行政案件的特点大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇行政案件的特点范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

    第二章 管辖

    第三章 回避

    第四章 证据

    第五章 期间与送达

    第六章 简易程序

    第七章 调查取证

    第一节 一般规定

    第二节 受案

    第三节 询问

    第四节 勘验、检查

    第五节 鉴定

    第六节 辨认

    第七节 证据保全

    第八章 听证程序

    第一节 一般规定

    第二节 听证人员和听证参加人

    第三节 听证的告知、申请和受理

    第四节 听证的举行

    第九章 行政处理决定

    第一节 行政处罚的适用

    第二节 行政处理的决定

    第十章 治安调解

    第十一章 涉案财物的管理和处理

    第十二章 执行

    第一节 一般规定

    第二节 罚款的执行

    第三节 行政拘留的执行

    第四节 其他处理决定的执行

    第十三章 涉外行政案件的办理

    第十四章 案件终结

    第十五章 附则

    第一章 总 则

    第一条 为了规范公安机关办理行政案件程序,保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、行政法规,制定本规定。

    第二条 本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。

    本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。

    第三条 办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳。

    第四条 办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。

    第五条 办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法。

    第六条 办理未成年人的行政案件,应当根据未成年人的身心特点,保障其合法权益。

    第七条 办理行政案件,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人,应当为他们提供翻译。

    第八条 公安机关人民警察在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第二章 管 辖

    第九条 行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及、、赌博、的案件除外。

    移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。

    第十条 几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。

    第十一条 对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。

    对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。

    上级公安机关直接办理或者指定管辖的,应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。

    原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权,并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,及时书面通知当事人。

    第十二条 铁路公安机关管辖列车上,火车站工作区域内,铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件,以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。

    交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。

    民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。

    国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。

    海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。

    第十三条 公安机关和军队互涉公安行政案件的管辖分工由公安部和中国总政治部另行规定。

    第三章 回 避

    第十四条 公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的,应当自行提出回避申请,案件当事人及其法定人有权要求他们回避:

    (一)是本案的当事人或者当事人近亲属的;

    (二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;

    (三)与本案当事人有其他关系,可能影响案件公正处理的。

    第十五条 公安机关负责人、办案人民警察提出回避申请的,应当说明理由。

    第十六条 办案人民警察的回避,由其所属的公安机关决定;公安机关负责人的回避,由上一级公安机关决定。

    第十七条 当事人及其法定人要求公安机关负责人、办案人民警察回避的,应当提出申请,并说明理由。口头提出申请的,公安机关应当记录在案。

    第十八条 对当事人及其法定人提出的回避申请,公安机关应当在收到申请之日起二日内作出决定并通知申请人。

    第十九条 公安机关负责人、办案人民警察具有应当回避的情形之一,本人没有申请回避,当事人及其法定人也没有申请其回避的,有权决定其回避的公安机关可以指令其回避。

    第二十条 在行政案件调查过程中,鉴定人和翻译人员需要回避的,适用本章的规定。

    鉴定人、翻译人员的回避,由指派或者聘请的公安机关决定。

    第二十一条 在公安机关作出回避决定前,办案人民警察不得停止对行政案件的调查。

    作出回避决定后,公安机关负责人、办案人民警察不得再参与该行政案件的调查和审核、审批工作。

    第二十二条 被决定回避的公安机关负责人、办案人民警察、鉴定人和翻译人员,在回避决定作出前所进行的与案件有关的活动是否有效,由作出回避决定的公安机关根据案件情况决定。

    第四章 证 据

    第二十三条 可以用于证明案件事实的材料,都是证据。公安机关办理行政案件的证据包括:

    (一)物证;

    (二)书证;

    (三)被侵害人陈述和其他证人证言;

    (四)违法嫌疑人的陈述和申辩;

    (五)鉴定意见;

    (六)勘验、检查、辨认笔录,现场笔录;

    (七)视听资料、电子数据。

篇（2）

一、非诉行政案件执行的特点

非诉行政案件的执行具有以下特点：

1、执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。

2、执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判，而且已经发生法律效力。

3、执行申请人是行政机关或行政裁定确定的权利人。被执行人只能是公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作的具体行政行为，该具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现，具体行政行为所确定的义务能否履行，直接关系到行政机关的职权是否和以实现。因而，在通常情况下，非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。作为行命名行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所确定的义务人即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。

不过在特殊情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

4、执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。

根据《行政诉讼法》第66条的规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为必须同时具备两个条件：（1）公民、法人或者其他组织在法定起诉期间内没有对该具体行政行为提起行政诉讼。（2）公民、法人或者其他组织拒不履行该具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备，人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。如果公民、法人或者其他组织已经向人民法院提出了行政诉讼，法院已经受理，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。所以，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条规定：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

二、非诉行政案件执行的适用范围

根据《行政诉讼法》的规定，非诉行政案件执行的范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。

篇（3）

在我国，根据诉讼任务和诉讼形式特点的不同，诉讼分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三种。1991年4月9日颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》明确规定了有关简易程序的内容；1996年3月17日修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》也明确增加了适用简易程序审理刑事案件的相关内容。而唯独我国行政诉讼法中没有关于适用简易程序的规定。我国已经加入WTO，建设法治国家步伐加快，群众学法、守法、用法的意识越来越强，行政案件的数量和种类日渐增多。在这样的司法环境下，单纯靠适用普通程序审理行政案件已极不适应法制发展的要求。笔者认为在行政诉讼中，也应仿照刑诉法、民诉法的规定，增设简易程序，以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。

一、在行政诉讼中设立简易程序的必要性和迫切性

《中华人民共和国行政诉讼法》于1990年10月1日实施，这标志着我国第一部民告官的法律正式运用到审判实践中，充分说明我国法制建设又迈上了一个新的台阶。我国行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。并在第四十六条中明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。制订行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身权益，立法者本着慎之又慎的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序，是可以理解的。但是，我国行政诉讼法实施13年来，行政案件的数量、类型有了一个翻天覆地的巨大变化。在这13年里，由于出现群众不敢告诉到懂法用法大胆告诉的转变，而导致人民法院由处于严重缺乏行政诉讼案源尴尬境地而发展到案件数量急剧上升的局面。受案范围仍在不断拓宽，类型也不断多样化。由原来的单一的计生、土地行政案件发展到现在的城建、公安、交管、工商、林业等行政权力涉及到的各个领域。在这些案件中，有许多案件情节简单，双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法；还有一些事实十分清楚，涉及金额较小，且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件，如工商行政管理局工作人员因一小卖部违法经营对其处以100元罚款，但未下达书面行政处罚决定书。该小卖部对违法事实无争议。只是对工商局未下达书面行政处罚决定书这一程序性问题有意见，并诉诸法律寻求解决的方法。对这一案件如适用办案步骤相对简单的简易程序，由一名审判员进行审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，既能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能有效地节约诉讼成本。从这一点上说，在行政诉讼中设立简易程序有其十分的必要性。

行政案件受案数量的逐年增长，迫切要求人民法院将相当一部分比较简单的行政案件适用简易程序进行审理。如今，人民法院行政审判人员的人数与行政案件受案数量还不能成正比，人民法院的审判任务相当繁重。在行政诉讼中，笔者建议也象刑事诉讼、民事诉讼那样做一下“繁简分流”，安排一部分审判人员专门审理简易案件，而让其余的大部分审判人员有充足的精力去组成合议庭审理复杂、疑难案件，以达到事半功倍的目的，使司法资源得到有效配置。

二、行政诉讼中设立简易程序的适用范围

参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，笔者认为，在行政诉讼中简易程序的适用范围可做如下界定：1、只有基层人民法院的行政审判庭才可以适用简易程序审理第一审行政案件，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审理第一审行政案件均不得适用简易程序。2、适用简易程序审理的只能是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、社会影响力不大的简单的行政案件。在此需要说明的是，为何将“社会影响力大小”作为是否适用简易程序的标准。这是因为行政案件本身的特殊性，其最终审理结果如何，直接展示出行政机关作出的具体行政行为的正确与否，直接影响在一个社会领域该行政机关执法行为的权威性，也同时影响到与行政相对人权益相关或着相类似的一部分人的利益。在一定社会领域影响力大的那些案件审理过程中，很容易出现某些行政干预行为。适用普通程序由合议庭进行审理，相对于简易程序而言，更具有抵抗行政干预的能力。只有那些对社会影响力较小、社会影响面较窄的行政案件才可适用简易程序。3、适用二审程序、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件，因双方当事人在实体或程序上的有关问题争议较大，适用普通程序审理比较合适，而不应适用简易程序。

