公共管理模式的基本特征大全11篇

时间：2023-07-24 16:26:48

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公共管理模式的基本特征

篇（1）

20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。

一、“公共管理”治理模式的内涵

兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。

张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。

其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。

第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。

第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。

张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]

二、公共管理模式产生的历史必然性

公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较

社会形态农业社会工业社会后工业社会治理制度权制法制德制

治理模式权治

（统治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服务型模式）

社会角色身份契约合作

社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心

社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性

信任关系习俗型信任

（感性）契约型信任

（工具理性）合作型信任

（实质性）

>核心价值秩序效率、公平服务

权威类型权力权威法律权威道德权威

主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神

总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。

社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。

三、公共管理治理模式的实现途径：德制

1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在

面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。

人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。

2.“德治”实现的关键：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。

公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。

公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。

德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。

第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。参考文献：

[1]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析[J].社会科学研究.2004-6.

[2][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平,周明德,金竹青等译.北京:中国人民大学出版社,2001.

[4]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[5]刘祖云.历史与逻辑视野中的“服务型政府”[J].公共行政,2004-12.

篇（2）

1新公共管理理念的主要内容和基本特征

新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础,主张将市场竞争机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程,重视政府绩效的考核;把公众视为顾客,将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国,以撒切尔夫人上台为标志,随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家,在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平,促进了经济与社会的发展,增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。

新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先,新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。第三,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制。第四,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。第五,新公共管理强调公务员不必保持中立,而应让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任。第六,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。

虽然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法;把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。

2新公共管理理念的成功实践

新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,满足了更多的公共服务需要,促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。

篇（3）

数字，几乎每个人从小就开始接触，它就是一个简单的数学符号。但是数据就没有那么好理解了。目前，对数据的定义还没有一个统一的说法，可以笼统地解释为大量的数据、海量的数据。如何理解数字政府公共管理模式呢？其实就是政府公共管理开始运用数据来进行管理，利用数据库软件工具对数据进行抓取，接着对其进行分析管理，最终得出结论。这种新型的管理模式有规模大、类型多样、时效高速等几个特点。采用数字管理模式，海量数据会不断增长，政府采集的数据来源渠道和种类也比较多样化，对数据的处理速度也是比较快的。这样以数据作为依托，可以更好地解决公共问题，为广大人民群众带来更多的利益。

（二）数字化办公模式对政府公共管理创新的意义

在政府公共管理中，政府是公共管理的主体，主要的任务是解决公共问题、实现公共利益，为广大人民群众谋求福利。数字化办公模式对政府公共管理创新有两个方面的意义。一方面，对政府自身而言，在数字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回来的数据分析政府公共管理的行为，以此作为参考，设立可行的预警机制，转变传统思维，面对挑战，改革创新，消除信息孤岛现象，让数据资源得到共享，令信息的传达更便捷更畅通，从而增强政府公共管理的效率，为科学的管理决策提供指导。另一方面，对政府外部而言，能够把政府的相关信息反映给公众，使信息更加透明，提高了公众的参与度，公众不仅可以参与政府公共管理的政策制定，还可以随时查看政府的执行情况，加大了监督政府的力度，能够不断推动政府公共管理水平的提高。

二、数字政府公共管理模式面临的挑战

虽说数字政府公共管理模式给政府公共管理带来了诸多的好处，但是在当前大趋势下，政府公共管理也面临着诸多的挑战。

（一）行政思维方式落后

随着时代的不断发展，信息的传播速度也越来越快，但是目前我国大部分政府公共管理人员的工作方式仍旧跟不上时代的步伐，他们的思维模式和思维方法还是停留在传统的模式中。传统的政府公共管理模式，一般流程如下：问题出现了—分析问题出现的原因—找出问题的根源—提出解决问题的方案—总结经验，避免下次再发生类似问题。但是现如今，社会的信息量相当的庞大，传统政府公共管理模式已渐渐不适应社会的发展和需求了，因为在人们还没及时找出问题的根源时，大批量的数据和接踵而来的相关问题会扑面而来，让人们措手不及。

（二）数据行政文化意识不强

政府公共管理人员缺乏数据行政文化意识。数据行政文化是指政府公共管理人员在处理行政事务的时候，要根据具体的真实的数据处理事情，实事求是，看重数据的准确性。但是在传统的行政文化意识里，还缺乏利用数据处理事务的意识。这会降低政府公共管理的质量，降低政府在百姓心中的信誉度和公信力。

（三）缺乏专业的数据统计技术人才

在我国，互联网用户数量达到了将近5个亿，基本上是美国的两倍；手机用户高达9个亿，几乎是美国的三倍。在这么庞大的基数里，意味着我国每天产生的数据也不会少。政府公共管理部门尽管拥有海量的数据可供采集和发掘，但是却缺乏专业的数据统计技术人才，所以无法深入地发掘运用数据所带来的信息量，不知道怎么处理这些复杂的数据，也不清楚这些错综复杂的数据所带来的价值。在我国数字政府公共管理中，常常会出现大量的数据被丢弃，甚至直接删除，造成资源浪费。

