，即村内主要道路红线宽度不小于8米，宅前道路路面宽度不宜小于2.5米。并且整治后村内道路均应满足消防车辆的通行和道路纵坡控制指标。

（3）停车位设施规划，（图4）南浜村停车设施极为缺乏，本次规划采取改建停车位和新建停车设施的方式，来解决南浜村停车设施不足的问题。a.将东部主级道路两侧的闲置空地进行改造，拓宽道路，结合绿化在不影 响道路通行车辆的前提下，改建布置带状停车；b.将位于村西南角的废弃厂房拆除，重新修建成公共停车场。c.充分利用村内次级道路，在不影响交通的基础上，整合宅前宅后道路和宅问绿化，在单侧增设2．5米宽的间隔式植草砖型停车1。d.结合村东面新建商业建筑，开辟地下及建筑物底层，拓展停车空间。

2.1.4 配套设施完善

（1）公共服务设施增加，南浜村的公共服务设施的更新改造方式拟采用相对集中与适当分散相结合来科学布局配套公建，既形成紧凑内向的公建中心，又在沿街住宅底层安排商业。其配建标准要满足居住区规划设计规范。a.将原南浜村农贸市场入口处，扩展休整，加大市场容量。b.将位于村北面的旧厂房改建为社区服务中心，满足村民医疗救助，健身娱乐和科普教育的需求。c.在村东面规划一个综合的便民服务中心，内容包括平价便利超市、理发店、餐饮等。

（2）市政设施完善，南浜村的市政设施改造可与木渎镇区市政设施建设相结合，政府能将城镇市政设施的建设延伸到南浜村内部，以实现资源共享。主要的方式有修复老旧堵塞的排水管道，住户自来水管的改建加大，雨污水实现分流改造，村内电线结合镇区电网改造，实现入地敷设的方式。

2.1.5 公共外部环境的更新改造

绿化用地的修补，结合小城镇用地标准，将南浜村内部绿化率定位28%，人均公共绿地标准定位0.7M2/人。具体的措施有，将村内沿河地带进行绿化设计，增加滨河绿化活动场地，河道水质净化，沿岸斑驳处理，丰富沿河绿化形式，使之成为村内主要绿化中心。对宅前宅后绿化地段进行修复补种，消灭村内绿化盲点。

加强村节点设计，（图5节点图）通过点线面的绿地整合成一个完整的景观系统。在对现有绿化植被进行调整、补种，达到冷、暖色植物搭配种植，丰富绿化色彩；重点景观地段采用色彩、图案丰富的铺地样式；沿河沿路主要空间设置若干休憩节点和小广场，强化居住区景观连续性和宜人性；重点设计南浜村景观中心区和主要入口景观，在重要节点将设置景观、小品和标志性指示路牌，既提升服务功能又美化环境。

社会环境优化是对物质环境优化的补充，因为城中村的更新改造的效果最终会落实到生活在里面的人群，那么这就涉及到社会层面环境的优化改造。

2.2 社会环境优化

2.2.1 土地要素与村民身份流转

城中村中土地权属的集体性与城镇土地的国有性区别，是城中村问题存在的根源所在，对城中村土地利用方式的转变，改变以往低效利用的局面，城中村土地价值得以显现；同时城中村空间利用方式的转变必然会对依附于土地上的城中村卫生环境、治安管理等问题得到缓解和改善，使得空间的主观能动性得到最大体现。

这里以土地转制的方法代替土地征用的老办法，具体做法：以南浜村为单位，将集体土地一次性转为国家所有，这里主要是针对于经济发达的城中村，由于其整体建设水平很高，受城镇化的极大影响，这时将村集体经济组织人员转变为城镇居民，由村委会转变为居民委员会。通过政府行政命令将村土地一次性整体的转归国有，但并不改变原有土地使用的权属和用途；

土地转制和土地征用虽然都是通过政府公告或政府行政命令的形式来实现，但两者的区别还是比较大的，对于南浜村这样的环境综合整治型城中村，土地转制相对于土地征用有几个方面的优点：a.土地转制具有一次性和整体性的特点，城中村遗留问题少，更新改造效率高；b.土地转制并不不改变土地的原有用途和土地原使用人，城中村改造容易平稳推进；c.土地转制时对集体经济组织、村民的补偿是以非有形方式实现的。在这种形势下，土地的使用人可以继续按照原有的方式经营土地，同时土地上附属物的国有化使集体组织的房产可以自由进入市场流转，实现升值，盘活了资产。在目前的法律法规条件下，这种方式可以有效抑制城中村违建乱搭等现象的发生，有效的化解了目前城中村问题2。

2.2.2 对于新居民生活的保障措施

对于转变为城镇户口的村民，就需要享受和城镇居民同等的社会保障，建议从两方面着手，a.享受合作医疗保障，经费来源三部分，村民个人每年出资总费用的15%，村集体股份公司出资35%，镇政府出资50%的比例，来解决新居民医疗保障问题。b.新居民养老保险，主要针对两类人群，年满60周岁男性和年满55周岁女性的老年人，年龄在16周岁以上的劳动力人群。结合木渎镇经济水平，对于老年人口，实施政府承担参保缴费，并每月发放160元生活补贴。对于劳动力人口实施社会保险，缴纳的费用由个人集体和镇政府共同承担。

3 综合环境整治型小城镇城中村改造主体

政府支持与改制后村股份公司共同承担的模式，基于南浜村的环境整治更新改造，改动的主体不大，所需的资金量可以由政府和村本身两者共同承担。首先将村民委员会转变为居民委员会，村民资产股份量化，在政府的政策扶持以及市场经济作用下，通过量资配股形成按股份大小分配利益的格局，最终将村集体经济组织转化为股份经济实体，实现每个村民作为村股份公司的权益人之一，这种可见收益的投资类型可以充分调动村民积极性，形成融资渠道的多元化，真正保障了原村民的根本利益3。

其中涉及前期更新改造市政基础设施等公益性部分，比如更新改造路灯设施、雨污水管道，自来水一户一表改造，绿化改建，邮政、电信、供电、燃气、广电等管线和设施的专项整治费用，由政府主管部门负责的改造经费。以后长期的市政设施维护，可由村股份公司和政府主管部门共同承担。

对于增设车库、新增卫生设施以及使用面积等自用设施，由受益住户承担部分改造费用。商业设施的建设，遵循“谁投资谁受益”的原则。

最后对于整治后的新居住区要引入物业管理，加强管理水平，营造和谐文明的社区环境。可以以村股份公司的名义，组建村股份物业管理公司，工作人员有居住区内部居民组成，这样可以居民会以主人翁的积极工作状态投入到社区管理当中，从而有效的提高工作效率，改善居住区的精神生活面貌。

4 小城镇城中村流动人口的居住问题

我们回顾以前城中村的改造，涉及的利益主体主要还是政府、开发商、本地村民，他们掌握着主要话语权，对于外来暂住人员却很少顾及到，随着城中村改造的完成，曾经廉价的对外出租功能也就被瓦解，那么外来流动人口的居住生存问题就又被抛给了社会。

南浜村是木渎镇最大的外来流动人口集聚区之一，长期以来由于入住人口的激增，引发了很多社会管理、治安等问题。更新改造后，这部分人群的生存状态该怎么安排？首先南浜村还要继续承担起外来流动人口的暂住功能，但流动人口的总量需要控制，这里提出控制与分流两种方法，将南浜村外来人口控制在一定的数量范围内，以保证南浜村整体居住环境和生活方式的适宜舒适。

控制外来人口规模：具不完全统计，现南浜村有外来暂住流动人口是本村户籍人口十余倍，配套服务设施超负荷运转，居住环境日益恶化。采取控制外来人口总量的方法，具体措施可以有社区制定《外来暂住人口管理办法》，对外来流动人口相关管理问题作出明确规定，比如规定每户限定入住出租人数，，对于超出规定人数的，需要出租户补交一定比例的社区建设费，并统一由村股份公司管理。成立专门的外来人员管理机构，成员构成主要由镇区―基层社区―原住居民三级联动的管理体系，严格的督导居住区管理工作，包括定期检查外来人员入住情况、入住的人员需出示正式工作证明等。另外对于入住更新改造后的居住区的外来暂住人员，提高出租租金，这样可以有效的将控制外来人口规模。

分流安置外来人口： 镇政府发挥统筹安排作用，将部分流动人口组织向其它区域分流和安置。具体措施可以分流到政府安排的公共租赁房或企业集中建设的寄宿区，前提条件是需要满足流动人口对于租金低廉、交通方便等住房的基本要求。这其中，为了加强小城镇快速发展，镇政府可以制定基础人才引进优惠政策，比如专门建设一批人才公寓楼，优先考虑基础人才的入住，并只需支付较低廉的租金。另外还包括住房补贴、服务年限满足条件的，给予落户的优惠政策等。这些都是外来人口分流安置的重要举措。

5 结语

综合整治型小城镇城中村作为小城镇发展中遇到的一类城中村类型，有其独特性，万不可采取“一刀切”等惯用的规划方式来对待，需要结合不同类型城中村的现状特征，从改造形式、改造主体以及本地村民和外来流动人口的安置方式等方面，给出相适宜的更新改造方法，为小城镇的健康发展提供帮助。

参考文献：

[1]陈静.苏州老新村改造实践研究[D]：[硕士学位论文].苏州：苏州科技学院，2008.