三、行政案件简易审判程序的设想

篇（4）

    第一,行政诉讼的判决解决的是行政案件的实体问题,而行政诉讼的裁定解决的是行政案件审理过程或者是案件执行过程中的程序问题;

    第二,行政诉讼的判决一般是在行政案件审理的最后阶段作出的,而行政诉讼的裁定在行政诉讼的任何阶段都可能作出。通常一个法院在一个审理程序中只能作出一个判决,而人民法院在一个审理程序可能作出多个裁定;

篇（5）

中图分类号：F293.31　文献标志码：A　文章编号：1673－291X(2008)03－0078－02

目前，在法院受理的涉及房地产权属纠纷案件中，行政争议和民事争议重合的案件呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法互相渗透相关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然。合法的行政行为建立在有效的民事行为的基础上，二者相互关联，互为因果，这种客观存在的关联性导致民事诉讼与行政诉讼必然存在交叉。二者相互交叉所发生的法律事实性质不同；人民法院适用的审理程序、对实体调整的法律依据不同。所以，房地产权属登记行政诉讼与相关民事诉讼的交叉不仅历来被法学理论界所重视，而且也是行政、民事审判活动中的难点。笔者将对此类问题的性质、特点、范围及审理方式、程序作如下探讨。

一、房地产权属登记行政行为与相关民事行为发生交叉的范围和特点

房地产权属登记行政行为是指房地产管理机关依据房屋所有人或使用人的不同申请，经过对申请人所提供的证明材料审查核实，确定房地产所有权、居住权、他项权的管理行为。它在行政法上最重要的价值是明确了登记申请人对登记所确认的内容产生了权利，并可以在权利被他人侵犯时，以登记的行政行为与之发生对抗，任何机关、团体及其他个人非经法定程序不得以任何理由撤销该行为。登记申请人向房地产管理机关提交的申请材料主要是有效的民事行为的相关材料，这其中可能存在民事纠纷从而引发民事诉讼。

与房地产权属登记行政行为有关的民事诉讼主要包括：房地产买卖合同纠纷诉讼、抵押合同纠纷诉讼、继承纠纷诉讼、析产诉讼、侵权诉讼、离婚财产分割纠纷诉讼、赠与纠纷诉讼、互换纠纷诉讼、房屋租赁诉讼、房屋动迁安置补偿诉讼等。房地产权属登记行政案件中与民事行为有关的行政诉讼主要包括：诉房地产登记机关的初始登记行为、转移登记行为、变更登记行为、他项权登记行为、不履行法定职责行为、注销行为、撤销注销行为等。

房地产权属登记行政行为与相关民事行为相互交叉的主要特点是：一是二者均是建立在同一标的物上的权利义务争执；二是在同一标的物上产生三方利害关系人，即房屋登记的合法主体、登记簿上的权利人和民事权利人；三是物权的产生来源于民事法律关系和行政法律关系；四是发生诉讼时，是不同法律事实和不同法律关系的对抗，而不是同一法律事实和法律关系的对抗。

二、房地产权属登记行政案件与相关民事争议是否发生交叉的审查确定

房地产权属登记行政行为与相关民事行为在法律关系上发生冲突而引发诉讼时，很难或不可能由一个审判组织依据单一诉讼程序解决争讼，必须根据案件的不同事实，理顺出不同的法律关系，依据不同的程序法，作出相应的判决结果。行政诉讼的当事人行使行政诉讼权利的目的不但是为了维护自己的行政权利得到实现，而最重要、最关键的目的是要通过行使行政诉讼权得到救济之后实现其人身和财产上的权利。这就充分说明了行政诉讼与民事诉讼无论从主体上，还是从诉讼目的上都存在着千丝万缕的联系。但是这种联系一旦发生诉讼不能适用一个程序来调整。

从审判实务角度上研究，房屋登记行政案件与相关民事案件在程序上的交叉问题在具体的案件中应当重点把握以下几个方面：一是涉案的法律关系是否为行政法律关系与民事法律关系并存；二是两种法律关系相互之间发生影响，包括时间上的影响和空间上的影响；三是用一个程序能否彻底解决诉讼当事人的争议；四是作为行政法律关系的诉讼主体或民事法律关系的当事人能否在一个案件中依法予以追加。民事审判中的房地产案件和行政审判中的房屋登记行政案件，只有同时具备以上四点，才可以确认该案为行政与民事交叉案件。

例如，甲公司将自己开发的房屋在未办理所有权登记之前将其中部分门市房卖给了乙企业。’在价款和房屋相互交付一年后，甲将该房屋全部登记为自己的所有权。同时向乙下属的使用单位丙收取房租。当乙得知丙向甲缴纳租金，以自己与甲的买卖行为是所有权的买卖而不是使用权的买卖为由，指定丙停交租金，同时向人民法院请求确认双方买卖行为是所有权的买卖，而不是使用权的买卖，并要求甲返还违法收取的租金。本案中，原告的是民事法律关系，主张财产权，被告以行政法律关系进行抗辩，二者同发生在一个案件之中；原告房屋买卖行为的内容与被告答辩的登记行为相互产生影响，在时间上，双方的买卖行为在先，登记行为在后，在空间上涉及了所有权和使用权；按照民事诉讼法的规定，民事诉讼不能解决行政登记是否有效的问题，而行政诉讼又不能对双方当事人的买卖行为是否合法、买卖的标的物如何确定作出裁判；在诉讼参加人的资格上，登记机关不能在自己登记的房屋发生买卖纠纷时以第三人或其他诉讼当事人的身份参加诉讼，而卖方同样不能以原告的身份参加行政诉讼。

三、房地产权属登记行政案件与相关民事案件发生交叉时的审理方式

由于法律并未明确规定行政诉讼和民事诉讼的分工，作为法官也并非能够准确确定，那么原告在进行诉讼选择时难免存在偏差。此时人民法院应当行使阐明权，同时应当尊重原告的诉讼选择权。根据我国现行的民事诉讼法及其相关司法解释和行政诉讼法及其相关的司法解释规定，当二者交叉时，应当从公法优于私法的角度确定审判顺序，并在审判实践中应当把握以下几个原则：

一是行政审判优先原则。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的审判原则。当二者发生程序上的交叉时，应当采取行政审判优先的原则。在大多数的涉及房屋处分权争议的案件中，有关登记的行为或者发生在买卖之前，或者发生在买卖之后，要么是初始登记，要么是撤销登记。例如，本文所列举的某公司房屋买卖纠纷案，既然被告在答辩中举出了房屋登记行政行为的证据，那么就应当中止民事诉讼，起动房屋登记的行政诉讼程序。通过审查行政机关登记行政行为的合法性问题，确定涉案房屋的所有权。

二是民事优先证据原则。在大量的房屋所有权纠纷案件中，涉案的房屋已经发生登记行政行为，而行政机关却不能完整的提供登记证据时，人民法院会判决撤销该行政行为，但因行政审判不能评价民事争议，所以行政相对人的权利仍未得到明确保护，此时主张权利的一方可以在民事诉讼中通过举证证明争执房屋所有权的归属，然后以生效的民事判决作依据请求房屋登记管理机关变更登记。

篇（6）

    随着1990年10月1日《行政诉讼法》的施行，我国的行政诉讼制度正式确立。这同时也标志着国家在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政方面取得了历史性的突破。但根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，在审判实践中行政诉讼一律实行普通程序合议制，即无论是行政案件的审查起诉还是审理，均由合议庭按普通程序办理，而不能由独任审判员按简易程序办理。

    适用普通程序审理行政案件在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于受理和审理行政案件的实际经验不足，实行普通程序合议制可以集思广益，同时由于行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，独任制难以胜任等原因显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守。与行政诉讼法形成鲜明对比的我国三大诉讼法中的民事诉讼法和刑事诉讼法均设立了简易程序，并在司法实践中发挥了及其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，而且阻却了诉讼的效率。笔者认为行政诉讼应该设立简易程序，对部分案件由独任审判员按简易程序办理。