（四）大数据相关的法律和法规体系不健全

在我国，数字政府公共管理模式已经在逐步推行试用中，但是也存在一些隐患。例如一旦政府的公共网络受到攻击，民众的个人隐私也往往会受到侵犯。在这方面，我国虽然加强了对网络安全的管理，但是迄今为止，国家还没有立法出台相关的法律法规，也没有明文规定网络安全问题。没有法律法规的保障，出于安全考虑，政府上下级之间或者是各个部门之间就不能完全实现共享信息资源。而对于个人来说，其隐私得不到相关法律法规的保护，那么群众的真实想法就很难传递到公共管理人员那里，政府的公开性和透明性就很难实现。

（五）大数据的合作共享程度不够

在我国信息资源中，重中之重的部分就是政务信息资源。政务信息资源在整个信息资源中有着主导的作用，是不可替代的。然而在现阶段，政务信息资源在政府的各个部门中、政府与政府间、人民群众与政府之间的共享程度是远远不够的。部门间没有充分地利用数据，甚至导致政府的某些行政审批程序杂乱烦琐，办事效率低下，增加了行政的成本。

三、数字政府公共管理模式的创新措施

信息化时代已经到来，这也为我国政府公共管理创新开辟了新的道路。对于政府来说，如何创新模式、应对挑战，笔者有以下五个方面的建议。

（一）改变传统的政府公共管理模式，培养数据行政文化意识

当前，世界各国竞争的核心和关键就是是否拥有大数据思维。要改变传统的政府公共管理模式，就要培养数据行政文化意识。在进行政府公共管理的时候，要运用数字化的思维和理念，如根据收集采纳回来的真实可靠数据做出科学的决策。如何才能建立起数字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，运用数据平台大量地智能地搜集公众对政府需求的信息数据，其次对这些信息进行整理、分析，找出数据中有用的信息点，并对其进行推导和预测，最后根据推导和预测的数据制定优化政府决策的方案。上述数字政府公共管理模式是一种预测模式，也是一种事前方案。

（二）培养专业的数据统计技术创新人才

培养专业的数据统计技术创新人才是数字政府公共管理模式的重点。这里的创新人才不仅仅指个人，也包括政府公共管理的整个团队。首先，要培养专业的数据统计技术创新人才，例如数据分析员、数据架构师等这些新兴人才。其次，创立数字管理团队。个人的力量是微小的，所以要有团队的支撑，这样才能更加充分及时地发掘数据中有价值的信息。

（三）建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明

在信息量庞大的当今社会里，要利用好庞大的数据库，建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明。如何才能建立数字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以开放一些和民众交流的公众平台，例如微信公众号、政府官方微博等，让民众一起参与到政府公共管理中，这样不仅能增加政府的公信力，还能增加公众和政府的亲密度。另一方面，政府内部要共享数据信息，把有用的数据一起分享、一起分析、一起运用，避免出现“信息孤岛”的现象。

（四）加强相关的法律法规建设

正因为大数据相关的法律和法规体系不健全，所以要加强相关的法律法规建设。从法律角度上来思考，要做到有据可行、有法可依，不仅要完善我国网络信息安全的法律法规，还要完善公民个人的隐私权利保护法。对于网络安全管理，欧美国家相对来说做得较好。所以在完善法律法规上，我国可以学习借鉴欧美国家先进的网络安全法律法规，然后制定出符合我国国情的法律法规。

（五）运用数据建立政府公共管理监督体系

篇（4）

从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。

1政府公共管理模式的变迁

一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。

传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。

1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式

传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。

1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式

针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。

新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。

总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。

2麦当劳经营管理模式的成功经验

现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。

为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。

首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。

其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。

第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。

以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。

3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议

从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。

如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。

实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:

(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。

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一、治理理论基本概述

治理理论最早由詹姆斯N罗西瑙提出，他指出治理与政府统治有着本质的区别，认为治理是一种基于共同目标支撑的活动，而活动的主体并不局限于政府，国家没有权利强制实行。因此，可以但从理论上来区分治理与政府统治，前者的内涵显然要更加丰富，既治理既包含了政府，也包含非正式或者政府机构。在治理理论的基础上，我国学者俞可平对治理理论延伸到“善治”层面，认为治理理论包含了五个基本特征：第一，治理的目的是最大程度的提升公共利益；第二，治理的对象是公众在日程生活中所遇到的问题以及活动；第三，治理的主体既包括区域政府还包括一些集体组织，比如行业协会、慈善机构、学术团体等，通过彼此之间的交流与合作，以此来提高治理的质量；第四，治理的的机构具备相应的权利，为了保证治理责任的落实，应建立责任分担机制；第五，治理的方式与单纯的政府号召与权利运用不同，更多强调理念的灌输，使民众能够警醒，并自觉遵守，通过各组织或者机构的合作，不断创新治理方法与治理技术，以便更好的对公共事务或者活动进行控制与引导。这充分表明治理理论在制度上具有更高的灵活性，以协商、约定等友好的方式，达成实现地区经济繁荣的目标。

