公共管理体系大全11篇

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2.科技公共服务体系存在的问题

（1）科学技术与经济系统协调不足。在科技管理体制改革过程中，科技系统和经济系统在推进科学技术进步方面都取得了很大进展，但这依然是在各自相对封闭的系统内部完成的，科技系统与经济系统依然是两个平行的系统，没有广泛的交汇点，科技与经济结合的问题并没有从根本上得以解决。具体表现在：经济方面：产业技术进步主要依靠技术引进，许多重要产业没有形成自主创新能力，一些重要领域甚至依赖于国外技术，产业本身缺乏自主创新，竞争力不足，在竞争中常常陷入被动局面。科学技术方面：科技改革和发展主要在科技系统内部完成，没有完全走出自身的小循环，没有全面进入经济社会发展大循环之中。我国科技体制是一个自封闭的垂直结构体系，科研单位从事科学技术研究除了追求科学技术本身的发展之外，更多地考虑对上级领导部门负责，而缺少与社会及企业之间的横向联系，是的科技成果转化成生产力的过程中遇到阻力。这两方面因素导致了科技和经济之间问题无法从根本上得到解决。科技与经济相互脱节的关键原因在于管理体制：政府的科技与经济管理职能在组织结构和管理对象上分离，科技管理职能与经济管理职能分别由科技管理机构和经济管理机构行使，科技管理机构的管理对象主要是科研机构，经济管理机构的管理对象主要是企业。在工作上，科技管理机构与经济管理机构彼此间缺少有效的配合与协调。在这种体制下，经济政策与科技政策之间缺乏有机衔接，不利于科技与经济的有机结合和协调发展。

（2）顶层体制设计尚有欠缺。当前南京市在科技管理机制上，没有突破传统的计划管理模式，行政色彩浓厚，体制性的障碍仍是制约科技发展的“瓶颈”。如条块分割、各自为政的局面仍然存在；没有建立起适应科研和技术开发规律的研发、评价和监管机制；对如何为科研人员创造良好的工作氛围、培养鼓励创新的环境等探索不够。结果造成科技资源分散、组织动员能力与协调能力不足，甚至影响到科技发展目标和科技发展战略的实施。分析南京市目前科技管理体制存在的问题，在很大程度上是由于旧制度的问题和制度变迁引出的问题。只有逐步探索、研究和解决好这些科技管理中出现的新情况和新问题，走一条适合我国社会主义市场经济的企业科技管理之路，我国的科技发展才会有一个更健康、稳定的发展基础。

（3）科技管理部门管理不当。南京市的科技工作由于长期以来传统的影响，无论是管理模式的思维不够开阔，效率也都不够高。并且管理的范围过于宽泛、工作过于死板，而且制度陈腐且不善于与时俱进，这些都为科研机构的自主创新造成了很大的障碍。这种注重细节的管理方式很难保证科研经费的使用效果。另外，一些科研组织和科技管理部门之间的信息不对称，造成双方形成了一种“委托与”的关系。使得政府对社会组织的情况不可能进行全面的调查和了解，工作效果不能达到最好。因此科技管理部门监管还存在许多的不足之处，也因为这些原因科技管理部门科技管理难免存在较大盲目性，最终获得的效果也就不言而喻，而目前凸显的问题有：①计划管理缺乏科学性和公正性，管理人员对项目决策参与程度较高。近年来，南京市出台了《科技计划管理办法》，但《办法》大多都是集科技计划管理部门的项目决策、实施管理、监督、验收等职能于一体，对内部各处（科）室之间相互制约的关系很少。《办法》中还缺乏有关公开征集项目或课题的条款，也没有有关科技项目评估、信用制度等方面的条款，使得计划管理的科学性、公正性受到影响。管理人员对项目及经费的安排拥有较大的决定权，专家的意见只是辅助手段，再加上各种人为因素的影响，使项目管理缺乏科学性和公正性。②缺乏监督控制机制，计划的跟踪管理、绩效评价还较薄弱。目前地方科技计划“重立项，轻管理”的现象在一定程度上依然存在，在科技计划审批论证、立项确认及实施中，时有入口紧，中、后期松的情况。项目立项、实施、产业化情况缺乏必要的监督和控制机制，对管理人员和科技人员均缺乏必要的约束机制，导致了项目申报和审批立项的随意性。计划项目执行的绩效评价体系，特别是更加科学、高效、符合市场经济规律的外部评估体系还没有形成。

3.科技公共管理体系———南京科技广场服务模式

南京科技广场由南京市人民政府主办，南京市科学技术局、鼓楼区人民政府、南京工业大学三方共同建设，通过整合科技资源、行政资源和中介服务资源，建设创新创业人才集聚区、科技成果转化示范区、专利技术交易窗口区、科技产业发展高端区，将建成“两大平台五个中心”，实现“十大功能”。省科技情报研究所查新中心是原国家科委批准的国家一级科技查新咨询单位，以其查新报告的权威性、客观性、公正性树立了良好的科技咨询服务品牌。

4.完善科技公共管理体系的政策建议

（1）支持南京实现股权激励试点。在宁高等院校和科研院所以科技成果作价入股的企业、国有及国有控股的院所转制企业、高新技术企业、其他科技创新企业，可以对科技成果研发和产业化做出突出贡献的技术人员和企业经营管理人员实行股权奖励、股权出售、股票期权、分红激励等股权激励。企业用于股权奖励和股权出售的激励总额，不得超过近3年税后利润形成的净资产增值额的35％。其中，激励总额用于股权奖励的部分不得超过50%。企业以股票期权方式实施激励的，应当在激励方案中明确规定激励对象的行权价格以及行权的业绩考核目标等事项。企业以科技成果实施产业化、对外转让、合作转化、作价入股形成的净收益，可以根据不同情况采取收益分成的方式进行分红激励。由本企业自行投资实施科技成果产业化的，自产业化项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年投资项目净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；向本企业以外的单位或者个人转让科技成果所有权、使用权（含许可使用）的，从转让净收益中，提取不低于20%但不高于50%用于一次性激励；以科技成果作为合作条件与其他单位或者个人共同实施转化的，自合作项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年合作净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；以科技成果作价入股其他企业的，自入股企业开始分配利润的年度起，在3～5年内，每年从当年投资收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励。股权激励具体办法参照财政部、科技部有关《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》(财企[2010]8号)文件执行。

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尽管人们对世界有着美好的愿景，却难以逃避各种危机事件的侵袭。纵观当今世界，在国际局势愈加复杂，国内改革逐渐深化的背景下，频发的公共危机事件对领导者处理危机的能力提出了挑战。国际上，美国“9-11”事件、印度洋海啸、全球金融危机、海地和智利特大地震以及最近轰动世界的日本大地震等；在中国，“非典”事件、南方冰雪灾害、汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆“烧”事件、云南地震等，无论是天灾还是人祸，都以巨大的冲击力影响着整个社会。领导者作为组织的主导角色，在处理公共危机这种非常规性事件的过程中，承担着重要责任，他们做出的决策对整个危机事件的解决来说举足轻重。

一、公共危机管理理论概述

公共危机管理作为一种非常态的管理，与战略管理一样，在预案制定、危机处理、信息等所有危机管理的重要方面和环节等都要领导者做出抉择。领导者在公共危机管理中的作用主要体现在以下几方面：

（一）领导者的危机意识直接影响到危机前的预防和准备工作

危机意识是防范危机的起点，领导者危机意识的强弱将直接影响到组织对危机管理的重视程度。领导者在整合组织信息，树立危机意识，确保资源投入方面有着重要作用，公共组织的领导，对信息的掌控与了解是其他成员无法企及的。这种能力使领导者有义务和责任去分析组织中的情况，预见组织的潜在危险，然后对可能发生的危机进行预测与评估，从而进行有效的前期控制管理。

（二）领导者的危机决策能力决定危机处理的成败。

在危机发生后，事态的突发性、紧急性和严峻性要求领导者在这种非常态的情境下，迅速准确地做出决策。而领导者的决策水平将直接影响到决策方案的合理性和有效性，在决策过程中出现任何一点问题都将造成无可预计的后果，领导者对此负有领导责任。如果没有领导权威进行控制与协调，会大大加重该地域的混乱状态。一个拥有强有力控制能力和协同能力的领导者，会将危机处理控制在预定范围内，让危机处理过程紧张有序，避免时间和其他效率的浪费。

（三）领导者的沟通与公关能力会影响组织形象。

与外界的沟通和公关是危机管理的重要内容，除了专门的新闻工作者和宣传发言人以外，领导者也是开展这一工作的重要力量。在危机发生后，领导者需要及时通过媒介向公众传达危机的原因、现状、应对措施以及开展公关活动等，这样才可以安定民心、维护组织形象。

二、现实公共危机管理中的问题分析

（一）预警期危机管理行为过程

任何危机虽然具有突发性，但是也并不是无迹可寻，它是各种引发危机的矛盾发展的必然结果，只不过存在着前兆是否明显的区别。在事件爆发之前，社会生活和社会交往的各个方面都会不同程度地反映出一些冲突的迹象。

（二）进展期危机管理行为过程

当危机的过程逐渐展开时，决策者往往看不到任何不同寻常的事情，尽管难以发现的互动已经侵蚀了系统的支柱，一切依然显得很平静，而只有当危机处于活跃阶段并变得很明显时，领导者才能认识到它是什么。

（三）决策期危机管理行为过程

当危机已经发生，这时候箭在弦上不得不发，领导者必须在最短的时间内，通过对形势的确切把握，制定出最佳方案，做出最有效的决策。此时就是显示领导者魄力的时刻了，领导者不仅要立即使危害得到控制，还要做好沟通工作，在最短的时间内稳定大众的情绪，避免制造不必要的恐慌，同时还要做好对各类社会资源的整合，以有效应对危机。

（四）终结和问责期危机管理过程

在领导者对公共危机做出决策后，这时候要看的就是在决策下的危机走势如何了，若是决策正确，则危机时刻很快就会过去，反之，则危机会扩大，引发更大的灾难。从哲学上看，没有事物是永恒的，任何事物都最终走向终结，危机也是如此。在危机终结后，我们就应该处理领导的责任问题了。

三、建立新型危机状态下的公共管理体系

（1）预防为主理念。英国学者迈克尔曾说过“预防是解决突发性事件的最好方法”。这是预警机制内涵的重要体现，领导者应该有危机意识，把危机的监测、预警、预控和预防作为公共危机管理的中心环节。虽然极易被忽视，但必须把预警期作为重要环节。