    一、行政诉讼设立简易程序的价值根基

    公正与效率是理性化的现代诉讼程序所追求的两大价值目标。“迟来的正义已非正义。”这句诉讼格言揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的分配符合“给其所应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种分配却已经不再具有正义性了。尤其当面对着现代社会权利救济大众化的趋势及司法资源的相对稀缺性时，效率更成为诉讼程序制度所追求的一大价值目标。在行政诉讼程序中，在不损害诉讼公正的前提下，应更多的关注诉讼效率的价值目标，任何理性化的行政诉讼程序的设立和运作都必须具备一定的经济合理性，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能为追求公正而不计成本、不惜代价。

    行政诉讼设立简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，更好地协调了公正与效率两大价值目标之间的关系，将他们维持在适当平衡状态。通过对诉讼程序的简化，提高诉讼运行机制的效率，快速地解决纠纷。为提高诉讼运行机制的效率，诉讼主体的诉讼权利会受到一定的限制，在一定程度上公正让步于效率。但它同时也兼顾了公正，它是在确保行政案件公正审理的前提下简化诉讼程序的，并不妨碍诉讼公正的实现。行政诉讼简易程序的设立，缩短了诉讼周期，节约了司法资源，也尽可能地减少了原告在人、财、物方面的消耗，诉讼成本的降低将会极大地调动公民发动诉讼程序的积极性，从而获得更多的司法服务。并且它还将使行政机关有更多的时间和精力投入到行政管理和自身建设中去，获得更大的社会效益。

    二、行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性

    （一）行政行为的高效率要求行政诉讼程序体现出效率理念。

    在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。

    （二）案件复杂程度差异性的客观规律需要设立简易程序。

    普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取不同的审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，只有找准两者之间的最佳结合点，才能达到质量效率兼俱的审判效果。在司法实践中，无论是刑事案件、民事案件，还是行政案件，都是有难有易、有繁有简，有的行政案件事实简单清楚、证据确凿、法律关系明确、双方当事人争议不大，从提高效率角度出发需要按简易程序办理，减少当事人讼累，节约司法成本，如一律按普通程序审理，虽有利于保障诉讼公正，却造成了司法机关大量的人力、物力、财力等司法资源的浪费，这是违背审判规律的。

    （三）行政案件的增多趋势及司法资源的相对稀缺，也需要提高行政诉讼的效率。

    近几年来，随着司法改革的深入，司法制度的逐渐完善，人民法院所受理行政案件数量有明显上升趋势。据相对保守的统计，当前的行政诉讼案件总量已十倍于颁布之初，而与此相对的从事行政审判的人数却并未大幅增加。人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。

    （四）行政诉讼制度的特殊性为简易裁判制度奠定了坚实的基础。

    在诉讼制度上，行政诉讼具有自己独特的特点。行政诉讼并不涉及原始事实，而只负责对具体行政行为的合法性作出裁判。在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对法律适用问题，无需花费太长的审理时间，而对于事实问题，法院也无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实以及对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。

    （五）我国有关立法和司法实践为增设行政诉讼简易程序创造了条件。

    我国民事、刑事案件都有适用简易程序的立法和规定，且经过实践，这两大诉讼简易程序也已基本成熟和完善，这为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。并且随着行政诉讼法学理论研究的深入和司法实践经验的积累，行政诉讼中的有关问题不断得到补充和细化，人民法院审理行政案件时对案件事实的认定、证据采信、法律适用等问题得到相对统一，审理难度有所减轻，为行政诉讼简易程序奠定了基础。同时，行政诉讼程序已历经多年实践，人民法院法官队伍的构成和素质也已发生了重大的变化，业务素质和道德水平均有质的提高，从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

    三、行政诉讼简易程序的适用范围和条件

篇（7）

诉讼调解是指当事人在人民法院审判人员的主持下，用平等协商的办法，解决权益争议的诉讼活动和结案方式。它的意义在于有利于彻底解决纠纷，有利于增强人民内部团结和有利于预防纠纷减少诉讼。而我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。第67条第3款规定：赔偿诉讼可以适用调解。因此，人民法院在审理行政诉讼案件中，除行政侵权赔偿适用调解外，其它行政案件不适用调解，否则违反了“公权”不能调解规则。但在审判实践中，人民法院在审理有些行政案件中，具体行政行为适用法律明显错误或处罚显失公正或行政收费有误，大量通过案外“协调”解决；建议和促成被告改变原具体行政行为，动员原告申请撤诉，从而终结诉讼。此“协调”实质就是“调解”，在短期内有效地解决双方当事人的诉争，大大提高了人民法院的办案效率，减少当事人的讼累。

（一）我国行政诉讼引入调解机制具有可行性

1、《行政诉讼法》第7条明确规定：“当事人行政诉讼中的法律地位平等”，这为当事人自愿协商提供了法律基础。

2、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该规定明确了在行政诉讼中，双方当事人享有处分权。这是行政诉讼适用调解的前提。

3、除个别法律、法规规定外我国现行的法律、法规规定行政主体在作出具体行政行为时有行政自由裁量权。其包括法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；法律适用条件确认上的自由裁量权；行政程序上的自由裁量权；法律原则下的自由裁量权。行政主体在上述情况下在合理的范围内考虑合适的社会成本、行政相对管理人的具体情况的条件下作出让步和妥协留有空间和余地。

4、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。而根据最高人民法院关于审理行政案件可以参照民事诉讼规范的有关规定的精神，行政诉讼案件双方当事人达成的调解协议，人民法院应予以审查，只有调解协议属双方自愿且未侵犯国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院才依法予以确认，其实质就是对被诉的具体行政行为合法性的审查。

5、行政案件引入调解机制符合人民法院的时代主题，有利于提高法院的办案效率，缓解政群关系，有利于推进行政审判方式的改革。

（二）我国行政诉讼调解具有可适用性

根据连城县人民法院2003年度审结案件统计，该年度共审结行政诉讼案件24件，其中法院裁定准予原告申请撤诉的案件9件均是法院经案外组织双方当事人进行协调。在协调过程中，被告发现所作出的具体行政行为错误而改变原具体行政行为后原告申请撤诉的3件；原告认为所诉具体行政行为正确而申请撤诉的6件。因此，行政诉讼调解在行政审判实践中具有可适用性。笔者认为，除行政侵权赔偿可适用调解外，我国行政诉讼调解主要适用下列几种类型案件：

1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。

行政裁决是指行政主体依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。如土地使用权、山林权等行政裁决。一般情况下，行政机关在裁决过程对原民事争议的双方当事人进行了调解。在行政诉讼过程中，若民事争议的双方当事人变更或放弃权利，则被告行政机关的裁决即可变更或撤销。因此，这类案件适用调解有利于提高诉讼效率，减少讼累，密切政府与群众的关系。

2、不服自由裁量的具体行政行为。

自由裁量的具体行政行为是指法律、法规对具体行政行为的方式、手段和内容未作具体，详细、明确的规定，行政机关可以在法律、法规规定的幅度和范围内，根据自己的评价和判断，自由裁量作出一定的具体行政行为。例如，我国《治安管理处罚条例》第6条规定，罚款幅度1元至200元；拘留幅度为1日至15日。对于违反自由裁量规定且显失公正的行政处罚，人民法院可依法判决变更。同时，人民法院审理此类案件时，对显失公正超过的幅度存在调解的余地，对显失公正超过幅度的部分双方当事人可协商解决，这并不损害国家和社会公共利益。

3、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。

行政合同是指行政主体之间或行政主体与行政相对人之间，为实现国家行政管理的一定目标而依法签订的国家和社会公共事务的协议。我国行政合同的表现形式主要有：行政教育合同、政府采购合同、土地有偿转让合同、公共工程合同、科研合同等等。尽管这些合同具有行政性，但它属于合同的范畴，具有契约性。这种契约性弱化了行政行为的单向性、强制性，强化了行政主体与相对人一方的沟通与合作。因此，在行政诉讼中，对因行政合同引起的争议，可进行调解。如行政教育合同案件牵涉面很广，我市二级法院已在案外调解方面进行大胆偿试，取得良好的社会效果。

4、不服行政主体作出的具有强制性的行政指导行为。

行政指导行为，是行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等行为。如果名为行政指导行为，实际却具有强制力或者要求当事人为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果。当事人对这种行为不服，可向人民法院提起诉讼。如乡政府发出的有关强制农民种植、养殖的行政指导公告，此类案件涉及面广影响重大，涉及广大农民的切身利益。该类案件引入调解机制，能大大缓和目前政群关系，真正达到法律效果和社会效果的有机统一。