[2]贾正，赵玉奇.城中村改造中的要素流转―――以苏州市老城区城中村改造为例[J] 江苏城市规划， 2010(9) .

篇（7）

从实际情况来看，城中村确实造成了许多社会问题：城中村的人员结构复杂，社区管理混乱；建设布局混乱，土地利用效率低；基础设施不完善，环境脏乱差。

一、城中村改造的国内外研究

（一）国外研究情况

由前所述，城中村是我国城镇化过程中的独特现象，在国外并没有与其内涵相同的城市功能区。但是国外与内城相关的如贫民窟、灰色地带等区域与城中村有着诸多相似之处，国外学者称之为自住型居住区（Self-help Housing）。与城中村相似，19世纪前后西方城市化过程中的贫民窟发展迅猛，产生了如贫穷、污染、安全等一系列问题，因此早期的西方学者多数支持对其进行清除。20世纪40年代左右，西方各国开展著名的“城市更新”运动，其主要内容就包含了对贫民窟的清理，并提出“消灭贫民窟”的口号，当时具有代表性的有美国的纽约、芝加哥以及英国的曼彻斯特等城市。这种思想持续影响着世界城市化理念的后续发展，上世纪70年代的印度孟买甚至对贫民窟进行过强制清理行动，数以千计的贫民窟居民被驱逐。之后，随着研究和实践的不断深入，国外学者也相继提出了以政府主导，多主体参与的贫民窟改造模式。例如，韩国在上世纪80年代曾引入“联合重建计划”；巴西的累西腓于1987年在城市社区的参与下，第一次把“非正式的或不合法的贫民窟”正式纳入城市发展规划，并同意提供各种服务和基础设施，设立一个“土地占有合法化委员会”，委员会由多个利益相关方组成。[1]此外，不得不提的是在国外贫民窟改造中，社会组织的参与也起到了不可忽视的作用。

综上可见，无论是国内的城中村问题还是国外的贫民窟问题，其研究都有着从排斥型的感性认识到包容型的理性认识的过渡，从以城市发展为本到以人为本的过渡。

（二）国内研究情况

我国学者早在上世纪80年代就对城中村问题开始关注，早期的研究从城乡边缘带问题开始，主要观点对城中村的评价偏向负面，认为其是城市发展的“毒瘤”，必须铲除。[2]但是随着城镇化的不断推进，城中村在其中所起到的重要作用也逐渐被许多学者认识到，例如提供廉价住宅等方面的作用（李培林，2002），学术界开始尝试城中村存续前提下的转型研究。吴明伟等对流动人口聚居区进行了中西方比较，从优化流动人口居住空间的角度探讨城中村发展问题；黄怡从城市社会分层和居住隔离产生机制的角度阐述了城市外来人口的居住选择，在一定程度上揭示了城中村发展演变的规律；张京祥等将城中村纳入我国城市空间结构转型重构过程中的阶段性空间现象，提出城中村是社会结构变迁的结果，在我国二元规制环境中有其存在的价值和意义；冯健、刘玉则在我国城市内部空间结构模式提炼中加入了城中村要素，指出其是我国城市功能地域日趋多样化和差异化的体现。至此，对城中村的研究开始纳入较规范的城市地理学研究范畴。[3]

李培林（2002）从社会学的角度出发，通过对广州市“城中村”的调查发现：村落的终结并不仅仅在于生活的改善，也不仅仅是非农化和工业化的问题，甚至也不单纯是变更城乡分割的户籍制度问题，而在于它最终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组；陈鹏（2004）认为是“不仅要改变城中村的物质面貌，更要改变原有的经济和社会发展模式”；周杰、阳建强（2004）认为城中村改造最终要实现五个转变：城中村的村民转变为城市市民，集体所有的土地性质转变为国家所有，管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体，物质形态由城市村转变为城市社区；李立勋（2005）认为城中村的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面，是一个综合的社会转变过程；[4]闫小培、魏立华、周锐波（2004）等学者提出了城中村改造的新思路：构建“政府―村民―开发商”的利益均衡机制；刘军民、黄惠（2005）在西安城中村问题及改造探讨中，提出走政府、村集体、开发商三位一体的道路；廖俊平等（2005）提出将PPP（public-private partnership）模式，即公共部门与私人企业的合作模式与城中村改造工程相结合。

二、我国城中村改造基本模式及实际困难

（一）我国城中村改造的基本模式

从学者们大量的研究成果和各地政府的实践中，我们可以大致总结出我国采取的城中村改造的基本模式。主要由三种：

1.模式一：重建模式

从空间角度，以改造基础设施为主，利用针对城乡二元结构的、户籍制度改革等手段，试图推进政府主导下的全面整改。可以说这种模式的出发点是“造”而非“改”，主张推倒重建，城中建城，属于自上而下的外力推动型改造模式。

2.模式二：配套模式

从社会治理的角度，政府通过配套公共设施服务、文化教育、廉价大型居住区等进行逐步改造。这种模式是针对城中村的形成并非仅仅是因为经济落后造成的，更主要的是由于其中居民包括大量外来流动人口，整体思想观念落后，管理难度大。这种情况下，如果只是推动“形”的改造而不注重“质”的提升，则会造成政府与村集体利益发生冲突，产生矛盾，进而导致主体对改造的主观排斥。

3.模式三：综合模式

从社会与空间相结合的新视角，引入PPP（public-private partnership）模式，即政府部门与企业的合作模式与城中村改造相结合，提出将利益各方整合起来形成多元共治的格局。这种模式是在社会治理的基础上，逐步对基础设施加以改造，但往往由于相关利益方的矛盾并没有根本解决，在实际操作中，涉及政府、开发商、业主、居民等多方利益，协调起来面临诸多困难。

（二）我国城中村改造的实践困境

各地政府在城中村改造的实践过程中，采取的基本模式大致为上述三种，而实际遇到的困难也有相当一部分是类似的。

1.思想观念障碍

主要是居民往往对动迁到异地生活环境不适应，或者动迁后生活成本提高等生活保障问题产生诸多忧虑。同时，相关管理部门在思想观念上往往与居民处于对立面上，在一定程度也阻碍着城中村改造的进行。

2.改造成本巨大

城中村改造主要成本费用包括集体土地改国有土地的评估、征地补偿、变更费用，整条村改造或外迁建农民公寓成本费用、农民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估费用、改造后的原公共开支（如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生、五保户福利、征兵）等，完全对城中村改造重建往往会涉及上千万乃至上亿的资金。特别对近年新建部分建筑质量较好的城中村，拆迁改造不仅提高了成本，而且往往会造成资源浪费，因此需要根据具体情况科学评估，慎重行事。

3.利益主体协调难度大

土地级差地租收益、集体所有土地改国有土地市场化行为所带来的巨额收益、用集体土地和宅基地建的商用和自用房屋等问题往往涉及多方利益，如何相互协调、达到较好的平衡需要针对不同情况采取不同的对策。目前，城中村改造的主体是政府，责任焦点也是政府，由于缺乏社会参与，缺乏第三方参与，对利益的评估、监督机制没有确立起来，城中村改造的透明化和公平性往往受到老百姓的质疑。

4.政策法规的死角仍然较多

城中村改造往往涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等政策法规，但各条线的政策法规往往只涉及各自的条线，相互交织在一起时，往往无法完全覆盖城中村改造的方方面面。特别是城中村情况复杂，在具体操作中产生矛盾时，有时缺乏具体的操作依据。

5.“人”的问题突出

新型城镇化实质是人的城镇化过程，城中村中集中涉及外来人口居住问题、村民的就业安置问题、居民的思想观念问题等。城中村的改造不能只重形式不求实质，许多城市的城中村改造之后，虽然变成了城市景观，但居民依然是居住在城市里的“村民”思想观念，文化水平仍然停留在原来的水平上。所以在城中村改造的后续工作中如何加强对村民的思想转变和文化教育，使他们顺利完成由村民到市民的转变也显得尤为重要。[5]造成这方面的原因是多方面的，其中一个重要的原因是长期以来，城中村作为城市的“补丁”，被排除在城市高速发展的进程之外，城中村居民与城区居民的沟通交流存在较大障碍，城市居民对城中村居民产生诸多不理解。由于缺乏长期的沟通理解，在城中村改造过程中，往往也容易形成不理解。

