城乡建设用地标准大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇城乡建设用地标准范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

E-mail：576821716@qqcom

摘要：社会经济的快速发展必然导致对建设用地需求量的增加。不合理建设用地结构会制约区域经济的发展，并拉大区域差异，造成社会不稳定。在赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析的基础上，从经济和社会发展的合理用地需求入手，以保护生态环境为原则，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，科学合理地预测建设用地规模，提出赞皇县城乡用地结构的优化措施，以有效促进土地资源可持续利用和集约利用，从而促进社会经济发展。

关键词：城乡建设用地；结构优化；社会经济发展；赞皇县

中图分类号：F323.211文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0135-05

统筹城乡用地、优化城乡用地结构，既是节约和集约用地的重要途径[1]，又是统筹城乡发展的客观需要。如何协调好经济发展与合理利用及保护有限土地资源的矛盾，成为土地利用总体规划必需认真研究的重要问题。对赞皇县城乡建设用地结构优化研究，有利于促进土地的集约利用，使土地资源的合理利用成为经济发展的促进手段[2]。

1赞皇县概况

赞皇县位于河北省西南部，太行山中段东麓，距首都北京300 km，距省会石家庄33 km，西邻山西，东距京广铁路、京深高速公路20 km。全县总面积1 210 km 2 ，现辖9乡2镇1个街道办事处212个行政村，人口25万。赞皇是山区县、老区县、国家扶贫开发工作重点县，也是世界教科文组织中国地名专家组命名的“千年古县”。

2赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析

2.1城乡建设用地结构现状

在《全国土地分类》中，城乡建设用地包括城市（201）、建制镇（202）、农村居民点（203）和独立工矿用地（204）四类用地。赞皇县为县级建制，没有城市用地，因此本研究区域的城乡建设用地只有城镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地三类。

2.1.1城乡建设用地结构现状2010年赞皇县城乡建设用地总面积为3 570.29 hm 2 ，其中农村居民点用地总面积2 916.29 hm 2 ，占城乡用地总面积的81.68%；建制镇用地面积335.57 hm 2 ，占9.40%；独立工矿用地面积318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城乡建设用地存在的主要问题

①城镇中心职能未充分发挥，存在土地浪费现象：城镇基础设施建设水平及社会经济发展水平较低，制约着建制镇中心职能的发挥，难以带动农村地区的发展。城镇建设标准低，土地容积率低，城镇居民住房多数为平房独院，商品房发展缓慢，土地利用率低。企事业单位用地存在着用少占多、圈大院现象，造成土地浪费，导致城镇土地单位面积产值低。

②村镇建设规划滞后，村民生活环境“脏、乱、差”：没有进行村庄规划或者实施村镇建设规划，没有政策、法律措施的保障，国土部门执法力度低，规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，村民居住散乱，村内土地不能充分利用。村庄小而分散，公共基础设施严重不足，不利于生活水平和质量的提高。

③乡镇企业用地粗放，土地利用率低：乡镇为了招商引资纷纷出台各种优惠政策，低价出让土地，使得工矿业用地地价严重背离其价值；企业以土地替代其他生产要素，超量占地现象比较严重，而其生产占用率极低，造成土地闲置。

2.2赞皇县城乡用地变化趋势分析

近年来随着社会经济高速发展和城镇化、工业化进程的加快，赞皇县建设用地规模呈不断扩大趋势。从表1中可以看到，建制镇用地增长较为缓慢，但总体上仍处于增长趋势，14年间增长了39.01 hm 2 。农村居民点用地变化以2001年为分界点分为两个阶段，第一阶段低速增长，4年增加了19.32 hm 2 ；第二阶段增长缓慢并有减少的趋势。独立工矿用地在1997～2001年出现了负增长，2002～2010年增长速度加快，14年间共增加了72.17hm 2 。

3城乡建设用地需求预测与结构优化

赞皇县经济社会发展处于工业化、城市化起步阶段，构建特色鲜明、初具规模的产业体系是实现经济跨越式发展的必要条件。2010年到2020年期间，要壮大扩张轻化工、生物制药、建材、农副产品加工产业，整合机械、炼铁、铁矿开采加工业，大力发展特色农业，做大做强服务业，加快经济结构调整，积极谋划实施一批立县富县重点项目，推进生产基地和园区建设，优化产业布局，为全县经济发展奠定产业基础，形成新的规模优势和竞争优势，促进工业经济强劲增长、人口快速向城镇集聚。以产业发展带动城镇建设、基础设施建设的快速发展，需要土地提供空间载体的支撑，必然导致对城镇和工矿用地等城乡建设用地的大量需求。

3.1城乡建设用地总量测算

根据近十几年赞皇县城乡建设用地总规模变化情况，采用趋势外推法对目标年城乡建设用地总规模进行预测。设城乡建设用地规模为因变量Y，自变量X为时间序列（年份），建立城乡建设用地总面积与时间的回归模型。

① Linear方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合直线趋势方程为：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合二次曲线趋势方程为：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合指数趋势方程为：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 642.89、3 701.64hm 2 。

根据以上各种方程的拟合情况，采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2015年和2020年赞皇县城乡建设用地规模分别为3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城乡建设用地分类预测

3.2.1城镇用地规模预测赞皇县现正处于城镇化、工业化加速发展时期，未来一定时期内需进一步扩大城镇建设用地规模，进一步放宽人均城镇用地，提高城镇居民的生活质量和优化城镇居民的生活环境。参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中城镇用地标准，按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，对目标年城镇建设用地规模提出三个调整方案（表3）。

对比分析以上方案，考虑到赞皇县的社会经济发展和城镇化进程，方案二较为合理，即城镇建设用地规模2015年和2020年分别为1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2农村居民点用地测算在城镇规模不断扩大的过程中，必将合并一些农村居民点用地，农村居民点用地也将呈现出下降的趋势[3]。参考国家的《镇规划标准》（GB50188-2007）中农村居民点用地标准，结合赞皇县农村实际情况和城市化进程，对目标年农村居民点用地规模提出三个调整方案（表4）。

对比分析以上方案，综合考虑赞皇县的社会经济发展和集约型土地利用模式的发展趋势，方案三较为合理，即农村居民点用地规模2015年和2020年分别为2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分别减少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3独立工矿用地测算对赞皇县独立工矿用地面积拟采用平均增长率法，剔除年增长率最大值12.98%和最小值-7.04%，对其它若干年数值取平均得到增长率为3.77%。同时考虑到赞皇县国民经济发展趋势，预测2010～2015年独立工矿用地将保持较快增长，因此将采用5.0%的年增长率；中远期独立工矿增长速度将加快，2015～2020年采用7.0%的年增长率（表5）。

因此，赞皇县独立工矿用地规模2015年将达到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年达到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城乡建设用地分类预测汇总从表6可以看出，赞皇县城乡建设用地规模2015年为3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年为3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城乡建设用地总规模确定

比较以上城乡建设用地总量测算和分类测算的预测结果，可以看出两种预测结果相差较大。考虑到总量预测可以从大体上把握城乡建设用地总发展趋势，分类预测考虑了人口、GDP、城镇化水平等多种因素且与国家标准相一致，所以取两种预测方法的平均值。如表7，预计城乡建设用地总量2015年为3 652.22 hm 2 在2010年基础上增长81.93 hm 2 ；2020年为3 834.25 hm 2 ，在2010年基础上增长263.96 hm 2 。

3.4赞皇县城乡建设用地结构优化

随着经济增长和城镇化、工业化进程加快，农村人口减少和农村居民点用地集约化水平的提高，农村居民点用地将有较大幅度的减少[4]。城镇工矿用地与农村居民点用地将从2010年占城乡建设用地总量的18.32%、81.68%，调整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城镇工矿用地所占比重将得到很大提升，表明以新农村建设为基础的城乡建设用地结构将得到优化。

在推进城乡统筹发展、控制城乡建设用地规模、加大新农村建设力度的现实条件下，逐步实施城镇用地增加和农村居民点用地减少的挂钩[5]。经测算并考虑各种因素，确定赞皇县统筹城乡居民点用地为：2010～2020年间，城镇工矿用地增加1 225.05hm 2 ，农村居民点用地减少961.09 hm 2 ，即城镇工矿用地增加与农村居民点用地缩减的挂钩比例为1.3∶1。