5、不服行政收费的行政诉讼案件。

行政收费的主体应是行政主体，是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和手段的产物，是市场附加在国家身上的一项职能。它具有以下特征：1、成本补偿性，即行政收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本，但可低于成本，甚至是部分补偿，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位；2、特别负担性和直接受益性，即缴费的非普遍性和受益的直接性，部分行政主体的特别支出由特别的相对人负担，他所承受特别负担的目的在获得特别利益；3、财政管理性和相对稳定性。目前我国行政收费种类比较多，主要有征收社会抚养费、公路规费、排污费等等。根据目前我国法律、法规规定，行政收费一般都有设定一定的幅度，给行政主体留有一定自由收费的空间。如《福建省计划生育条例》第三十条第一款第二项规定，多生育一个孩子的，按当事人双方上述行为被查出的上一年总收入二至三倍征收。第二款规定总收入无法计算的，按照统计行政部门公布的县（市、区）职工年平均收入或者乡（镇）人均纯收入计算。从上述法规规定可知，行政主体征收社会抚养费幅度为二至三倍，计算标准为首先选择当事人双方上年度总收入，总收入无法计算的，才选择统计行政部门公布的县职工的平均收入或乡（镇）人均纯收入。但计生部门往往为完成收费指标，不根据法规规定，一律以统计部门公布的或乡（镇）人均纯收入来征收（往往该标准含有水份）。如我院受理马××、罗××不服连城县计生局征收社会抚养费决定一案，马××、罗××夫妻多生育一个孩子是事实。马、罗属农村低保户，夫妻双方上年总收入还不足2000元。但县计生局却依据该乡人均收入3500元为标准，作出征收马、罗社会抚养费21000元（三倍）。该案马、罗以应依据夫妻上年总收入征收社会抚养费为由向本院提起诉讼。该案经案外调解，被告改为以原告上年度总收入三倍征收，并签订了分期付款协议。该案圆满调解，一方面减轻了农民的负担，另一方面也促成行政机关依法行政收费，取得良好的社会效果和法律效果。

二、增设行政诉讼简易程序

简易程序是指第一审普通程序的简化，是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件的程序。它有利于便利当事人诉讼，便利人民法院办案，有利于节省人力、物力、财力，减轻当事人的负担，有利人民法院集中力量审理比较重大、复杂的案件。它的特点在于起诉方式简便、审理程序简便、传唤当事人、证人方式简便、由审判员一人独任审理，且审理期限短，不能延长。在我国，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件。而唯独我国《行政诉讼法》没有关于适用简易程序的规定。我国已加入WTO，建设法治国家和依法行政步伐加快，《行政许可法》即将实施，群众学法、守法、用法的意识越来越强，行政案件的数量和种类大幅度增多。在这样的司法环境下，同时行政审判力量严重不足的情况下，单纯适用普通程序审理行政案件已极不适应“公正与效率”这一法院的时代主题。据此，增设简易程序，它可以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。

（一）在行政诉讼中设立简易程序的必要性和迫切性。

我国行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。第四十六条明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”。这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。在制定行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益，立法者本着慎重的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的。但是，我国行政诉讼法已颁布15周年了，行政案件的数量从1989年的7000余件发展到2003年约90000件，且涉案领域不断拓宽，新类型案件不断出现。在审理大量的行政案件中，人民法院行政审判经验不断丰富，行政审判法官的业务素质有了质的飞跃。而在审理的大量案件中，有许多案件情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法；还有一些事实十分清楚，涉及金额较小，且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件。特别是《行政许可法》即将实施，诉行政不作为案件将会大幅增长，而审理此类案件主要审查行政机关是否有依法履行法定职责，争议焦点集中，案情事实简单明了。对上述列举的案件适用简易程序，由一名审判员进行审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，即能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能有效节约诉讼成本、减少当事人讼累，提高法院办案效率。据此，设立简易程序有其十分的必要性。

（二）行政诉讼中设立简易程序的适用范围

参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，结合15年来的行政审判实践，笔者认为，在行政诉讼中，行政案件适用简易程序范围有以下二种情形：1、适用简易程序审理第一审行政案件只能是基层人民法院行政审判庭，并只能是有审判长职称或庭长独任审理，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院第一审行政案件均不得适用简易程序。2、适用简易程序审理的行政案件应当是简单的行政案件。简单的行政案件必须具备三个条件：首先是事实清楚，即当事人双方对他们发生争议的案件事实的陈述基本一致，并对他们陈述的事实，提出了可靠的证据，无须人民法院调查和收集证据就可以判明事实，分清是非；其次是权利、义务关系明确；再次当事人双方对案件是非、责任及所诉的具体行政行为没有原则的分歧。从我国行政审判实践来看，适用简易程序的行政案件，主要有以下几种类型：⑴事实清楚、责任明确，行政侵权赔偿金额不大的赔偿案件。⑵事实清楚、情况简单，是非分明，争执焦点明确，争议数额不大的行政处罚和行政收费的案件。⑶被告在收到起诉状副本之日起10日内不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为时的证据、依据的行政案件；⑷行政管理相对人仅行政机关作出具体行政行为违反法定程序而提起的行政诉讼案件；⑸事实清楚、是非分明的行政不作为行政案件；⑹不服行政主体的行政裁决而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事实清楚、证据充分、程序合法，仅以行政处罚显失公正而提起的行政案件；⑼其它简易的行政案件。

篇（8）

In a dilemma, where does the administrative trial move toward

---------------- Based on the new thinking of administrative trial thinking

Abstract :At present, the social economic development of our country is being in the gold period and the period of prominent contradictions between critical period, people's internal contradictions and disputes in the highlighted ceaselessly, especially the petitions, particularly prominent people to the situation of the efficiency of the administrative trial have greatly distrust, administrative litigation case and the work not, in the awkward dilemma, make administrative trial in the awkward position. This paper begins with a brief overview of administrative lawsuit system establishment and development, achievements and existing problems, and further analysis and solution of administrative litigation embarrassing way, constructing a plurality of administrative dispute settlement mechanism.

Key word: Administrative trialAdministrative disputeAdministrative new- thoughtAdministrative mediationADR

1 行政审判的发展现状

1.1 表面繁荣的行政诉讼的背后掩盖着实际上的门庭冷落

2010年以来，全国各级人民法院裁判的上述行政一审案件10658件，占全部行政案件的8%。地方各级人民法院审结的与人民群众切身利益息息相关的资源类、劳动和社会保障类、城建类等一审行政案件57556件，同比上升8.98%；审查非诉行政执行案件141824件，同比上升3.12%。通过分析可知，一是法院收案数虽然增加，但与行政机关实际处理的行政争议相比仍显得微不足道。二是相对于行政诉讼案件来说，行政机关向法院申请强制执行的非诉案件迅猛增长。我们不应当对行政诉讼的现状感到乐观，诉讼渠道的不畅应当引起司法界的高度关注。

1.2 老百姓对行政诉讼的热情不高，大都不愿打行政官司

有的人把行政诉讼同社会稳定对立起来，认为民告“官”就是破坏稳定，是无政府主义。有的人指责人民法院受理行政案件是与政府作对，是支持坏人反对政府，替坏人撑腰，于是采取种种手段干扰阻碍行政诉讼。一是对原告采取威胁、恐吓、打击报复等手段，压制相对人提起行政诉讼；二是对法院行政审判不予配合，甚至采用行政职权进行对抗。如有的公然声称“不应诉、不到庭、不执行，看你法院怎么办？”；三是干扰、阻碍人民法院开展行政审判工作。

1.3 行政诉讼的审判难

“关系案”、“人情案”、“权力案”,使得整个执法环境变得乌烟瘴气，无法形成纯净的公正的执法环境。由于这些压力，许多法院进行行政案件审理时不敢作出撤销或变更的判决，而大量的借助于不予受理、驳回、强迫撤诉等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。法院不能做到严格司法，认真的解决行政纠纷，实现案结事了。

1.4 行政审判申诉上访率高

2010年全国中级以上法院共收各类二审案件720976件。其中，刑事上（抗）诉案件占二审案件的14.12%，民商事案件占80.98%，行政案件占4.90%。上诉案件占一审结案的比例为10.27%,比2009年下降0.68个百分点，其中刑事案件13.06%，民商事案件9.55%，行政案件27.22%。通过分析可知，行政案件在一审收案中占得比例仅为1.84%，二审中占4.90%，在上诉案件占一审结案的比例却高达27.22%。通过比较，我们不得不怀疑行政诉讼的功效为什么会如此低，行政案件上诉率如此之高，人民群众为什么丢弃正当的法治途径而寻找非法律解决方式。这是需要我们反思的问题。