三、城中村改造的民生需求满足

城市化工业化下的经济增长未能拉动“村民”的全面生活改善需求，而土地的城市化又使得城镇化的战略路径出现公共品的非均等化覆盖，导致现阶段城中村地区陷入两难矛盾的改造困境里。因此，建立城中村改造的长效机制，不能是政府单方面的推动，还要介入社会力量，且应该充分体现以人为本的思想，尊重村民集体的意愿进行城中村的改造。唯此，才能使改造惠及民生，让城市化进程中的这部分地区人口获得相关制度的有效衔接，提高生活质量。

（一）以“以人为本”的观念为支撑

城中村改造过程中，涉及各方利益，协调起来非常困难，但关键的一点就是要真正树立以人为本的观念。如果带着这种观念，就可以在国家政策方针下，从城中村实际出发，从居民的利益出发，研究评估城中村中有效的资源要素，研究哪些可以保留、哪些可以优化提升、哪些必须改造重建。国外城中村改造经历了住房供应和清除贫民窟场地和服务贫民窟的升级改造使用权保障等阶段，实质上是走过了只注重改造重建到“以人为本”改造重建的过程。其过程中，根本的一点就是“以人为本”，考虑低收入阶层的利益诉求，这在我国城中村改造中是最缺乏的要素。

（二）以提高土地利用率为目标

城中村改造的主要目的是发挥城中村土地的效率，产出更高的利益，因此，要科学合理地核算成本与效益的关系。土地成本中不仅仅涉及经济利益，还有诸多社会利益，需要统筹考虑，只有诸多成本与利益达到一定的平衡，才能推进城中村改造。例如，上海九星村通过城中村改造建立了九星市场，当地居民通过城中村改造得到了更大利益。在改造初期，居民反对声大大高于支持声，村委会通过做工作，克服了巨大困难。动迁改造后，建立的九星市场土地利用率大幅提高，使居民真正得到了利益。

（三）以社会参与为依托

要提高社会参与的力度，增加企业、中介组织、社会团体、高校、研究机构等第三方介入城中村改造。在参与模式方面，力争形成官产学研资相结合的城中村治理体系，即构建政府部门、企业、高校和研究机构、资本平台等各方共同参与平台，建立服务、管理、评估、监督、投融资等综合性的公共平台。把社会力量融入政府管理和服务机制中，这样才能真正发挥社会参与的力度和可持续性。社会参与的途径主要有两种：一是经济行为的参与。企业、中介组织等产业参与城中村改造，对城中村改造的利益分成，同时，接受具有资质的第三方监督，做到经济的透明化。二是社会行为的产业。重点是发挥高校、研究机构、周边社区、党员干部等的作用，与城中村居民进行思想沟通，从人文方面长期关心城中村居民，解决日常生活中的实际问题。

（四）以解决两个“二元结构”为核心

城中村中人口的“二元结构”与空间的“二元结构”并存。人口“二元结构”主要表现为外来流动人口与当地居民由于文化差异产生的结构差异；空间“二元结构”主要表现为城中村与城区之间基础设施落后，文化落后，人口素质较低等方面的差异。解决两个“二元结构”问题，主要有两种路径：一是加快流动人口同质化。对于村居民以外来流动人口为主的城中村来说，进行同质化的改造无疑是比较有效率的方式。外来居民主体往往思想观念多样，可塑性较强，有融入城市生活的意愿，因此可以进行类似城市发展的同质化改造。二是选择性地保持空间差异化。国外城中村改造经验表明，某些特殊区域在某种程度上对城镇化的进程有着不容忽视的促进作用。城市中心需要社会服务，往往也需要一定的低成本社区满足这些需求。特别对大型或者特大型城市来说，保留部分城中村的形式是有必要的，关键的问题是要对城中村进行优化改造，形成居住成本低、适宜居住、环境整洁、管理水平高等特点的城中村，与其他城区形成经济、社会、空间、文化等的协调和互补。对优化整治城中村的选择涉及城市和城区的发展定位，以及城中村在未来城市发展中的作用问题，不能一概而论，应该因地制宜，对不同条件下的城中村进行不同的改造定位，真正形成城中村的空间优化。

四、结语

城中村是发展中的问题，必然需要通过发展来解决。这里套用总理的一个比喻，城中村就像是一种城市病，这里所讲的基本改造模式也好，平台改造模式也罢，均属于打针吃药的范畴，只不过是快速治标的西药还是缓慢治本的中药之分。至于其根源问题，则可能涉及到对我国整个城镇化途径的思考。如何能让城市肌体更加健康而不容易生病？这需要更多的学者同仁们在更广视角下进行新的研究、新的探索。

参考文献：

[1]董丽晶.国外城市贫民窟改造及其对我国的启示[J].青海科技，2014（3）.

[2]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究，1999（9）.

篇（8）

设计公共卫生服务事权划分方案首先要区分私人医疗保健和公共卫生服务。个人的医疗保健很大程度上属于私人消费，在供给方式上也应尽量发挥市场机制的作用。

公共卫生服务却有很强的外部性，比如传染病的防治，不仅关系到个人健康，也直接关系到整个社区乃至社会的健康和安全。公共卫生与一般医疗保健的区别主要在于前者强调通过社会公共方式提升普遍的卫生水平，预防疾病，并侧重预防传染性疾病，其实质是公共政策。

公共卫生对社会总体健康水平的促进有着显著得多的影响。尤其对经济水平比较落后的国家而言，公共卫生更是对全社会的健康有着立竿见影的作用，我国1949～1980年代的经验就充分证明了这一点。此外，公共卫生具有较强的再分配含义，通过公共卫生项目为穷人的健康投资，既提高了穷人的生产率和教育程度，又有利于消除贫困和收入差距，是公平和效率可以兼得的政策。

现存医疗卫生体系已难以为继

我国比较全面和现代的公共卫生体系是在1949年解放后较短时间内迅速建立起来的。这一体系仿照政府行政组织而设置，分为城市和农村两大子系统，由国家卫生部全权统筹，各级政府均设有卫生局（厅）向有关行政部门及上级卫生机关负责。城市居民的卫生保健基本上由国家和集体以公费医疗或劳保医疗的形式来实现，其经费分别来源于国家预算拨款和企业工资总额一定比例的提取。农村居民的初级卫生保健则以合作医疗的形式由县、乡、村三级医疗保健网负担，本质上依靠农村集体经济的支撑，以赤脚医生为网点来运作。

这一医疗卫生体系为全民提供了初级保健服务和比较有效的预防保健卫生教育，在城市覆盖了约1.5亿人左右，在农村覆盖了大部分人口，在30多年的时间迅速完成了西方国家花了上百年才实现的，从防治传染病急性病为主的传统医疗转变为以防治慢性病和保健为主的现代医疗。大规模流行病和地方疾病基本消灭，分娩死亡率和婴儿死亡率大为下降，预期寿命从1949年的35岁上升至1970年代末的69岁，有关指标均已接近发达国家平均水准。

然而，这一体系本质上是在公有经济和集体经济基础上，依靠政治动员和行政命令来运转的。改革开放以来，城市公费医疗体制难以维系，而农村三级合作医疗体系则逐步走向崩溃。在这期间，卫生总费用占GDP的比重由1978年的3%增加到2000年的5.33%，但其中政府卫生支出所占的比重却呈逐年下降的态势，由1991年的22.8%下降到2000年的14.9%，而居民个人卫生支出所占的比重却迅速上升至6成。政府对卫生事业支持的下降还反映在卫生事业财政拨款占财政总支出的比重上，这一比重从80年代初的3.1%下降到90年代初的2.3%。

原先的卫生医疗体系的瓦解和政府投入的不足导致了一系列后果。首先，投入不足导致近l亿人口还没有获得医疗服务，3000多万贫困人口得不到及时的医疗服务，近20%的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”规划目标的合格或基本合格标准。在WHO《2000年世界卫生报告》中，我国卫生系统整体达标成就列第132位，整体效能列第144位，卫生系统反应性指数列第105～106位。

其次，医疗卫生发展极不平衡，本就有限的卫生资源在城乡之间、地区之间的分配存在很大差距。2000年WHO对191个成员国的医疗卫生公平性评价中，中国排在倒数第4位，仅比巴西、缅甸、塞拉里昂稍强，属于世界上最不公平的国家。从城乡来看，我国医疗卫生支出主要用在城市居民的医疗卫生保健上，现行医疗保障制度也主要面向城镇从业人员，占总人口70%的农村居民所占有的卫生资源仅占总数的20%。从地区来看，由于我国卫生事权的划分过于偏重地方，卫生事业费主要依赖地方财政，造成地区间医疗卫生投入的巨大差距。例如，1998年最高的上海的人均卫生事业费为90元，而最低的河南还不到9元。卫生资源的不平衡分配导致了城乡居民健康状况的显著差异，根据卫生部有关统计资料显示，全国有近8%的婴幼儿没有享受免疫接种，其中贫困地区的比例高达13%，消除新生儿破伤风人数至1‰以下的目标至今未能实现。