4赞皇县城乡建设用地结构优化的建议与措施

4.1科学编制土地利用总体规划

规划是建设的龙头，土地利用结构优化需要科学合理的土地规划作为指导[6]。土地利用规划要力求科学性。首先根据对赞皇县城乡建设用地情况的分析和预测，确定城乡建设用地规模和基础设施用地的总量控制指标和相应的分类用地控制指标，并注意留有一定的弹性，为城镇的发展留有一定余地。其次，建立城乡用地集约利用评估体系，对新增加的城乡建设用地及工矿、基础设施等非农建设用地制定相应政策，引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地空间，尽量少占耕地。第三，土地利用与社会经济相适应，根据各自不同的特点进行产业结构布局，发挥不同乡镇的特点，达到乡镇间的互补，促进经济社会的良好发展。

4.2改革土地管理体制，统一城乡土地市场

严格土地管理，完善土地制度，是确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。伴随着赞皇县城镇化进程的快速推进，近年来有的城镇出现了农村土地自发（或隐性）变为建设用地并进入市场流通的现象，使耕地保护受到威胁，土地市场受到冲击，对城镇化的健康有序推进极为不利。必须把农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道[7]，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管制的前提下，允许农村土地流转，统一城乡土地市场。农村住宅用地制度必须与农村社区建设相适应；必须打通城乡住宅用地市场，解决农民多余宅基地和多余房屋的合理流转问题，提高宅基地和农村房屋的利用率。

4.3推进农村居民点整理，完善“城乡挂钩”政策

赞皇县农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用率低。实施农村居民点整理，有利于推动村庄搬迁改造，改善村民生活环境。赞皇县逐渐进入经济的快速发展时期，对建设用地的需求越来越大，人地矛盾突出。实施“挂钩”政策，运用经济手段对农村建设用地进行整理[8]，通过将利用不合理和废弃闲置的农村建设用地整理为耕地，既适度减少农村建设用地，使其转化为耕地，又可以争取更多的建设用地指标。

4.4加快土地信息系统的建设，实现土地管理科学化

土地利用是一个随时空变化而变化的动态过程[9]。为适应土地管理的要求，要逐步实现土地管理的科学化、信息化。建立赞皇县土地信息管理系统，对土地利用进行动态监测，及时了解土地信息的变化情况并进行调控和管理，确保土地管理的实时、高效，为土地结构优化提供技术支持。

参考文献：

[1]

伟.绥芬河市土地利用结构优化研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2009.

[2]常彬强.石家庄市优化城乡建设用地结构与布局研究[D].石家庄：河北师范大学，2009.

[3]张秀玲，张保华， 蒋玉华，等 城乡交界带农村居民点用地演变规律研究——以济南市历城区为例[J]山东农业科学，2011，2：115-117

[4]吴永生.区域性城乡统筹的空间特征及其形成机制——以江苏省市域城乡为例[J]经济地理，2006，9（5）：810-814.

[5]付海英，郝晋氓，举，等.市域城乡统筹现状评价及其影响因素关联分析[J]农业技术经济，2006，5：44-49.

[6]于德怀.沧州市土地利用总体规划修编专题之四——优化城乡用地结构与布局研究[D].石家庄：石家庄经济学院，2008.

[7]李晓文，方精云，朴世龙.上海城市用地扩展强度、模式及其空间分异特征[J].自然资源学报，2003，18（4）：412-420.

[8]李春莹.西安市城乡用地结构和布局优化研究[D].西安：长安大学，2006.

[9]梁春凤， 段建南， 周子英，等 长沙市土地利用动态变化及其驱动力因素分析[J]山东农业科学，2012，44（5）：133-134

[10]河北省人民政府.河北省统计年鉴（1997-2008）[M].北京：中国统计出版社.

[11]河北省统计局.河北省经济年鉴（1997-2009）[M].北京：中国统计出版社.

篇（2）

随着社会经济的增长，工业用地数量的急剧增加，使城乡建设用地数量严重匮乏，建设用地的用地形式严重不足，致使经济增长速度明显放慢，而农村建设用地相对宽松，大面积的空心村的存在，使建设用地没有得到有效的利用，农村的建设用地的严重浪费与城乡建设用地的严重匮乏，形成了鲜明的对比，国家大力推行城乡建设用地增减挂钩，以此来解决农村建设用地的浪费，增加城乡的建设用地数量，从而满足各个市县经济发展对土地的需要。

一、城乡建设用地增减挂钩涵义

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

二、农村建设用地现状存在的问题

1、随着城镇化的发展，使一部分村民进入城镇定居，工作，使原有的农村居民点大量闲置。

2、有些农村居民点占地面积大，人均占用农村居民点用地数严重大于国标最大允许的150平方米/人的标准，造成了农村居民用地规模过大，严重的浪费了农村建设用地，与城乡建设用地紧缺形成鲜明对比，制约城镇化发展；

2、有些村民前院后院过大，户均占用农村居民点用地数在1000-1500平方米/户，造成每户的房前屋后的面积严重超标，不能适应我国集约节约利用有限土地资源的国情；

3、有的村民丢弃原有的宅基地，在村子周边修建新的居住场所，致使农村居民点用地出现“空心村”的现象。农村居民点分散，不集中，零星的农村居民点的建设，使农村建设用地数量增加，出现建设用地外扩，内部“空心”，造成严重浪费；

4、存在大量的废弃工矿用地，这些工矿已经建设年代久远，有的已经废弃多年，有的已经停产、搬迁，但仍然有部分建筑物存在，而且占地面积较大，废弃的工矿内与外卫生质量较差，严重影响周围的环境。

三、城乡建设用地增减挂钩理论潜力分析

农村建设用地主要为农村居民点和独立工矿用地。以喀左县为例进行分析。

1、农村居民点整理理论潜力分析

农村建设用地整理的理论潜力预测方法有多种，主要是根据现状农村建设用地规模和规划期间内的城镇化发展趋势进行测算，以喀左县为例，根据《村镇规划标准》规定，结合实际情况进行测算，农村人均建设用地标准最大值为150平方米/人，根据喀左县土地利用变更调查结果，喀左县所辖的乡镇中农村居民点用地面积9140.0333公顷，总人口354552人，人均农村建设用地面积257.79平方米，高于国家最高标准150平方米/人。按照喀左县各乡镇镇村布局规划（2009-2020年）确定的规划农村人口数，运用定额指标测算法可测算出喀左县规划期末各镇农村建设用地整理潜力，假设农村建设用地逐年减少，则可得出2009-2020年的理论潜力为3821.8133公顷。另结合当地实际情况估计工矿复垦新增耕地系数92.00﹪，可得新增耕地潜力3592.4481公顷。

2、独立工矿用地整理理论潜力分析

独立工矿用地整理潜力是指对农村闲置的、废弃的独立工矿用地进行复垦，并进行田、水、路、林、村综合整治后，可增加的有效耕地面积。

喀左县独立工矿用地总面积1404.8387公顷，废弃的独立工矿用地为169.0253公顷。另结合当地实际情况估计工矿复垦新增耕地系数92.00﹪，可得新增耕地潜力155.5033公顷。

3、农村建设用地整理的总理论潜力

农村居民点理论潜力为3821.8133公顷，可新增耕地潜力为3592.4481公顷；独立工矿用地的理论潜力为169.0253公顷，可新增耕地面积为155.5033公顷。

四、城乡建设用地增减挂钩现实潜力分析

农村建设用地整理的现实潜力是在分析农村建设用地利用状况的基础上，依据土地利用总体规划、城镇总体规划、镇村布局规划和经济投入能力等条件，在规划期间通过复垦、整理等一定技术手段可以增加的农用地数量。