（2）真实诚信原则。良好的公共关系是建立在政府与公众相互信任基础之上的，而信任的前提是实事求是、以诚相待，因此真实诚信是领导者处理公共危机的重要原则。危机过程中，人心浮动，谣言盛行，如果领导不在第一时间及时、全面的有关真实情况，则很容易丧失自己对危机的控制和驾驭能力，谣言会取而代之，组织的公信力荡然无存，局面更加难以控制。

（3）以人为本原则。在公共危机管理中，都必须将保障人民群众的生命安全作为应急处理的关键。危机必然造成人民生命财产的重大损失，危机处理过程必须始终坚持以人为本原则，关注民生，重视民生，是度过危机的必然选择，也是现代政府的执政理念。

（4）科学决策理念。领导者要遵循科学决策的基本规律，坚持用科学的方法分析危机事件状态，用科学的手段开展进行管理活动。善于吸取专家意见，并充分利用现有技术条件和信息、网络技术，及时、充分调动各方资源，才能真正控制和驾驭危机，力争把损失降到最低限度。

四、小结

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“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”。在坚持农业农村优先发展的战略中，产业兴旺固然是直接左右广大乡村人口生活水平的核心因素，而公共治理是决定农业产业化、科学化、现代化发展的关键。建设新农村不仅要大幅增加乡村人口的物质收入，还要建设生态宜居、乡风文明的乡村生活环境，全力推动乡村公共治理水平加速发展。

1新农村建设视角下农村公共管理体系建设成就

1.1各项基础设施建设水平大幅提升

随着新农村建设进程的不断加快，广大乡村地区的公共管理体系建设发生了前所未有的变化，其中最显著的是各项基础设施建设水平的大幅提升。例如许多偏远乡村和山村基本实现了通水、通电，改变了千百年来农村地区只能挑水吃、煤油灯照明的陈旧落后面貌。即便是在少数极端贫困地区，政府也通过易地搬迁的方式重新安置，使这些地区的村民从此过上衣食无忧的新生活。经过数10年基础设施建设，广大农村地区已基本实现了路路通和村村通，也就是实现了道路硬化与通信线路全覆盖，更有大量乡村地区实现了互联网全面普及。

1.2政策性投入持续增加，夯实公共管理基础

随着“三农”问题成为国家发展战略的重心，针对“三农”加大投入便成为近年来政策倾斜与扶助的核心。例如政府公共财政转移支付体系已覆盖全部乡村地区，各地每年基于公共财政转移支付开展的公共管理工作得到了越来越坚实的资金和资源支持，为广大乡村地区全面提高公共管理工作水平奠定了扎实的经济与物资基础[1]。

2新农村建设视角下农村公共管理体系建设的常见问题

2.1法律支持体系建设不完善

新农村建设视角下，农村公共管理体系建设取得了长足进展，也为未来“三农”发展描绘了极为可喜的前景。但一些更加偏远的乡村、山区与牧区，农村公共管理依然处于起步阶段，从制度、措施、资金、人员等方面均存在不同程度的缺陷和不足，其中比较突出的问题就是法律支持体系建设不完善。农村公共管理法律体系建设的缺陷主要表现为针对性和执行性不足，这是由于国内法律体系中专门针对农村公共治理的法律法规几乎处于空白造成的。现有的公共管理法律法规主要缘于城市的实践经验与现实问题而制定和完善，并不适用于乡村地区，农村不同所有制经济体出现利益纠纷时很难找到对应的法律法规进行调解和处置，农村地区的市场经济在监督管理方面缺少专项法律的指导。法律支持体系建设不完善的最大缺陷就是容易给违法犯罪分子可乘之机，也使奉公守法者出于安全等方面的担忧而不敢或不愿在乡村加大投资与生产。

2.2资源投入系统均衡性与针对性有限

针对乡村地区和“三农”建设的资金与资源投入存在均衡性和针对性不足的问题。广阔的疆域和极不均衡的经济发展状态决定了不同乡村地区在“三农”发展方面存在千差万别的特点和需求，而战略层面的资金与资源扶持几乎无法实现面面俱到，只能在实践过程中不断进行改善和修正。这就造成一些地方的政策性投入出现“撒芝麻”“摊大饼”的均衡主义问题，也就是无差别的公共财政转移支付。表面上看这种平均化的投入在最大程度上实现了公平公正，实质上却降低了政策性扶持应当发挥的主导引领和激励推动作用。尤其是对经济发展落后、基础薄弱的乡村地区而言，对资金和资源的迫切需求需要管理层予以倾斜和照顾。过于均衡的投入显然难以满足特殊地区的特殊需求，在更大程度上制约了当地公共管理水平的提升[2]。

3新农村建设视角下农村公共管理体系建设的优化路径

3.1加快法律支持体系建设，夯实依法治理基础

涉及公共管理的体系建设不能缺少法律法规的指引和依据。由于多年来广大乡村地区在经济发展、民生建设和公共管理等方面处于法律监管相对边缘乃至空白的地位，使农村发生农民、农户合法权益遭受侵害的现象。法律体系的建设为农村公共管理实现系统化与规范化奠定了扎实的基础，为农村提升公共管理服务水平提供更加明确和清晰的法律依据和指导。因此，新农村建设视角下，农村公共管理体系建设优化要重点加快法律支持体系建设，夯实依法治理基础。由于法律相对于实践工作的滞后性，应在现有法律体系基础上鼓励地方立法，以试点方式分步骤、分阶段推广普及。当前，全国性法律体系中与公共管理相关的内容多属于宏观战略的原则性内容，虽然足够高瞻远瞩，但在精细化、针对性和可操作性等方面存在适应性较差等问题，尤其是对广大乡村地区越来越多个性化需求的契合程度明显不足。面对这种过于笼统的法律，农村公共管理常会陷入主观臆断的“泥淖”，容易因人而异出现认知误区和歧义。因此，地方性法律法规的出台迫在眉睫。

3.2实事求是、因地制宜地提高资源投入系统的均衡性与针对性

作为直接影响农村公共治理系统性建设的核心因素，政策性资金和资源投入对农村公共管理的科学化与现代化发展具有决定性影响。为解决当前这一环节中的现存问题，各地应积极探索本土优化策略，实事求是、因地制宜地提高资源投入系统的均衡性与针对性。例如近年来部分乡村地区通过外部投入和内部发展已奠定了一定的经济基础，为优化公共管理体系建设提供了相对良好的硬件条件，管理部门可以侧重于本地产业化发展带动，以自身“造血”的方式进一步提高本地公共管理的系统性和规范化，实现可持续发展。大力发展集体经济，通过乡村集体产业的利润收益或税收收入等，支持当地公共管理体系建设，提质增效，基于公共管理系统化和规范化反哺集体经济做大做强，进而形成良性循环和可持续发展。对仍处于相对贫困和经济实力仍相对薄弱的偏远乡村、山区或牧区，公共管理更加需要财政性资金支持。这些地区的主管单位应适度进行强化投入，通过外部“输血量”的增加助力公共管理水平尽快提升[3]。

3.3加强教育培训，提高管理人员队伍的整体素质

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所谓实践教学体系是由公共管理各专业实践教学活动过程中各要素相联系、相互影响共同构成的一个有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等要素，它们各自发挥作用，又协调配合，发挥实践教学体系的总体功能，本文是指通过构建案例教学、实验教学和社会实践教学的“三位一体”公共管理实践教学体系，实现公共管理案例教学、公共管理实验教学和公共管理社会实践与理论知识讲授的有机结合，更好地指导公共管理领域高层次、复合型、应用型专业人才的培养。“三位一体”中的“一体”是指整个公共管理各专业人才培养计划中的实践教学，相对于纯理论教学而言，是在公共管理给本科专业人才培养方案中以培养学生的创新精神和实践能力为主的，在教学过程中学生为主、教师为辅的教学活动形式。“三位”分别指公共管理案例教学、实验教学和社会实践教学。

（一）公共管理案例教学

所谓公共管理案例教学是一种在任课教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论已被整理出的公共管理领域典型事件某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法，通过组织学生阅读案例、思考问题、分析案例中体现出的矛盾和冲突、同学之间讨论和交流，提升其发现、分析和解决实际问题的能力。公共管理案例教学是一个完整的体系，包括以下几个方面：一是课前案例文本的准备；二是在课堂上案例文本的使用；三是案例教学中教师角色的定位；四是案例教学的过程管理。

（二）公共管理实验教学体系

所谓公共管理实验教学指的是学校任课教师基于完善的实验室和电子模拟软件，构建与公共管理实践相仿的实验环境，让学生不用去真正的管理部门而能够体验实际管理部门操作流程的教学模式。实验教学完全不同于传统的课堂教学，是通过让学生完全沉浸在模拟的管理实践情境中去体验管理过程，感受管理实践，进而培养其管理技能和素质。因此，在公共管理专业人才培养过程中需要重视实验教学环节。管理类专业的学科特点及专业技能的应用环境，决定了其实验实践环境的特殊性。高校无法让学生有足够的时间在真正的管理部门实践，真实的实验环境非常难以构建。而学生在学习过程中又必须有一个与实际工作环境相仿的实验实践环境。这一矛盾是目前公共管理类专业实验教学及实验室建设面临的最大困难。这一困难导致在进行公共管理类专业实验教学体系建设的过程中，在课程设置、教学安排等方面存在严重的盲目性，与现实的管理环境脱节。学生在这样的实验实践教学体系下，很难将课堂所学的理论知识转化为实践能力，综合素质难以提高，多元化、创新性更是无从谈起。

（三）公共管理社会实践教育体系

所谓社会实践教育，就是指在实践课程体系中，重新设计社会调查、社会实践、专业实习等实践环节，构建三者相互配合、相互补充、相互促进的框架结构，使各个实践环节之间做到有机结合、循序渐进，使学生能够把所学理论知识运用到社会实践中去。

二、公共管理实践教学体系的构建重点

公共管理实践教学是一个新生事物，相对于传统的课堂理论教学还很不成熟，因此，在构建公共管理实践教学体系时需要抓住关键，突出重点。

（一）公共管理案例教学体系的构建重点

公共管理案例教学体系的构建是一个系统工程，需要重点解决的问题有：一是公共管理案例库建设，尤其是既具有区域特色，又具有典型性和真实性的案例建设，这是公共管理案例教学的重点和难点。因为我们所看到的案例教学，仅仅是整个案例教学过程的一个环节，案例教学需要依托一定案例文本，而教学案例的开发与编写，需要投入大量的人、财、物和时间资源，这一点往往很多院校不甚重视。二是公共管理案例教学中教师角色的定位以及教师掌握和运用案例教学法的能力。案例教学不同于传统的教学模式，需要任课教师改变过去“以教师为主”的观念，重新定位教师在案例教学中的角色并需要通过培训掌握案例教学方法。三是公共管理案例教学的设施建设及案例教学的过程管理也是需要加以重视。案例教学对于教学设施的要求较高，需要有配套的多媒体教室和移动桌椅，通过教学设施的布置创造一定的“场域”，在这个“场域”中便于学生分组讨论、争论和思想碰撞；基于此，案例教学的过程管理显得尤其重要，需要任课教师掌握过程管理的方法及时调动学生参与到案例教学中来。

