乡村治理的思考大全11篇

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篇（1）

中图分类号：DF82文献标识码：A

一、引言在我国法治现代化的进程中，乡村社会治理的法治化是一个极其重要的制度命题。自改革开放以来，以经济结构转变为开端的全面的社会结构转型，引发了乡村社会原有内向、封闭结构的逐渐崩解，致使乡村社会治理的法治化面临着新的时代背景。在从乡村社会向公民社会、从长期的人治向现代法治的转型期背景下，乡村社会治理中纠纷主体意识所具有的传统乡土社会特色、案件客体所反映的“利益纠葛”纷繁复杂、纠纷处置中“权威无序”等特征，构成对人民法院司法实践工作的巨大挑战。对偏远地区的基层法院而言，由于制度转变的外源性特征更加显著，其工作中所面临的矛盾冲突也更加剧烈、直观。

在偏远地区基层法院的视角下，细致入微而又无所不在的转型期乡村社会的特殊性既是基层司法工作中必须适应的微观环境，也是我国法治化进程中应当直面的宏观问题。人民法院只有正确地认识到这些特殊性，才能真正明晰当前司法所承担的时代使命，优化深入到基层的乡村司法策略，在参与转型期乡村社会治理的过程中，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

二、认识：转型期乡村案件的特殊性从笔者所在地区基层法院司法统计的案件收结存数量上看，近年来，案件呈现出持续的高速增长态势。这直观地反映了笔者所在的乡村地区社会矛盾纠纷的增长态势，以及基层法院在办案数量上不断增加的工作压力。但从司法策略的优化角度看，对基层司法更具挑战意义的并不是案件的数量，而是在转型期乡村社会特有的生态环境下，各种案件在争议主体和客体上所表现出的特殊性。

（一）争议主体的特殊性

案件的争议主体，即诉讼程序中的当事人。从司法普适主义的角度看，任何主体参与诉讼的目的都是获得司法裁判的支持，其生活居住的地点是否为乡村，并不影响这一司法基本命题的成立。但从司法特殊主义司法特殊主义，在本文指认为规则在适用中存在大量例外的司法理念，而不是指认可规则之外的特权或特殊待遇的司法理念。 的角度看，尽管参与诉讼的行为目的并无特殊之处，但因所处大环境的不同，乡村纠纷主体行为本身——或者说其行动策略和方式——却在现代法治视野下显现出与众不同的特殊性。

1.以“议事”方式参与案件诉讼

转型期乡村社会的所在地区通常是我国经济社会发展的后进地区，往往也是具有我国传统乡土社会特点的典型地区。当地群众对诉讼、调解等社会解纷机制的认识，大多停留在“摆事实”、“讲道理”的乡村“议事”层面。由于这一认识上的偏误，当事人在参与诉讼或调解时，通常会反复地描述案件所涉纠纷在发生和流变上的各种细节问题，再结合乡土“义理”展开说理，其内在逻辑的精致程度并不亚于现代法治的逻辑体系。尤其在微观事实的认知层面，“议事”方式下的事实描述往往比司法程序下的事实认定更加精细入微。然而，“议事”方式的事实描述恰因如此精细，甚至于琐碎，往往会存在举证不能的问题。

西南政法大学学报贺少锋，陈庚：人民法院参与转型期乡村社会治理的思考——以偏远地区基层法院为视角在传统乡土社会中，“议事”仲裁者基于熟人社会关系下对纠纷中双方或多方当事人个性、品格以及处事方式等多方面的长期了解，通常可以综合性地判断、还原纠纷全过程的精细事实。即使事实判断和还原上出现了偏误，由于传统乡土社会人员流动性极低，熟人社会相对稳定的社会关系会自行评价“说谎者”的行为，使之在被发现后处于社会舆论上的弱势地位，难以在当地正常地开展社会交际生活。从这个意义上看，举证不能的问题并不会真正地对传统乡土社会中的“议事”仲裁者形成困扰。但在转型过程中，一方面由于乡村人员流动性逐步增大，熟人社会的大环境逐渐转变，半熟人社会的人际交往关系已经无法对“说谎”行为形成有效的内在约束[1]；另一方面作为仲裁者的法官对现代法治理念的认同逐步增加，对传统的“议事”方式逐步扬弃，导致当事人与办案法官之间的交流障碍日渐凸显。特别是在青年法官的身上，甚至会表现出一种以法治精神为信仰，欲与传统乡土社会的人情世故相割裂的内心冲动。因此，在乡村司法实践中，习惯于“议事”方式的当事人，常会处于举证不能的现实困境和与青年法官的交流冲突之中。