2 行政审判困境的成因

2.1 思想观念上滞后

当前，社会主义法治建设不断完善，社会主义市场经济体制不断完善，人们的思想观念正发生着翻天覆地的变化，权利意识不断觉醒。然而，在当下物欲横流的市场经济环境下，社会形成了一种急功近利的实用主义价值观，使他们深信个人的力量再大也斗不过政府，即所谓“胳膊拧不过大腿”，因而对行政诉讼的态度相当暖昧，期望值高，热情却低。

2.2 行政审判缺乏独立性，对行政机关的抗干扰能力弱

众所周知，由于我国政治体制的特点，行政机关是一个强权部门，在许多方面拥有更多的显性或者隐性的权力，法院在审理行政纠纷时，虽然想尽可能的公正合理地解决行政争议，但是，由于行政审判组织和行政审判人员缺乏应有独立性，无法摆脱来自行政机关的不当干预，法院在裁判之前习惯于“早请示，晚汇报”，和行政机关走得很近，其结果必然使相对人丧失对人民法院的信任感，产生对法院公正判决的合理怀疑。

2.3 行政纠纷解决有效途径的单一化

我国现有的法定行政纠纷解决途径，主要分为两类：司法化方式和非司法化方式。非司法化的解决方式，包括行政复议、行政申诉、人事仲裁、行政等行政内部自我解决途径，司法化的解决途径仅有行政诉讼一种方式。由于行政纠纷解决方式的单一化，不能满足人们对司法解决行政纠纷的期望，未能真正有效地实质性解决行政纠纷，人们任行政诉讼的不信任，对司法权威的丧失，不得不寻求其他途径来维护合法的权益。

3 行政审判新思维

行政审判新思维就是要求我们，面对行政诉讼申诉上访率高的问题，我们要弄清行政诉讼的现实状况，调整思路，转变观念。正确处理行政审判的支持与监督的关系，树立有效地监督机制；正确处理依法纠错与维护裁判权威的关系，树立有错必纠才能真正赢得人民群众信赖的理念；坚持依法裁判与多途径救济的关系，力求在不创造违法先例的前提下实质性的解决行政纠纷的观念。

4 行政审判的未来走向

在行政审判进退维谷的困境之时，行政审判要想获得新的生机和活力，需完善现有的行政审判机制，我们认为，应在以下方面努力。

4.1 拓展行政审判的审查力度，扩大受案范围

行政审判未来的改革之处在于，既要加大行政诉讼的受案范围，也要把合理性审查的范围扩大，以更好地监督行政机关依法行政，维护好行政相对人的合法权益，实现权利救济。

4.2 行政诉讼调解制度的纳入

在行政诉讼调解中，如果双方当事人达成了协议,只要符合行政诉讼调解的适用范围，且不损害国家、集体或第三人的利益，人民法院审查确认后就应当做出调解书。调解书一经各方签收即具有与生效判决同等的法律效力,不履行的话可以申请法院强制执行。除法定原因外，也不得重复能够更好的化解行政争议。

4.3 多元化的行政纠纷解决机制

建立多种纠纷解决方式，赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，既是妥善解决纠纷、节约社会资源的需要，也是体现国家尊重公民的基本自由以及完善相关制度保障机制的需要。重视各种纠纷解决机制的合理分工和协调运作,努力实现公正与效益地解决纠纷的目标。

作者简介：

1.孙修真，男，汉族，山东济南人，西南政法大学行政法学院在读研究生；

2.赖雯雯，女，汉族，北京师范大学电子商务本科毕业，现就读中国政法大学广州班。

参考文献：

篇（9）

一、现行行政诉讼法关于案件审理程序的规定、历史背景和目前暴露的问题以及设置简易程序的必要性

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件实行合议制。第四十六条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭，合议庭的成员，应当是三人以上的单数。这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的是以合议制为原则的普通程序，而没有规定简易程序。我国现行行政诉讼制度之所以仅规定了普通程序主要基于以下历史背景：

首先，当时案件数量少，仅设置普通程序即能应对现实需要。在行政诉讼实行之初，行政案件数量较少。据统计，1989年全国行政案件的受案数量仅为九千多件，大部分法院一年受案不足十件，即使由法官或由法官和陪审员组成合议庭按普通程序审理，也不会造成案件积压；

第二、行政案件的被告较为特殊，均为行政机关，掌握强大的公共权力，在社会法律意识和群众的法律心理不强的情况下，行政机关和行政管理相对人在法律地位上的不对称将体现的更为明显。因此，在行政诉讼制度建立及运行之处实行独任制为原则的简易程序不利于制约这种强大的权力；

第三、行政审判人员的政治素质和业务能力难以满足独任审判的需要。八十年代至九十年代初，军队转业干部成为法院的主力军，一些法院占到法官总数的70％以上，其他人员大多为企业借调法院工作后留任的，真正受过法律专业教育的法官较少，因此，当时法官的整体素质难以保证实行独任审判所要求的案件质量。另外，在行政诉讼制度建立之初所受理的案件，大多是在经过了上访告状等救济途径之后才提起诉讼的，案情相对复杂、法律问题与政策问题交织在一起，处理起来难度较大，而且与老百姓的切身利益关系密切，因此，也需要组成合议庭审理才有说服力。此时实行独任审判所追求的效率目标，应让位于实行合议制所追求的公正目标。

行政诉讼法施行后的十几年间，我国的经济社会已经发生了巨大的变化，市场经济体制已经基本建立起来，政府的职能也发生了很大转变，行政机关的管理活动已经渗透到社会生活的各个方面，人民群众的法律意识也有了巨大提高，特别是群众维权意识的提高，导致诉讼案件大量增加，因此，依然沿用十几年前制定的行政诉讼法已经不能适应社会现实和审判实际的客观需要，表现在：

第一，行政案件增速过快与行政审判人员少的矛盾日渐突出。据最高法院的统计，在1989年之初，全国一审行政案件受案数为9934件，2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件，受案数是最初的十几倍；我院在行政诉讼法施行的前几年里每年受理行政案件不足10件，近几年收案均在一百多件，2004年收案达到270余件。然而从事行政审判的人数基本未变。行政案件的增长与行政审判力量的矛盾比较突出，虽然在某些地区可能还不是很明显，但是随着社会转型、政府职能的转变及世贸规则的逐步落实，这一矛盾在各地都将慢慢暴露出来。

第二，陪而不审现象比较普遍，使合议制度失去实质意义。从立法本意上讲，行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制，是基于对案件审判程序和案件质量的要求而设定的，但由于目前案件较多，且案件承办人独任审判即能保证审判质量，但为了符合诉讼法关于合议制的要求，也只好组成合议庭审理，但审判活动基本上是由一人操持，使合议制徒具形式，既使司法过程不严肃也浪费了人力物力。

第三，不利于提高审判效率及保护行管理政相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序，行政案件审限为三个月，有特殊情况的，经高级人民法院或最高人民法院批准，审理期限还可以延长。这一审限规定已经不适应当今转变政府职能和提高审判效率的要求，特别是那些行政警告和几十元或几百元的行政处罚案件，因与管理机关和相对人利害关系都不大，需要快审快结，以尽快稳定社会关系，否则，既不利于支持行政行为也不利于维护相对人的权利。

基于上述对现行行政诉讼法暴露问题的分析，我们认为，在以后修改行政诉讼法时增加简易程序不仅非常必要而且时机已经成熟，理由如下：

第一， 行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。司法改革要求审判方式与审判实践相适应，司法改革的目标是公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中规定在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件。民事、刑事诉讼均设置了简易程序，并且实践证明也是有利于科学合理地配置司法资源，提高诉讼效率的，这就为行政诉讼改革提供了实践支持。

第二，增设行政诉讼简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。随着我国改革开放的不断发展和市场经济体制的逐步完善，我国行政诉讼案件将保持大幅增长的势头。在行政诉讼中既设置普通审程序也设置简易程序，有利于通过繁简分流解决案件不断增加的矛盾。使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决，对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易程序解决，更有利于提高行政审判效率及时维护当事人的权益。