根据喀左县镇村布局规划，结合现状建设用地情况和土地利用变更调查结果，喀左县对全县农村建设用地进行实地调查，征求农户意愿，在充分预计投资难度的基础上，遵循先易后难的原则进行排查，将镇村布局规划以外的农村建设用地中较易整理的纳入整理潜力范畴。通过排查，喀左县农村居民点的现实整理面积为604.285公顷，独立工矿用地的现实整理面积为169.0253公顷，合计现实整理面积为773.3103公顷，按照实际复垦新增耕地系数92%，可得新增耕地面积711.4455公顷。

五、结论

以上分析仅为对喀左县1个县内的农村建设用地进行潜力分析，可以看出对农村建设用地的整理的潜力还是巨大的。进行城乡建设用地增减挂钩是一项重大的土地政策措施，是解决当前保障发展和保护有限耕地资源的这一矛盾体的有效途径，将农村没有得到有效利用的的土地，扭转为城乡建设用地指标，极大的缓解了城乡建设对建设用地的需求，同时也推进了新农村建设，为城乡的经济发展奠定了基础。

篇（3）

《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。

“建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说，“目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，只有城市规模的盲目扩大，会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”

《实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

实行差别化用地标准

关于进城落户人口人均用地标准问题，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素，实行差别化的用地标准。

人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；人均水平100～150平方米的城镇，按照人均80平方米标准安排；人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

周建春表示，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性，又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”

在土地供应结构方面，周建春提出，要方便进城落户人口生产生活，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

周建春介绍，2015年～2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。

在确保进城落户人口建设用地需求方面，《实施意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，各省（区、市）要根据进城落户人口专项安排用地指标，确保合理用地需求。

不得以退出“三权”作为进城落户条件

篇（4）

1. 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标;微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费;二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2. 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调;另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

篇（5）

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0386-02

近年来，睢宁县紧紧抓住江苏省委、省政府“脱贫攻坚”工程和徐州市委、市政府“突破睢宁”战略两大机遇，加快推进新型工业化、城市化和农业产业化进程，睢宁县经济社会发展取得了明显成效，主要指标增速在全省位居前列。随着睢宁县城镇化和工业化进程的不断加快，建设用地需求迅速增加，农用地转用计划和城乡建设用地增减挂钩指标严重不足的瓶颈制约愈发明显。

解决城镇建设用地规模扩张和耕地总量基本稳定不变的矛盾，是处理好“保增长、保红线”关系的重大课题。城乡建设用地增减挂钩既是解决城市建设用地规模扩展的可行路径，又是促进土地资源集约节约利用、改善农村生产生活条件、推进新农村建设的重要举措[1]。要在保持耕地总量动态平衡的前提下保证新增建设用地的需求，就目前的土地利用现状而言，最重要的就是对农村居民点进行整理。通过推进现有资源分配格局、传统农耕作业方式、农村固有散居模式、既往城乡发展路径等“四个转变”，从解放思想、把握方向、集聚资源、持续发展四方面对现有农村居民点集体建设用地进行挖潜。

1 基本概况

1.1 睢宁县自然社会经济概况

睢宁县位于江苏省西北部，土地总面积1 769.33 km2，属半湿润暖温带季风气候，四季分明，日照充足。全县总人口132.91万人，其中农业人口76.48万人，人均土地面积1 333.34 m2；全县耕地面积10.306万hm2，人均耕地773.34 m2。

1.2 睢宁县农村居民点用地现状

睢宁县辖16个镇和1个省级经济开发区，374个村民委员会，4 448个自然村，农村居民点的总人口为113.63万人。2009年睢宁县农村居民点人均用地面积为230.0 m2，户均用地920.0 m2，远远超过了江苏省每户不得超过200.0 m2的平均标准。

2 睢宁县农村居民点整理存在的问题

据调查，睢宁县农村居民点土地整理存在如下问题：一是农村居民点总量偏大，且各镇、区占地面积不平衡。睢宁县农村居民点用地面积达2.61万hm2，户均占地高达920.0 m2。村庄庄体膨大，建设无序，缺乏统一规划。据调查，有的地方宅基地占地近1 333.34 m2，土地浪费现象严重。二是农村居民点建筑质量差，结构老化，生活配套设施差，环境恶劣。由于经济基础薄弱，年代久远的土、危房依然很多。村内道路泥泞，无排水设施，基础设施落后。三是部分群众思想观念落后，“故土难离”的思想影响着农村居民点整理工作。由于部分农民长期受传统观念的影响，缺乏土地利用方面的知识，对旧村整治改造，大多有抵触情绪。四是资金来源难以保证。农村居民点整理需要大量资金，从拆迁、复垦、生活基础设施配套完善，到新居建设，都需要投入大量资金。资金能否落实、渠道是否稳定，是农村居民点整理顺利进行的基本保障之一。由于各地经济发展水平不同，经济实力各有差异，整理资金很难保证，直接影响了农村居民点整理工作的进行。

3 睢宁县实施农村居民点整理动力分析

3.1 宏观政策支持

国家、省、市出台了一系列相关文件，2004年国家提出实施城乡建设用地增减挂钩工作，2009年江苏省也印发了关于《江苏省城乡建设用地增减挂钩试点工作方案（试行）》的通知（苏国土资发〔2009〕181号），进一步加强和规范了城乡建设用地增减挂钩工作。

3.2 地方政策层面

对睢宁县而言，开展农村居民点土地整理，有利于促进小城镇建设，缓解城市建设、工业用地压力，并且睢宁县政府对实施村庄整理出台了相关的文件，从组织、资金、政策等方面均给予大力支持。

3.3 自然条件层面

睢宁县的地形主要是平原，在平原地区进行农村居民点整理十分有利于居民点向中心村集中，有利于基础设施集中建设，居民点整理潜力效果显著，农村居民点整理的难度较小，增加耕地和其他农用地的潜力大。

4 睢宁县农村居民点整理潜力分析

4.1 从人均用地测算农村居民点整理潜力

睢宁县2009年人均耕地面积773.34 m2，为节约用地，人均用地标准按最节约用地标准计算，计算方法：现状人均建设用地水平120～150 m2，规划建设用地减20 m2；现状人均建设用地水平150 m2以上，规划建设用地调整至150 m2以内，如果规划建设用地减少不到20 m2，则以20 m2测算[2]。睢宁县人均建设用地均在150 m2以上，如调整至150 m2以内，可整理出土地0.91万hm2。

4.2 从农村居民点户均建设用地整理潜力测算

《江苏省土地整理条例》（以下简称《条例》）规定：人均耕地在666.67 m2以上的县，每户宅基地不得超过200.00 m2。睢宁县人均耕地为773.34 m2，按《条例》规定，则能整理出土地1.09万hm2。

5 睢宁县农村居民点整理效果评价

5.1 经济效益

篇（6）

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0039—04

城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，城乡建设用地增减挂钩进一步盘活了利用农村存量建设用地，提高了土地利用效率，缓解了城乡用地供需矛盾，受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的实施及成效

近年来，为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点，2008年又增列19省市为试点。试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。

各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地， 政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。

城乡建设用地增减挂钩政策在执行中取得了以下较好成效。

1.缓解了城市供地紧张的矛盾。当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。

2.推动了统筹城乡发展。长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住，村庄建设大部分是以农民自主建设为主，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。

3.促进了集约节约用地。通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩。

4.撬动了农村土地管理制度改革。众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索”，对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等有重大促进和导向作用。

二、综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险

作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。

1.重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险。按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。

2.补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民。国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。

3.挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险。规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一。开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。

4.置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险。保障国家粮食安全是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。

三、科学实施增减挂钩政策的对策建议

1.坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制。政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。

2.创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置。明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。

3.建立科学合理的补偿标准和责任评估体系。在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。

4.建立项目区招投标和规范化管理机制。在项目区挂钩实施过程中，严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。严格控制周转指标规模，规范管理，不得违反规划扩大试点范围，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注重耕地的数量不减少，又要保证整理后耕地的质量不降低，要做好耕地质量评估检查。

实施城乡建设用地增减挂钩政策，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。

________________________________________

参考文献

[1]赵伟霞，杨小爱.城乡建设用地增减挂钩政策研究[J].农村经济与科技，2010，（9）：88.

[2]张兴武.试析农村宅基地问题[J].科技信息，2008，（7）：323.