最后，医疗卫生资源配置本末倒置。就我国而言，目前主要疾病死亡因素中，生活方式、行为所占比重最大，其次才是人类生物学因素。对这些问题可以通过高水平的公共卫生服务和社区基本医疗卫生服务加以解决，这些服务需要政府重点投入。然而，我国医疗卫生的资源配置却重医疗轻预防，重高级医疗轻社区卫生服务，尤其忽视公共卫生和环境建设。例如，城市卫生资源的80%集中在大医院，成本低、效果好且能够解决大部分健康问题的基层卫生服务机构能力有限；目前全国还有1亿多人未喝上洁净水，4亿多农村人口尚未饮用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为28.5%；农村地区产妇有55.8%在家中分娩，贫困地区高达87.2%，近50%由非卫生人员或家属接生，超过60%未消毒或消毒不全；部分地区计划免疫有滑坡的趋势，出现了免疫空白。

我国公共卫生事业应“低水平、广覆盖、高效率”

当前公共卫生服务最重要的问题，不在技术层面，而在制度层面，即公共卫生资源如何组织和分配。从世界各国的历史和现实来看，公共卫生体制的发展自始至终离不开政府的介入。从19世纪中期英国围绕《济贫法》改革引起的查德威克公共卫生改革，到俾斯麦雄心勃勃地启动国民健康保险计划，整个20世纪，无论是前苏联这样的中央计划集权国家，还是英国、加拿大等市场经济国家，都纷纷发展自己的公共卫生体系，就连一贯信奉个人主义的美国，在克林顿时期也掀起了关于全国综合性医疗计划的讨论。

我国公共卫生服务改革就要建立与市场经济体制相适应的公共卫生服务体系，强化政府的公共卫生管理职能，加大政府对公共卫生服务领域的投入，提高财政性卫生事业费的比例，并合理划分中央以及地方各级政府在公共卫生领域的事权。要求我国公共卫生事业的发展应实行“低水平、广覆盖、高效率”的方针。

因此，首先要确立多元化的公共卫生提供、融资和生产原则。我国卫生资源有限，这要求我们推行多元化方案。

其次，要奉行市场优先原则。应明确分离医疗保健和公共卫生服务，凡是可以在一定程度上市场化的，通过个人、营利性和非营利性医疗机构、保险、政府干预等相结合的方式供给，而对公共卫生服务，应主要由政府以及政府资助、鼓励、扶持的非营利机构和中介组织来共同承担。

再次，要奉行地方优先、上级辅助原则和事权与财权配套对称原则。这里涉及到公共卫生服务职责如何在各级政府间划分，这需要对服务内容作进一步细分，并结合外部性和人口流动问题作综合权衡。需要考虑一些具体的、但原则性的事权与财权划分办法：

第一，从总体上看，除了公务员系统、准公务员系统（军队、国有企业、国有金融机构等）之外，无论是一般医疗保障还是公共卫生服务，包括传染病控制与防治，都离不开县、市级政府的参与管理或者主管。

第二，中央政府和省级政府的事权和支出责任则因事而异，中央政府和省级政府通常可在一般医疗保障领域承担起更大的一般管理和支出责任，公共卫生事务则通常由市县级和乡级政府具体执行管理，公共卫生经费由其自行负担一部分，中央和省级政府给予补助一部分。

第三，关系到全民健康和整体人口素质的公共卫生服务（例如儿童和成人防疫接种），类似SARS这样的大面积急性传染疾病或艾滋病这样的高危传染病防治，以及公共卫生科研、统计和教育等，采取分级管理办法，地方政府负责根据法律直接控制疫源，并同时依法紧急公告和通报疫情，上次政府在此要负责协调跨越地方辖域的防疫和控制传染病、向本辖区民众及时提供信息等事务。上级政府对整个防疫免疫和控制系统的运作承担监督管理责任。这里，鉴于这方面事务的外部性，可考虑由中央政府承担主要的财政职责。否则，即便存在法律规定，许多地方的政府，尤其是一些贫困地区的地方政府，很可能不愿意把财政资金投入到这方面的支出上来。

第四，主要是地方性的疾病和传染病、但危害严重的，例如麻风、克山病、甲状腺疾病、南方水网地区多发的各类寄生虫疾病等，也可由省一级政府承担主要财政职责，由中央政府支持、指导、监督。

第五，地方政府（市县）则重点负责本地区小范围的疾病控制、社区卫生建设、环境改善等。中央和较高级地方政府应该在公共卫生方面承担主要的支出责任，这也是我国未来公共卫生保障方面事权划分的基本指引。目前国际上的通行做法也基本符合这一支出划分思路。其他国家公共卫生和医疗保障支出事权划分情况，可以作为我国公共卫生改革的参照系。

（作者单位：中国社会科学院农发所）

链接：

何谓“美国病”

陈林

有观点认为中国卫生系统已经患上了“美国病”，这无异于给浮肿病人开起减肥药来了。他们哪里知道“美国病”如果存在“不公平”，在美国也不是对穷人“不公平”，而是对富人“不公平”，因为美国富人承担了较多的社会保障税费，而穷人往往倾向于滥用这种社会保障，甚至可能造成“卫生投入的宏观效率低下”。美国的公立医院系统也主要是二战以后建成的，如果最近几十年出现“美国病”，则更可能与公立医院有关，而不能简单归咎于私立医院。其实，在美国民主政治下，各政党竞相取悦于多数选民，才造成公共卫生开支的不断膨胀，不仅损害了经济效率，也可能造成新的对富人的“不公平”。这与中国的情况，恐怕是相差十万八千里。

篇（9）

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）01-0175-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.01.044

The Spiritual Poverty Alleviation and Sustainable Livelihood of Poor Migrants――A Case Study of Qianjiang Emigrants of Hubei in South-to-North Water Diversion Project

TU Jing

（Engineering and Technology College， Hubei University of Technology， Wuhan 430068， China）

Abstract： From reviewing the domestic and international researches on the sustainable livelihood， the connotation and extension of the sustainable livelihood were systematically laid out， and the causes of poverty in south-to-north water diversion project for Qianjiang poor emigrants of Hubei province were investigated. The result indicated that the spiritual poverty was the major cause for the impoverishment of poor emigrants. The key to solve problem of the migrants’ sustainable livelihood and realize an overall poverty reduction of poor migrants was the spiritual poverty alleviation.

Key words： spiritual poverty alleviation； poor immigrants； the sustainable livelihood

生计是困扰中国历代政府和广大民众几千年的理论和现实难题，可持续生计是中国老百姓一直盼望解决但至今仍未能很好解决的问题。按照国家的战略目标――2020年全面建成小康社会，就是要解决好民众的可持续生计问题，使人民群众生活的“更加体面、更有尊严”。移民工作是世界性难题，移民可持续生计具有战略价值。贫困移民致贫的主因是精神贫困，解决移民可持续生计难题，实现贫困移民彻底脱贫致富的关键在于精神扶贫。南水北调工程移民作为一个为家发展大局做出重大牺牲和贡献的特殊群体，其可持续生计更具有战略价值。

1 可持续生计

“生计”就是谋生的方法，比“工作”、“收入”和“职业”有着更丰富的内涵和更大的外延，更能完整地描绘出穷人生存状态的复杂性，更利于理解穷人为了生存安全而采取的策略。Chambers等[1]认为“生计”实际是一种“谋生的方式”，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动基础之上；Scoones[2]从可持续性的角度提出，生计是由生活所需要的能力、资产（包括物质资源和社会资源）以及行动组成；Carney[3]从资产选择的角度出发，认为生计包括能力、资产以及这种生存方式所需要的活动；Ellis[4]从生计多样性的角度提出，生计是指资产（自然资本、人力资本、物质资本、金融资本、社会资本）、行动及获得这些资产的途径（受到社会制度和社会关系的调节），它决定了个人或家庭生存所需资源的获取。其中，Chambers等[1]的定义被多数学者所采纳，它确定了资产和实践活动选择之间的联系，在此基础上追求生存所需的收入行动。随着社会经济的快速发展，人们越来越重视生计的可持续发展。