第三，行政审判人员已有能力驾驭独任审判活动。经过十几年行政审判的锤炼和法院人员结构的优化，法院行政审判人员的政治素质和业务素质已经大为提高，他们完全能够胜任独任审判的要求。行政案件都按普通程序审理正在造成司法资源的浪费。

第四，行政处罚法和行政许可法等法律都规定了简易程序，说明在行政执法活动中，已经区分简易案件和复杂案件，这为行政诉讼相应设置简易程序创造了条件。

二、设置行政诉讼简易程序的具体尝试

根据目前一审行政案件的特点，我院设立了多元化的行政审判简易程序，主要分为独任制的简易程序和普通程序的简易审程序二种。

独任制的简易程序的设立。独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理，并当庭作出裁判的审判程序。主要包括以下内容：

1、案件范围：根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件，要求行政机关履行颁发许可证、发放抚恤金等法定职责的案件，行政裁决、行政登记、行政奖励、行政受理等案，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。

2、独任制程序的运作方式：对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是：

既保证公正又尊重当事人合意。对那些法律规定的强行性规范、禁止性规范以外的任意性规范、选择性规范等法律规范，尽量尊重当事人合意。即在保障当事人程序权利基础上，尊重当事人的合意，缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障，但程序的简化，不一定意味着实体不公，有时程序简化，往往反而使实体公正能够快速实现。对那些可由当事人自行处分的诉讼权利，应当尊重当事人的处分权，法院不必加以干涉。如为了加快案件的审理，在送达起诉状时，可以征求当事人是否主张答辩期间，如果当事人放弃答辩期间，或合意要求速行审理的，则直接下达开庭传票，将开庭时间提前到答辩期内，不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间，同时也签发一份传票，确定答辩期届满后的开庭日期。另外，法院在立案和送达诉状副本时将格式化的《诉讼权利和义务通知书》、《重大风险告知书》以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人，既让当事人充分了解自己享有的权利和义务，又减少当庭宣布这些权利和义务所占用的时间。

强调举证时限，以一次期日内辩论终结为原则。即要求当事人在合理的期限内提交证据，无故不提交证据，在法庭辩论终结后，将导致证据失权。举证时效制度是保证诉讼效率，克服诉讼拖延的重要措施。

简化法庭调查和法庭辩论程序，强调当庭宣判。在查证辩论程序中，对行政行为的法定职权、认定的事实、适用的法律以及法定程序等事项，凡是当事人相互认可或无争议的，查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的可以当庭确认，不再查证辩论，并将双方认可的意思表示记录在卷。仅对争议的部分进行查证辩论，以使法庭查证和辩论重点突出、程序集中凝练。对于适用简易程序的行政案件，要求当庭宣判。

简化判决书的制作，提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上要求做到简练、快捷。使当事人在合理的期待时间内，尽快得到一个简明的处理结果。因此，纠纷的起因和过程这些在普通程序案件里需要陈述清楚的事项，在简易案件里往往不是当事人关心的焦点，因此在制作裁判文书时均可简化。重点叙述当事人争议的事实和理由，以及法院查明的事实和判决的依据即可，不必受普通程序判决书格式的限制，以充分体现简易案件审判程序的特点。

普通程序简化审。是指在现行行政诉讼法普通程序的框架内，对法律没有严格规定，但在审判实践中人为增加的程序步骤予以删除，以使程序更加集中凝练符合法律本意的审判方式。

普通程序简化审实际上就是对普通行政诉讼程序的简化审理，并非另行设立新的诉讼程序，仍实行合议制。但在运作方式上与传统的普通程序有所不同，首先，对适用该程序的案件，参照简易程序的规定，将告知当事人权利、合议庭组成人员等事项，放在发诉和预备庭以及庭前准备阶段进行，尽量减少庭审的程序步骤。其次，加强预备庭的职能。

第一，对需庭审质证的证据在预备庭进行证据交换，并提炼当事人认可的证据和争议的证据，对当事人认可的证据予以确认，在正式的法庭审理期间不再质证，仅对争议的证据进行质证。适用该程序审理的案件，人民法院不协助调取证据和以职权调取证据。

第二，在预备庭确定庭审争议的焦点。根据行政诉讼司法审查的要求，围绕行政行为的行政主体的资格和权限、事实认定、法律适用以及行政程序的合法性四个方面确定案件的焦点，对当事人无争执的方面在预备庭予以确认，在正式开庭审理时不再作为一个焦点问题进行查证辩论，仅对当事人有争议的问题进行查证辩论。

第三，庭审程序简化。在叙述行政争议阶段，对当事人已经提交的诉状和答辩状予以确认，不再宣读，由法庭根据预备庭总结的焦点确定庭审的重点；在查证辩论阶段，仅对争议的问题和证据进行查证辩论，并禁止重复辩论。最后，对适用该程序审理的案件原则上只开一次庭，并对证据当庭确认。

我院自2004年上半年开始进行设置简易程序和对普通程序进行简化审改革，至2004年11月底，在市南法院同期受理的约270件行政诉讼案件中，按照市南法院简易程序改革关于简易案件的划分标准，共确定简易案件18件，由审判员一人依照简易程序独任审判，全部都在30天内结案，平均结案周期是20天，最短的7—8天结案。作为原告的行政管理相对人和作为被告的行政机关都未对简易程序的适用提出任何异议，值得一提的是，这些案件尽管全部判决被告败诉，但不仅原告没有上诉，被告也没用上诉，判后即息讼结案。而适用普通程序简化审的案件大约有150件，平均结案周期是2个月，比法律规定的3个月审限缩短1个月，同样没有当事人对程序适用提出任何异议。我们分析，是不是因为当事人不知道法院已经适用了简易程序，所以没有提出异议？回答是否定的。因为大部分当事人都聘请了律师，他们对行政诉讼的程序问题是了解的，同时，法官在程序进行中，无一例外地告知当事人法院因进行改革而适用这些新的做法，若他们不同意可以提出异议，但他们却没有，而是对法院进行有利于保护他们权利的改革表示支持。近期省高级法院将就简易程序的试点情况来市南法院做专题调研，以便上下结合规范这项工作的开展。

三、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题

1、关于简易程序向普通程序的及时转换。即在审理过程中发现案件案情复杂不宜适用简易程序审理时，应及时转入普通程序审理。简易程序转为普通程序时，毋须庭长或院长审批，由主审法官自行决定即可，以提高诉讼效率，节约诉讼成本。

2、送达方式的简化设置：对适用普通程序审理的行政案件，在法律文书

的送达方式上应考虑在确保程序正义的前提下力求省时省力。如在征得当事人同意的情况下尽可能利用较简便的通讯方式，像口头通知、电话通知、甚至通过网上通知等方式传唤当事人，只要当事人到庭即可进行下一步的诉讼活动。

篇（10）

行政案件的审理对象是指公民，法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自己的合法权益而依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼后，人民法院在审理和裁判行政案件时所应针对的对象。案件的审理对象即当事人之间争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系，也就是诉讼理论上所称的诉讼标的。但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉；审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。

当前，各地人民法院及其法官在审理行政案件时，对行政案件应以什么作为审理对象在认识和做法上各不相同。由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，且至今还在一定程度上依赖于民事诉讼，审判人员也大多来源于民庭，因而一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，象审理民事案件一样去审理行政案件，简单地把当事人争议的内容作为审理对象，当事人争议什么就审理什么，对没有争议的内容，法官则不去审理，从而偏离了行政诉讼的目的和宗旨。有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的，在社会上造成了不良的后果。因此，有必要在认识上对行政案件审理对象的含义及其相关的理论与实践问题予以进一步的明确。

我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第11条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼；第54条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。综合这些规定来看，他们不仅明确了人民法院受理行政诉讼案件的范围，同时也对行政案件的审理对象进行了明晰的界定，即行政案件的审理对象是当事人之间争议的请求人民法院予以裁判的具体行政行为的合法性问题或行政处罚的适当性问题。依此规定，笔者认为，具体应从三个方面来界定行政案件的审理对象：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述；司法实务界亦有清楚的认识，对此本文将不再赘述。笔者将在本文中着重论述的是，依行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审查相对人的行为是否合法；行政案件的审理对象是被告的行为而不是原告的行为。

二、审查行政机关的行为与审查相对人行为的彼此关系

人民法院审理行政案件，必须把被诉具体行政行为作为审查的重心和主要对象。审查相对人行为是否合法不可能最终确定被诉具体行政行为是否合法，更不能代替对被诉具体行政行为合法性的审查。