[3]刘洪添.城乡建设用地增减挂钩试点政策存在的问题及解决措施[J].理论界，2011，（5）：36.

[4]国务院办公厅，关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z].明电〔2004〕20号.

[5]国土资源部.耕地占补平衡考核办法[Z].国土资源部令第33号.

[6]国务院.关于深化改革严格土地管理的决定[Z].国发〔2004〕28号.

[7]国土资源部.关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复[Z]，国土资[2006]269号.

[8]崔岩.对城乡建设用地增减挂钩的一点思考[J].国土资源情报，2011，（5）：2.

篇（7）

关键词：规划修改指标布局

中图分类号：U412文献标识码： A

一、规划修改的指导思想、原则及目标

（一）指导思想

围绕保护资源和保障发展目标，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以耕地保护为重点，严格执行耕地占补平衡制度，并满足合理的建设用地需求，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高规划的科学性和权威性。规划修改严格落实上级下达的指标，对规划的用地结构和空间布局进行局部修改，推进土地的集约节约利用和优化配置，使得规划能更好的服务于社会经济发展。

（二）原则

1.总量平衡原则

规划修改方案编制过程中不突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。规划修改在不突破规划约束性指标的前提下，对允许建设区、有条件建设区和限制建设区进行布局调整。

2.空间管制原则

规划修改方案在确保允许建设区面积不增加的前提下，对城乡建设用地规模边界和扩展边界进行调整，不改变城乡建设用地禁建边界，不占用土地整治项目区、高标准基本农田建设区。

3.保护耕地原则

规划修改方案以保护耕地和基本农田为前提，尽量不占或少占耕地，避让基本农田，确保耕地保有量和基本农田保护任务目标的实现。

4.节约集约原则

贯彻资源利用节约优先战略，最大限度提高各类用地节约集约利用水平。规划修改涉及的用地标准，严格落实节约集约用地的相关要求，准入条件和行业用地标准等。

5.改善生态原则

按照保护优先、兼顾治理的要求，注重土地资源保护和生态环境综合治理，避让生态环境安全控制区和风景旅游用地区，确保具有重要生态功能的基础性生态用地比重不降低，促进土地资源的可持续利用。

6.公众参与的原则

规划修改方案的制定在相关部门的共同参与下开展，广泛听取规划修改涉及区域社会各界的意见，采纳合理性建议，并对规划修改方案进行充分听证、论证，提高规划修改方案的可行性与可操作性。

（三）目标

1.优化建设用地布局，保障科学发展用地

通过规划修改，优化各类建设用地布局，修改规划建设用地实施时序，有效保障重点区域和重点项目用地，促进经济社会全面协调可持续发展。

2.统筹城乡土地利用，促进节约集约用地

通过规划修改，统筹城乡和区域土地利用，科学安排生产、生活和生态用地，引导城乡建设用地集聚布局，促进各类产业规模和节约集约用地。

3.完善规划实施管理，强化土地宏观调控

通过规划修改，完善土地利用结构和布局，提高土地用途管制和建设用地空间管制对经济社会发展的适应程度，保持规划的现势性，提高土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

二、规划修改方案

1.规划调控指标修改

以某县规划修改为例，规划建设用地调入地块均避让了基本农田保护区，规划建设用地的调出地块大于建设用地调入地块，以保证城乡建设用地总规模不增加。

规划建设用地调入296.5188公顷，共64个地块，分布在八宝镇、八棵树镇、金沟子镇、靠山镇、老城街道、莲花镇、庆云镇、新城街道、兴开街道、业民镇、中固镇等；规划建设用地调出334.0762公顷，共567个地块，分布在八棵树镇、金沟子镇、李家台乡、莲花镇、庆云镇、兴开街道、业民镇、中固镇、城东乡、上肥地满族乡、林丰满族乡等。

2.土地利用结构修改

（1）调入地块

规划建设用地调入地块296.5188公顷，占用农用地288.0729公顷，其中耕地266.8880公顷，园地7.0306公顷，林地6.7786公顷，其他农用地7.3757公顷；其他土地5.9475公顷，其中自然保留地4.5906公顷，水域1.3569公顷；建设用地2.4984公顷，其中城镇工矿用地0.0344公顷，农村居民点1.1487公顷，交通水利及其他建设用地1.3153公顷。

（2）调出地块

规划建设用地调出地块334.0762公顷，占用农用地1.7899公顷，均为耕地；建设用地332.2863公顷。为保证建设用地规模控制在调控指标范围内，将建设用地332.2863公顷复垦为耕地265.8291公顷、园地28.3515公顷、林地16.2760公顷、其他农用地21.8297公顷。

规划修改后，农用地增加46.0033公顷，其中耕地增加0.7310公顷；其他土地减少5.9475公顷；建设用地净减少40.0558公顷。

3.建设用地管制分区修改

规划建设用地调入地块涉及有条件建设区279.8679公顷、限制建设区16.6509公顷调整为允许建设区；规划建设用地调出地块涉及将允许建设区334.0762公顷调整为有条件建设区1.7899公顷、限制建设区332.2863公顷。

规划修改后，允许建设区减少37.5574公顷，有条件建设区减少278.0780公顷，限制建设区增加315.6354公顷。

4.土地用途分区修改

规划建设用地调入地块涉及将一般农地区276.2811公顷、林业用地区6.5937公顷、其他用地区13.6440公顷调整为城镇村建设用地区；调出地块涉及将城镇村建设用地区334.0762公顷调整为一般农地区。

规划修改后，一般农地区增加57.7951公顷，林业用地区减少6.5937公顷，城镇村建设用地区减少37.5574公顷，其他用地区减少13.6440公顷。

三、规划修改对规划实施的影响

1.对耕地和基本农田目标实现的影响

（1）对耕地和基本农田数量的影响

规划修改不涉及对耕地保有量和基本农田保护任务的修改，不减少耕地和基本农田规模，不改变基本农田布局，规划修改后耕地增加0.7310公顷，符合《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）的要求，保证规划修改后耕地保有量和基本农田保护目标数量不减少。

同时，规划修改增加的建设用地规模边界不涉及在建和已建的土地整治和高标准基本农田建设项目，不会对项目的建设和实施产生影响，不影响项目建设产生的社会效益、经济效益、生态效益。

（2）对耕地质量的影响

依据农用地分等成果，确定规划调入、调出地块中耕地的利用质量等别，得出调入、调出地块平均利用质量等别分别为11等和10等，确保规划修改后耕地利用等别有提高。

2.对建设用地目标实现的影响

规划修改在符合建设用地管制分区和土地用途分区的土地利用调控方向，修改建设用地管制分区和土地用途分区避让了禁止建设区和基本农田保护区，确保城乡建设用地规模不增加，对允许建设区进行优化集中布局，使新增建设用地指标可以得到更加充分有效的利用，促进了城乡建设用地的集中布局和集聚发展，提高了建设用地土地节约集约利用程度。

篇（8）

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0179-06

“脱钩（Decoupling）”一词最初源于物理领域，物理学界一般理解为“解耦”，通俗地讲就是使两个或多个物理量之间的响应关系尽早分道扬镳。早在1966年，国外学者就提出了关于经济发展与环境压力的“脱钩”问题［1］，首次将“脱钩”概念引入社会经济领 域。此后，有关“脱钩”概念的探讨一步也没有停息。近年来，“脱钩”理论的研究进一步拓展到能源与环境、农业政策、循环经济等领域，并取得了阶段性成果［2～17］。国内学者 对“脱钩”的相关研究刚刚起步，台湾学者［18］在参与经济合作与发展组织（OECD）的能源与 环境项目研究时明确将Decoupling理解为“脱钩”。大陆学者对“脱钩”的研究较少，可归纳为两类：其一，评价类［19～22］；其二，关系类［23～26］；前者主要探讨“脱钩 ”评价模式的分析、指标体系的构建、度量尺度界定等层面，后者是最近两年研究的最新成果，主要借助脱钩理论分析我国经济发展与资源消耗之间的响应关系，而运用“脱钩”理论和方法分析我国城乡建设用地变化的研究尚属空白。笔者试图借助“脱钩”的基本思想和方法来探索我国城乡建设用地变化的定量关系，为建设用地的优化利用、土地的节约与集约利用提供参考和 借鉴。