（二）公共管理实验教学体系的构建重点

实验教学体系的构建涉及到实验室的建设、电子实验软件的配置、实验教学师资队伍和实验教学管理体制的建立等方面，是一项复杂的工作。基于此，公共管理实验教学体系的构建应注重以下几个方面：一是公共管理实验室的建设。实验教学需要依托一定规模是的实验场地，这是必需的硬件设施，不可或缺。需按公共管理类各专业招生规模、人才培养方向和学校专业定位建设不同规模和类型的实验室以满足实验教学的需要。二是公共管理类专业实验教学平台的建设。按照公共管理各专业人才培养目标和专业特征，加大相应的财政资源投入购置相关专业实验软件。在电子实验软件配置时，可考虑构建公共管理学科实验教学平台和各专业实验教学平台两个层次；公共管理学科实验教学平台是适用公共管理学科下的所有本科专业，可称之为“大平台”，各专业实验教学平台要体现各专业的特性和较强的专业性，可称之为“小平台”。三是公共管理实验教学师资队伍的建设。可通过“走出去、引进来”的策略建设实验教学师资队伍。“走出去”是指派出实验课教师积极参加各级各类实验课程培养和交流；“引进来”是指作为文科院系课效仿理工科院系的做法，可引进部分能够胜任实验交的人才。四是探索建立实验教学管理体制。实验教学涉及到实验室、实验软件、师资队伍、实验课程设计等环节，没有一个高效的实验教学管理体制，实验教学无法有效开展。

（三）公共管理社会实践教学的构建重点

从目前国内高校普遍情况看，专业实习与社会实践是薄弱环节，也是难点。因此，在构建社会实践教育体系时，需要从以下几个方面进行探索与实践。一是实习实践基地的功能、作用要切实发挥，并具可持续性，这是把专业实习落到实处的物质保证。切实做好实习实践基地的建设工作，尤其是公共管理学科，需要与公共部门进行密切的合作。将专业实习安排在各级各类公共部门，既解决专业实习问题，又可使学生从公共管理的具体工作中了解公共管理、公共政策及方法，了解社会管理存在问题，了解公民对公共管理的需求。二是探索建立社会实践校外导师制。探索聘请公共管理实践部门管理者作为学生社会实践的校外指导教师，负责学生的社会实践环节。三是借鉴和改造古代“修学旅行”的社会实践模式。让学生在假期把专业实习、社会实践、社会调查结合起来，具体地去调研一个或几个地方，然后用课堂上学习到的方法进行定量或定性的研究。例如一个旗县区基础教育的调研、农村人力资源（劳动力、教育情况、人员结构）的调研、城市公共交通的调研等。

三、公共管理实践教学的保障体系

公共管理实践教学的开展与实施，需要从教学理念、师资队伍、人才培养方案、经费和制度等方面予以保障。

（一）确立公共管理实践教学理念

由于受到高等教育体制和观念约束，再加上可用于实践教学的物质保障不足，公共管理教学主要以课堂内教学为主，往往只注重对理论知识的讲授，实践教学内容、教学形式和课时等方面安排的不合理或不充分。这一现状已经影响到了公共管理人才培养质量，这就需要打破教育体制和传统观念的约束，确立将实践教学体系作为整个公共管理学科教学体系有机组成部分的理念。

（二）打造适应实践教学的师资队伍

公共管理实践教学需要“双师型”的师资队伍，即打造一支高水平的、既具有实际经验又掌握基础理论的实践教学师资队伍是的公共管理实践教学体系的关键。实践教学不同于传统的课堂教学，需要教师掌握案例教学、实验教学方法、技术与规律，同时在指导学生进行社会实践时需要了解熟悉公共部门运作流程。因此，有条件的学校应创造条件和机会，选派一些年轻教师到公共部门进行挂职锻炼或兼职，增加教师的公共管理实践经验。

（三）优化公共管理类各专业人才培养方案

人才培养方案是公共管理类各专业人才培养和课程体系设置的指导性文件，是所有教学活动安排的依据。因此，需要优化公共管理类各专业人才培养方案，把案例教学、实验教学、社会实践与公共管理类各专业的本科人才学培养方案进行有机结合，使实践教学融入到必修课、限制性选修课和任意性选修课程中，实现公共管理实践教学体系与公共管理理论教学体系的良性互动。

（四）公共管理实践教学应有相应的经费保障

经费保障是开展和实施公共管理实践教学的物质基础。公共管理教学案例文本的开发与编写、实验室的建设与实验教学软件的购置、社会实习基地的建立与维护、师资队伍的建设都需要大量的经费投入。基于此，学校、学院应多方筹措经费，加大对实践教学的投入，保证实践教学的正常开展。

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中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）05-0170-03 随着社会主义市场经济和民主政治的向前推进，完善政府的社会管理和公共服务职能越来越重要，对应用型的公共管理专业的人才需求也在明显加大。但目前公共管理专业的课程设计及教学安排上，对培养应用型技能的实践性教学重视不够，存在实践教学理念滞后，实践教学设置不合理，实验室建设和实训基地建设缺乏力度，忽视教师实践能力的培养等问题，难以适应社会的要求。

实践教学，是指根据专业培养目标的要求，按照教学计划的统一安排，对学生进行基本技能训练，以提高实践能力的各种教学形式的统称。包括专项技能训练，办公系统软件实验、实习、毕业设计、社会调查、学生第二课堂活动和其他社会实践等。实践教学与理论教学是相辅相成的关系，密不可分，是一体性的教学，但实践教学与理论教学是两种不同的教学环节，在组织形式和教学方法上各有不同，必须从实践教学理念、实践教学内容、实践教学评价、实践教学保障体系等方面认真加以研究，才能培养出符合社会需要的公共管理专业的人才。

一、更新教学思维方式，确立公共管理专业实践教学的理念体系

1.应用型本科教育应以“能力”为中心，侧重操作技能训练。目前我国的本科院校属于传统型即研究型的类型居多，其教育理念是“崇学为上”，侧重学术研究，无论是学校对教师的考核，还是上级教育主管部门对学校的考核，均以发表一定数量的学校文章为标准，这使得教师的工作重心偏重在研究方面；而应用型本科即教学型的教育理念应为“学术并举，崇术为上”，就是通过教学活动，使学生的操作技能得到较大的提高，是以培养学生实际应用能力为主要目的，以“能力为中心”，以培养技术应用能力为主线，有针对性地设计人才培养的知识结构、能力结构和素质结构，努力为社会培养综合素质较高，适用面较宽，技术应用能力较强的应用型人才。在美、英、日等国的应用型大学，实践教学时数比例已达50%以上，已形成了一整套提高专业技能和动手能力的教学方案，而我国不少应用型大学实践教学时数仅占总学时的20%左右，而且缺乏整体性的安排。

2.不能把学科知识、学科结构强化为教学的核心内容，而应把实践能力的提高作为主要目标。公共管理专业课程的教学有必要从追求普遍原理、固定的概念、内在的因果关系等转向实践兴趣，使教学内容面向学生的整个生活与整个社会，把教师和学生作为课程的有机组成部分和相互作用的主体，把理论教学充分带入到学生的实践能力中。公共管理专业的培养目标定位为党政机关、事业单位、社会团体，培养从事管理工作及科研工作的人才，尤其是要为基层组织培养实用型人才，进入企业、乡镇、街道、社区等基层组织工作。因此，在课程的开发上，不能几十年一贯制，应根据社会发展的现实情况做出相应的调整。应根据基层组织工作的特点，开发出具有操作技能的课程，并进行有效的训练，使学生毕业后，就能满足工作条件的要求，缩短进入工作岗位的适应时间。

3.实践教学应具有相对独立的教学体系，而不是理论教学的一个辅助手段。应用型人才应以能力培养为主线，而能力培养的兴趣点不是首先来自于理论教学，而是丰富的社会实践以及对实践技能的要求。现在许多学校采取“先理论，后实践”的顺序，先确定理论教学，再安排实践教学，这实际上是对理论内容进行验证，这是一种教学理论和方法上的误区，没有把实践教学放在应有的地位上，所以常常是理论落后于实践，理论不能指导实践，不是实践中出理论，而是先入为主，用理论框定实践。有的学校虽然对实践教学做了相关的规定，但随意性很大，有利于培养应用能力的综合性、设计性实验和实习、训练等实践教学偏少，对老师也没有任何约束力，缺乏严格的管理体制与考核标准，使实践教学流于形式。

4.老师不是“教书匠”，而是精通实际操作技能的行家里手。一些学校中从事公共管理专业的老师，多年在学校工作，有的从大学毕业后就一直在高校中任教，积累了较丰富的理论教学经验，但缺乏实践操作技能。一些学校在聘用新教师时，想侧重教师的实践能力和社会阅历，但由于一些政策原因和上级主管部门的条件约束，还是过分强调了学历、职称条件，无形中弱化了对实际工作经历和社会工作经验的要求。一些学校也从机关团体、社会组织及企业中聘请了一些兼职教师，但因受制的条件多，操作困难和经费制约，数量少，时间也难以保证，使得兼职教师难以发挥应有的作用，满足不了实践教学的要求。

二、重组教学模块，构建公共管理专业实践教学的内容体系

根据公共管理专业的特点，在实践教学的内容体系方面，可以设计以下6个模块。

1.基础训练模块。公共管理专业具有跨学科、综合性、交叉性的特征。主要应包括：以管理学、经济学为主的基础类课程模块，以公共行政、人力资源开发与管理学为主的专业类课程模块，以公共政策分析技术、政府部门会计技术等为主的技术类课程模块，以应用写作、英语、计算机操作等为主的能力类课程模块等。应结合各自实践教学目标的特点，提出可行的课程实践教学要求，完善实践教学的实施方案。