2.以实质合理看待程序规范

同样是基于传统乡土社会对争议主体的意识影响，乡村群众在面对应当如何看待程序规范的问题时，常常会表现出一种茫然。在不少当事人心中，难以理解的程序规范，不仅不能帮助其维护正当的权利，反而是导致其权利丧失的“组织压迫”。一种制度阴谋论的气氛，弥散于不了解法律的相对弱势的当事人群体中。因此，当事人对法律程序，常会因自身诉求未得到充分实现而表现出较大的不满情绪和抵制心态。在乡村社会中，这种不满和抵制往往会导致当事人请求家族势力介入司法程序，或者是请求行政部门干预司法程序。而其说服家族势力或行政部门的理由，则是碎片化的具体事实以及实质合理的乡土“义理”。后者，尤其能获得作为案外“权威”的家族势力成员或行政部门人员的心理共鸣，甚至可能获得办案法官一定的内心认同。

这样，在部分乡村案件的处理过程中，就会形成一个以当事人主观的实质合理性为基础的案件评价系统。以这种主观的合理性为分析工具，当事人以及案外“权威”对程序规范的价值定位就只会是实现当事人诉求的手段——当司法程序不能满足诉求时，就换行政程序试试。换言之，对认同实质合理性的当事人、家族势力、行政人员等而言，只要能够满足实质合理性，那么变更程序，甚至破坏程序，都是可以接受的必要手段。因此，在乡村司法实践中，以实质合理为根本追求的案件处理过程常常会出现“申请——上访——诉讼——上访”的程序反复，或者已经息诉的案件因为另一相似案件结果的不同而“旧事重提”，或者采取越级上访、静坐示威等非正常的诉求表达方式[2]。这些非程序的行为策略，从根本上否定了程序的存在价值，完全悖离于现代法治所要求的程序公正。可以说，在向现代法治的转型中，实质合理对程序公正的否定是乡村社会与现代法治相冲突的最激烈之处。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的主体特征在于，乡土意识仍然深刻地影响着当地群众的诉讼参与行为和程序规范意识。案件的处理实际上仍处于一个法治程序的规范意义，缺少认同；“义理”式的实质合理性占据竞胜地位的社会生态环境之中。“重实体，轻程序”，请求法官细致“查案”，“循义理而断案”的当事人以及案外人依然是转型期乡村基层法官所必须面对的司法产品输出的主要群体。

（二）争议客体的特殊性

案件的争议客体，即个案处理中的具体纠纷。从司法普适主义的角度看，这些纠纷，无论其是否发生在转型时期的乡村地区，只要依循具体的案由分类，即可由法官依据专门的实体法律和程序法规予以审理解决。但从司法特殊主义的角度看，当前案件所涉及的在纠纷发生和流变过程中对案件处理有巨大影响的转型期特点，却是基层司法实践中不得不专门了解和高度重视的纠纷特殊性。

1.熟人社会式微是纠纷增加的重要根源

从纠纷发生的影响因素上看，熟人社会的逐渐式微是导致转型期乡村社会纠纷数量迅速增加的重要根源。从笔者所在地区人民法院的司法统计数据上看，转型期乡村社会中最为典型的纠纷类型，主要包括：承包土地的流转、宅基地的转让、外出打工群体的婚姻家庭纠纷，以及因现实利益冲击而引发的邻里纠纷。在传统的乡土社会中，这些纠纷几乎是不可能“成讼”的。因为在基于熟人关系的传统乡土社会中，这些纠纷有的属于现实利益不大，可以协商处理的财产纠纷；有的属于社会流动性极低情况下，礼教伦理直接调整的家庭纠纷；还有的属于人际关系和谐情结下，应当“息讼”处理的邻里纠纷。但在转型期的乡村社会中，一是经济迅猛发展所带来的现实利益——包括国家补偿等——非常巨大，在原有的自发协商方式中缺少与之相适应的利益平衡方案；二是社会制度对男女婚姻权益的保护受到普遍认同，传统伦理对家庭关系的稳定作用正在逐步消解；三是人际关系的半熟人化人际关系的半熟人化，是指传统乡土社会中熟人关系出现崩解，社会人际关系由熟人关系的典型形态向熟人关系与陌生人关系的混杂形态演进的发展趋势。（参见：杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：161.） ，自利观点相较于互利观点处于优势地位，对长期和谐邻里关系的价值认同逐渐下降。