二、治理理论对我国公共管理改革的启示

新形势下，基于我国基本国情以及治理理论来支撑我国公共改革，对提升公共管理质量与管理实践成效的提升有非常重要的价值。具体实施上，应做好以下几方面的工作：

（一）修正政府公共管理改革的目标，转变传统管理模式

治理理论强调善治，善治的目的在于最大程度的提高公共利益。而善治的本质在于政府与民众的联合治理，并非政府的一手管理，因此需要转变政府职能，将以往单纯的政府统计变为塑造政府与公民关系上。在政府职能转变上，一定要区分职能转变与职能削弱两种理论，不能将职能转变理解为职能削弱，而是通过优化政府的结构与功能，以提高政府处理政务的能力。同时在政府行为上，要设置合理的边界，将政府不该自己办或者自己不能办好的工作交由社会机构进行管理，将权责转移，实现权责分担，通常而言，社会机构往往具有更高的民众基础，在处理一些事情上远比政府强制处理效果要好的多。在公共管理改革中，要强调公共权利是分散化与多元化的，但是并不意味这政府权利的权威性缺失，而是权利分属政府与社会机构当中。通过公共权利不断完善社会福利及保障制度，使社会中的弱势群体享受平等的权利并且在权利诉求上具有同等的地位，这样保证在经济差异下，人们有平等竞争的机会，在社会福利上，保障残疾人士、失业人群以及老弱病残等有基本的生活保障。基于治理理论的公共管理改革，还要求政府在管理方式上进行不断的改革，将传统管理方式主观转变为从控制到服务、从规则到协调、从法制到回应上的转变。

（二）国家资源不应被政府垄断，而是在社会群体间进行合理的分配

保证国家资源的合理分配，不被政府垄断，能够有效方式官僚主义的发生，并且将政府干预区域经济发展的负面作用控制在最低限度。通过资源的合理分配，能够使市场竞争更加合理，并且逐渐形成完善的竞争机制，提高公共管理的效益与质量。因此具体做法为，首先，要将市场经济竞争机制以及民间组织力量加入到公共管理事项中，通过项目招标、租赁以及公私合营等方式，最大化的提高政府管理职能，以满足公民的需求；其次，要根据市场经济发展的规律，改革与优化资源配置；再次，要实现权力下放，避免主要部门一手抓的情况，是下属机关人员能够有充分发挥的机会，通过层层管理，使领导决策更加合理；最后，要建立绩效评估体系，激励工作人员的创新管理精神，以期逐渐提高公共管理的效率与质量。

（三）发挥社会多元合作的优势，强调公共管理的平衡

提高社会自治能力，加强社会各组织之间的沟通与合作，是治理理论的体现，对公共管理效率的提升有重要意义。具体实施上，首先要培育各种非盈利组织、社区企业、行业组织、以及其它社会志愿团体等，鼓励政府与社会组织公职；其次社会组织可以依靠自己的资源优势，致力于解决各种社会经济问题甚至政治问题；再次，要承认社会组织的合法性，并赋予其相应的权利，使民间组织真正独立为一种公民组织，为百姓解决实事。在我国行政管理上，一直强调政府管理职能大于社会组织，这对公共管理不利，要想改变这种情况，就应形成民间组织与政府独立的态势，使两者能够相互约束，最终建立政府与社会组织相互信赖、相互合作的关系，使公共管理走向善治的道路。

结语

治理理论作为一种新的公共管理理论，强调政府、市场与社会三者之间的合作与互动，治理也为公民参与社会事务提供良好的渠道，促进社会民主自治，也强化了政府的责任。公共管理适用于我国从计划经济向市场经济的转变，有利于促进和谐社会的构建。