1 问题的提出

随着社会经济的发展，人口不断向城镇集中，城镇建设 用地的规模不断扩大，我国城镇化的进程迅速向前推进。然而，快速城镇化的背后有两个问题值得我们深入思考：其一，不同区域的农村建设用地规模随着农村人口向城镇的迁移如何变化？其二，城镇化的进程中，城乡建设用地之间的脱钩程度如何界定？脱钩指标如何选取？

人口迁移理论表明，随着农村人口大量迁入城镇，城镇建设用地规模不断扩大，农村建设用地（尤其是农村居民点用地）理论上分析应有减少的趋势。然而，如下两点现实值得我们反思：其一，对比1996和2004年数据发现（见表1），八年间我国农村建设用地反而增加了77 520.40 hm2，平均每年增加9 690.05 hm2，说明现实与理论存在偏差；其二，2005年 《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）文件的出台，进一步验证我国城乡建设的利用是存在问题的。由此可见，城乡建设用地的变化是值得研究的焦点问题。 本研究试图将脱钩理论应用到土地管理领域，借助其基本思想和方法对城乡建设用地的焦点问题进行分 析和探讨。不容置疑，影响城乡建设用地变化的因素众多而复杂，诸 如人口的迁移和非农就业、人居环境的改善、生产生活水平的提高等，这些都直接或间接的影响着城乡建设用地的变化；但迁移理论表明，人口的迁移及其非农就业是影响其变化的主导因素；本研究的根本目的是在众多复杂矛盾中识别矛盾的主要方面，围绕主要矛盾预测未来态势，并审时度势采取相应管理措施以扭转土地利用的不合理现状。我们认为影响城乡建设用地结构变化的主要因素是人口由农村向城镇的迁移。并提出研究假设：城镇化的进程中，城镇人口一直增加，农村人口一直减少；在此假设基础上构建模型，因此模型（1）中含有绝对值。

2 城乡建设用地的脱钩分析及模型构建

2.1 脱钩形态分析

依据城镇建设用地和农村建设用地变化方向的不同，城乡建设用地脱钩程度存在三种基本形态：其一，城镇建设用地与农村建设用地绝对脱钩；其二，城镇建设用地与农村建设用地相对脱钩；其三，城镇建设用地与农村建设用地反向脱钩。所谓“绝对脱钩”（也称“强脱钩 ”）是指随着人口不断向城镇集中，城镇建设用地理性增长，农村建设用地相应减少，现实变化和理论描述相吻合的一种理想状态。而“相对脱钩”和“反向脱钩”均是现实与理论存在偏差或矛盾的畸形状态，前者是指城镇建设用地理性增长的同时农村建设用地规模也呈现增长的态势，但增长的速度农村慢于城镇的一种发展状态，这种发展状态偏离人口迁移理论；“反向脱钩”有违城镇化的基本规律，出现城镇建设用地减少而农村建设用地增加的一种畸形状态（见图1）。

2.2 临界值界定

当前，有关脱钩程度的界定主要是概念界定，一般包括总量界定和相对量界定两种［19］，Jarmo Vehmas等人［25］在 研究欧盟15国物质消耗总量与经济发展的EKC（根据各国经 济发展经验得知，经济发展初期常会造成日益严重的环境污染问题，是各国发展的必 经之路。顾志耐曲线则进[CM)]图1 脱钩形态示意图

Fig.1 Schematic diagram of different decoupling shap es[HJ*3/5][HT9.5SS]

一步指出，当经济发展达到某个程度以后，环境污染与经济成长可能有脱钩的现象产生，表示环境与经济是可以兼容并顾的发展。此学说目前尚未得到足够的普遍实证，各国仍然积极探讨追求环境质量与经济发展两者兼顾的途径。）关系的过程中，综合了总量与相对量两类指标，界定了“脱钩”和“复钩”分界线，但对其分界值的确定比较主观，对为什么要以此值作为分界值没有做出解释说明。我们在定量确定不同脱钩程度的分界值时，以城乡规划人均建设用地标准为依据（见表2、表3）。

虑到节约集约用地的要求，人均建设用地不能太高，这里取人均城镇建设用地的极小值60.1 m2计算，进一步讲，一个人由农村转向城镇以后，人均 建设用地的一个极端转化系数为：1.2(60.1/50)，这个转化系数充分考虑了节约集约用地的基本 要求。若不考虑节约集约用地的要求，此人在城镇的建设用地规模最高不应超过城镇人均规划指标的上限120.0 m2，此时的转化系数为2.4（120.0/50），超过这个转化系数，说明 城镇土地利用首先违背了节约集约用地的要求，更是突破了城镇规划指标的上限。因此，可以把2 .4作为城乡建设用地变化的一个临界转化系数。

切入点二：从农村人均建设用地极大值150 m2切入。若以极端值150 m2为起点分析，按 照上述思路，可计算此时的转化系数分别为：0.4（60.1/150）和0.8（120.0/150）；其中， 系数0.4更值得关注，因为，小于这个转化系数，虽然更能节约集约利用土地，但人均建设用地 低于城镇规划指标的下限（60.1 m2），有违以人为本的理念和城镇化的质量，以人为本 的理念要求人均建设用地、人均建筑面积、人均绿地拥有量等民生指标应有所提高。所以说，0.4也可作为城乡建设用地变化的另一个临界转化系数。

综上分析，在不考虑城乡建设用地变化方向的前提下，一个人由农村转向城镇以后，城乡人 均建设用地的转化系数处于0.4和2.4之间时，是符合城镇建设用地规划标准的；跳越这一范 围，意味着城镇人均建设用地将向小于60.1 m2或大于120.0 m2的方向发展。因此，0. 4和2.4反映了城乡人均建设用地变化的两个临界值。

2.3 模型构建

借鉴Jarmo Vehmas和Tapio等人［25～27］的分析思路，参照上述分析，构建如下分 析模型：

ξ=ΔStown/|ΔPtown|ΔScountry/|ΔP country|=[SX(]ΔStownΔScountry×ΔPcountryΔPtown（1）

式中：ξ为脱钩程度系数；ΔStown为城镇建设用地变化量；ΔScountry为 农村 建设用地变化量；ΔPtown为城镇人口变化量；ΔPcountry为农村人口变化量 。

依照临界值计算结果，按照此分析模型，本研究提出如图2所示的城镇建设用地与农村建 设用地定量分界模型坐标图（脱钩程度系数用ξ表示），从而能够为我国城乡建设用地变化的研究提供定量参考。

如图2所示，将在城镇建设用地规模理性增长（Stown>0）的同时，农村建设用地规 模相应减少（Scountry

其他情况虽然也实现了城镇建设用地规模的理性增长（Stown>0）或农村建设用地 规模的减少（Scountry0）或城镇建设用地规模的同时减少（Scountry>0），两种状态的脱钩程度 系数均大于零（ξ>0），并未出现城乡建设用地变化的“强脱钩”或“强负脱钩”状态。因此有必要对一、三象限的不同状态进行进一步界定，利用本文上述计算的临界值（0.4和2.4），借鉴前人 研究的成果或思路［22～25］，依据脱钩系数和变化方向的不同，将一三象限的不同状 态进一步定量界定出六种状态，我们分别称为“弱脱钩”（0

3 模型验证

3.1 研究区概况

无锡地处江苏省南部、经济发达的长江三角洲中部，北靠长江，南濒我国第三大淡水湖── 太湖；西离南京183 km，东距上海128 km，是江苏省省辖的一个沿海区域。2005年全区 土地总面 积为4 787.61 km2；其中，城镇建设用地22 406.33 hm2，农村建设用地35 114.99hm2；总 人口582.11万人，其中城镇人口400.83万人，农村人口181.28万人；现辖江阴、宜 兴、锡山 三个县级市和崇安、南长、北塘、惠山、新区等区域。境内除宜兴南部属丘陵山区外，地势 平坦，间有低山残丘，河流湖泊纵横交织，气候温暖湿润，土地肥沃，物产丰饶，山明水秀 ，风景佳绝，素有江南“鱼米之乡”的美称。