将这些原因归纳起来，即是由于熟人社会的逐渐式微，在现实利益的刺激下，人际交往过程中互动行为的短期自利现象逐渐增多——在自我利益实现的过程中，不惜以可能的长期的人际关系为代价。从制度经济学的角度看，这是社会发展过程中，尤其是转型过程中，必须支付的制度成本。制度成本，特指制度变迁过程中改变过去制度稳定性时所需要的社会转型成本。（参见：道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.韦森，译审.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐渐确立之后，即便不再是原有的熟人社会，自利行为的短期策略也会逐渐被更加稳定的长期策略所取代。这意味着，人民法院在面对这样的纠纷时，或许只能以尽可能稳定的司法策略向社会成员传递社会法治体系正在逐渐确立的制度信号，然后等待社会成员的行为认同。

2.权威无序是冲突升级的主要原因

从纠纷流变的影响因素上看，转型期乡村社会的权威无序应是冲突升级——尤其是升级到司法程序难以控制程度——的主要原因。在转型期乡村社会的治理语境中，一方面是传统乡土社会中家族势力、行政部门等案外“权威”对乡村社会秩序的影响力之大，常常是与直接处理纠纷的乡村司法权威处于平行地位，甚至是在某些特定语境中占据优先地位的[3]；另一方面是家族势力、行政部门等依靠传统伦理和政治秩序所形成的权威都已无法“一锤定音”地处置纠纷而不得不在司法场域中，通过在具体案件处理过程中直接的权威对抗，尝试构建新的符合自身利益的解纷路径。因此，即使是在司法场域中，案外“权威”对司法权威的尊重也非常有限。转型期乡村社会的纠纷解决实际上处于一个权威无序——或者说权威真空——的状态。当代表不同利益群体的案外“权威”出现在一个具体的案件处理过程中时，一是纠纷处理方式会在一定程度上表现出偏离人民法院控制的趋势，二是纠纷内在的冲突程度会表现出显著的增长态势。比如：在一起普通的离婚案件中，一旦出现双方家族势力的介入，那么对案件处理结果的预估评价就需要从优先避免引发双方家族势力的暴力冲突上予以考虑。

更为严重的是，如果人民法院仅以纠纷解决为中心展开对此类案件的处理，那么，一方面是案件的处理结果很可能为了迎合民众口味的“合乎情理”——包括实质合理的“义理”等——而与现代法治精神相悖离；另一方面是可能引发更多的案外“权威”对司法过程的粗涉，导致司法独立品格的丧失。从这个意义上看，人民法院是应当坚决抵制案外“权威”对司法过程的介入的。但是，在权威无序的状态下，人民法院在案件的处理过程中也很难保持理论上所应具有的优先地位，反而是政府等行政力量更易获得较高的话语权。基于这一现实，在面对案外“权威”可能介入或纠纷冲突可能升级的转型期乡村地区的案件时，基层法院对基层行政部门力量的依赖性反而是不断加大的。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的客体特征在于，涉诉纠纷的发生和流变，常常受到人民法院的控制范畴之外因素的巨大影响。无论是熟人社会的式微，还是解纷权威的无序，人民法院在面对和处理相关案件时，都处于一种司法权威不彰、社会效果不大的尴尬之中。这一方面是因为基层法院所秉持的司法规律本身的局限，不能过于主动地介入到具体纠纷的处理和行为策略的引导之中；另一方面是因为基层法院的司法权威受到各种外部力量的挑战，对冲突较大——特别是涉及不同群体结构性利益冲突——的纠纷的处理不得不依靠基层政府以及相关部门、乃至地方行业协会等组织机构的积极协助。

三、思考：转型期乡村司法的职能使命乡村社会争议主体和客体的特殊性，以及当前我国经济社会转型的时代背景，是人民法院——尤其是偏远地区的基层法院——当前所必需面对的巨大挑战。面对这一挑战，每一个基层法官都应当明确，作为一个司法工作者，自己和自己的行为所应承担的社会职能使命——在个案处理中，定分止争，形塑社会关系，营造一个稳定、公平的社会法治环境；在司法策略上，传播法治，助力社会转型，积极推动国家法治建设的现代化进程。

（一）定分止争，形塑社会关系

在现代法治理论中，纠纷解决功能是人民法院所承担的基本社会职能。在社会发展的任何时期，以及纠纷发生的任何地区，人民法院都应当依据国家法律法规，通过对具体个案的审判，明晰当事人之间的权利义务关系，确定个案处理的具体结果，进而解决具化于个案中的矛盾纠纷[4]。同时，人民法院对个案的处理，对当事人权利义务关系的明晰，也是对处于混乱状态、争议状态的社会关系的梳理、调整。个案的处理结果，代表的是原有社会关系状态被司法行为形塑后的结果。即使是在一些裁判结果为“确认”、“维持”的案件中，经过司法程序的原有社会关系也是全新的，因为其不再处于混乱或争议的状态之中。从这个意义上看，定分止争，形塑社会关系，是司法行为的基本职能——解决纠纷——的具体内涵。