“可持续生计”概念最早出现于20世纪80年代末世界环境与发展委员会的报告中，强调资源生产力的维系或提高，财产、资源及收入的拥有和获得，食品和现金的足够储备与消费，以满足基本的需求。1991年，世界环境与发展委员会在《世界环境和发展委员会的报告》中首次提出这一概念：它从一开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要。1992年，联合国环境与发展大会（UNCED）将可持续生计纳入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。纳列什・辛格在第21项议程中指出，“稳定的生计可以使有关政策协调发展、消除贫困和可持续地使用资源”。而后在1995年社会发展世界峰会上通过的《哥本哈根宣言》中，将可持续生计概括为“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。同时，纳列什・辛格等[5]介绍了“可持续生计”概念的演进，并同时指出消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。就该定义而言，Ashley等[6]对可持续生计的界定是认可的，他认为任何生计都是由生活所需要的能力、有形和无形资产以及活动组成。只有当生计能够应对压力、打击和震荡，并从中恢复，并在不过度消耗其自然资源基础的同时能维持或加强其能力与资产，那么该生计才是可持续性的。

国内学术界对“生计”的研究始于20世纪90年代末，起因于市场化改革的全面展开，出现了“失地农民”这一新的社会弱势群体，其生计难题成为当时的社会矛盾和冲突的焦点，同时引起了政界和理论界的关注[7]。21世纪初，成为理论研究的热点。研究成果基本上集中在失地农民生计的影响因素、成因、解决对策等方面，很少涉及其他群体。关于生计的可持续性问题，成果更少。

2 移民致贫的主因是“精神贫困”

南水北调工程是世纪工程，移民问题是世界难题。从总体上看，移民搬迁后存在着诸多矛盾和问题。主要表现为：①搬迁安置过程中的利益纠纷突出；②背井离乡带来的情感阻隔和心理不适；③原住地以旱地种植、水产养殖、林业、庭院经济等为主，与迁入地平原地区以水田种植为主的生产方式的差异性，导致移民生产技能流失、生产效率低下；④移民搬迁后收入来源减少而刚性支出大幅度增加，补贴资金不到位，移民生活压力骤然加大，对可持续生计和经济收入增幅满意度低；⑤村集体经济贫弱，村级党群干群关系紧张，“空心村”和“三留守”人员社会生活的矛盾和困难较多；⑥移民就业（尤其是年龄偏大的移民）困难，自主创业由于缺少人脉资源等社会资本而无法解决资金、技术、市场等诸多难题；⑦社会融入障碍较多，增收无门路，生存压力和生活不便而导致的焦虑和心理不适应；⑧基础设施亟待完善等方面的问题不容忽视。

一个地方贫困，主要是两个方面的贫困：一个是物质上的贫困，一个是精神上的贫困。尽管水库移民这一特殊群体由于背井离乡而面临社会融入难、收入减少、支出增加等难题，但从笔者对湖北省南水北调移民生计状况调查数据显示：移民致贫的主因并非“迁移或社会融入难”，而是“因病”和“精神贫困”。由于移民享有国家的扶持政策，每人每年国家直接发放后扶补贴资金600元，人均0.1 hm2耕地流转可获得1 300～1 500元的收入，自己耕种收入比流转略多，另有打工、分红等收入，移民人均可支配年收入1万元左右。按照湖北省人均可支配年收入2 800元的贫困线，本不至于陷入贫困境地。但从笔者对潜江市424户（共计1 058人）南水北调贫困移民的调查数据来看，7.9%的贫苦移民户是因病致贫，89.6%的贫困移民户是精神贫困致贫。

导致移民致贫的“精神贫困”主要表现在以下几个方面：①“特殊公民”心态。移民普遍认为，自己为了国家发展的大局，背井离乡，迁移到人生地不熟的地方，在利益、情感等方面均作出了重大牺牲，国家和社会应该给予特殊的照顾和补偿，应该享受与普通公民不同的优惠和扶持政策，自己的一切难题都应该由国家、政府和社会负责解决，是天经地义的。这种“特殊公民”心态支配下的移民群体，很快就形成了“等、靠、要”的群体心理，进而导致行为方式的好逸恶劳和要挟政府。②惧怕风险消解了创业意愿。尽管国家和安置地政府制定了多种鼓励移民创业的优惠政策和扶持措施，但是移民由于对安置地的陌生，害怕承担风险，而无创业发展意愿。③耻于学习而导致知识贫乏、技能低下。由于缺乏自信、因循守旧、安于现状、年龄大、面子等多种原因，导致移民不愿参加各种技能培训，更o自学动力，从而致使知识贫乏、技能低下，无法有效地解决生计问题。

3 精神扶贫是移民脱贫的关键

过去政府多采用送粮、送物、送钱等“输血式”扶贫方式，虽缓解了贫困人员的生活之需，但也使一些贫困人员形成了“等、靠、要”的依赖思想[8]。有的人甚至以贫困为骄傲，以得到政府救济而自豪，尽管生活条件得到提高，还是一味地“哭穷”，久而久之，一些人就易心情沮丧、萎靡不振、不思进取，形成“遇事就抱怨”的消极心理。扶贫先扶志，致富先治心。志不立，穷根难断。无论是一个人、一个家庭，还是一个村、一个县，如果一味畏难发愁、自暴自弃，缺乏脱贫致富的志气和勇气，没有奋发向上的精神状态，这样即便给再多金钱与物质帮扶，也只能解一时之困，不能除掉穷根。扶贫要达到实效，必须从精神扶贫开始，不喊口号，不走形式，真正扶到“根”上，才能从根本上帮助贫困移民摆脱贫困，走上勤劳致富的道路。

精神文明建设是实施脱贫致富战略的重大内容之一。应针对移民普遍存在的“精神贫困”，开展有效的精准精神扶贫。“增智开愚、劝勤改懒、祛邪引正、送技扶能”是解决移民可持续生计难题的关键所在，必须通过“扶心志、扶知识、扶技能”的不同层次工作，“对症下药”，分类指导。针对由于受教育程度低导致的文化知识贫乏，采用集中培训必要的文化科技知识、提升农家书屋利用效率、激发移民学习热情的扶贫策略；针对由于致富压力、婚嫁压力、亲情疏离压力、社会融入压力等导致的心理焦虑为主的心理疾病，采用消除病源+心理干预+培训的扶贫策略；针对“三留守”人员，采用强化日常生活服务、“一对一”的关心照顾、专门化定期心理干预策略，对在校少年儿童，构架“政府+学校+家庭”全方位合作的心理干预格局；针对普遍存在的“特殊公民”心态，通过“宣传教育+能力培训+心理干预+制度建设”，促使其向“普通公民”心态转变。对游手好闲、沾染各种不良习气的贫困户，组织党员干部与其结对子，实行“一教、二帮、三管”，增强其对家庭、亲人及自己的责任感，改掉不良习惯；针对那些思想惰，手脚懒、一味“等、靠、要”的农户，向他们宣传勤劳致富典型，帮助他们自立自强，勤劳致富；对科技水平低，劳动技能差的贫困户，充分利用县乡职业教育中心、农业科技培训中心、农民技校、村民活动中心三级教育阵地，分期进行技术培训，引导他们依靠科技致富。大力弘扬“自尊、自信、自强、自立”的时代精神，引导困难移民正确看待贫困，摈弃“等、靠、要”和消极绝望思想，树立战胜困难的信心和斗志，自力更生、奋发图强，学技术、找门路，用自己的双手摘掉贫困帽。

参考文献：

[1] CHAMBERS R，CONWAY G R. Sustainable rural livelihoods： Practical conceptsfor the 21st century[R].Institute of Development Studies，1992.

[2] SCOONES I. Sustainable rural livelihoods：A framework for analysis[R].IDS，1998.

[3] CARNEY D. Implementing A Sustainable Livelihood Approach[M].London：Department for International Development，1998.52-69.

[4] ELLIS F. Rural Livelihoods and Diversity in Developing Countries[M].New York：Oxford University Press，2000.

[5] 纳列什・辛格，乔纳森・吉尔曼.让生计可持续[J].国际社会科学杂志，2000（4）：123-124.