3.2 指标选取及模型验证

本文选取了城镇建设用地规模（Stown）、农村建设用地 规模（Scountry）、 城镇人口（Ptown）和农村人口（Pcountry）四个指标作为主要考核指标，并收集了从1997-2005 年共9年的Stown、Scountry、Ptown和Pcountry数据。进一步整理，得到 1998-2005年8年间四个考核指标的变化量，按照本研究构建的分析模型（式1）可计 算出8年间的脱钩程度系数（ξ）。数据整理及计算结果见表4。

权衡结果，得到临港新城1997-2005年城镇建设用地变化量（Stown）、农村 建设用地变化量（Scountry） 及城乡建设用地脱钩程度系数。计算结果表明，8年间临港新城 城乡建设用地的变化验证了模型界定的四种状态：其一，“强脱钩”状态；其二，“弱脱钩”状态；其三，“弱负脱钩”状态；其四，“扩张负脱钩”状态。

3.3 结论分析

我们以时间为视角分析可知：1998-2000年，无锡城镇建设用地规模理性增长（Stown>0）的同时农村建设用地规 模同步 增长（Scountry>0）并且脱钩程度系数大于零（ξ>0），城乡建设用地的变化 分别处于“ 扩张负脱钩”、“扩张连接”和“弱脱钩”的非理想状态；也就是说城镇建设理性增长的同 时，农村建设用地却没能有效控制，反而出现同步增长的趋势。说明城乡建设用地的动态变 化不尽合理，有违土地节约集约用地的基本理念。调查后发现，出现上述三种状态原因主要 有两个：其一，无锡注重城镇发展的同时，农村建设用地管理有所放松。3年间，净 增建 设用地达607.07 hm2；其中，城镇建设用地增加522.66 hm2，农村建设用地 增加 84.41 hm2；其二，“空心村”现象普遍存在，造成农村建设用地的闲置和浪费。

2001年间城乡建设用地的变化开始向“强脱钩”的理想态势发展。2001年出现了城镇建 设用地规模理性增长（Stown>0）和农村建设用地规模相应减少（Scoun try

2003年以后无锡城乡建设用地的变化走向了土地利用的合理轨道，开始出现建设用地规模理 性增长（Stown>0）和农村建设用地规模相应减少（Scountry

综上所述得出三点结论：其一， 2000年以前无锡城乡建设用地的变化出现“扩张负脱钩”、“扩 张连接”和“弱脱钩”的非理想状态，近年呈现“强脱钩”的理想状态； 其二，土地宏观政策是调控城乡建设用地规模的有效手段；其三，开展土地整理是优化城乡建设用地结构的有效举措。

4 进一步讨论

国外对“脱钩”理论和方法的探索和研究日趋成熟，国内的研究尚处于起步阶段，如何将国外成熟的“脱钩”理论和方法恰当的运用到我国具体问题上，这是值得我们进一步思考和探索的。

（1）将“脱钩”的基本理论和方法引入到城乡建设用地变化的相互关系之中，填补我国城乡建设用地变化之间尚无定量结论的空白；并且可以在城镇建设用地理性增长的同时，为测度农村建设用地相应减少的程度提供标准和度量尺度，进而为建设用地的优化利用、土地的节约与集约利用提供参考和借鉴。

（2）纵向上分析，不同区域城乡建设用地的变化方向和程度不尽相同，实证分析的结论不具有通用性。结论一较为客观；结论二、三是在特定的区域内，现实政策或措施对模型计算结果不谋而合的解释，在其他区域是否仍然成立，有待笔者下一步研究验证。不过，本研究临界值的界定、构建的模型、选取的指标及分析方法可以应用到不同区域城乡建设用地变化的不同情况，运用本研究的分析思路，定量界定出不同区域城乡建设用地变化的关系后，根据不同的“脱钩”状态，采取相应对策以扭转城乡建设用地不合理的发展态势。

致谢： 台湾学者李坚明（台北大学自然资源与环境管理研究所教授）就本研究提出许多修改建议，在此一并感谢！

参考文献(References)

［1］Carter A P.The Economice of Technological Change［J］.Scie ntific American，1996，214：25～31.

［2］OECD. Decoupling: a Conceptual Overview［R］.Paris: OECD, 2001.

［3］OECD. Indicators to Measure Decoupling of Environmental Pressure from Econ omic Growth［R］.Paris: OECD, 2002.

［4］[JP2]Jon Thor Sturluson. Economic Instruments for Decoupling EnvironmentalPressure from Economic Growth, 2001［EB/OL］.省略/miljoe/Miljookonomi/ prosjekt/prosjekttskiss/sk/Decou071.pdf,2006-03-23.[JP]

［5］OECD. OECDchina Seminar on Environmental Indicators Proceedings［R］.Pa ris: OECD,2005.

［6］Environmental Advisory Council of Sweden. Decoupling Past Trends and Prosp ects for the Future［R］.Stockholm,2002.

［7］Wei Jie, Tian Junliang, He Xiubin. Decoupling Indicators of Soil Erosio n for Agroecosystem Assessment［R］. Agrifood Research Rrports 68,32～42.

［8］OECD. Environmental Indicatorsdevelopment, Measurement and Use［R］. Paris: OECD, 2003.

［9］Robert U. Ayres, Leslie W. Ayres, Ben Warri. Exergy, Power and Workin the Us Economy, 1990-1998. Fontainebleau(France): INSEAD, 2002.

［10］OECD. Analysis of the Links Between Transport and Economic Grow th［R］.Paris: OECD, 2003.

［11］[JP2]John Ballingall, Doug Steel and Phil Briggs. Decoupling EconomicActivity and Transport Growth: the State of Play in New Zealand［R］.26th Australasi an Transport Research Forum , Wellington New Zealand, 2003.[JP]

［12］OECD. Decoupling Economic Growth and Transport Demand［R］.Paris: OECD,2003.

［13］Petri Tapio Towards a Theory of Decoupling: Degrees of Decoupling in the EU and Case of Road Traffic in Finland Between 1970 and 2001［J］.TransportPolicy,2005,(12): 137～151.

［14］OECD. Effects of Quantitative Constraints on the Degree of Decoupling ofCrop Support Measures［R］.Paris: OECD, 2003.

［15］OECD. Decoupling: Illustrating Some Open Questions on the Production Impa ct of Different Policy Instruments［R］.Paris: OECD, 2005.

［16］OECD. Modeling the Impact of Agricultural Policies on Farm Investments un der Uncertainty: the Case of the Cap of Arable Crop Regime［R］.Paris: OECD,2005.

［17］OECD. The Impact on Production Incentives of Different Risk Reducing Poli cies［R］.Paris: OECD, 2005.

［18］李坚明，孙一菱，庄敏芳.台湾二氧化碳排放脱钩指标建立与评估［A］.中华发 展基金管理委员会：两岸环境保护与永续发展研讨会论文集［C］.台北，2005.［Li Jianming,Sun Yiling, Zhuang Minfang. Establishment and Evaluation of Decoupling Index about CO 2 Emission in Taiwan［A］.China Development Fund Management Committee : Symposium of Environment Protection and Sustainable Development in Chinese Mainland and Taiwan Area［C］.Taibei, 2005.］

［19］[JP2]邓华，段宁. “脱钩”评价模式及其对循环经济的影响［J］.中国人口• 资源与环境，2004，14（6）：44～47.［Deng Hua, Duan Ning. Evaluation Mode of Decoupling and it s Impact on Circular Economy［J］. China Population, Resources and Environ ment, 2004, 14(6): 44～47.］[JP]

［20］贺秀斌，文安邦，张信宝，等. 农业生态环境评价的土壤侵蚀退耦指标体系［J ］.土壤学报，2005，42（5）：852～856.［He Xiubin, Wen Anbang, Zhang Xinbao, et al. De coupling Indicators of Soil Erosion for Agroenvironmental Assessment［J］.Acta Pedologica Sinica, 2005, 42（5）: 852～856.］