2.实验教学模块。根据公共管理专业的培养目标，改变单一的理论教学模式，按照实际操作能力的要求，实施实践模块教学。加快实验室建设，实验室包括：公共部门人力资源管理系统、电子政务系统、公共部门绩效考核系统、行政管理案例分析系统、社会保险管理实训平台、公务员考试模拟系统等。目前，由于公共事业管理专业兴办的时间较短和经费等原因，实验室的建设十分不完备，需要大力加强。

3.实习（实训）模块。主要是学生在校内外教师的指导下，在实习场所进行模拟或实际的工作。公共管理专业的实习模块主要包括校外的专业实习、毕业实习、参观访问、社会调查、社会实践以及校内的集中实训环节等。校内的集中实训活动也是一个重要的组成部分。有的学校在正常教学周内安排出两周的时间，确定一些专题，在教师的指导下进行集中性的训练，亦取得了较好的效果。

4.毕业论文模块。毕业论文是对学生在完成学校培养方案中规定的各门课程学习任务后，综合运用本专业知识、技能和技术，做出解决实际问题的毕业论文（包括毕业论文和一些学年论文、调查报告等）。现在对学生写毕业论文的不同意见较多，认为抄袭的现象多，学生对写作论文不重视等。这要求学校和教师进行正确的引导和严格的把关。公共管理类学生的一个基本功就是公文和各种文字材料的写作能力，这要求在实践环节中不断强化学生的这种技能。教师要在平时多进行训练，批改，及时指出问题，帮助学生写作，在不断的练习中，掌握写作的思路和方法，并在写作中，训练学生的分析问题和解决问题的能力，训练学生的思维结构，这对学生参加工作后，在处理文字材料和提高行政能力方面都是有益的。

5.第二课堂模块。第二课堂主要是在教师指导下，以学生组织为主开展的在课堂之外的一些活动，如程序模拟赛、时事热点事件辩论赛、即兴演讲赛、公文写作赛、办公软件操作赛等，使学生在竞赛活动中受到较全面的创新能力的培养和实践锻炼，也是学生展现自我、发挥创意的平台。

6.社会考证模块。很多学校已开始将职业资格证书教育纳入本科教育，推行“双证书”模式，使职业资格证书教育和高等教育结合在一起，学生毕业后可以拿到本科的毕业证，又取得了“上岗证”。推行“双证书”教育，可以有效地促进应用型本科教育实践体系的建立，提高学生的实践学习的积极性，并使学生的实践能力得到社会的认可。公共事业管理专业可考取的社会证书有：社会工作师、人力资源管理师、秘书证等。鼓励学生参加跨学科的证书考取，如会计类、国际贸易类、工商管理类、法律类等。“双证书”教育是一种全新的教学实践，要涉及课程设置、教材研发、实验室建设、实训基地的等各方面，难度较大，但又是一个方向性的改革措施，因此，应把“双证书”教育作为应用型本科实践教学改革的一个突破口。

三、创新考评方式，规范公共管理专业实践教学的评价体系

理论课对学生的考核方式主要是通过试卷等来检查学生的学习掌握情况，实践课的考核评价应该与理论课的考核评价有明显的区别，要通过现场考核，提交现场报告、课程设计、实践报告等来检查，考核的是学生的综合应用能力。因此，在搭建评价体系时，应该侧重以下几个方面的调整。

1.在评价的内容方面，应尽可能多考核多种相关能力要素，包括对理论的综合运用，技能的熟练程度、协作和创新能力、责任感和团队精神等。

2.在评价的形式方面，可以是口头形式，也可以是书面形式，也可以是成果形式。可采用平时成绩、期中、期末考试成绩相结合，侧重考核学生对课程的参与度、学生对知识综合运用能力、学生对课程学习的贡献以及创新能力等。

3.在评价的结果方面，学生撰写的论文公开发表，或参与教师的教学科研课题，参加各类竞赛的成绩，考取资格证书的成绩，都可以作为考核的一个方面。

4.在评价的主体方面，除了学校和专业教师外，还要侧重听取实践单位的意见，校外指导教师的意见以及同项目组同学的评价。

5.在评价教师的工作方面，主要是评价教师在教学过程中是否具备认真负责的态度和学生的实践成果。健全教师在实践教学计划、实践教学实施、实践教学总结等方面的具体考核标准。对学生实践成果较多，成绩较为突出的教师予以各种形式的奖励。学校监管部门应该及时掌握教师实践教学的情况，对于不负责任的教师进行及时沟通，对问题较多的教师，予以调整工作岗位。

四、采取有效措施，形成公共管理专业实践教学的保障体系

1.改革教学管理，建立实践教学制度。在现有的教学管理体系下，多数学校是一种“虚拟的学分制”，学生必须按照教学计划按部就班地上课，学生自由选择的余地非常小，不利于创新实践能力的培养。因此，应逐步实行“弹性学习制”和“完全学分制”等，提高学生学习的积极性，鼓励学生的创新意识，承认学生取得学分途径的多样性和灵活性。当前，应结合实际情况，健全实践教学工作的各项规章规范，以确保实践教学顺利开展。主要规范担任实践教学工作部门和人员的职责分工；实验室、实训室、实习基地建设与管理方面的实施细则；实践教学评价及奖惩方面的若干规定等。

2.开放校内实验室，建立稳定的校外实训基地。公共管理专业教学实验室是借助仿真手段和虚拟环境，应用广泛的信息资源进行公共管理教学的综合性场所。对实验室的现有条件进行有效的利用，合理安排实验的时间，加大开放的力度，同时，加大经费投入的力度，力争尽快建立资源丰富、门类齐全的实验室系统。目前学生实习多是以自己联系为主的分散性实习，稳定性差，实习内容与教学内容相脱节，不利于老师的及时指导和解决学生在实习中出现的各种问题，考核难度大。因此应加强教学实习基地的建设，发挥学校与社会的人脉资源优势，与政府部门、社会团体、研究机构等组织，建立较稳定的基地，双赢互惠、共同发展，切实为学生提供一个稳定的实习场所。

3.加强师资培训，提高教师实践能力。韩国的应用型大学在聘请教师时，常常把实践经验看作一项重要的条件。德国颁布的实训教师资格条例，详细规定了师资的教育资格、知识证明和职业证书方面的要求。柏林科技大学的所有教授都具有工程师资格。因此，我们也应加大“双师型”教师的比例。对校内教师，鼓励他们经过实践学习，考取相应的技术证书；要为教师创造社会调查和科学研究的基础条件，定期选派教师到公共管理部门挂职锻炼，学习先进的管理经验及操作规程。可以邀请公共管理部门的人才或聘请一批学识水平高、业务能力强的业务骨干，或是已卸任的官员进入课堂和实践教学环节，利用他们丰富的实践经验指导学生，使师资力量不断得到充实、优化和加强。

4.加大经费投入，保证实践教学开展。学校应设立发展基金或实践教学基金，加强校内实验室和校外实践基地的建设力度，花大力气培养和引进实践教师，增加社会调查经费、增加师生的教育实习经费，支持实践教学项目的开展，促进实践教学改革，使实践教学的质量上一个新的台阶。

公共事业管理专业人才培养模式的探索一直是业界关注的焦点，针对公共事业管理专业建设中存在的问题，应从公共事业管理专业人才培养模式多元化结构的必要性，从培养目标、课程体系、就业（或升学）渠道和师资结构出发，进行较多的实践教学研究，并在实施中不断加以总结，促进公共管理类专业教育逐步实现由知识传授为主向能力培养为主、由重视理论的系统性向倡导应用的综合性转变，着力培养“厚基础、宽口径、强能力”的复合型人才，适应社会对公共管理专业人才的客观要求。

参考文献：

[1]邵丽平.我国公共管理人才的素质培养[J].中国人力资源开发，2008，（11）：68-70.

[2]程建芳.借鉴国外经验 强化应用型本科教育实践教学[J].中国高教研究，2007，（8）：54-55.

[3]朱正伟，刘东燕.加强高校实践教学的探索与实践[J].中国大学教育，2007，（1）：46-48.

篇（6）

随着社会主义市场经济和民主政治的向前推进，完善政府的社会管理和公共服务职能越来越重要，对应用型的公共管理专业的人才需求也在明显加大。但目前公共管理专业的课程设计及教学安排上，对培养应用型技能的实践性教学重视不够，存在实践教学理念滞后，实践教学设置不合理，实验室建设和实训基地建设缺乏力度，忽视教师实践能力的培养等问题，难以适应社会的要求。

实践教学，是指根据专业培养目标的要求，按照教学计划的统一安排，对学生进行基本技能训练，以提高实践能力的各种教学形式的统称。包括专项技能训练，办公系统软件实验、实习、毕业设计、社会调查、学生第二课堂活动和其他社会实践等。实践教学与理论教学是相辅相成的关系，密不可分，是一体性的教学，但实践教学与理论教学是两种不同的教学环节，在组织形式和教学方法上各有不同，必须从实践教学理念、实践教学内容、实践教学评价、实践教学保障体系等方面认真加以研究，才能培养出符合社会需要的公共管理专业的人才。

一、更新教学思维方式，确立公共管理专业实践教学的理念体系

1.应用型本科教育应以“能力”为中心，侧重操作技能训练。目前我国的本科院校属于传统型即研究型的类型居多，其教育理念是“崇学为上”，侧重学术研究，无论是学校对教师的考核，还是上级教育主管部门对学校的考核，均以发表一定数量的学校文章为标准，这使得教师的工作重心偏重在研究方面；而应用型本科即教学型的教育理念应为“学术并举，崇术为上”，就是通过教学活动，使学生的操作技能得到较大的提高，是以培养学生实际应用能力为主要目的，以“能力为中心”，以培养技术应用能力为主线，有针对性地设计人才培养的知识结构、能力结构和素质结构，努力为社会培养综合素质较高，适用面较宽，技术应用能力较强的应用型人才。在美、英、日等国的应用型大学，实践教学时数比例已达50%以上，已形成了一整套提高专业技能和动手能力的教学方案，而我国不少应用型大学实践教学时数仅占总学时的20%左右，而且缺乏整体性的安排。

2.不能把学科知识、学科结构强化为教学的核心内容，而应把实践能力的提高作为主要目标。公共管理专业课程的教学有必要从追求普遍原理、固定的概念、内在的因果关系等转向实践兴趣，使教学内容面向学生的整个生活与整个社会，把教师和学生作为课程的有机组成部分和相互作用的主体，把理论教学充分带入到学生的实践能力中。公共管理专业的培养目标定位为党政机关、事业单位、社会团体，培养从事管理工作及科研工作的人才，尤其是要为基层组织培养实用型人才，进入企业、乡镇、街道、社区等基层组织工作。因此，在课程的开发上，不能几十年一贯制，应根据社会发展的现实情况做出相应的调整。应根据基层组织工作的特点，开发出具有操作技能的课程，并进行有效的训练，使学生毕业后，就能满足工作条件的要求，缩短进入工作岗位的适应时间。