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目前，以部门预算、国库集中收付和政府采购等3项制度改革为标志的预算会计管理改革，有利于实现财政预算管理的科学化、法制化的规范化，也是从源头上治理腐败，提高财政资金使用效益的重大举措，它标志着我国公共预算建设进人了一个新的历史时期，但这些政策涉及面广、政策性强，改革中必然会遇到许多新问题、新情况。比如，实行国库集中收付制度，客观上需要对财政资金收付过程完整的核算、反映、监督，因此完善的预算会计制度是施行国库集中收付制度的内在要求。我国的预算会计制度基本是在20世纪50年代初沿袭前苏联预算会计体系基础上经由几次改革而成。现行的预算会计制度是1997年颁布，1998年执行的。其基本特征是以预算资金为核算对象，以收付实现制为会计基础，以预算资金收支运动为核算重点，会计主体与报告主体合二为一。如果说我国的政府资金管理仍然以分散管理模式为主，那么这套会计制度应该说基本满足了政府对预算收支管理的需要，但随着财政管理改革的深化，尤其是财政资金管理方式由分散向集中转变，即国库集中收付制度的实行，使得现行预算会计制度无论从体系还是内容，都已满足不了国库集中收付制度所引起的财政资金运动变化的核算要求。这就必然要求对现行的预算会计体系进行全面的改革，建立新的公共财政框架，适应新形式下发展的需要。笔者拟从以下几个方面，谈谈对我国现行预算会计制度改革的思考:

1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系

现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行制度下提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告其绩效情况及受托责任信息。因此，客观上要求把现行的“财政总预算会计”与“行政单位会计”合并拓展为“政府会计”，这种拓展决不是简单的称谓变化，而是从根本上转变会计观念，较为全面地采用国际通用的公共会计习惯做法。它将不仅有利于实现政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社会公众对政府的财务受托责任进行客观真实的评价，并极大地满足国家宏观管理的需要，更好地全面实现政府会计目标。

2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。

目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面:(1)不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等)，或者具有年度连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后年度偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了“隐性负债”，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理;同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加(减少)或支出的节约(超支)，导致年度预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。目前，财政部门实行的部门预算和国库制度改革以及政府间转移支付制度等，为预算会计引进权责发生制作了大量的基础性工作。可以预见，有中国特色的预算会计在结合了这两种记账基础后，将会充分发挥它们各自的优势，形成有利于加强政府职责行为的规范，明确政府的财务受托责任、增强预算会计信息全面、完整、真实、透明和决策相关的效果。

3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷

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治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理对传统公共行政模式的批判

20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。

虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。

二、作为制度安排的治理理论

治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。

全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］

三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别

新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。

NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。

NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。

四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合

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[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)07-0066-05

回应(response)，即回答、答应或响应，是所有社会形态及其政府运作模式下，政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会间稳定、和谐关系的基本方式。无论何种政府，作为公民的政府、社会的政府，都应程度不同地回应社会。当代社会，经济乃至整个社会生活的市场化、信息化、全球化，对政府治理模式、治理过程、治理效果提出了新要求。着眼于改善政府治理，提高政府的回应性与回应效能，有必要研究和把握回应型政府的理论基础、内涵和特征。

一、理论基础

“回应型”一词最早出现于当代西方法学理论中。对回应型政府问题的研究，发端于20世纪后期的新公共管理运动。公共治理理论的创始人之一、美国学者罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著述中，把治理定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。他强调，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动无须依靠国家强制力来实现，其主体也未必是政府。之后，有关治理的论述不一而足，大多论述了相似的思想。虽然治理理论还不很成熟，其基本概念也还比较模糊，但它十分清晰地赋予了治理(govemanee)与统治(government)的不同涵义。如果说传统政府理论认为政府是社会管理的主体，自上而下的统治是政府管理社会的主要方式的话，那么，公共治理理论的主要发展则是强调了治理主体的多元化。在治理过程中，政府与社会、政府机构与非政府组织、公共机构与私人机构间具有合作的可能性及其双向互动、相互影响的必要性。治理更多地是一个社会作用日益明显、社会力量自下而上影响政府，不再像过去那样单向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通过政府与社会间的合作、协商，共同对社会公共事务进行管理。这种自上而下和自下而上相结合的政府权力运行向度，凸显了社会在治理过程中的重要作用。总之，从根本上说，公共治理理论，其实就是研究新的社会历史条件下，政府如何与社会合作，共同治理或共同解决公共问题，以达到治理的良好状态，即“善治”。善治，是公共治理的目标。 “回应性越大，善治的程度也就越高”。回应，是善治的基本要素。没有对政府回应性问题的研究，就难以研究善治问题；研究回应型政府建设问题，才能从理论上阐明，如何在不断提高并确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性、可持续性的基础上，实现政府的善治。因此，回应型政府问题，理应成为公共治理理论研究的重要内容。同样，公共治理理论也为回应型政府问题的研究提供理论支撑，是回应型政府的重要理论基础。