处于乡村地区的基层法院，当然应为转型期乡村社会的发展承担起相应的社会职责。并且，针对相关案件争议主体、客体的特殊性，基层法院在个案处理的过程中，应当尤其注重对社会关系的形塑。这是因为近十年来乡村社会发生了巨大转变，一方面是原有乡土社会格局逐渐崩解，乡村社会各阶层间的利益冲突处于较为混乱的矛盾多发时期，需要乡村基层法院在定分止争的同时，更多地考量案件处理后的社会效果；另一方面是新的社会秩序尚不稳定，乡村案件所涉及的争议群体表现出对新的社会秩序，以及法律规范的不适应，需要当地基层法院通过个案处理，不断形塑应有的社会关系状态。值得注意的是，这绝不等同于对过去社会关系的修复和还原，而是对新的社会关系的把握和形塑。即，乡村地区基层法院需要在法律规范的体系下，通过适用法律，按法治理论中权利义务关系的应然状态，形塑抽象于具体案件的乡村社会关系。

（二）传播法治，助力社会转型

乡村社会的变迁对乡村基层司法提出了新的需要，使得乡村社会原有的乡土特征与国家法律的规范特征越来越具有亲和性。这主要体现在乡村案件争议客体的特殊性上。这些案件纠纷无论因熟人社会式微而出现，还是因解纷权威无序而扩大，都反映出当事人依靠法律武器保护自身权益意识的提升。尽管当事人并不总是信赖法律规范，有时甚至会为了自身权益的实现而抵制法律规范，但不可否认的是，即使是尚不熟悉法律程序的当事人，也会以自己的方式——如“议事”方式等——积极参与到诉讼程序中，积极主张自己的合法权益。这种权利意识，尤其是财产权利意识的提升，本身就是经济社会转型所带来的社会进步。

究其根源，经济社会的转型，并非社会经济结构的单一转变，而是涵盖社会政治、法律等诸多领域的社会整体转变。从传统的乡土社会转变为现代的市民社会，也是我国经济社会转型的重要组成部分。乡村社会的发展应当与全国经济社会转型保持步调一致。所以，将法治理念传播给尚不熟悉法律的乡村群众，以构建良好的乡村法治环境，助力乡村经济社会的转型，是乡村司法策略所应承担的时代使命。在传播法治理念的道路上，乡村基层法院首先要面对的问题，就是传统乡土社会在普通群众心智习惯上留下的深刻烙印。无论是解纷方式的“议事”形态，还是实质合理的“义理”观念，都需要基层法官通过自己的言行、司法的策略逐步纠正。引导乡村当事人了解诉讼程序，提高其对程序规范价值的认同，则是现阶段传播法治理念和助力社会转型的职能使命中具有“破冰”意义的重要一步。

四、建议：转型期乡村基层法院的司法策略司法策略是人民法院履行职能使命的具体做法和工作机制。明确现阶段的司法工作职能使命，固然能从根本上认清司法工作的长期目标和短期目标，但如果缺少必要且正确的司法策略，也是无法真正实现司法职能使命的。针对转型期乡村案件的特殊性，笔者认为，当前应当从以下三个方面加强司法策略的构建工作。

（一）加强诉调联动，优化解决纠纷的司法路径

加强诉调联动，一方面可以使不熟悉乡土社会的基层法官逐渐了解乡土社会中的解纷机制，以纠纷的合理解决为优先考量，而不偏执于诉讼程序或者判决形式的实现；另一方面可以使当事人先以“议事”方式参加调解，在熟悉基层司法的基本程序后再参加诉讼。这样，乡村案件的当事人和人民法院的基层法官，因各自成长经历的不同，以及受现代法治教育影响的不同而形成的两种截然不同的心智结构在面对纠纷、解决纠纷时所发生的冲突、碰撞即可得到一定程度的缓冲，从机制上降低当事人与基层法官发生直接冲突的风险。