3.实践教学应具有相对独立的教学体系，而不是理论教学的一个辅助手段。应用型人才应以能力培养为主线，而能力培养的兴趣点不是首先来自于理论教学，而是丰富的社会实践以及对实践技能的要求。现在许多学校采取“先理论，后实践”的顺序，先确定理论教学，再安排实践教学，这实际上是对理论内容进行验证，这是一种教学理论和方法上的误区，没有把实践教学放在应有的地位上，所以常常是理论落后于实践，理论不能指导实践，不是实践中出理论，而是先入为主，用理论框定实践。有的学校虽然对实践教学做了相关的规定，但随意性很大，有利于培养应用能力的综合性、设计性实验和实习、训练等实践教学偏少，对老师也没有任何约束力，缺乏严格的管理体制与考核标准，使实践教学流于形式。

4.老师不是“教书匠”，而是精通实际操作技能的行家里手。一些学校中从事公共管理专业的老师，多年在学校工作，有的从大学毕业后就一直在高校中任教，积累了较丰富的理论教学经验，但缺乏实践操作技能。一些学校在聘用新教师时，想侧重教师的实践能力和社会阅历，但由于一些政策原因和上级主管部门的条件约束，还是过分强调了学历、职称条件，无形中弱化了对实际工作经历和社会工作经验的要求。一些学校也从机关团体、社会组织及企业中聘请了一些兼职教师，但因受制的条件多，操作困难和经费制约，数量少，时间也难以保证，使得兼职教师难以发挥应有的作用，满足不了实践教学的要求。

二、重组教学模块，构建公共管理专业实践教学的内容体系

根据公共管理专业的特点，在实践教学的内容体系方面，可以设计以下6个模块。

1.基础训练模块。公共管理专业具有跨学科、综合性、交叉性的特征。主要应包括：以管理学、经济学为主的基础类课程模块，以公共行政、人力资源开发与管理学为主的专业类课程模块，以公共政策分析技术、政府部门会计技术等为主的技术类课程模块，以应用写作、英语、计算机操作等为主的能力类课程模块等。应结合各自实践教学目标的特点，提出可行的课程实践教学要求，完善实践教学的实施方案。

2.实验教学模块。根据公共管理专业的培养目标，改变单一的理论教学模式，按照实际操作能力的要求，实施实践模块教学。加快实验室建设，实验室包括：公共部门人力资源管理系统、电子政务系统、公共部门绩效考核系统、行政管理案例分析系统、社会保险管理实训平台、公务员考试模拟系统等。目前，由于公共事业管理专业兴办的时间较短和经费等原因，实验室的建设十分不完备，需要大力加强。

3.实习（实训）模块。主要是学生在校内外教师的指导下，在实习场所进行模拟或实际的工作。公共管理专业的实习模块主要包括校外的专业实习、毕业实习、参观访问、社会调查、社会实践以及校内的集中实训环节等。校内的集中实训活动也是一个重要的组成部分。有的学校在正常教学周内安排出两周的时间，确定一些专题，在教师的指导下进行集中性的训练，亦取得了较好的效果。

4.毕业论文模块。毕业论文是对学生在完成学校培养方案中规定的各门课程学习任务后，综合运用本专业知识、技能和技术，做出解决实际问题的毕业论文（包括毕业论文和一些学年论文、调查报告等）。现在对学生写毕业论文的不同意见较多，认为抄袭的现象多，学生对写作论文不重视等。这要求学校和教师进行正确的引导和严格的把关。公共管理类学生的一个基本功就是公文和各种文字材料的写作能力，这要求在实践环节中不断强化学生的这种技能。教师要在平时多进行训练，批改，及时指出问题，帮助学生写作，在不断的练习中，掌握写作的思路和方法，并在写作中，训练学生的分析问题和解决问题的能力，训练学生的思维结构，这对学生参加工作后，在处理文字材料和提高行政能力方面都是有益的。

5.第二课堂模块。第二课堂主要是在教师指导下，以学生组织为主开展的在课堂之外的一些活动，如政务活动程序模拟赛、时事热点事件辩论赛、即兴演讲赛、公文写作赛、办公软件操作赛等，使学生在竞赛活动中受到较全面的创新能力的培养和实践锻炼，也是学生展现自我、发挥创意的平台。

6.社会考证模块。很多学校已开始将职业资格证书教育纳入本科教育，推行“双证书”模式，使职业资格证书教育和高等教育结合在一起，学生毕业后可以拿到本科的毕业证，又取得了“上岗证”。推行“双证书”教育，可以有效地促进应用型本科教育实践体系的建立，提高学生的实践学习的积极性，并使学生的实践能力得到社会的认可。公共事业管理专业可考取的社会证书有：社会工作师、人力资源管理师、秘书证等。鼓励学生参加跨学科的证书考取，如会计类、国际贸易类、工商管理类、法律类等。“双证书”教育是一种全新的教学实践，要涉及课程设置、教材研发、实验室建设、实训基地的等各方面，难度较大，但又是一个方向性的改革措施，因此，应把“双证书”教育作为应用型本科实践教学改革的一个突破口。

三、创新考评方式，规范公共管理专业实践教学的评价体系

理论课对学生的考核方式主要是通过试卷等来检查学生的学习掌握情况，实践课的考核评价应该与理论课的考核评价有明显的区别，要通过现场考核，提交现场报告、课程设计、实践报告等来检查，考核的是学生的综合应用能力。因此，在搭建评价体系时，应该侧重以下几个方面的调整。

1.在评价的内容方面，应尽可能多考核多种相关能力要素，包括对理论的综合运用，技能的熟练程度、协作和创新能力、责任感和团队精神等。

2.在评价的形式方面，可以是口头形式，也可以是书面形式，也可以是成果形式。可采用平时成绩、期中、期末考试成绩相结合，侧重考核学生对课程的参与度、学生对知识综合运用能力、学生对课程学习的贡献以及创新能力等。

3.在评价的结果方面，学生撰写的论文公开发表，或参与教师的教学科研课题，参加各类竞赛的成绩，考取资格证书的成绩，都可以作为考核的一个方面。

4.在评价的主体方面，除了学校和专业教师外，还要侧重听取实践单位的意见，校外指导教师的意见以及同项目组同学的评价。

5.在评价教师的工作方面，主要是评价教师在教学过程中是否具备认真负责的态度和学生的实践成果。健全教师在实践教学计划、实践教学实施、实践教学总结等方面的具体考核标准。对学生实践成果较多，成绩较为突出的教师予以各种形式的奖励。学校监管部门应该及时掌握教师实践教学的情况，对于不负责任的教师进行及时沟通，对问题较多的教师，予以调整工作岗位。

四、采取有效措施，形成公共管理专业实践教学的保障体系

1.改革教学管理，建立实践教学制度。在现有的教学管理体系下，多数学校是一种“虚拟的学分制”，学生必须按照教学计划按部就班地上课，学生自由选择的余地非常小，不利于创新实践能力的培养。因此，应逐步实行“弹性学习制”和“完全学分制”等，提高学生学习的积极性，鼓励学生的创新意识，承认学生取得学分途径的多样性和灵活性。当前，应结合实际情况，健全实践教学工作的各项规章规范，以确保实践教学顺利开展。主要规范担任实践教学工作部门和人员的职责分工；实验室、实训室、实习基地建设与管理方面的实施细则；实践教学评价及奖惩方面的若干规定等。

2.开放校内实验室，建立稳定的校外实训基地。公共管理专业教学实验室是借助仿真手段和虚拟环境，应用广泛的信息资源进行公共管理教学的综合性场所。对实验室的现有条件进行有效的利用，合理安排实验的时间，加大开放的力度，同时，加大经费投入的力度，力争尽快建立资源丰富、门类齐全的实验室系统。目前学生实习多是以自己联系为主的分散性实习，稳定性差，实习内容与教学内容相脱节，不利于老师的及时指导和解决学生在实习中出现的各种问题，考核难度大。因此应加强教学实习基地的建设，发挥学校与社会的人脉资源优势，与政府部门、社会团体、研究机构等组织，建立较稳定的基地，双赢互惠、共同发展，切实为学生提供一个稳定的实习场所。

3.加强师资培训，提高教师实践能力。韩国的应用型大学在聘请教师时，常常把实践经验看作一项重要的条件。德国颁布的实训教师资格条例，详细规定了师资的教育资格、知识证明和职业证书方面的要求。柏林科技大学的所有教授都具有工程师资格。因此，我们也应加大“双师型”教师的比例。对校内教师，鼓励他们经过实践学习，考取相应的技术证书；要为教师创造社会调查和科学研究的基础条件，定期选派教师到公共管理部门挂职锻炼，学习先进的管理经验及操作规程。可以邀请公共管理部门的人才或聘请一批学识水平高、业务能力强的业务骨干，或是已卸任的官员进入课堂和实践教学环节，利用他们丰富的实践经验指导学生，使师资力量不断得到充实、优化和加强。

4.加大经费投入，保证实践教学开展。学校应设立发展基金或实践教学基金，加强校内实验室和校外实践基地的建设力度，花大力气培养和引进实践教师，增加社会调查经费、增加师生的教育实习经费，支持实践教学项目的开展，促进实践教学改革，使实践教学的质量上一个新的台阶。

公共事业管理专业人才培养模式的探索一直是业界关注的焦点，针对公共事业管理专业建设中存在的问题，应从公共事业管理专业人才培养模式多元化结构的必要性，从培养目标、课程体系、就业（或升学）渠道和师资结构出发，进行较多的实践教学研究，并在实施中不断加以总结，促进公共管理类专业教育逐步实现由知识传授为主向能力培养为主、由重视理论的系统性向倡导应用的综合性转变，着力培养“厚基础、宽口径、强能力”的复合型人才，适应社会对公共管理专业人才的客观要求。

参考文献

[1]邵丽平.我国公共管理人才的素质培养[J].中国人力资源开发，2008，（11）：68-70.

[2]程建芳.借鉴国外经验 强化应用型本科教育实践教学[J].中国高教研究，2007，（8）：54-55.