与此同时，新公共管理运动以来，尤其是近10多年来，在有关政府回应社会的问题上，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，虽然具体观点不尽一致，但就通过改革，建设全方位服务或回应社会的责任政府这一点上是一致的。如美国学者奥斯本等人提出新公共管理理论时概括的政府再造的十个方面，其中一条就是，要建设“顾客驱使的政府(customer-driven govemment)――满足顾客而不是官僚制度的需要”。虽然其中的企业化政府改革原则有其局限并受到了批评，但其“顾客驱使的政府”的理念，蕴含了对政府正确、及时回应社会的要求。。引新公共服务理论则更进一步：相对于政府而言，“公民不只是顾客，他们是‘所有者或主人”’，政府显然更须无条件地回应公民或社会。新公共服务理论倡导以结果、以竞争为导向，使政府的每一项资源投入、人员活动、公共服务的提供等，都能真正符合社会需要，使社会能在“任何时间”、“任何地方”，得到“无缝隙”服务，形成真正体现以民为本、“服务，而不是掌舵”的“无缝隙政府”，建立起政府与社会间信任、合作共治的关系，以确保政府的回应性。在这里，新公共服务理论把新公共管理理论的政府服务范畴，由“顾客”扩展到了“公民”，更强调政府回应社会的必要性和必然性。总之，比之于传统的政府理论，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，与公共治理理论都有一个重要共识：政府不应是权力的惟一所有者，而应在与社会的互动中，创造机会或条件，将公民个体利益，整合成社会公共利益，并完整地加以回应。新公共管理理论和新公共服务理论，同样是研究回应型政府问题的理论指导。

还应强调，科学社会主义理论从本质上也要求，政府必须具有对于社会的回应性，政府应不断提高其回应力。社会主义经济、政治的制度属性，在更高的层面上要求建设以人为本、以社会为本，能够全方位回应社会的责任政府，在尽可能满足社会包括政治、经济、文化等方面需求的基础上，实现社会利益、政府利益与个人利益的统一。无疑，科学社会主义理论是回应型政府问题研究的重要指导思想。

二、基本内涵

迄今为止，在中国学术界，尚无对回应型政府内涵的权威界定，专门的研究文献较少。尽管有学者提出了“回应型政府”的概念，甚至还进行了公共治理视角下政府回应问题的分析，但还存在明显不足。首先，已经提出的“回应型政府”的概念不系统、不明确，过于笼统；其次，近年来，包括从政府公共决策过程中公民参与的角度，对回应型政府问题所进行的研究，尚未从体制建构的角度来阐述体现对政府自觉、稳定、有效、可持续回应社会要求的回应型政府的内涵，有着明显的视角局限。认真梳理中外学者对政府回应和政府回应性等概念的研究成果，对准确把握回应型政府的内涵是必要的。

关于政府回应和回应性问题的研究，散见于中外学者有关政府改革和公共行政理论的研究中。这些研究，为科学界定回应型政府的内涵打下了基础。尤其是中国学者俞可平在介绍、研究治理和善治理论的过程中，在强调政府的回应性作为善治的基本要素的同时，阐明了公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，促进了回应型政府内涵的明晰化。回应，“从某种意义上说是责任性的延伸”。回应型政府，首先是责任型政府，表现为政府的一种责任性(accountabmty)，强调政府公务员及管理机构由于其承担的职务，必须履行一定的职能和义务。没有或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，也就无所谓回应型政府。

可见，回应型政府的内涵要素至少应包括：回应型政府的价值理念；回应型政府的基本责任；回应

型政府体制或机制的特点；回应型政府与社会之间的关系，等等。可以认为，所谓回应型政府，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需的回应力，政府与社会平等合作的治理模式。显然，与作为过程的“政府回应”和作为特征的“政府回应性”不同， “回应型政府”实质上是一种治理模式――政府用怎样的运行模式来行使其对于公共事务或社会事务的治理职能，是确保政府回应性稳定有效、政府回应力可持续提高的体制性安排，是对传统政府管制体制下政府对社会集权式管理的革命。

应该指出，政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。回应型政府是有别于服务型政府的概念。前者是政府与社会平等合作、共同治理的模式；后者是政府作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式。当然，这种区别毫不影响两者之间紧密的、难以分割的联系，它们在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。回应型政府治理理念的确立，可以为建设服务型政府提供更好的价值导向、目标体系和基本条件；回应型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能，是建设服务型政府的重要基础。准确把握回应型政府的科学内涵，对于推进服务型政府建设是有益的。

三、基本特征

研究回应型政府的基本特征，实际上是在回应型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。回应型政府要体现公共治理的理念，具有稳定、自觉、可持续发展的回应性和回应机制，以及回应社会所需的回应能力，并有效履行解决公共问题、社会问题的职责，就应体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征或属性。