行政诉讼本质上是行政法制监督的一个内容。作为我国诉讼制度的一个有机组成部分，行政诉讼制度既有解决行政纠纷，保护公民、法人或者其他组织合法权益的功能，又具有借助司法权对行政权实施监督的性质，但司法权不能代替行政权。行政机关（包括法律、法规授权的组织，以下同）行使行政职权，针对公民、法人或者其他组织的违法行为作出行政处罚或者采取行政强制措施，针对相对人的申请行为作出相应的许可或不许可的回答，以及作出其他具体行政行为，是行政机关实施行政管理的主要内容。查清相对人是否具有违法行为，或者相对人的申请行为是否符合法定条件是行政机关的职权和职责，而不是人民法院的职权和职责。人民法院在行政诉讼中，不能代替行政机关行使行政管理权来调查行政管理相对人是否有违法行为或者相对人的申请行为是否符合法定条件。相对人的行为及其事实状态是行政机关在作出具体行政行为时应该加以查清的问题，在诉讼中行政机关应将能够证明相对人的行为及其事实状态的证据向人民法院提交，以证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性。行政诉讼作为行政法制监督的一个内容，其监督和审查的对象是行政机关的行为而不是相对人的行为。人民法院对此必须有清楚的认识，在审理行政案件时不能本末倒置。

“具体行政行为的合法性，并不完全取决于相对人行为的性质”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）即具体行政行为是否合法，与相对人行为的性质并不具有必然的联系。相对人的行为违法，行政机关的处罚行为不一定合法；相对人的申请行为符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为不一定违法（因为还要考虑一定时间和地域范围内许可证颁发的情况及其他社会环境条件）；相对人的申请行为不符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为也不一定合法。即使相对人实施了非常严重的违法行为，但如果行政机关对该行为所做的具体行政行为具有主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等情形，人民法院仍要判决撤销该具体行政行为，判决行政机关重新做出具体行政行为。总之，相对人行为违法，只说明行政机关有做出相应具体行政行为的必要性，并不能说明其所做出的具体行政行为的必然合法性。行政机关所做具体行政行为是否合法，仍然要依行政诉讼法关于判决部分的规定加以审查，以便确认该行为是否符合具体行政行为得以合法的五个要件。

当然，人民法院审理行政案件，并不完全排除对原告行为的审查。每一具体行政行为都要针对一定的对象，“相对人行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）。有时，确定相对人是否有特定的违法行为存在，是确定被告所做具体行政行为是否合法的前提。在这种情况下，审查相对人是否有行政机关确认的违法行为存在，则既是必要的也是必须的。例如税务局以偷税为由对某人进行处罚，该相对人起诉的理由是自己一直守法经营，并无偷税行为。本案争议的焦点是原告有无偷税行为，而对于被告所做具体行政行为是否合法所应涉及的其他要件，如有无管辖权，有无法律、法规依据，是否符合法定程序等问题，双方并无争议。在这一案件中，人民法院必须对原告有无偷税的行为进行审查，但审查的重点是被告提供的证据是否能够证明原告实施了偷税行为。在这种情况下，审查原告行为只不过是借以确定被诉具体行政行为是否合法的一个环节，是为确定被诉具体行政行为是否合法服务的。从另一个角度说，人民法院在审理行政案件时，并不需要直接调查原告是否确实实施了偷税的违法行为，而只应审查被告在做出具体行政行为时是否有充分、确凿的证据证明原告实施了偷税的违法行为。如果被告在诉讼中不能向法院提交此类证据，人民法院应即以被告所做具体行政行为的主要证据不足为理由判决撤销该具体行政行为。

三、人民法院在正确确定行政案件审理对象时应注意的几个问题

研究审理对象的目的是为了给审判实践提供正确的指引。以被诉具体行政行为的合法性或适当性问题作为行政案件的审理对象，即要求人民法院的行政审判活动紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题来进行。具体来讲，在审理时应注意以下几点：

（一）人民法院审理行政案件时应强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题加以举证。

被告对做出的具体行政行为负有举证责任乃是我国行政诉讼证据制度的特点。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举征责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法第54条规定具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销。上述规定表明被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当举证证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性，这种责任既是行为责任也是结果责任。因此，强调被告的举证责任，应当把被告的举证行为和行政诉讼的裁判结果直接联系起来。被告拒不举证、不能举证或提供的证据不足以证明法定事实成立的，人民法院都应当根据行政诉讼法的规定判决被告败诉。强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题举证时应当做到：第一，强调被告在应诉期间内，应提供做出具体行政行为所依据的事实根据和规范性文件。对拒不提供、不及时提供的不得迁就，并应在答辩期限届满后，及时开庭。第二，法院在开庭前不调查收集证据，在开庭后也不得帮助被告调查收集证明其具体行政行为是否合法的主要证据。第三，在庭审中要强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题依逻辑顺序逐一举证，原告有权围绕该问题进行质证。

（二）人民法院审理行政案件时应正确处理事实审查中审查原告的行为和审查被告的行为的关系。

坚持以被诉具体行政行为的合法性和适当性作为行政案件的审理对象是正确处理事实审查中审查原告的行为和审查行政机关的具体行政行为之间关系的关键。具体来说应正确区分以下情形：

第一，对原告以行政机关认定的事实有错误为理由提起诉讼的行政案件中，人民法院应将具体行政行为认定的事实是否清楚、确实作为行政案件审理的重要内容。但是在这种情况下，人民法院对事实的审查主要是针对被告作出的具体行政行为中认定原告行为的事实是否与客观事实相一致，证据是否确实充分，而且只应限于被诉具体行政行为所确定的事实范围，而不能任意扩大事实审查的范围。通过事实审查，被诉具体行政行为认定事实错误或事实不清、证据不足的，人民法院应以主要证据不足为由判决撤销被诉具体行政行为；被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分的，人民法院还应对被诉具体行政行为进行进一步的审查以便确定该具体行政行为的合法性或适当性。

第二，原告对行政机关认定的事实没有争议的行政案件，人民法院的审判活动可以不涉及原告的行为，不进行事实审查。人民法院在对当事人争议的关于具体行政行为是否合法的其他内容如有无法律依据、是否符合法定程序等问题进行审查后，即可作出判决。例如农民张某因盗窃500元财物而被决定送劳动教养一年，张某不服而向法院提起诉讼。在本案中，原告、被告对张某所为之盗窃事实均无争议，但张某既不符合劳动教养条件（屡教不改），又不符合劳动教养所适用的地域范围（收容大中城市需要劳动教养的人），因此决定对张某劳动教养一年显然是错误的。

第三，对具体行政行为明显错误的案件，如明显超越职权、明显违反法定程序等，人民法院即没有必要再就原告的违法事实进行审查。因为行政案件审理的对象是行政机关的行为而不是相对一方当事人的行为，行政行为既然已经被确定为违法，则不管当事人的行为是否违法都应当无条件地予以撤销。因此没有必要再对相关事实进行审查。如湖北某县地方税务局对该县在广东打工的农民的劳务所得征收个人所得税，直接违反了个人所得税法关于劳务所得应在“源泉地”纳税的规定。人民法院在审理此案时没有必要审查原告是否在广东已缴纳过个人所得税和被告的征税决定有无事实依据即原告究竟有多少个人所得以及应当如何计算所得额和所得税等问题，便可直接以被告超越职权为理由予以撤销。

（三）人民法院审理行政案件时不能忽视对被诉具体行政行为是否符合法定程序进行审查。

首先，违反法定程序作出的具体行政行为本身就是违法的。行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为违反法定程序的应判决撤销，行政处罚法规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定明确了是否符合法定程序是具体行政行为是否合法的重要标准之一。如行政机关作出具体行政行为后不按法定程序送达并告知相对人享有的诉权，该具体行政行为就不具有法律效力。又如行政机关在作出吊销企业营业执照的行政处罚决定之前既未告知相对人有要求举行听证的权利又未举行听证，该行政处罚决定亦属违法。

其次，有的行政行为违反法定程序本身就能导致行政侵权行为的发生。如交警扣押相对人的车辆行驶证而不按法定程序开具暂扣证，致使相对人的车辆不能行驶，即属于程序违法。然而正是这种程序违法给相对人造成了损失。如果相对人对此提起诉讼，人民法院即应对被告是否遵守了法定程序进行重点审查。