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该文受SRT项目资助（项目编号：851713063）

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2014年1月2日

一、公共事务及跨区域公共事务管理

（一）公共事务。公共事务从广义上看，它可以被定义为组织的所有非商业化行为；从狭义上看，公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。

所谓社会性公共事务，是指不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医疗卫生等，又如政府社会保障中的社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。它与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性。而本文就是基于社会性公共事务展开了相关论述。

（二）跨区域公共事务管理。跨区域公共事务管理是指在城市群内相邻行政区之间，地方政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，寻求合作，共谋发展，针对城市群成员政府共同面对的发展难题通过联合管治而开展的持续性活动。城市群政府跨区域合作管理的主体是由不同层次政府、非政府组织、民间团体代表、专家学者所组成的一个“多中心”网络结构体；城市群政府跨区域合作管理的目标是通过城市群内政府间多元的合作，破解区域发展难题，增进区域协调关系，拓宽区域合作领域，实现共赢利益格局，进而提高公共事务服务的质量。

二、国内跨区域公共事务管理建设现状

（一）为何推行跨区域公共事务管理。在经济全球化、区域一体化的形势下，当今世界步入知识经济和网络化时代，原本属于地方政府“内部”的社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，区域公共事务涉及面更宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭地方政府之力“单打独斗”难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，地方政府必然会有追求自身利益最大化的冲动。因此，强调区域政府间合作，政府与非政府组织间合作，寻求一条由“囚徒困境”向“双赢博弈”转化的城市群公共事务合作治理之路，日益成为政府有效治理的理性回归。

（二）跨区域公共事务管理建设面临的主要问题

1、部分地方政府的跨区域合作观念滞后。在跨区域合作治理过程中，有些地方政府存在着单打独干的意识，以及怕吃亏、怕担风险、怕负责任等思想，同时缺乏信用观念，地方保护主义问题突出。这些滞后的观念导致跨区域公共事务管理建设存在一定难度。

2、地方政府间跨区域合作管理法律体制不完善。我国区域治理的实践和研究起步较晚，一些相关体制尚不完善、不健全，这极大地阻碍了跨区域合作治理的顺利进行。目前，区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此）；相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划等。由此看出，我国关于区域合作治理的法律缺失，导致地方政府在实行跨区域合作管理时因没有后续保障而不敢大力开展。

3、区域公共治理存在非均衡性。一方面随着社会进步、经济发展，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强。较之以前，区域间合作的深度和广度有了进一步加深；但另一方面由于区域间发展不同步，导致区域间发展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿实现公共治理和资源共享。

由以上三点可见，区域一体化进程中亟须解决的政府滞后观念、法律制度缺失、区域发展不均衡是当前区域公共管理的难点问题，如何合理解决这些问题成为实现政府间跨区域公共治理的重要突破方向。

三、国外跨区域公共事务管理模式借鉴

以美国为例，从20世纪五十年代开始，美国的城市发展模式发生了变化。大城市的边缘地带涌现出许多新城镇，地区的政治单元呈“碎片化”状态。为了适应大都市地区的一体化发展趋势，同时又兼顾各市、镇居民的利益诉求，大都市地区纷纷通过政府间合作实施跨区域治理。

跨区域治理主张政府组织由金字塔形向扁平化方向发展，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。同时，也代表着建立以合作为基础的互惠的民众与政府关系，强调政府间在自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。

再者，府际管理提出了公共产品和服务的多元化供给与多方协商、调和的合作机制。注重建立合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。主张政府协商公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观，建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径，其被广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。

府际管理的兴起打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义，这对国内政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。

四、跨区域公共事务管理建设思想

区域公共事务管理的主导者是地方政府，然而有些时候单靠政府的一方力量毕竟存在局限性，无法真正满足各区域的发展需求。区别以往制度设计中的对象，本模型引进另一方力量，即非政府组织，打破地方政府单一管理体制，并通过建立三个机制，即信息共享机制、监督约束机制、动力激励机制，规范区域合作程序，加强二者之间的联系，实现资源的合理配置，信息的共享交流，促使双方利益最大化，从而进一步实现跨区域公共事务的合理管治，提升社会公共服务能力。（图1）

（一）本模型的相互作用分为6个方面（合作对象）

（1）地方政府1 地方政府2

（2）非政府组织1 非政府组织2

（3）非政府组织1 地方政府1

（4）非政府组织1 地方政府2

（5）非政府组织2 地方政府1

（6）非政府组织2 地方政府2

即不再局限于政府间或政府内部的单一交流，而是巧妙依托非政府组织的力量，在政府与非政府组织之间架起一座桥梁，然后再加以制度的约束，从而达到公共利益最大化。

（二）本模型的合作机制（制度建设）

1、动力激励。制定双方一致认同的奖励协议，各区域提供优势资源共享，取得收益后，根据“投入比例”及“收益原则”，采取成果合理分配方式，从而实现跨区域治理的良性循环。（图2）

2、监督约束。为了防止合作中的机会主义，政府间可以利用权利进行相互监督制约。但涉及到与非政府组织间的合作，强制执行力将会使合作的预期效果大打折扣，所以需要设计一种契约来协调双方的合作，使双方在达到共同利益最大化的同时，能够继续保持一个积极的合作态度，从而贯彻可持续合作理念。（图3）

图3融入美国的府际管理模式，借助第三方力量，将区域治理的合作双方从一种僵硬对抗的关系中解脱出来，实行一种民主积极的合作形式。这里的第三方类似于美国洛杉矶的邻里政府、邻里议会等组织，主要负责协调区域管理双方的合作。故可建立这样一个第三方，作为合作的促成者与协调者。

3、信息共享。在互联网技术日益迅猛发展的今天，区域间的合作治理，就可以通过建立一个完善的信息系统，利用“信息高速公路”，以及庞大的信息数据库，来进行更加全面、快捷、准确的信息共享交流。（图4）

该模型的基本思想是：一个结构完整的跨域公共事务治理系统至少应该包括用户层、应用层、数据层三个层次。用户层对用户身份进行管理并提供交互界面；应用层是相关应用、服务程序的集合；数据层则是所有数据资源的集合，在此系统中一般是指RDBMS。

此外，根据目前社会的信息化发展情况来看，一方面不难发现庞大的数据资源中良莠不齐，且不能保证用户能够有效甄别信息真伪，因此无法真正保障用户的权益；另一方面数据资源本身的广泛性、全面性又决定了其也必定具有冗杂性，故用户对数据资源的检索也存在一定的难度，即获取其所需信息需花费一定时间。所以，在原有模型的基础上，增加“高效层”，其实质在于希望通过该层次的环节设计，能够有效改善甚至解决以上两大难题。高效层两大任务：①对信息分类整理，尽可能将其细化到各个小的领域，进而大大缩短用户检索时间，提高效率；②对数据资源进行甄别，将一些有危害性或潜在危害的数据进行处理，从而构造一个整洁健康的数据资源环境。

跨区域公共事务管理的建设涉及诸多民生问题，关系着最广大人民群众的根本利益，因此这也是各地方政府一直在不断探索的一条道路。本文就一些已有研究成果的基础上进行不断摸索创新，建立一套新的管理体系，从合作对象的选取与制度结构的设计两方面入手，详细描绘了建设跨区域公共事务管理体系的蓝图，借此希望能为有关部门或组织提供一些建议。除此之外，解决跨区域公共事务管理的根本之处，还是在于提高公民自身的水平，同时再加以政府的合理管治，相信一定能够大大改善社会公共事务管理的效果，进而日趋完美。

主要参考文献：

[1]马治海，姚烁.中国地方政府合作治理跨区域公共事务的制度设计[J].经济视角，2009.11.

[2]谭英俊.公共事务合作治理模式反思与探索[J].贵州社会科学，2009.3.

[3]金太军，沈承诚.区域公共管理制度创新困境的内在机理探究[J].中国行政管理，2007.3.

[4]陈瑞莲，蔡立辉.珠江三角洲公共管理模式研究[M].中国社会科学出版社，2004.

[5]李文星，蒋瑛.简论我国地方政府间的跨区域合作治理[J].西南民族大学学报，2005.1.

[6]全永波.区域公共治理的法律规制比较研究[J].经济社会体制比较，2011.5.

[7]杨宏山.美国城市治理结构及府际关系发展[J].中国行政管理，2010.5.

[8]杨爱平.区域合作中的府际契约：概念与分类[M].中国行政管理，2011.

篇（8）

中图分类号：F240 文献标识码：A

收录日期：2015年4月1日

本文所探讨的公共部门人力资源管理，首先要解决的就是对公共部门的界定。从宏观上对社会部门进行分类，将社会部门分为三大部门：第一部门为政府组织；第二部门为工商企业；第三部门是介于政府组织和工商企业之间的一些部门，被称为非政府组织、非营利组织或第三部门。本文所研究的公共部门包括第一部门和第三部门，即国家机关和非营利组织。公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。党的十八届四中全会提出依法治国总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在实现这一宏伟目标过程中，中国公共部门已经并将继续发挥着重要而不可替代的作用。因此，研究公共部门人力资源管理问题很有必要。

一、现阶段影响公共部门人力资源管理效率的主要因素

（一）公共部门职位分类制度尚未科学化。职位是人力资源管理的组织基础，职位分类是指在工作分析的基础上，依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，将若干具有共同特色的职位加以分类，并作为公共部门人力资源分类标准的一种管理制度。目前我国职位分类还不发达，公务员的分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主，而且在实际操作中缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容，特定的职位要求的职责和条件通常没有明确的规定。此外，对于国家权力机关和党群团体的工作人员，目前参照国家公务员制度进行管理，仍旧是“不同类型干部，同一模式管理”。

（二）缺乏科学公正的绩效评估机制。公共部门进行绩效考核时，大多数由上级领导来完成，然而工作绩效是多维度的，不同个体对同一绩效得出的结论是不相同的，因此这种考核方式信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。考核标准不明确，《公务员法》规定公务员考核的内容是德、能、勤、绩、廉五个方面，同时注重考核工作实绩。但在实践中，一方面缺少评价实绩的客观标准，使得注重实绩这一考核原则变得模糊；另一方面公务员的考核大多是定性的。德、能、勤、绩、廉缺乏量化从而难以比较，并且对这五个方面的权重没有明确的规定。考核结果方面主要存在的问题是忽略结果的应用，没有针对考核中存在的问题制定个人发展和培训计划，也没有明确考核结果与薪金和职务调整、选拔培训之间的具体联系。