(一)以民为本

政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，这也是回应型政府的主要要求之一。“(P64)在传统政治学者看来，政府与社会、公众的关系，主要通过选举投票和多数决定的民主原则来实现。但在实践中，由于长期形成的官僚体系对于社会的支配地位，在很大程度上，社会和公众不得不依赖这样的政府官僚体系。所以，官僚体系对社会需求反应的时效与质量，直接决定了在政府回应社会的过程中，政府与社会之间关系的优劣。这一关系的优劣，是政府体现其回应性、回应能力、回应的稳定性或可持续性的晴雨表。显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特・B・登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率：另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。事实上，早在20世纪30年代，迪马克(M，Dimock)等公共行政学者就建议， “顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。这实际上可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。然而，对这一观点的广泛认同和支持是在20世纪80年代，一批新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这是对传统政府体制缺乏回应性的批评，也是对回应型政府须以民为本的又一重要提示。

新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。登哈特夫妇在《改革政府》中关于政府应该“掌舵而不是划桨”的建议后指出，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。登哈特夫妇转述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是回应型政府最基本的价值观和动力源泉，从而也是回应型政府的首要特征。

(二)服务导向

以民为本的逻辑结果，是对回应型政府须以服务为导向的要求。持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。新公共服务理论在对将政府服务对象看成顾客提出批评的同时，十分强调的就是服务。对此，登哈特夫妇在转述格伦・科普的观点时进行了详尽的论述，认为为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务；为公民服务的驱动力是责任约束：鉴于政府所提供的公民所需的产品或服务的购买，因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”；为作为主人的公民服务的驱动力则是利害关系：对政府而言，“顾客正在等着见我们”有别于“主人正在等着见我们”。在第一种情况下，政府可能会按照他们出现的顺序，以尽可能礼貌的、最有效率的方式，来对每一个人的需求或偏好作出回应，在结束这笔交易时，也就结束了服务与被服务的关系。而在第二种情况下，政府所服务的是主人，每一个主人都对政府的所作所为有利害关系。政府不仅要关注、服务每一个人的自身利益，而且必须服务于更大的公共利益，并为公共利益的实现与社会进行持续的对话。

总之，无论是新公共管理理论下“顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民导向的政府”或“主人的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明，政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人，以服务为导向，全面回应“顾客”或“主人”的需要。这说明，对政府以服务为导向的要求，有着广泛的理论基础。以服务为导向的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地协调各类社会利益主体的关系，解决各类公共问题和社会问题，实现公共利益，才能成为回应型政府。

(三)合作共治

公共治理理论深刻揭示了政府与社会间的合作对善治的重要性。俞可平在总结善治问题时强调，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”，“有效的管理”就是“两者的合作过程”。一方面，政府须积极扶植和支持社会组织的自主管理，努力为社会力量的发育创造条件，促进社会治理体制的建立和完善；另一方面，各类社会组织要积极与政府配合，及时向政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，在与政府合作过程中，积极帮助政府，使政府的回应性和回应力得到稳定、有效、持续的强化和提高。善治离不开政府与社会间的合作共治。

新公共服务理论在扬弃新公共管理理论、特别是其中的企业家政府理论的基础上，揭示了当代社会所要求的政府与社会间服务与被服务的关系，也强调了政府与社会间合作的重要性。它强调，“诸如公

正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想，不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观”，政府对社会的回应方式应进行彻底变革。传统的政府是通过说“是的，我们能够提供那种服务”，或者说“不，我们不能提供那种服务”，来回应社会、公众的种种需求。而新公共服务理论则要求，经过选举产生的官员和公共管理者，应该不只通过说“是”或者“否”来回应公民的需求，而应该说诸如“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”。在具有积极公民权的社会里，公务员不仅将日益扮演一种调解、中介、申说、裁判的角色，而且将以促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧，取代管理控制的方法。

公众、社会作为公共事务管理的平等主体，在融入政府治理过程中，实现合作共治，一方面，可以在克服政府垄断对公共事务的管理的基础上，形成政府与社会间“回应一参与”的良性互动，从根本上防止政府误读、甚至挪占公共利益，提高和确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性和可持续性；另一方面，可以以公共治理主体、而不是被动接受者的身份，于事前、事中、事后参与公共利益的实现过程，推动公共利益的最大化，在实现善治的过程中挖掘政府回应的最大潜能；同时，可以更好地集中民智。改善公共决策，提高政府回应能力。总之，政府与社会间的合作共治，有利于促进以民为本、服务导向的政府回应机制的建立，是形成回应型政府体制的重要基础，是回应型政府的核心要求和主要的运行特征。

当然，强调政府与社会间的合作共治，强调政府对社会主体力量的尊重和发挥，不能忽视或否定政府不可替代的作用。不能将西方学术界对“没有政府的治理”模式的探讨，㈣与现实“有政府的治理”实践等价齐观。一方面，罗西瑙等人的“没有政府的治理”的设想，主要是就国际政治而言的，他本人却是无政府主义的坚决反对者；另一方面，真正意义上的“没有政府的治理”，是所论证的国家消亡后的理想状态，还是一个遥远的未来。即使是在国家消亡的理想状态下，社会也仍然需要“非国家机构的政府”的治理。可以认为，回应型政府职能实现的过程，是伴随国家权力向社会逐渐回归的过程，一方面。离不开政府和社会两个合作主体作用的发挥；另一方面，也离不开政府对公共治理秩序的持续、有效供给，政府仍然是回应型政府治理模式的主导方面。