篇（10）

改革开放30年来，我国在走一条有中国特色的城市化道路，一方面我国保留着土地公有制不变，在农付则以集体所有制为最高原则；另‘方面，我国在努力革除因农村十地集体昕有制给城市化进程带来的掣肘效果。农村土地流转制度的变革可以说是与我国城市化建设息息相关的制度嬗变过程。

一、我国城市化与农村土地流转制度改革

农村土地流转是一种民事行为，作为一方主体的是农付土地承包户，转让的方式基本上涵盖了租赁、入股等形式，其本质是对昕艰包土地的使用权依法进行转让、进行处置，从中获得土地收益的行为：从农村土地流转的实际操作程序来定义，农村土地流转主要指在坚持土地集体所有的前提下，土地使用权，如经营权，收益权，流转权等，在不同市场主体之间的转移与交易。中国广大农村到底需要怎样的土地流转制度呢？换言之，怎样的制度供给才是我国农村现阶段乃至未来一段较长时期所合理的、“善”的土地流转制度呢？任何法律规范的设计、执行与运作，均以权益平衡为归依。再者，就中国目前的情势而言，我国需要在城市化的推进中妥适地保障失地农民群体的权益。中国对农村实行城市化过程中重要部分是农民非农化。中国农村城市化进程缓慢的一个重要制约因素是广大农民对土地的依附关系在短期内不可能解除。农民缺乏有效的社会保障体系，使之无法真正摆脱农民身份。从当前农村大部分家庭收入的构成分析可知，农民收入的绝大部分源于农民从事非农业生产的所得，…个不争的现实是，在农村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人从目前农村劳动力就业结构来看，大量农民到城市和城镇或本地的第

二、三产业从事非农生产活动，且普遍对非农业收入感到较为满意。我国农民为何短期内难以减弱对土地的依附关系？有研究指出，由于土地使用权凝固化，具基本社会保障功能的土地，使农民难以真正地脱离土地，只能以兼地农民身份往返于城市与农村。”

由于我国现阶段在农村土地集体所有权制度的框架下难以突破、难以创新真正的流转制度，直接导致土地流转规范的缺漏，由此从根本上影响到往返于城市与农付之间的那部分农民以土地换现金的渠道。所以，笔者认为，我国当前应深化土地流转制度改革。改革的基本预期是，创造土地使用权自由流转的机制，使农民通过转让土地使用权，获得现金保障，从而逐步脱离土地，投入到第

二、三产业，推动我国的城市化进程。

二、我国农村土地流转制度的若干缺陷

随荇农村产业结构和就业结构的调整，农村劳动力流动的加快以及农村经济发展的不平衡，推动了农村集体土地流转现象普遍化并且咸为必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、细碎化，不利于土地的规模经营和经营效率的提高，土地流转会通过效率‘拉平效应’改善土地资源的配置效率，简单理解就是土地会向能够更有效使用土地的人手中转移，即向更适合从事农业生产的人手中转移”。伴随着我国农业生产经营方式的渐变，农村土地流转在全国各地业已逐步有序地展开？需要指出的是，在农村土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，损害农民利益等各种问题时有发生。具体而言，我国农村土地流转制度存在以下问题：

l、我国农村土地流转过程中普遍存在不依法登记造册的现象，土地流转过程中土地权益的登记制度有待规范。农业用地是属于特殊保护的土地，当集体建设用地进入流转程序的时候，…般包括流转的地域、客体、主体及用途等范围，物权基于公示而取得公信力。因此，农村土地流转必然要求采用物权的公示方法，即财产登记制，笔者发现，农村土地遭遇的一个极大障碍是，土地登记制度不完善。理想的状态足，在农村土地流转过程中，必须经依法登i己。与之同时，土地使用应符合产业政策及当地土地利用总体规划。笔者认为，涉及农用地转为建设用地的，应当落实年度农用地转用指标；还有一个问题是，目前一些开发商以农业项目建设的名义，到农村租赁土地，擅自改变农业土地用途。虽然我国法律明又规定，各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅用地，不得擅自改变土地用途，禁止商品房开发建设和住宅建设，以实现国家对城市房地产业的宏观调控与法律管制，但是，现实中土地执法并不理想。

2、按照农村土地承包法的规定，土地流转的丰体应该是承包经营户作为合同的一方，而不是土地所属的乡村政府，但是目前土地流转中政府角色错位。这种政府错位主要表现为，一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。比如，有的地方为了兴建城市垃圾处理池，由环卫部门在农村租赁土地，期限为50年。由于当地下游村民担心垃圾处理后渗漏的污水，带来污染，于是提出反对意见。但是，当地县政府干预之后，就成功地签订了土地租赁合同。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策。如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

3、为了维持土地承包关系的稳定性，让农村居民有安全感，我国农村土地承包法作了较长承包期限的规定。但是，在目前见到承包实践中却发现，有的地方随意改变土地的承包关系，强迫土地流转。有些地区任意曲解农村土地承包法，偷换概念，把使用期和承包期分开，说50年不变是承包经营体制不变，而不是指承包的地块不变，并借口调整土地，搞“两高一优”。有的地方为了搞农村规模经营，不顾农民意愿，强行收回农民全部或部分承包地。有的地方政府抱着错误的创收观念，将土地流转作为增加乡村两级集体收入的手段，与民争利。具体表现为：一是在一些管理水平较高的发达地区，要求农户按田亩入股分红，承诺农民分得一定的租金。但在实际的租金收入分配过程中，由于国家没有出台明确的法律或条例对此实施监管，导致监督不力，很多级差地租和土地增值的收入归了村干部，出现了严重的分配不公现象；二是在许多以农为主的传统农业区，也有以相同名义收回部分农民土地的现象，村集体最终支付给农民的租金较少，甚至以各种名义变相地扣回钱款，农民实际到手的租金收入所剩无几，如此做法的唯一目的就是为村干部赚取租金差价。另外，还有一些地区，村集体以较低的租金把土地反租回来，再以较高的租金把土地的转租出去，赚取差价，其中一部分作为村干部的收入，其他部分用于村里基础设施建设和公共福利投入。”

三、构建和谐农村土地流转制度的建议

在社会主义初级阶段，土地是我国农村最基本的生产资料，也是当前我国农民最基本的生活保障。我国农村市场化水平在不断提高，与之相应的需要规范有序地进行土地流转。这已经成为农村土地流转改革的必然要求。有学者指出，农用土地的流转特别是土地承包经营权的流转，有利于土地价值的实现，促进农村产业结构和就业结构的变化，进而提高土地的效益和土地利用率，这既是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的核心和基础。”正是由于我国农村土地流转制度不完善、配套的监督措施不到位等原因，导致土地流转过程中出现了各种问题。如何规范土地流转，确保土地流转政策得到切实贯彻执行，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是土地流转过程中的重要课题。现阶段我们可以从以下几个方面采取对策：

l、规范土地流转程序，严禁擅自改变土地用途，保护农民利益。就目前而言，我国尚未建立起规范的土地流转机制，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也缺乏具体的规定，致使不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，根本不可能遵循正规的程序，也不去履行必要的登记手续，更不可能未通过流转合同来规范双方的权利义务关系。可以肯定的是，如此混乱的状态下形成的农村土地流转关系，必然隐藏较多纠纷和隐患。笔者认为，在农村土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。我国土地管理机构应当积极履行土地用途监管职责，对土地流转过程实施监督和管理，建立和健全农村土地流转档案，提供规范的合同示范文本；必要时，土地管理机构还要担任调解人，妥善处理土地流转纠纷。此时，失地农民应当获得无偿的法律援助。这些措施必将促进土地流转程序的规范化。同时要坚持农地农用的原则，制定相关政策，禁止农户和农村集体经济组织非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。在条件允许的情况下，我们可以采用政府主办或者民办公助的形式，设立“土地银行”，据以培育土地使用权市场。所谓土地银行，其基本操作程式是，有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样既能为农民流转的土地找到合适的窖体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。为此笔者建议，我国应当建立相应的土地流转市场信息系统、土地流转信息咨询服务系统；在有条件的地方，建立土地使用权流转的经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司等机构，并逐步实现服务的专业化、社会化与企业化。农村土地流转中介机构的建立与规范，必将会极大地促进我国农村上地的有序流转，

2、现有经验的基础上，制定完善的法律和政策，规范农村土地流转行为。我国目前要在创新土地流转法律和政策上动脑筋，充分调动农民的主观能动性，优化土地资源配置，稳步推进农村土地流转。我国未来的农村土地流转立法应当在确保农村土地所有权归农村集体所有的前提下，进·步赋予农民继承、抵押、转让、租赁、入股等土地承包经营的权利，把农村家庭承包经营权流转纳入法制化轨道。在创新土地流转法律和政策的过程中，要充分考虑农民土地承包经营权利的完整，切实明确农民承包经营权的各项应有权益；要明确土地征收和征用的范围和程序，在合法征占土地的过程中切实维护好失地农民的各项权益，必要时举办集体成员听证会；要界定清楚国家、集体、企业、农民在土地流转中的各自权益，确定土地交易的具体操作规则。除了实体权利的要作详细界定以外，农村土地流转的程序规则必须跟进，使合理运用法律手段保障土地合理流转，成为常态。笔者建议采取以下对策：第一，规范流转程序。也就是说，农村土地流转的程序规则要制订得具体可行、操作性强，这些法律法规及配套措施要为农民所理解。因此，规则实施后，还要加强法律法规的学习宣传力度，增强干部和群众的法律意识。特别是要让部分外出务工经商、从事第

篇（11）

关键词：

新农合；可持续发展；运行体系

一、文献回顾与本文拓展

（一）可持续发展“持续性”一词最初由生态学家提出，即所谓的“生态持续性”（EcologicalSustainability），旨在强调森林、渔业、地下水等自然资源的再生与利用。1987年，世界环境及发展委员会（WCED）首次给出了“可持续发展”的定义：既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展[1]。“可持续发展”的提出实质是对唯经济增长传统发展模式的深刻反思与批判，突出强调在公平性、持续性和共同性原则下经济效益、社会效益和生态效益三者并举的生态型发展。上世纪90年代以来，“可持续发展”引起了社会、经济、科技、文化等领域理论界和实践界的高度关注和积极实践。