（三）缺乏系统的教育培训制度。我国公共部门的人力资源管理部门对组织成员的培训没有统筹考虑，存在的问题主要表现在：第一，开发培训缺乏科学的需求分析。公共部门在培训规划的同时，没有将组织战略与公务员个人需要有效结合，忽视对培训需求的分析，导致培训没有明确的目标，效果无法评估，培训开发的积极性也就越来越低；第二，培训的内容不科学。我国各类干部培训机构的培训内容与高校的课程设置大同小异，只是知识难度更低。另外，我国各级党校和行政学院对公务人员的培训大多以思想品德和政策理论为核心，不注重人的潜能的全面开发；第三，培训方式落后。以课堂讲授为主，角色扮演、情景模拟、人格拓展等先进教育方法很少运用，培训效果大打折扣。

（四）不重视组织文化对员工的软管理。组织文化是组织协作系统的灵魂，公共部门组织文化建设是公共部门人力资源管理的一个重要内容。然而，公共部门组织文化建设还存在一些与构建服务型政府目标不符合的问题，组织文化建设制度与机制不完善、组织文化活动载体开展不足等问题。传统的组织文化更新滞后，公共部门人力资源管理体系中的选人用人制度、薪酬与绩效考核制度、教育培训制度等难以实施。

二、构建高效的公共部门人力资源管理的举措

（一）建立责权明晰的职位分类制度。科学的职位分类是在工作分析的基础上，将适合职位分类的公职人员职位，按工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，区分成若干不同的类别和等级，以此作为职员管理的依据，从而对组织职位进行分类管理的一种制度，即先横后纵，以工作的类型和所要求的职责水平为基础，将所有相似的职位集中于同一模式或类别之内，进行横向的职系、职组、职门区分，然后再以工作的难易、繁简和责任大小的程度提取纵向等级，各等级职责担负水准和人员的职位名额在法律中都有明确的规定。这样使职位分类的各项具体工作真正做到“有法可依”，从而进一步推动我国的公共部门人力资源管理工作向法制化、科学化方向发展。

（二）加快建立和完善科学合理的绩效考核制度。如何设计定量与定性相结合的科学指标体系是公共部门绩效考核的重点和难点。绩效考核的准确性建立在科学的工作分析基础上，公共部门必须健全工作分析和职位说明书，以此研究制定适合不同层次、不同职位的考核标准，当前应尤为注意量化考核指标的设置。凡能量化的指标，应尽可能量化，以强化考核指标的可比性和可度量性，最大限度减少考核中的主观随意性，使定性考核建立在尽可能清晰明确的定量考核基础上。

（三）打造适合公共部门人员的教育与培训制度。教育与培训作为公共人力资源开发的一个主要内容，就是根据经济与社会发展的需要，按照不同岗位与需要的要求，有计划有组织地开展旨在提高公共人员的智力水准、政治和业务素质以及价值观念转变的一个训练活动和提高过程。其目的是通过教育与培训，不断提高公共人力资源的政治思想水平、专业知识水平和管理水平；不断提高其实际工作能力和素质，以适应管理科学化、现代化、高效化的要求，对公共人力资源的教育与培训要有重点，有的放矢。要突出博而专的知识结构与综合应用能力、吸收与借鉴能力、消化与转化能力、科学预测能力、开拓创新能力等。另外，要注意培训评估，贯穿培训中和培训后两个过程，了解培训目标达成情况。

（四）组织的制度建设和文化管理配套建设。组织的制度建设和文化管理必须配套，这样各项制度才能落到实处，公共部门活力、效率才能得到提高。总之，探索行之有效的公共人力资源管理方法，并指导运用于实践中，是当前理论研究者的当务之急。在公共部门人力资源管理中，虽然理性、定量化、结构和规章制度等“硬件要素”是必要的，但必须与核心价值观、道德伦理等“软件要素”相配套，即制度与文化共建，真正实现从传统人事管理到现代人力资源管理的转变，推动公共部门的可持续发展，提高公共部门的核心竞争力。

总之，在公共管理日趋重要和日益为人们所关注的今天，公共部门人力资源管理的重要性显著提升。我们应当积极探求公共部门人力资源管理的内在规律，从当前面临的新问题出发，通过管理创新，努力创建具有中国特色的公共组织人力资源管理体系和管理模式，有效推进我国公共部门人力资源效率的提升。

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1.我国公务员绩效管理存在的问题

1.1考核维度单一

我国的公务员绩效评估体制单一，多数是单位内部评估，缺乏民众的参与；其评估维度的单一性和陈旧性，主要表现在以下三个方面[1]，一是领导考核与群众考核相分离；二是定性有余，定量不足；三是注重年度考核，忽视平时考核。我国公务员绩效管理和评估的模式统一，时间统一。我国公务员目前的绩效管理全国上上下下、各级各部门都是采用同一种考核方式、在统一的时间内进行考核，考核的内容也是一字不差，这样的考核结果是不能够反映公务员的绩效水平的，因此也无法根据此结果改进和提高公务员的绩效。

1.2考核指标体系建设滞后

首先，公务员绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对公务员的实际成绩和工作结果做出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对公务员的绩效进行改善和提高。其次，公务员绩效评估是一项专业性较强的管理活动，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，特别要具备进行绩效管理系统操作的专业技能，只有设计出科学合理的评估程序和多重评估机制才能保证评估结果的公正性和可信度。最后，在评估体系的运作上，“运动式”的突击评比时常出现，绩效评估还未形成制度化。

1.3绩效指标量化困难

对公务员的绩效考核，其指标往往很难进行量化，我们常以经济效益和社会效益来衡量一个公共组织的工作业绩，但在实践中，经济效益和社会效益这个标尺往往缺乏相对精确合理的刻度，缺乏客观全面的经济核算。绩效考核指标难以量化，是困扰公务员绩效管理的一个很严重的问题。

1.4绩效管理活动不完备

第一，绩效结果的反馈不充分。第二，绩效评估结果的使用不恰当。第三，绩效评估工具未能得到充分的利用。

2.我国公务员绩效管理问题的原因分析

2.1组织结构因素

第一，公务员的绩效管理从总体上说是对公共项目决策、实施以及效果与影响的分析，评估一项公共项目实施得好坏，自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁而抵制评估。第二，公务员的绩效管理是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足[2]。第三，评估常常意味并伴随着批评和改革，各级公务员由于利益主体意识，总是试图表明公共项目的积极效果，极力维护和提高其地位和权威，不愿接受来自外部的批评指正，绩效管理作为一种公共管理工具未能被政府管理部门有效地利用。

2.2制度因素

首先，主要表现为缺乏制度基础。其次，我国公务员制度设置的各项标准也过于笼统。其中，最为突出的是我国的公务员绩效管理从制度上来说缺乏合理的激励制度。

2.3体制因素

我国政务类公务员和事务类公务员都实行统一的管理，采取统一的考核标准和方法，这固然有很多优点。但是这种政事统一的管理模式也存在着一些不利于公务员管理的因素，尤其是给绩效管理和评估带来了很大的难度，政务类公务员担负着政策制定的重担，肩负着政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标的实现：而业务类公务员则从事着微观层面的管理和技能工作，因此，他们的考核目标、内容、方式、标准都应该区别对待。

3.构建公务员绩效管理体系的策略

3.1 构建良好的绩效管理体系制度环境

对于制度环境的构建，公务员的绩效管理必须与整个机关绩效管理整体推进。一方面，我们要充分发挥公务员管理职能部门的促进和督导作用，加强对机关公务员的绩效评估与监督。另一方面，我们也要将公务员绩效管理评估结果纳入机关行政效能评估，增强机关各个部门实施公务员绩效管理的主动性和积极性，全面推进公务员管理和队伍建设扩从而达到提高机关整体行政效能的目的。要制定一套切实可行的公务员培训和发展制度，提高公务员的业务技能、思想素质和工作积极性；制定科学的与公务员绩效考核挂钩的薪酬管理制度，作为公务员积极主动完成绩效任务、不断进步的一大激励措施。

3.2构建科学的公务员绩效管理评估方法

3.2.1加强观念上的认识

凡事都需要在认识上先达到一个高度，才可能在随后的实践中取得效果。绩效评估是绩效管理的一个重要环节，通过绩效评估，组织可以对公务员的德才表现、工作成绩等做出全面了解和公正评价，并以此作为选拔、任用、升降、奖惩、培训和确定薪酬待遇的重要依据。因此，加强观念上的认识是绩效评估是公务员绩效管理中不可缺少的正确环节。

3.2.2建立多重评估机制

绩效评估体制是绩效评估的关键环节之一，关系到绩效评估的合法性和有效性。在对公务员进行绩效评估时，要建立多重评估体制，这就要求公务员的评估不仅包括内部的公务员的自我评估、同事的评估、上级的评估、党的组织和权力机关的评估，还应该包括相关专业的专家评估，即第三方评估：不仅包括工作实绩的评估，还要兼顾公务员思想品德、工作能力和潜力、工作态度和廉洁自律等方面的评估。另外，最为紧迫的是引进政府管理和其服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估、专家评估、大众传媒的监督和评估相结合的科学的评估制度。

3.2.3选用合适的绩效评估方法

由于本文所研究的绩效是在行为导向的平台上提出的，这种性质决定了对绩效行为的评价必须更加关注行为而非结果。量表考核法、情景模拟法、关键事件法、行为锚评分法、360度考核法等各种绩效考核方法都各有利弊，不同的组织应当根据自己的组织特性、人员个性去制定并采用一种或多种不同的考核方法。目前看来，360度反馈评价法是被广泛应用并且效果比较明显的评估方法之一。

3.3 构建标准化公务员绩效管理指标体系

标准化绩效评估指标体系与维度体系的构建是整个绩效管理系统中最为关键的工作。针对公务员很多行为结果难以量化的问题，应当注重将绩效考核指标定性与定量相结合，采用科学的指标体系对公务员进行绩效评估[3]。首先，要针对每个机构的职位先进行详细的工作分析，以明确每个职位的具体职责，然后才能结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次，还要充分考虑政务类和业务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，从而确立不同的考核维度。再次，要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。绩效指标的设置应该实事求是，能够进行量化的，就尽量的采用量化指标，不能进行量化的，才采用描述性表示。最后，还要考虑到绩效指标的制定应该由评估专家和评估对象共同参与，以保证其适用性。

3.4 加强管理者与被评估者间的沟通与反馈

绩效沟通设计对于公务员改进绩效，提高和完善绩效管理功能具有重要意义，是其绩效管理成功的关键因素。对大多公务员来说，工作群体是主要的社交场所，他们通过群体内的沟通来表达自己的挫折感和满足感。因此，沟通还提供了一种释放情感的情绪表达机制，并满足了公务员们的社交需要。及时地将绩效考核结果反馈给被考核公务员是绩效管理的最后一个环节。