［21］石磊，张天柱. 贵阳市循环经济发展度量的研究［J］.中国人口•资源与环境，20 05，15（5）：63～66.［Shi Lei, Zhang Tianzhu. Circular Economy Indicators to Evalu ate Regional Development: Take Guiyang as an Example［J］.China Population , Resources and Environment, 2005, 15(5): 63～66.］

［22］顾晓薇，王青，刘敬智，等.环境压力指标及应用［J］.中国环境科学，2005， 25（3）：315～319.［Gu Xiaowei, Wang Qing, Liu Jingzhi, et, al. Environmental Pressur e Indexes and Their Application［J］. China Environment science, 2005, 25( 3): 315～319.］

［23］赵一平，孙启宏，段宁. 中国经济发展与能源消费响应关系研究――基于相对“ 脱钩”与“复钩”理论的实证研究［J］.科研管理，2006，27（3）：128～134.［Zhao Yiping, SunQihong, Duan Ning. Responsive Relationship Between Economic Development and Energy C onsumption in China: a Practical Research Based on Comparative delink and rel ink Theory［J］. Science Research Management, 2006, 27(3): 128～134.］

篇（9）

中山市是我国沿海开放城市之一。改革开放以来，中山市高度重视城市品牌经济的发展，成为珠江口西岸重要的先进制造业城市和现代服务业基地，是广东省产业集群升级创新试点城市。近几年，随着珠三角产业结构调整升级和转移的步伐加快，在当前城市发展仍在继续、建设用地压力加大的特殊背景下，中山市的进一步发展面临着土地供给和科学管理的严峻挑战。因此，亟需开展土地资源承载力研究，识别对城市经济社会发展形成制约的主要“短板”，研究土地资源承载力的预警机制及分析预警机制的变化趋势。

一、土地资源承载力的定义

根据国内的研究总结，承载力的研究早在1990年后已逐步扩展到自然资源和环境承载力的研究。土地资源承载力是指在未来不同时间尺度上，以一定经济、技术和社会发展水平及与此相适应的物质生活水准为依据，一个国家或地区利用自身的（土地）资源所能持续供养的人口数量。首先，土地资源承载力所承载的对象最终落在“人口数量”上。这体现了“承载力”的核心本质，即在自然、经济、社会、生态等系统中，人是一切活动的主体。没有人就没有社会经济活动，也没有对资源环境的需求等，也就谈不上承载力的问题。其次，土地资源承载力由不同城市的资源和发展条件以及人们的需求水平决定。其中，城市资源和发展条件包括城市的土地资源、经济社会发展、生态环境、基础设施等状况和发展水平。综上，中山市土地资源承载力的预警机制研究主要从土地资源人口承载力、土地资源建设规模承载力、土地资源经济承载力三个方面阐述。

二、预警机制指标体系构建

1、指标的选取

对于土地资源人口承载力而言，耕地是生态系统和绿色空间的重要组成部分，也是农业人口生活的重要保障；建设用地是人口和经济承载的主要载体，故而选取人均建设用地和人均耕地作为人口承载力的评价指标。

土地资源建设规模承载力是在一定的经济社会发展需求和城市基础设施条件下，建设用地上所能承载的适宜城乡建设用地规模，通常可用建设用地开发强度和城乡建设用地比率来衡量。土地资源经济承载力是在一定的经济技术条件和城市区位条件下，城市土地的经济价值产出能力，它从土地资源角度反映了城市的经济规模和增值潜力，通常用单位用地经济效益等指标表示。根据经济承载力特点，结合中山市经济社会发展实际情况，确定固定资产投入强度与地均GDP作为经济承载力的评价指标。

因此，中山市土地资源环境承载力预警机制主要由土地资源人口承载力、建设规模承载力、经济承载力三个准则层六个具体指标组成。评价指标的选取结果详见表1。

2、状态指数级别划分

土地资源承载力的指标预警分析，是基于短板理论（既某事物发展的限制因素）选择若干对城市社会经济与环境可持续发展制约最大的指标。参考与该指标相关的国际国内标准（规范）及研究成果，结合中山市的实际情况，确定相应指标的阈值区间及其状态指数和状态级别的过程。

将中山市人口承载力、建设规模承载力、经济承载力和生态承载力各预警指标的2013年现状值与阈值区间相比较，采用极差归一化方法计算正向指标和逆向指标的状态指数（R），用以衡量该指标所处的状态级别。根据状态指数级别划分表确定各指标的预警机制情况，状态指数高于1.0的指标，承载力状态处于良好状态；状态指数处于0-1.0的指标，承载状态处于一般状态；状态指数处于-1.0-0之间的指标，承载状态处于预警状态；状态指数小于-1.0的指标，承载状态处于危机状态，详见表2。

R正=■ R负=■

其中，B现状值为预警指标的实际状态值，B最大值为阈值区间内的最大值，B最小值为阈值区间内的最小值。

三、指标现状分析及阈值确定

1、土地资源人口承载力承载现状及阈值确定

2014年中山市共有建设用地66934.32hm2，约占全部土地资源的37.53%，人均建设用地为209.65m2。参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），中山市属于第IV建筑气候区，中山市的人均建设用地范围为90.00-110.00m2。结合中山市“三个适宜”的城市发展定位和中山市城市总体规划控制型上限为125m2，确定中山市合理的人均建设用地范围为90.00-125.00m2。

2014年中山市耕地（含可调整地类）面积49829.96hm2，人均耕地面积为0.4790亩。参考联合国确定的人均耕地警戒线0.8亩，和《关于广东省第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中广东省人均耕地（含可调整地类）面积0.48亩，确定人均耕地阈值区间为0.48-0.80亩。

2、土地资源建设规模承载力承载现状及阈值确定

建设用地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例，与城市用地的现状、土地利用经济效益和地价有密切联系。2014年中山市建设用地面积为66934.32hm2，占全部土地资源的37.53%。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年建设用地的约束值占中山市土地总面积的30.39%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的41.78%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为30.39%-41.78%。

城乡建设用地占城市土地的比例与城市用地的现状、功能定位和发展目标有密切联系。2014年中山市城乡建设用地面积为61428.76hm2，占全部土地资源的34.44%。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年城乡建设用地的约束值占中山市土地总面积的26.97%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的38.28%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为26.97%-38.28%。

3、土地资源经济承载力承载现状及阈值确定

2014年中山市固定资产投资总额为9036570万元，固定资产投入强度为50.66万元/公顷。参考广东省固定资产投入强度平均值12.71万元/公顷，和中山市土地利用总体规划中预计2020年的固定资产投入强度82.44万元/公顷，确定固定资产投入强度的阈值区间为12.71-82.44万元/公顷。

2014年中山市地区生产总值为28230069万元，其中第二产业生产总值为1589802万元，第三产业生产总值为1116487万元；建设用地地均GDP为411.75万元/公顷。参考广东省地均GDP平均水平306.02万元/公顷，以及中山市土地利用总体规划中2020年的建设用地地均GDP目标值607.38万元/公顷，确定地均GDP的阈值区间为306.02-607.38万元/公顷。

四、短板因素分析

基于上述建立的土地资源承载力评价指标体系基本框架，进行预警及情景分析（详见表3）。

全市土地资源人口承载力中人均建设用地处于危机状态，可见中山市人均建设用地数值过大，土地利用节约集约性较差，是其土地资源承载力的“短板”因素；人均耕地处于预警状态，是主要限制性因素。土地资源建设规模承载力中的建设用地开发强度和城乡建设用地比率均处于一般状态；土地资源经济承载力中的固定资产投资强度和建设用地地均GDP均处于一般状态，仍有进一步提升的空间。

五、预警状态变化趋势分析

从近六年状态指数趋势图分析，全市人均建设用地状态指数由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市总人口增长幅度较建设用地扩展幅度大。人均建设用地状态指数自2010年开始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各镇区的人均建设用地状态指数总体呈下降趋势，危机程度加剧。建设用地在扩展的同时，人口规模也在不断扩大，导致中山市建设用地的约束作用趋强。