从现代法治的角度看，基层法官对纠纷的处理方式一般更为符合法治的程序性要求。但是，这并不能当然否定传统乡土社会的解纷方式的合理性。现代司法所强调的法治合理性与乡土司法所论述的治理合理性，在当前社会中，应当是能够相互并存的。（参见：陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：45.） 乡村基层法院在解决纠纷、推进法治的过程中，并不应当生硬地以现代法治的程序规范替代或者否定乡土社会的解纷机制。被誉为“东方经验”的调解，在具体案件的推进过程中既能够满足当事人以乡土“义理”展开纠纷“议事”的需要，也能够满足基层法官以程序规范推进案件审理的需要。从现代法治与乡土解纷的互动上看，调解或许是最适合基层法官与当事人表达各自观点、诉求的“缓冲之地”。同时，就因权威无序而可能扩大的纠纷而言，政府的行政力量也可以在调解的场域中以政策平衡的方式直接参与具体的案件解纷。而与之联动的诉讼程序，则是为这个“缓冲之地”提供了一套可以直接参考的针对具体纠纷的现代性解纷方案，使纠纷当事人——包括政府等行政部门——对纠纷中权利的自行平衡结果在参考、对比中产生趋近于诉讼程序结果的倾向。从推进法治、解决纠纷的角度上看，加强诉调联动的一个关键点即是引导当事人认识到现代性解纷方案的存在，提高其在调解失败时接受诉讼程序调整的可接受性。

（二）加强司法释明，传播程序规范的价值理念

加强司法释明，其重点在于加强对法律条文所蕴含的程序规范价值的释明。从解决纠纷的角度看，其作用在于提高当事人对败诉风险的认识，使之能够接受程序调整的结果——即使这个结果存在实质上的不合理。这当然是对一线办案法官的巨大挑战。因为就当前阶段而言，部分基层法官自身也是更认同实质合理性的。从这个意义上看，加强司法释明，不仅仅是对当事人的认知引导，也是对部分法官自身的再教育。从推进法治的角度看，加强司法释明的作用在于切实有效地传播程序规范的价值理念，从而提高以形式合理性为分析工具的现代解纷机制的可接受性。这与加强诉调联动的作用有一点殊途同归的意味。

程序规范的价值，根本点在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性为分析工具，程序规范的结果具有合理性。在马克斯·韦伯看来，“形式合理性是关于不同事实之间的因果关系的判断，主要被归之于手段和程序的可计算性，因而是一种客观的合理性。而实质合理性或价值合理性则是关于不同价值之间的逻辑关系判断，主要被归之于目的和后果的价值，因而是一种主观的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的结果，从个案角度上看，的确可能出现实质性的不合理，但从系统角度上看，其结果符合实质合理的可能性远大于出现结果悖离实质合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的举证规则之下，因举证不能承担不利后果的一方当事人，一般在实质合理性上也是应当承受不利后果的一方。乡村基层法官很有必要向遭遇举证不能困境的当事人释明，“我不清楚你是不是属于例外，你很有可能就是特殊的那一个。但是，我只能依据大多数人对这类案子一般情况的理解，确定你这个案子的结果。”这其中，也涉及到司法释明的技巧问题——熟悉法言法语的基层法官有必要以乡村案件当事人能够理解的语言形式开展司法释明。

（三）加强审判公开，提升基层司法的公信权威

加强审判公开，一是加强审判程序的公开，其代表性做法是巡回审判的形式多样化；二是加强审判结果的公开，其代表性做法是裁判文书在互联网公开。后者，应当是当前乡村地区基层法院加强审判公开工作的重点所在。其原因是，伴随乡村社会流动性的增加——例如：农民工的“外出”、“返乡”，大学生村官的“进村”、“驻村”等，乡村社会的信息传播渠道日益开放。广播、电视、报纸等传统媒介已经实现了对乡村地区的地域覆盖，手机、电脑等上网工具也逐渐成为乡村群众了解外部信息的重要渠道。在这样一个信息爆炸的时代，巡回审判已经很难具有在传统乡土社会背景下“审理一案，教育一片”的巨大影响力，对行政部门的影响则更加微弱。这就意味着，乡村地区基层法院在巡回审判工作上的司法资源投入与社会效果收益，正逐渐失衡。尽管如此，审判程序公开依然在传播法治精神方面具有不可估量的价值，比如对具有特别重大影响——受到社会舆论专门关注——的案件的庭审直播，就具有在更大范围上宣扬司法权威，提高司法公信的重要意义。

但是，由于具有特别重大影响的案件资源的稀缺，以及案外人对值得关注案件的偏好选择，决定了裁判文书上网等审判结果的公开，能够更加稳定和持续地推动乡村社会治理的法治化进程。具体而言，由于权利意识的提升，在当前的乡村资讯条件下，处于特定纠纷中的当事人，无论是否已经参与到诉讼中，都会自发地关注曾经的相关或相似案件的裁判结果，进而预判自身所面临的纠纷结果。行政部门虽然可以更为直接地向法院咨询具体案件的解纷路径，但一般也不会放弃从外部信息中获知更有利于自身政策稳定的解纷路径的可能性。因此，纠纷的当事人和纠纷涉及的行政部门对纠纷结果的预判，都不是以个案为参考依据的心理预期，而是在多个案件的比较中得到的自身最为认可的可能性结果——预判的可能性结果通常不止一个。从这个意义上看，加强审判结果的公开，一方面是方便了当事人获知多个相似案件的具体结果，使之在案件比较的过程中感性地了解特定类型的案件裁判逻辑；另一方面是降低了个案结果对当事人和行政部门的“误导”，多个案件所形成的系统性特征更有利于当事人和行政部门直观地感受到司法行为所具有的公信权威。从这个意义上看，加强审判结果公开的具体要点，就在于以尽可能方便的形式尽可能多地公开案件的审判结果。JS

参考文献：

[1]陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：36.