4.结语

公务员是政府的重要组成部分，没有公务员的高绩效也就没有政府的高绩效。因此，开展对公务员绩效管理体系的研究，对促进我国政府职能转换有潜在价值，同时也是服务型政府应重点构建的内容。

参考文献：

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[中图分类号＼]G642 ＼[文献标识码＼]A ＼[文章编号＼]2095-3712（2014）25-0042-03＼

2005年教育部《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》指出：“大力加强实践教学，切实提高大学生的实践能力。高等学校要强化实践育人的意识，区别不同学科对实践教学的要求，合理制定实践教学方案，完善实践教学体系。”在此背景下，以“出口”为导向，改革专业实践教学课程，是提高公共事业管理专业人才培养的质量和提升专业人才的就业竞争力的关键环节，也是更好地推动公共事业管理专业发展的路径选择。

一、公共事业管理专业实践教学体系的内涵

广义的实践教学体系是由实践教学活动中的各要素构成的有机整体，具体包含实践教学活动的目标体系、内容体系、实现途径体系、管理体系和保障体系等，它们各自发挥作用，又协调配合，实现实践教学体系的总体功能。狭义的概念是指实践教学的内容体系，即围绕专业人才培养目标，在制订教学计划时，通过课程设置和各个实践教学环节的配置而建立起来的与理论教学体系相辅相成的内容体系。＼[1＼]对实践教学体系的研究主要有三种：一是从不同的角度阐述实践教学体系的构成，从而明确实践教学体系的内涵、构成特点和发展趋势；二是对学校的实践教学体系进行案例分析，对实践教学体系的目标、内容、运行机制、评价指标等一系列原则性的问题进行梳理；三是分析专业特点，改革专业实践教学体系，提出符合专业人才培养需求，更加具有专业针对性和适应性的实践教学体系构建方案。本文从目标体系、课程体系、基地建设及保障体系四个层面来探讨以“出口”为导向的公共事业管理专业实践教学体系的建设。

二、公共事业管理专业实践教学体系存在的问题

公共事业管理专业由于专业建设历史不长，其实践教学体系的研究和发展尚属一个比较新的课题。尽管本专业自1999年开始招生，但是从已有的研究来看，2007年才出现相关方面的研究成果。从现实情况来看，公共事业管理专业实践教学体系主要存在以下问题：

（一）目标体系不明确

2012年《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》中规定公共事业管理专业的培养目标是，“培养具备现代公共管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文化、体育、卫生、环保、社会保障、公用行业等公共事业单位、行政管理部门、非政府组织等公共部门从事管理工作和综合管理工作的复合型人才”。由于学校在各自专业发展的过程中，没有及时确立人才培养的目标以及有效地凝练专业方向和特色，导致实践教学目标不明确，不能针对目标有效地开设实践课程和展开社会实践，实践流于形式。＼[2＼]

（二）课程体系不科学

多数学校公共事业管理专业的教学实践主要是两个环节：入学时的认识教育和毕业实习或综合实习，内容过于狭窄。实践课程往往不能针对某项具体的知识或技能进行操作性练习或培训，这对于管理类专业的学生来说是远远不够的。实践课程体系应配合理论教学，通过校内模拟或虚拟的实践环境，在教师的指导下，结合相关案例，有机地安排观察实习、模拟实验、技能训练、咨询服务等实践活动。＼[3＼]

（三）基地建设滞后

在2012年教育部的专业介绍中，公共事业管理专业是针对事业单位、行政管理部门和非政府组织培养管理复合型人才的专业。由于我国的社会体制改革和政治体制改革在缓慢推进中，落后于经济体制改革，事业单位改革不彻底，没有明确单位性质与主要责任；非政府组织缺乏相应的法律制度的保障，发展缓慢。这些使得社会中公共事业管理组织的发展远远滞后于公共事业管理专业的发展，使得本专业有针对性地寻求对口实践基地、发展潜在的就业基地的行动举步维艰。

（四）保障体系不健全

有了师资队伍建设、经费保障以及实习时间的合理安排才能让专业实践教学不虚化，避免“放羊式”和“赶鸭式”的现象。＼[4＼]公共事业管理专业发展历史比较短，专业教师大多数较为年轻、职称较低，尤其是年轻教师从学校毕业后直接走上讲台，缺乏相关的职业技能培训和管理实践，教师自身实践教学能力不足，不能提供高质的实践指导，影响实践教学效果。＼[5＼]学校实践经费多年没有提升，实践教学时间安排不足或者结构不合理的现象普遍存在。

三、“出口”导向的公共事业管理专业实践教学体系基本框架

我国事业单位的人事制度以及公共事业管理专业知识的“大杂烩”，公共事业人才培养发展过快，公共事业发展缓慢，非营利组织和第三部门不成熟等问题都使得公共事业管理专业学生陷入就业“出口”困境。＼[6-7＼]在应对“出口”困境的策略上，学校普遍采用控制办学规模，科学定位专业方向，加强师资队伍建设，改革课程设置，改变就业观念，加强就业指导等方式。＼[8＼]除了以上方面，面对就业困境，有针对性地改革实践教学体系对提高学生就业能力有着不可或缺的作用。对此本文提出建立“四位一体”的实践教学体系框架。

图1 公共事业管理专业“四位一体”的实践教学体系框架（一）“出口”导向的目标定位

公共事业管理专业实践教学体系的构建首先是对实践教学目标定位。公共事业管理专业是公共管理下的二级学科，其本科毕业生的就业方向分为四类：政府和事业单位、公司和企业、高校、其他。＼[1＼]学校可在“考研”“考公务员”“企业就业”“自主创业”等目标中，根据本校办学特点合理选择，明确专业建设的基本导向。

诚如以上分析，公共事业管理专业毕业生的就业已经陷入一个困境。其培养规模和社会就业岗位有限之间的矛盾，专业能力培养与技术岗位需求之间的矛盾使得专业学生往往在专业与就业之间只能择其一而不能两全。如果说前一个矛盾期待事业单位改革的推进和社会的成熟来缓解，那么后一个矛盾则是要通过学校对学生专业技能的培养提高来解决。而学校也不可能做到“大而全”，必须分析自身特点和环境优势，有针对性地选择某一目标为重点进行实践教学体系建设。

（二）有的放矢的实践教学课程体系

在确立了学生培养的基本目标后，需要根据目标确立公共事业管理专业实践教学课程体系内容，有的放矢，增强课程内容针对性。如果要针对公务员、村官系统培养人才，则需要增加基层实践教学的内容，以及进行政策分析实训。如果“出口”目标是企业，则可以在专业实践课程中强调人力资源管理、财务管理等方面的实践和实训。

在进行实习课程之前，要让学生明白实习的目的是什么，在实习过程中要注重小组学习和讨论。一位指导教师带领6～8人的实习小组，在实习前期做好实习准备，让学生对“为什么选择这门实践课程”“在这里准备学习些什么”等问题有明确的认识；在实习之中需要组织各个小组的学生对实习实践的过程、内容、体会、难点、问题进行交流讨论和解惑；在实习课程结束后，要及时进行综合交流和总结，让实践课程发挥它应有的作用。

（三）开发性地建设实践教学基地

人才培养需要学校、政府和社会力量联动和合作。许多高校公共事业管理专业的实践实习流于形式的重要原因之一是学校没有挖掘足够的社会实习岗位提供给在校大学生，实践实习采用的是学生分散实习的方式，不利于学校教师进行指导和联系，也无法保障实习内容和效果。因此，需要开发性地建设合理的实践教学基地，构建适应目标的多元化的实践教学基地。政府、社会和企业的支持是实践教学重要的社会资源保障，和实习单位确立长期稳定的合作需要双方建立共赢机制。例如学院整合力量，有针对性地为签订实习基地协议的公共部门、非营利组织或企业提供管理咨询；协调实习时间，解决实践基地临时项目用人需求等。

充分发挥实践教学基地的作用，离不开充分的准备和细致的管理。平时要建立与实践基地的日常沟通机制，明白他们什么时候需要人，需要什么样的人，并结合双方要求，制订细致的实习任务或实习课题，提出明确的目标要求。这样去实践基地实习的学生才能有计划、有目标、有秩序地完成实习任务。

（四）落实好实践教学保障体系

建构公共事业管理专业实践教学保障体系，主要以师资保障、时间保障和经费保障为抓手，确保课程教学内容落到实处。首先，在教师队伍建设上，要鼓励教师针对自身擅长的方面并结合学生培养目标有计划地进行培训和实践锻炼，增加教师实战经验。例如，以培养企业人力资源管理人才为目标，教师则可以有针对性地到企业参与人才管理实践或者经常性地要求一线人力资源管理人员举办讲座，与教师进行交流，切实加强教师队伍建设。

其次，在时间上也需要进行优化安排。对于校外实践基地的实习必须结合校外组织的用人需求，尽可能地安排比较集中并保证一定的时长。一般而言，实习时间选择在第六学期的后半期进行可以和暑假衔接起来，形成长达3个月左右的集中实习期，有利于学生真正掌握一门实践技能。对于校内的实训实习，则需要注意与理论课程的衔接和连贯性问题。

最后，在经费保障上，专业实习经费应按年度固定划拨，并纳入学校年度预算。除了基本课酬及基本硬件建设外，软件开发以及实训耗材的购买应允许另外申请经费。

参考文献：

＼[1＼] 吴国英.高校人文社科专业实践教学体系的构建研究――基于营销理念＼[D＼].天津：天津大学管理与经济学部，2010.

＼[2＼] 马杰.公共事业管理专业实践教学的困境与出路＼[J＼].学理论，2009（19）：225-226.

＼[3＼] 宋琪，方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考＼[J＼].西安建筑科技大学学报：社会科学版，2007（3）：115-118.

＼[4＼] 周湘莲.公共事业管理专业实践教学体系的建设与完善＼[J＼].湖南师范大学教育科学学报，2011（1）：42-44.

＼[5＼] 陈志勇.公共事业管理专业实践教学的问题与对策＼[J＼].科技和产业，2011（1）：122-125.

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社会主义和谐社会既是党的一项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，一个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

一、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶一般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了一个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：一是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。二是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。三是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于一方面是公共需求迅速增长，另一方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从一定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

二、公共服务体系建设必须一切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的一大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是一种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的一定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这一现实。也就是说，一方面，我们的最终目标是建立一个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是一个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为三个基本阶段：一是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。二是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。三是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第一阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第二阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

三、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

一般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之一就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。

政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力。

2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是一个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了一项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了一个排序。结果表明，解决户口需求排在第一位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不一样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是一个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第三次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯一的公共服务供给者，私人部门和第三部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第三部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样一种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。