(四)及时反应

顾名思义，回应型政府要求政府对于社会诉求，不能不(回)应，也不可久拖不(回)应，而必须及时、有效地予以回应，否则，就是失职，就不能称之为回应型政府。政府及时反应社会诉求，强调的是政府对于社会的回应必须快速，否则，就难以及时；必须有效，否则就“不到位”。“快速”，是指在回应社会的有效期内，政府要以尽可能短的时间，对社会提出的、需要政府予以解决的问题，给予积极响应，并在与社会积极合作的基础上解决问题。“有效”，是指政府回应社会的方向有效――政府帮助社会解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向；内容有效――政府具体解决问题的内容符合而不偏离社会基本或主要的价值或需求；时间有效――政府在解决问题所要求的时段内解决准确反应社会诉求的问题。当然，就时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是“正当其时”。总之，快速、有效地回应社会需求。是对回应型政府的基本要求。及时反应是回应型政府主要特征之

(五)依法治理

回应型政府要求建立一个与威权和绝对统治相对的政府，即负责、有限的政府，而法治则是达到这一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世纪末英国宪法学家戴雪在其代表作《英宪精义》中提出的，现已成为普遍原则：政府和公民或社会在法律上负有相同的义务和责任，尤其是政府不能享有不必要的特权，政府和公民或社会都必须守法。所谓依法治理，指政府与社会间的合作共治必须依法进行，否则，政府对于社会的回应，就难以有体制和机制的保证。首先，政府必须守法，即政府参与治理的过程只有依法进行，才能使以民为本、服务导向的基本理念、与社会合作的治理方式、对社会需求予以及时反应的基本要求，具有法制保障和刚性约束。其次，公民或社会必须守法，即公民或社会参与治理的过程必须依法进行，才能确保其在有序参与的基础上，向政府表达正当、合理的利益诉求，使得政府能够在合理、合法的范围内予以及时反应。总之，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回应制度化、体制化的基本保证，因而是回应型政府的又一重要特征。

总之，以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理，既是回应型政府的内在属性和基本特征，又是形成和保证政府的回应性，回应的体制、制度，回应的目标、速度，回应的数量、质量等方面不可缺少的因素。把握这些特征，对于更好地理解回应型政府的理论脉络、基本内涵，厘清建设回应型政府的基本思路，其启示一定是有益的。

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篇（9）

由于新公共管理在各国有不同的表现形式,故不同的学者对其内涵的表述也各有千秋,以下列举的是国内外较具代表性的论述。——胡德的观点英国学者胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将新公共管理的内涵归纳为:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散;5.竞争;6.私人管理部门的风格;7.纪律与节约。——奥斯本和盖伯勒的十大原则美国学者戴维•奥斯本与特德•盖伯勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中描述的新公共管理模式应具有以下十大基本原则:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;2.社区拥有的政府:授权而不是服务;3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;4.有使命感的政府:改变照章办事的组织;5.讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事业心的政府:有收益而不浪费;8.有预见的政府:预防而不是治疗;9.分权的政府:从等级制到参与和协作;10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。②——欧文•E•休斯的观点澳大利亚学者欧文•E•休斯在《公共行政与管理》一书中写道,新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”。③并将新公共管理的共性归纳为六大要点:1.该模式意味着对传统行政模式的重大改变,注重结果的实现和管理者个人负责任;2.一种脱离官僚制的趋势,目的使组织、人事、任期等具有灵活性;3.明确规定组织和人事任期目标,建立绩效评估系统,其背后的推动力是“三E”(经济Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人员更具有政治色彩,而不是政治中立和无党派中立;5.将掌舵与划桨分开,民营化和合同外包等方式减少政府职能的趋势。——陈振明的观点我国学者陈振明在总结了西方学者的基础上将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式和管理者与政治家、公众关系的改变等八个方面。④

(二)新公共管理与政府再造

“再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮提出来的,是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。而“政府再造”根据德国行政学者塞顿托夫的观点,其应包括现代行政国的概念,也就是通过“再造工程”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长,而更重要的是质的方面的改变。“政府再造”一词,在很大程度上标明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。我们知道新公共管理的核心思想即把政府看作企业,公民当作顾客,效仿企业以顾客为中心的服务方式,改变以往低效率的工作模式,使得政府部门能更有效的运作。在运用新公共管理进行改革的同时,也就是政府流程再造的过程。