（二）新农合可持续发展的国内外研究新农合从2003年试点至今，大致经历了基本覆盖阶段(2003-2008年)、运行完善阶段(2008-2012年)和机制创新可持续发展阶段(2012年至今)，对缓解农民“因病致贫”“、因病返贫”发挥了重要作用。新农合可持续发展可以理解为在各个参与主体共同努力下，所有参合农民都能长久、公平地享有基本医疗卫生保障，这与党的十七大报告提出的“人人享有基本医疗卫生服务”的奋斗目标一致。国外，特别是发达国家，鲜有采用合作医疗模式解决农村医疗卫生问题的经典范式。文献查询表明，国外对合作医疗问题的研究主要集中在农户参合意愿及其影响因素、农村合作医疗保障模式及其改革两个方面。前者有Akin（1981）、Gertle（r1987）、Mwabu（1993）、GuptaandTiongson（2002）关于就医距离、患者年龄、受教育程度、性别及其他因素对个人参加医疗保险行为的影响研究。后者有世界银行（1997）对中国以三级卫生保健网络为支撑的农村合作医疗制度、世界卫生组织（2000）对泰国医疗保险健康卡制度所做的研究。国内关于农村合作医疗的研究较多，但关于新农合可持续发展的研究相对较少，主要集中在以下四个方面。一是公平性问题。解垩（2009）认为，新农合制度能否健康、可持续发展,关键在于其能否实现基本卫生服务的公平性[2]；袁辉（2010）提出，新农合缴费形式的不公平，地区补助的累退性，不同经济阶层、不同地区农民接受医疗服务的不公平，影响了其可持续发展[3]。二是效率问题。魏来、张星伍（2008）提出，医疗机构之间缺乏竞争、成本软约束等原因导致医疗机构低效率运行，使新农合基金难以发挥最大效益[4]。张广科（2009）从风险分担的角度定量分析了新农合制度效率，认为风险分担机制不合理是导致基金使用效率最优化和农民补偿最大化难以实现的根本原因[5]。三是农民参合意愿及影响因素。赵晓强（2008）、瞿栋（2010）分别以反映医疗卫生服务可及性和可得性水平的变量、农民社会经济地位和人口学特征的变量为工具，分析了影响农民参合意愿的因素。四是创新模式研究。周建波等（2010）基于城乡、区域经济差距拉大的背景，提出了以经济发展阶段为基础的多层次新农合医疗保障体系[6]；张洪等（2011）则提出一个非政府组织参与的新农合可持续发展模式[7]。

（三）本文的拓展目前的研究成果主要探讨了新农合可持续发展的个别或部分影响因素，如效率、公平等，稍欠系统性和全局性。本文认为，新农合可持续发展是一项复杂的系统工程，其运行不仅要追求制度效率，也要注重制度公平，更要激活各个利益主体共同参与的内在动力，因此本文尝试综合运用可持续发展理论、利益相关者理论、危机管理理论等多学科经典理论，结合社会主义新农村建设的时代背景，以运行体系为切入点，构建新农合可持续发展的运行框架，力图在研究视野和理论基础上有所突破，为制度决策者和操作者提供参考。

二、新农合可持续发展的运行环境

新农合可持续发展的运行环境主要由政策与法律环境、医疗卫生服务环境、资金环境、信息技术环境、社会文化环境等构成。各种环境相互影响、相互作用，从不同角度影响着新农合可持续发展。

（一）相关政策与法律环境当前我国农民的健康问题既非经济贫乏，也非能力缺失，而是健康权利的贫困，但健康权利贫困又源于制度贫困[8]。制度是国家法律法规和政策的具体化，用于规范与约束社会关系。政策体现了政府在法律法规基础上的调控导向，激励社会主体的行为。鉴于新农合的国家福利属性和“共济合约”本质，其可持续发展必然依赖以政策与法律为基础的政治体制及其权力分配。新农合可持续发展的政策与法律法规的稳定性、规范性和延续性，直接影响着政府、新农合经办机构、农民、医疗卫生机构等参与主体的行为及其互动模式与边界。因此，相关政策与法律体系是新农合可持续发展不可或缺的保障。

（二）医疗卫生服务环境新农合设计的初衷是让农民病有所医，避免因病致贫或因病返贫，在此基础上实现更为深远的诸如新农村建设、城乡统筹发展等目标。实现病有所医的一个前提条件就是医疗卫生服务的可获得性。参合农民看病就医必须得到相关定点医疗卫生机构的专业服务才能实现，而基层医疗卫生网络的完善程度、经营理念与价值观念、农村医疗卫生技术人员的配置状况及服务能力都影响着新农合制度的运行效率和公平，进而影响着其可持续发展。

（三）资金环境资金对新农合可持续发展极其重要，“缺钱”正是传统农村合作医疗制度发展艰难曲折并最终瓦解的原因所在。新农合的资金管理包括资金筹集、资金保管和资金支付（报销）三个基本环节。资金筹集的比例分担与顺序、资金保管的透明度与合理性、资金支付的前置条件与程序简易程度等都是新农合可持续发展的重要影响因子。

（四）信息技术环境信息技术是指完成信息收集、存储、加工、、传送和利用等技术的总和[9]，是管理标准化、规范化的核心手段。新农合可持续发展必然是现代化、信息化的管理，参合农民基本资料、医保经办机构、定点医疗机构的信息管理，参与机构之间的即时信息共享，建立在远程通信技术和计算机多媒体技术基础上的农村远程医疗服务以及系统运行过程的监控等都是新农合可持续发展必不可少的支撑，而这些都建立在现代信息技术的基础上。

（五）社会文化环境社会文化是指人们长期在特定空间内和社会环境下生活和互动过程中形成的信仰、价值观念、风俗习惯、生活方式和伦理道德的总和[10]。社会文化对人类行为的影响是无形的。在新农合的可持续发展过程中，农民的健康态度、风险意识、诚信程度和医疗机构的价值观念、道德情操以及经办机构工作人员的服务意识、服务态度等都与社会文化密切相关。

三、新农合可持续发展的运行目标

结合我国新农村建设的时代背景和新农合的实际运行情况，本文把新农合可持续发展的运行目标分为社会主义新农村建设视角下的新农合目标管理运行模式和利益相关者理论视角下的新农合管理体系。前者由要素目标和目标体系均衡构成，后者由新农合管理体系方案的设计、执行以及管理目标的实现构成。

（一）社会主义新农村建设视角下的新农合目标管理社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，以科学发展观为指导，加快农村全面建设步伐，最终实现农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的目标。新农合可持续发展旨在保障农民的基本医疗卫生权利、防止农民陷入“病—贫—病”的恶性循环，进而保障农民在新农村建设中发挥主力军作用。因此，新农合的可持续发展与新农村建设之间存在高度的内在耦合性（见附表）。新农合可持续发展无疑对新农村建设目标的实现具有促进作用。

（二）利益相关者理论视角下的新农合管理体系利益相关者利益相关者（Stakeholder）是指“能影响组织行为、决策、政策、活动或目标的人或团体，或是受组织行为、决策、政策、活动或目标影响的人或团体”[11]。利益相关者理论强调经营管理者在进行管理活动时，要综合平衡各个利益相关者的利益诉求。这里的“管理活动”实际是一种组织行为。新农合在本质上是一个互助互济组织，其运行理应属于组织行为。新农合可持续发展运行体系涉及农民、政府及其新农合经办机构、医疗机构、医药产品制造商与提供商、慈善组织与个人、新闻媒体等诸多利益相关者，依照利益相关程度不同，可以分为三个群体，即核心利益群、战略利益群与相关利益群。核心利益群是指与新农合有直接经济利益的相关者，主要包括农民、医疗机构及医药产品提供商与制造商。战略利益群与新农合的关系没有核心利益群那么直接，但其影响力同样不可忽视，主要指政府和经办机构。相关利益群与新农合没有直接利益关联，但其行动同样对新农合发展产生一定影响，主要有慈善组织、新闻媒介等。2.不同利益相关者的利益诉求及其均衡三个利益相关者群体在新农合可持续发展中的关注焦点和努力方向并非一致，对系统的影响方向和程度也有所差异。核心利益群的主要诉求是经济利益：农民通过出资参合，获得新农合待遇资格，享受医疗卫生服务并报销规定的费用；医疗机构通过医患交易和政府补贴获得经济利益；医药产品制造商与提供商则通过与医疗机构的交易实现经济利益。作为战略利益者的政府和新农合经办机构，关注焦点则是社会效益，即新农合对提高农民福祉、推进新农村建设等的作用。政府出资直接影响新农合运行，其制度与政策的供给和变迁也会对新农合可持续发展产生重大影响。经办机构在整个运行体系中既是“枢纽”又是“龙头”，新农合所有结点都要与经办机构发生关系，经办机构自身既要统筹全局又要控制相关细节，是政府的“人”。相关利益群主要是社会公众利益的关注者，慈善组织的捐助能直接增加新农合可支配基金，提高补偿标准、报销比例以及农民参合的预期效用，扩大制度运行的弹性边界；新闻媒介的关注与监管能扩大新农合的影响并使其运行机制更为阳光、健康。