[2]重庆市第二中级人民法院课题组.三峡库区和谐发展与社会矛盾纠纷化解问题研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.

篇（2）

关键词： 农村宅基地；流转机制；退出机制

Key words： rural residential land；transfer mechanism；exit mechanism

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）15-0017-02

0 引言

十八届三中全会明确要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。然而，伴随工业化、城镇化的深入推进，我国农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化趋势仍然明显。积极建立农村宅基地流转退出机制既有助于促进宅基地集约利用，也有助于进一步凸显农民的财产权利。

1 建立宅基地流转退出机制的总体思路

针对目前农村宅基地自发流转普遍、宅基地退出机制缺失的现状，明确宅基地流转的改革思路是先出台政策规范，然后鼓励规范流转，并制定适当的压力政策，完善宅基地流转监管，即建立宅基地流转的“规范――激励――压力”机制；明确宅基地退出的改革思路是先打好基础，引导农户退出宅基地，然后通过合理的补偿与保障制度激励农户主动退出，并针对违规持有宅基地的现象进行打压，即建立宅基地退出的“引导――激励――压力”机制。通过建立合理的宅基地流转与退出机制，规范流转，让符合条件的农户主动地、积极地退出宅基地，以实现耕地面积不减少、建设用地不增加、农村土地节约集约利用的目标，推进社会主义新农村建设，加快统筹城乡发展进程。

2 建立宅基地流转机制

2.1 宅基地流转规范机制

2.1.1 严格限定流转规则，明确规范性目的 主要针对范围、主体、前提条件等流转规则进行严格限定。开展农村宅基地流转的范围应先由村集体经济组织扩展到乡镇集体经济组织内，待改革试点成熟时，可进一步扩展到区县、全市乃至全省范围。现阶段流转主体必须是农村户籍人口，城镇户籍人口不能参与宅基地流转。流转必须符合以下前提条件：必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划；必须产权清晰，拥有合法的权属证明，防止违法建筑、小产权房通过农村房屋交易变相合法化；已确定用于挂钩指标归还、地票复垦的农村宅基地不得流转。

2.1.2 组建农村土地交易中心，凸显市场化特征 建立农村土地交易中心是规范宅基地流转的基础设施，是体现公开、公平、公正的市场化交易的重要平台，可以依托国有土地交易中心设立。通过农村土地交易中心，以转让、出租、转租等方式对宅基地进行流转。由于宅基地流转涉及农民权益，在市场化交易的同时，应具有政府参与的交易管理体系，可通过严格流转程序来实现。具体程序应包括“流转主体提交流转申请――国土部门审查申请――公开流转――签订流转合同――国土部门登记备案”。

2.1.3 建立集体建设用地价格评估体系，细化收益分配 合理评估宅基地价格，是在流转中保障农民财产权益的重要途径。可以参照城镇土地估价规程，对包含宅基地在内的集体建设用地进行分等定级，并制定集体建设用地基准地价，作为宅基地流转的政府指导价。流转价格以政府指导价为基础，最终价格由市场决定。通过交易获得的流转价款应根据所有权与使用权的权利不同进行合理分配。流转收益主要归原使用者所有，原宅基地实际占用面积超过规定标准的部分的流转收益归集体经济组织所有，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。

2.1.4 分区域开放宅基地流转，实行阶段式推进 由于宅基地流转对市场、需求、经济发展水平等有一定的要求，并不适合一时间将全部区域纳入流转范围，可分区域、分步骤地逐步推进。具体可分三个阶段：第一阶段设立宅基地流转试点，可选择统筹城乡改革示范区、集体建设用地流转试点区、具备农村土地交易中心等在农村土地流转与利用方面有探索与实践经验的区域设立试点，先行先试；第二阶段在总结试点经验，研究出台相关规范细则的基础上，扩宽到有实际需求的经济水平较高的区域；第三阶段是在制度成熟、多数区域实践顺利的基础上，实行全域开放，全面推进宅基地流转。