（四）人民法院的判决应当紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性和适当性问题作出。

判决是人民法院对被诉具体行政行为的合法性和适当性问题做出的权威性结论，也是人民法院对行政案件做出的最后处理决定。人民法院在判决书中的结果部分只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题做出结论，在判决书的理由部分也只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题进行叙述。总之，人民法院的判决不得就原告的违法行为是否存在及该行为应受到怎样的处罚进行叙述和处理。

四、需要特别加以说明的几个问题

（一）如何正确地界定错案？

强调由被告举证，强调对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即意味着当具体行政行为所涉及的相关事实不清、主要证据不足时，人民法院便没有必要去查清事实就可以直接判决被告败诉。这似乎与传统的认识不相一致。依传统的认识，如果人民法院没有查清案件事实就作出判决，必然会造成错案。而在行政诉讼中，人民法院除在作出变更和履行义务的肯定判决时具有主动性，应在当事人举证的基础上直接依据事实和法律作出判决以外，一般针对合法性进行审查的案件，人民法院对具体行政行为的判决要么是维持要么是撤销。维持还是撤销的标准则是行政诉讼法在判决部分所列举的关于具体行政行为是否合法的五个标准。正如本文前述，人民法院不应对原告的行为进行主动审查，亦不应主动调查与之相关的案件事实。由于法律规定作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件概由被告提供，人民法院不负有调查和收集证据的任务，因此，只要人民法院的判决是在当事人对事实和法律举证的基础上依据事实和法律作出的，就不是错案。事实应是当事人提供的事实，法律则既包括实体法，也包括程序法。行政诉讼中可能出现的错案应当是指不依据当事人提供的事实和证据作出判决，或者审查判断证据时出现错误，或者适用法律上存在错误。

（二）如何正确地贯彻实事求是原则。

依靠群众，实事求是，深入实际调查研究，是我国司法工作的优良传统。从某种意义上说，强调行政诉讼以具体行政行为作为审理对象，并仅仅在当事人举证的基础上，而不是在查清全部案件事实的基础上作出判决，这在一定程度上显然是和实事求是原则相违背的。如有时在主要证据不足的情况下，行政机关所为之具体行政行为的结果还是正确的，只不过行政机关在诉讼中不能举出足够的证据，其原因或者是由于作出这个具体行政行为是出于其工作人员的经验和直觉，或者是由于工作人员的疏忽而没有将证据保存下来等等。在这种情况下，不仅人民法院不收集证据，而且被告受诉讼中不得自行取证规定的限制也不能收集证据，故此被告只得败诉。但是这是出于法治原则的考虑。实事求是原则只强调了以事实为根据，而法治原则则既要求以事实为根据，同时也要求以法律为准绳，要求任何机关和个人都不得违背法律，都必须在法律规定的范围内活动。法律要求行政机关作出行政行为时必须严格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起码的要求是先取证后裁决。如果行政机关的行为违背了法律规定，则不论这种法律是实体法还是程序法，都应当承担相应的法律责任。在这里，法治原则所起的作用是在宏观上促使行政机关依法行政，因此是从更广泛的意义和更深远的角度保证实事求是原则的贯彻。

（三）如何正确地看待相对人的违法行为。

即便原告有违法行为，但如果行政机关对其作出的具体行政行为不符合行政诉讼法所规定的要件时，人民法院仍要判决撤销。而且在诉讼中人民法院即使发现原告有未被行政机关发现的违法行为，也不得加以处理。这是否意味着放任相对人违法？笔者认为，对此问题，应从两个方面来看待：

篇（11）

前言

《行政诉讼法》颁布实施以来，土地行政案件逐步增多，处理土地行政案件需要事实和法律的认定，切实解决土行政案件。

近年来，随着土地行政案件数量的增多，土地行政案件类型也随之增多，在审判实践中不断出现新情况、新问题。归纳主要有以下几个方面：

1 土地确权行政案件

《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。

土地所有权和使用权争议，简称土地权属争议，是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地权属作出处理决定。此类案件到法院，应作为确权案件来审理。

土地确权案件有以下特点：一是土地权属争议，以人民政府先行处理为前提，当事人对人民政府的处理决定不服，才能向人民法院；二是争议的土地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《行政诉讼法》的规定以及上述特点，处理此类土地确权案件，应注意以下几个方面的问题：

1.1 诉讼主体问题。

首先是县级以上人民政府委托县级以上国土资源行政主管部门处理权属争议，国土主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题，按照《土地管理法》第十六条的规定，只有乡级以上人民政府有权作出土地权属处理决定，国土资源部门不能以自己的名义作出处理决定。人民政府处理权属争议还存在处理权限问题，单位之间的争议只能由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位的争议可以由乡级人民或者县级人民政府处理。总之，土地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条也有相同的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

1.2 事实认定问题

土地确权案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地确权案件带来一定的困难。特别是海南，、“四固定”不彻底，以及在后来一系列政治运动中土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地确权案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地确权案件，要尊重历史，尊重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于管理和利用的角度来处理争议。对时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。

1.3 适用法律问题

土地权属纠纷历史遗留问题多，处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，如国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权若干规定》。土地确权案件，多为历史遗留问题，当时无法律规定，时过境迁，缺乏有效证据，处理难度大，以上两个规章对处理历史问题作了较为全面详细的规定，对处理不同时期的土地纠纷起到一定的作用。

2 土地违法行政案件

《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地监督的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，包括国土资源部、省、自治区、直辖市土地行政主管部门、设区的市、自治州土地行政主管部门和县级土地行政主管部门。乡级人民政府没有监督检查的职权，不是监督检查的主体。土地管理所作为派出机构，也不是土地管理监督检查的主体。土地监察的对象是违反土地管理法律、法规和行为，既包括单位和个人的违法行为，也包括地方人民政府和土地行政主管部门自身的违法行为。新的《土地管理法》强化土地管理，加大了土地执法力度，明确检查监督职责，并赋予一定的权力和可以采取的措施：查阅和复制权、要求有关单位或者个人作出说明的权力、现场勘测权、制止权、行政处分建议权、直接行政处分权、土地犯罪的移送权、排除妨碍权等。

新的《土地管理法》加大了对土地违法行为的处罚力度，对禁止性条款在法律责任中都有相应的处罚条款。根据《土地管理法》的规定，违反土地管理法律、法规应承担的法律责任主要是：一种是行政法律责任，包括行政处罚和行政处分，一种是刑事责任。在审判实践中，与土地违法行政案件联系较多的是行政处罚，其种类包括限期拆除违法建筑、没收违法所得罚款、责令交还土地等四种。

土地违法行政案件与土地确权案件相比，在审理中，违法行为容易认定，《土地管理法》第七章法律责任有明确的规定，且也有相应的处罚条款，《土地管理法实施条例》第七章法律责任中对处罚作出更具体的规定。土地违法行为主要有以下几类：

2.1 买卖或者以其他形式非法转让土地的违法行为。《土地管理法》第七十三条、第八十一条对此违法行为作了规定。我国实行土地公有制，国家所有和农民集体所有权，单位和个人只享有对国有土地的使用权。《土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家所有和农民集体所有的土地所有权均不得转让，国有土地使用权可以依法转让，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地使用权的转让都作了规定。

2.2 破坏耕地的违法行为。我国人口多，耕地少，后备资源不足，耕地保护是土地管理工作的重中之重。《土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新的《土地管理法》加强了对耕地的保护，建立耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度等，从根本上起到保护耕地的作用。

2.3 未经批准占地的违法行为。《土地管理法》第七十六条、七十七条对此违法行为作了规定。违法行为可分为三种形式：一是未经批准，擅自占用土地；二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地；三是超过批准的数量，多占土地；四是超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地。未经批准是指行为人没有取得任何批准文件而擅自使用土地的行为。认定骗取批准非法占地，应把握好三个条件：一是行为人申请用地时有骗取批准的主观故意，如隐瞒或者虚构户籍人口数量、隐瞒原土地使用面积或土地利用现状、将耕地申报为非耕地等。二是行为人实施骗取行为后，已经取得用地批准文件，没有取得的，其骗取批准行为不能成立。已经取得的，但其批准文件是无效的，其骗取行为依然成立。三是行为人已经实施了占地行为。农村居民非法占用土地建住宅的表现形式与上述形式基本一样，区别主要是主体是农村居民。