四、新农合可持续发展的运行保障

新农合可持续发展建立在有效、可靠的保障机制上，通过资金、信息、物质等要素的交换与互动，实现不同利益相关者有机融合，进而使整个系统的目标与功能得以达成。

（一）政策法律保障经过12年的实践摸索，新农合运行的内在逻辑和分析框架已基本理顺。我国2010年颁布的《社会保险法》规定：新农合的管理办法，由国务院规定。因此，国务院应尽快组织卫生计生、社保、农业等部门加快新农合立法步伐，使其运行“有法可依”。新农合立法既要为其规范运行提供保障，也要为其可持续发展提供支持，因此，应特别注意如下四点。一是立法本身应可持续，因此必须在综合评估新农合运行现状的基础上，对农村发展趋势作出科学判断，为新农合制度可持续运行留出足够空间。二是立法应保障制度运行可持续，促进长效筹资机制、内外监督机制、公私医疗卫生机构竞争机制的形成。三是立法应保障制度运行的公平性，解决等额筹资模式造成的垂直不公平问题、异地就医困难造成的横向不公平问题以及“以大病统筹为主”造成的参合农民受益不公平问题。四是立法应促进利益相关者共同参与的机制，如慈善组织参与筹资、新闻媒介参与监督等。

（二）医疗卫生服务体系保障我国长期以来的城乡分开治理模式和公共品供给差异化政策，造成了城乡之间医疗卫生服务水平的“差序格局”。因此，政府相关部门要提高认识，加强县、乡、村三级医疗卫生服务体系建设，着力提高农村整体的医疗卫生服务水平，真正实现“小病不出村、常见病不出乡、大病不出县”。具体而言，地方卫生部门要严格专款专用，并充分利用社会各界力量，加强乡镇卫生院、村卫生室等基础设施建设，保障医疗卫生服务硬件的供给；加强基层医疗卫生人才队伍建设,通过改善工作环境、提高生活待遇，吸引相关骨干医生到农村从事医疗卫生工作；借鉴“大学生村官”模式，积极探索建设基层医疗卫生人才队伍的可行途径；定期组织基层公共卫生人员的业务技能培训和医德医风教育，提高其服务质量和服务水平。

（三）资金保障新农合基金基本采用个人缴费、集体扶持和政府资助的三方筹集模式。但是在许多农村地区集体组织功能缺失的情况下，演变成农民缴纳很小部分、政府资助绝大部分的两方筹集模式，造成了地方财政不堪重负，动摇了新农合可持续发展的根基。因此，地方政府应制定切实有效的措施，加快农村新型集体经济组织建设，增强其发展活力和经济实力，补齐新农合筹资短板。要鼓励和引导慈善组织积极参与新农合的资金筹集，拓展筹资渠道。探索将粮食生产补贴款作为参合资金的可靠方法，提高筹资效率、降低筹资成本。对资金的保管与支付，各地要严格按“专户存储、钱账分离、封闭运行”的准则进行；探索新农合基金保值增值途径，将单一的活期存款结构调整为“活期存款+定期存款”模式；规范报销减免程序，降低农民的报销成本。特别强调的是，资金筹集应遵循多方参与的原则，不能由政府独揽，资金的保管与支付要强调公平，否则新农合就失去了可持续发展的基础。

（四）信息技术保障国家2005年就出台文件对新农合信息管理作了总体规划和部署，要求实现新农合管理的信息化、数字化和科学化。但在具体实践中，许多地区因领导重视不够、人手欠缺、经费投入不足等原因，新农合信息化管理的推进速度并不理想。为此，要尽快建成新农合信息化系统的国家级平台，为地方新农合信息系统建设提供范式。地方卫生计生部门要推动和完善本地区新农合信息系统建设；建立和完善含参合人员姓名、性别、身份证号、参合时间、就诊情况等基本信息的数据库；推行新农合“一卡通”模式，为参合农民的就诊、转诊、结算提供便利。

（五）社会文化保障受中华民族讳疾忌医传统文化的影响，我国农民的自我保健意识比较淡薄，“小病拖、大病扛”的观念在部分农民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通过政策宣讲、参合受益农民现身说法等宣传方式，逐步改变农民传统落后的健康观念，帮助农民树立有病早医、大病住院的医疗保健观念和疾病风险分担意识，从而切实提高其参合的积极性和主动性。一定程度上讲，三方筹资模式使农民被动参与了新农合的“合作”，进而奠定了制度的群众基础。但要使农民的合作行为由被动变主动，民主参与和民主管理的意识必须觉醒，这既是社会主义新农村建设的要求，也是新农合可持续发展的内在要求。

五、新农合可持续发展的运行调控

（一）构建动态监控机制，强化新农合可持续发展的运行监控与其他典型市场相比，医疗保健市场更加复杂，单凭市场力量来操作是不够的[12]。新农合涉及社会保障、医疗卫生、农民群众等多方利益，涉及面广、关系复杂，加之医患信息不对称，容易诱发道德风险和逆向选择[13]。因此，有必要由政府主导构建新农合可持续发展的动态监控机制，强化其运行监控。动态监控机制包括内部监控机制和外部监控机制，内部监控机制包括组织监控和技术监控，外部监控机制包括公权力机关的监控和其他社会利益相关者的监控（见附图）。组织监控：地方卫生计生部门组建容纳不同利益相关者的新农合管理委员会，并选举产生新农合业务执行机构和内部监督机构。技术监控：地方卫生计生部门将参合农民基本信息、城镇职工医疗保险信息、药品和检查费用信息以及医疗机构就诊住院信息联网共享，避免农民重复参合和报销、医疗机构滥用药和乱收费等行为。公权力机关的监控：地方政府组织人大、监察、司法、审计等公权力机关成立新农合可持续发展外部监控工作小组，以专项检查和重点抽查的形式加强对新农合运行体系重点环节的监控，确保其健康持续发展。其他社会利益相关者的监控：一方面，其他社会利益相关者要提高对新农合可持续发展的关注度；另一方面，地方政府要为其监控职能的履行创造适宜环境，让其以客观、公正视角审视新农合运行中存在的问题，以便及时矫正。

（二）新农合可持续发展的危机管理我国新农合的运行具有宽地域性和跨周期性以及利益相关者众多等特点，加上农村地区社会组织管理的松散性、文化环境的封闭性和农民群体的异质性等原因，新农合运行中不可避免会出现各种危机。因此建立起相应的危机管理机制，有利于新农合可持续发展。为此，地方政府要以卫生计生部门为中心，组建由医疗卫生机构、镇村基层组织、参合农民代表、新闻媒介等利益相关者参与的新农合危机管理小组，以便在出现重大医患纠纷、药患纠纷等危机时，能快速地反应处理。强化医疗卫生工作者、医药产品制造商以及农民群体的危机意识，从而奠定新农合运行中突发事件预警基础，防患于未然。

参考文献：

[1]梁桂全.现代产业知识干部读本[M].广东：广东人民出版社，2010．

[2]解垩.与收入相关的健康及医疗服务利用不平等研究[J].经济研究，2009，(2)．

[3]袁辉.我国新型农村合作医疗制度:公平与合作视角的分析[J].农业经济问题，2010，(7)．

[4]魏来，张星伍.新型农村合作医疗的运行效率、筹资与基层政府行为[J].改革，2008，(3)．

[5]张广科.新型农村合作医疗的疾病风险分担能力研究———基于9省调研的实证分析[J].统计研究，2009，(9)．

[6]周建波.我国农村医疗保障体系发展模式初探———基于新型农村合作医疗的分析[J].财政研究，2011，(4)．

[7]张洪，山国艳.关于非政府组织参与新型农村合作医疗制度发展的模式探讨[J].安徽农业科学，2010，(16)．

[8]田开友.健康权的贫困：内涵、根源和对策[J].中南大学学报(社会科学版)，2012，(10)．

[9]曲维枝.信息产业与我国经济社会发展[M].北京：人民出版社，2002．

[10]王润珍.农村社会学[M].北京：化学工业出版社，2010．

[11]FreemanRE.StrategicManagement：AStakeholderApproach．Boston：Pitman，1984．