2.2 宅基地流转激励机制 农村宅基地的规范流转能够体现出宅基地的财产性价值，提高土地利用效率，调动农户的流转积极性，有利于流转的可持续发展。

2.2.1 加强基础设施配套建设，提高宅基地区位条件 农村宅基地长期以来财产性价值无法凸显的重要原因是区位条件差，因此，加强饮水安全、农村道路、农村电力、农村沼气等农业生活性基础设施建设，加强农村义务教育、农村卫生、农村文化设施等农村社会发展基础设施建设，提升宅基地区位水平，可以增加流转收益，提高农户流转的积极性。

2.2.2 提供宅基地交易的小额贷款支持和优惠政策，为受让方提供融资渠 针对位于地灾区、高山区、危房区等居住条件较差的农户，在流转过程中提供一定的住房补贴，为一般农户提供小额的贷款支持，为农户解决购买与租赁宅基地的资金问题，以鼓励农户参与宅基地流转。

2.3 宅基地流转压力机制 在鼓励农户以规范的途径流转宅基地的同时，还应注重对违法违规流转行为的制止与惩罚，增加非法流转的压力，以疏堵结合的方式完善宅基地流转机制。

2.3.1 加强监管，提高基层执法水平 增加乡镇国土所管理人员、车辆和资金预算，建立宅基地动态巡查制度，提高基层的执法力度，加强宅基地利用与流转监管。

2.3.2 加重处罚，坚决杜绝非法流转 加大非法出租、非法倒卖宅基地的处罚力度，明确不同类型的处罚金额，对非法倒卖宅基地情节严重的给予拘留或拘役处罚。

2.3.3 加强宣传，提高农户守法意识 提倡规范流转的同时加大对非法流转危害与处罚的宣传，提高农户的遵法守法意识与权益保障意识，在农户中产生威慑力，引导农户自觉脱离非法流转的队伍。

3 建立宅基地退出机制

3.1 宅基地退出引导机制

3.1.1 编制村级规划，完善规划引导 编制村级土地利用总体规划、村庄建设规划等村级规划，建立和完善农村人均用地标准[1]，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模，因地制宜地规划中心村建设，完善中心村配套基础设施，使之成为吸引力、辐射力的示范村，让农户主动退出原来宅基地而到中心村集中建房。

3.1.2 建立宅基地流转机制，形成制度引导 只有从制度上完善了宅基地流转的机制建设，放开了宅基地申请主体资格的限制，宅基地的退出及集约利用才能有好的制度基础，也有利于推进新农村建设。

3.1.3 健全宅基地整理复垦机制，形成政策引导 现行法规政策提出了“实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”、“鼓励宅基地向中心村、小城镇集中”、“提倡相对集中建设公寓式楼房”等推进农村宅基地整理复垦的要求，在此基础上，国家和地方政府给予一定量的配套资金，积极开展整理复垦规划，完善宅基地整理复垦的政策支持，引导宅基地通过整理复垦方式规范的退出。

3.2 宅基地退出激励机制

3.2.1 建立宅基地退出补偿制度 农户作为理性经济人，只有当补偿制度符合其预期的时候才会考虑退出宅基地。为了充分体现宅基地的用益物权，应考虑多种补偿方式，大致可以分为实物补偿和货币补偿两大类。关于实物补偿，即结合新农村建设，以整理规划为推力[2]，配套基础设施建设，同时国土部门下达一定的启动指标，作为新农村建设周转使用，农户在退出宅基地后立刻就能入住新居，提高了农户退地的积极性，也大大降低了过渡期的开销。关于货币补偿，适合合法拥有一户多宅、已在城镇购房的农户，补偿款分为房屋补偿和宅基地补偿两部分，其中房屋补偿金额可以参照征地补偿标准中对房屋的补偿标准确定，宅基地补偿金额根据宅基地流转价格均价确定。

3.2.2 建立合理的收益分配制度 农村宅基地的退出与利用不仅需要农户积极参与，还需要政府部门的大力推进和集体经济组织的积极配合，因此只有建立起保障政府、集体、农户三方利益的收益分配制度，才能有效推动宅基地的退出与集约利用。农户作为宅基地的实际使用权人，自然应获得宅基地退出补偿的主要部分，集体经济组织作为土地所有权人，也应有所有权收益的体现，二者的分配比例可以参考重庆地票价款分配85：15来确定。政府的参与分配方式则为收取税费。