二、我国政府公共管理的现状及政府再造的障碍

(一)我国政府公共管理的现状

首先,经验化管理还普遍存在。虽然,我国的行政体制已建立了类似科层制的结构,但制度化管理的要求却远未实现。个人偏好和经验仍然是许多决策者特别是中高层决策者做决定的第一依据,规则和制度依旧被他们抛之脑后。同时,规则和制度本身的不健全,也阻碍了其应有功能的发挥。其次,公共部门在权力行使中缺乏有效的监督,上下级之间并未形成以制度为依据的管理,而还是存在着下级唯上级是从的局面。这使得我国职能部门在行使权力时,仍然是“单行道”,而不是科层制中所要求的相互制约、相互监督的闭合回路。最后,行政机构设置不够合理,致使部分政府机构职能定位模糊,一方面形成管理上的盲区,另一方面又出现多头管理,最终导致政府部门的低效运作。

(二)我国政府再造的障碍

1.观念障碍

许多公务员并不能真正理解“流程”的含义,也就区分不了“流程”与“过程”,将政府的流程再造等同于过程的优化,忽视了“流程再造”的基本特征:根本性、彻底性、戏剧性,势必会保守不前,不能实现政府流程的突破。还有就是大多数的公务员还是缺乏服务意识,以顾客为导向的思想并未树立,“官本位”意识仍然很严重。这些都影响着政府再造的顺利进行。

2.体制障碍

目前我国还处于不断适应市场经济发展要求的转型期,行政体制仍然不完善,科学合理的政府管理体制还未确立,政府部门内部、部门与部门之间、上下级之间仍然存在许多矛盾和问题。同时,在人事行政上,公务员的制度仍不完善,公务人员的管理体制仍然遵循科层价值,等等。

3.技术障碍

在当今的信息社会,信息技术在任何领域都起着非常重要的作用,信息的处理能力直接决定着组织的运行效率和成本。而流程再造这一管理思想的提出,也正是基于信息技术的快速发展以及信息技术与经营过程的创造性结合。但是,目前中国的政府信息化刚刚起步,政府的信息及时处理能力比较薄弱,政府网络技术利用率不高,网络基础设施不够完备,政府网络统一性差,网络传输可靠性低,政务在线处理技术未广泛运用,政府网站建设仍处于起步阶段。

三、新公共管理理论对我国政府再造的启示

通过对新公共管理理论的介绍和分析,结合我国的实际情况,可以得出以下借鉴和启示:

(一)将科学的企业管理方法引入政府部门,提高政府工作效率,实现其向新公共管理模式转变

我们知道,企业一向将效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率为目的。因此,选择性的将企业的一些科学的管理方法,如目标管理、绩效评估、成本考核等引入政府机构将有效提高政府效率,这也是新公共管理所强调的。尽管政府部门的公共管理和企业的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面都值得政府部门借鉴。政府公务员应该和企业员工一样树立效率意识,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。

(二)加速政府组织机构变革,以适应市场经济的需要

精简政府组织机构,解决机构庞大、臃肿、人浮于事的现象;建立合理的组织机构使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部门的职能定位更加明确,避免职责不清、相互推诿的现象。改革政府组织机构,是政府在新公共管理理论的指导下,进一步转变职能、下放权力,以达到提高行政效率的目的。

(三)引入竞争机制,注重政府服务效率和质量

政府是公共服务的提供者,但是并不等于所有的公共服务都应该由政府提供,在市场经济竞争机制中,政府是作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动的,应该抛弃传统公共行政中政府的垄断管理行为,让私营部门参与公共服务的供给,引入竞争机制,通过竞争实现低成本和高效率,政府的角色应定位为“有事业心的政府有收益而不浪费”①。对于我国来说,一方面,将竞争机制引入公共服务领域,允许和鼓励一些私营部门进入,可以改变我国基础设施建设中长期存在的瓶颈现象。另一方面政府部门提高行政服务效率和质量,也有利于公共服务的有效供给,利于服务型政府的塑造。

(四)增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府

新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系,重新对政府职能和社会的关系进行定位。公共管理部门应是为公众服务的机构,而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”,社会公众则是为政府提供税收的纳税人,同时享受政府服务的“顾客”。因此政府应增强公务员的“服务”意识,建设服务型政府。建设规范化服务型政府,首先要明确政府的职能定位,限制政府的权力,从管制型政府向服务型政府转变,全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次,完善政府运作机制,改革政府管理方式,积极探索建立办事高效、运转协调、行为规范、公正透明的行政管理体制。第三,完善监督机制,加强对各级行政机关的执法监督。主要包括加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督,加强行政执法的制度建设,加强行政执法监督的组织建设,加强政府内部监督,加强人民群众和社会舆论的监督,等等。②

(五)注重行政工作绩效,努力节约行政成本

篇（10）

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势

而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：

、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

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