全市人均耕地面积的状态指数总体呈现下降趋势，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危机程度不断加剧，其中2011年状态指数略有上升，其原因为当年耕地中可调整地类数量的增多。城市化率逐年提高，全市总人口逐年上升；同时，建设占用耕地面积逐年加剧，耕地面积逐渐减少，致使全市及各镇区人均耕地面积状态指数总体下降。中山市人均耕地面积的约束作用进一步趋紧。

全市建设用地开发强度状态指数均呈现逐年下降的趋势，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城乡建设用地比率状态指数的趋势与建设用地开发强度类似，呈现下降趋势，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。随着中山市中心城区、火炬开发区、小榄镇和三乡镇等协调互利发展，以及“十二五”规划以来各镇区更加关注区域经济增长，导致新增建设用地外延扩张速度加快，全市及各镇区城乡建设用地状态指数逐年下降，城乡建设用地约束作用趋强。

全市固定资产投入强度状态指数呈逐年稳步上升的趋势，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近几年经济下行压力的影响。2014年中山市固定资产投资总额有所降低，建设用地地均GDP状态指数呈逐年上升的趋势。

六、小结

从现状预警状态及近年来的预警变化趋势分析可知，当前影响中山市经济社会发展的最关键因素是土地资源和生态环境等，尤其是土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧。因此，全市应以资源节约为重点发展模式，同时各镇特色发展，如石岐区、西区、南区等以加快推进产业结构调整和旧城更新改造，提升土地利用效益为主，严格控制城乡建设用地规模；板芙镇、神湾镇、民众镇和三角镇等加强建设基本农田重点保护地区，五桂山则在坚持保护生态环境的前提下适度发展。通过全市统筹协调，各镇逐步提升，从而全面提高中山市土地的承载力，使其在人口持续增加的情况下，人口、资源与环境协调发展，促进土地资源的节约集约利用，获得最大的社会、经济和生态效益。

参考文献

篇（10）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）13-0273-01

0.引言

土地供需的矛盾一直是我国的一项重要问题。2007年，我国的耕地面积为17亿亩，根据2020年18亿亩的耕地要求，每年可以征战作为耕地用地的面积大约为200万亩，这还无法达到建设用地需求面积的五分之一。除此之外，土地的使用方面仍然存在土地低效率使用、生态环境恶意破坏以及土地资源欠缺等现象。对此，研究节约集约用地环境之下的土地管理机制对于我国土地应用发展有着显著的显示意义。

1.节约集约用地的土地管理机制现状

近些年，我国各个地方政府针对国家的政策发展需求，在推行土地资源的市场配比、探索节约集约用地的途径等方面有了初步的成就[1]。

1.1节约集约用地的意识更深层次强化，节约集约用地制度基本完善

随着国家政府提出节约集约用地的要求之后，各个地方政府对节约集约用地的重视度也在不断提升[2]。在发展模式以及发展思路的抉择方面，需要更加注重土地资源的影响因素。与此同时，节约集约用地制度也在不断建立。在国家的相关建设用地标准的基础上，许多地方等级政府都制定了相应的节约集约用地标准，从微观、宏观两个层面上提出了全新的节约集约用地标准，构建了既有城镇与农村居民点建设用地规划控制标准，还有涵盖工业建设项目在内的各种行业建设项目指标。

1.2 突出重点，提升节约集约用地工作质量

各个等级政府都将节约集约用地作为系统性的工作来对待，严格按照土地的使用整体规划以及年度土地使用计划进行整体性控制，在整体上，严格控制用地规模[3]。严格建设用地的审批管理，将节约集约用地的显性方式真正落实到管理的实践当中，并且严格执行；推动省级、市级项目建设的控制标准，强化对节约集约用地的微观层次的管理；推行工业用地制度的落实，提升土地资源的市场分配效果。例如，甘肃省自从节约集约用地政策出台之后，在整个省范围内大规模实施了闲置土地清理工作，做到管理制度落实、清查摸底准确等工作要求。

1.3 节约集约用地获得了明显的收益

就目前的节约集约用地用地收益情况而言，主要体现在三个方面：1、严格按照建设用地计划指标[4]。例如，全国新增建设的用地计划指标在2007年时，已经投入使用25万公顷，占全国的计划65%。在经过国务院批准之后，减低新增建设用地总共5600公顷，降低占用的耕地约3600公顷。这一数据也显著说明用地制度的管理有明显的成就；2、合理应用闲置土地。按照国家闲置土地的处理策略，各个地方政府强化了对闲置土地的处理力度以及清理及时性。例如，在山东省中，2012年以来，先后总共清理闲置土地1000余宗，面积达4000公顷。整个省连续三年盘活库存建设土地占据整个建设用地供应量的一半以上；3、招拍挂出让土地力度。经过招拍挂出让土地的政策全面实施，我国土地市场的动态监测显示，一年内以招拍挂的方式供应工业用地总共1.5万公顷，同比增长7倍左右，占工业用地供应的15%。

2.节约集约用地的土地管理机制创新对策

2.1 强化土地使用整体规划，合理布局

各个等级政府应当实施最为严格的节约集约用地制度，并将其纳入到各个等级政府的土地利用整体规划编制以及土地使用总体规划审批的项目之中，合理调和年度用地的计划调配模式，深切落实保障国家、省级市级重点项目的建设，并鼓励各个地方落实最为节约集约的用地制度[5]。及时完善各个等级土地的使用规划编制，将城乡建设的用地体系、增加的建设耕地规模以及人均城镇工业用地作为管理性的新指标，并合理制定农村居民用电以及工业用电的边界，从而构建一个土地节约集约使用的“反向约束机制”。

2.2 建立建设用地普查评价制度以及节约集约用地考核体系

各个等级的政府应当将节约集约化的土地使用情况归纳用地普查评价体系当中，对各个建设用地的状况、强度以及综合承载能力进行全面性、详细的分析与调查。在我国第二次土地调查的根本上，以地籍调查为根本，掌握城乡建设用地的基础，并按照此基础，制定相应的区域挖潜盘活存量以及实施方案和计划，并实现相应的用地建设政策。合理规划用地的审批、城市规划以及用电供应等工作的关系，明确权力义务以及规章流程，从而实现相应的信息资源科学性共享与分配。与此同时，构建节约集约用地考核评价体系，使考核评价结果归纳到政府的职能部分管理责任项目中，并将其作为建设用地粘度计划指标的分配以及新增建设用地的审批依据。针对整个区域内的节约集约用地考核评价进行单位性建设用地，对地方的GDP产出、固定资源投资规模以及新增建设用地消耗作为考核评价体系的主要指标，并构建相应的末位限制新增规模以及暂停建设用地审批的相应规章制度，实现相应的奖惩激励惩罚制度。

3.总结

综上所述，在土地节约集约利用的工作中，应当积极分析生态保护控制方式，提升土地的利用同时维护生态的保护质量。土地的利用必须坚持生态平衡原则以及整体性保护原则，着重体现土地开发利用是否对环境形成负面影响、环境资源以及生物生存环境是否受到保护等等，只有在这样的土地管理制度下，节约集约用地才能够真正实现可持续发展的目标。

参考文献

[1]李学明，石磊.国家节约集约用地约束下的土地管理制度创新模式研究――以合肥为例[J].预测，2011，30（5）：64-69.

[2]丁新务.土地管理要由“平方”向“立方”转变--对节约集约用地的探索与思考[J].资源导刊， 2014（7）：14-16.

[3]吕晓，牛善栋，黄贤金，等.基于内容分析法的中国节约集约用地政策演进分析[J].中国土地科学，2015，29（9）：11-18.

[4]瞿理铜.转变经济发展方式背景下湖南土地节约集约利用的对策探讨[J]. 湖南人文科技学院学报，2012（5）：41-45.

篇（11）

中图分类号：F301.21 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。

1 村庄规模调控面临的主要问题

1.1 村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾

按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。

1.2 村镇规划与土地利用规划难以衔接

现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。

1.3 村庄建设用地指标调整难以实施

现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。

2 村庄规模调控的主要影响因素

2.1 区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2 土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3 村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3 各影响因素的相互制约关系解析

3.1 城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2 土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3 村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4 村庄用地规模调控对策建议

4.1 实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2 以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何 丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究――以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.