3.3 宅基地退出压力机制

3.3.1 建立部分宅基地有偿使用制度 压力机制并非针对全部宅基地，面积合规、一户一宅的农户仍然可以无偿使用宅基地。对于超标超占、非法取得的宅基地则应实行有偿使用制度。其中对于合法取得一户多宅的，仅对多余的宅基地收取使用费，并执行累进制计算，即拥有的宅基地数量越多，所缴纳的使用费越高；对于超标超占、非法取得一户多宅的，除了缴纳宅基地使用费，还应收取处罚费用，通过经济利益的约束，使其主动退出宅基地[3]。压力机制的建立不仅促使农户退出多余宅基地，也有利于对违法用地的控制。

3.3.2 建立建新拆旧履约保证金制度 为切实解决“建新不拆旧”问题，在农民申请新的宅基地时，以合同形式要求其缴纳可支付旧房费用的保证金，约定在其新房建成后的规定时间内拆除旧房，将旧宅基地归还本集体经济组织。履约后该保证金如数退还；占新不拆旧，则依法，保证金用于支付执行费用。

参考文献：

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思想政治属于社会意识形态的范畴。思想政治工作的有效与否，对事业的兴衰具有较强的能动作用与反作用。为此，笔者就当前农村信用社思想政治工作的有效性问题作一些粗浅的探析。

一、当前农村信用社思想政治工作存在的主要问题

总体而言，农村信用社系统的思想政治工作的主流是好的，在促进业务发展、保持稳健经营、推进改革进程等方面发挥了积极和重要的作用。但是随着社会的发展和时代的进步，特别是随着农村信用社改革的不断深入、业务的不断发展，信用社系统思想政治工作的一些弊端逐渐暴露，主要表现在以下几个方面：

(一)对思想政治工作缺乏足够的重视。

有的领导自身不注重抓职工思想政治工作，甚至还错误地认为思想政治工作与业务工作存在对立的一面，认为只要业务发展了，其他的工作好与坏无所谓。因此，存在重业务发展，轻思想政治工作的倾向。

(二)思想政治工作缺乏必要的形式和载体。

内容决定形式，形式服务于内容。做好思想政治工作也必须通过某种形式来承载。但是，在当前农村信用社经营十分艰难、竞争日趋激烈、金融风险难以化解的情况下，思想政治工作的出发点和落脚点仅仅局限于解决“燃眉之急”，局限于“一事一议”，没有针对普遍性的形式和载体。

(三)思想政治工作缺乏必要的专兼职队伍。

从目前农村信用社各级机构内部职能部门设置情况来看，虽然都设有或名为政工、或人事、或综合等的主(兼)管思想政治工作的部门，但实际上这些部门抓思想政治工作的职能并没有得到很好的体现，或根本在这些部门没有明确思想政治工作这样的职能，或这些部门往往自身忽视了思想政治工作。因此，存在思想政治工作基本上无人抓的局面。

(四)思想政治工作走过场脱离实际的现象比较突出。

农村信用社系统在思想政治工作中存在两种比较典型的倾向：一是图形式走过场，应付上级的检查验收；二是思想政治工作的片面化、极端化，对实际工作没有促进作用和指导意义。

(五)思想政治工作的导向性比较模糊。

即思想政治工作处于被动状况的情况比较多见，单纯地为做思想政治工作而做思想政治工作，缺乏目的性、导向性、针对性。

(六)思想政治工作的模式老化，机制不活。

传统的思想政治工作固然有一些很好的模式，特别是有一些很好的经验。但是随着社会的不断发展和变革，这些模式和经验的局限性也逐渐暴露，需要创新和发展。长期以来，农村信用社系统思想政治工作创新和发展不够的问题往往被忽视了。

(七)思想政治工作领域的改革相对滞后。

就农村信用社而言，思想政治工作与业务工作应该是紧密相连的，即应与信用社的发展紧密相连。经过几十年的发展，农村信用社的管理体制、经营机制等各方面的改革正在逐步深入。但是，应该与之相适应的思想政治领域的改革却没有同步进行，至少在思想政治领域的改革滞后于农村信用社管理体制和经营机制方面的改革步伐，形成了二者之间衔接脱钩的现象。

(八)群团组织在思想政治工作方面的优势和职能作用没有得到有效发挥。

二、影响思想政治工作有效性的主要症结

(一)少数领导干部自身素质不高，对思想政治工作重视不够，影响了思想政治工作的有效性。

作为一名管理若干名职工的领导干部，首先应是这些员工的表率和楷模，无论在思想上、作风上、业务上都应该如此。同时，一名合格的领导干部，也应该首先是一名合格的思想政治教导员。因此，不难想象自身素质本来就不高的领导干部如何来开展员工的思想政治工作。信用社成立五十年以来，由于其进人渠道单一，近亲繁殖现象比较突出，员工素质普遍较低，从中选的领导干部不乏优秀分子，但是也不可否认其中存在“从矮子中选长子”的现象，特别是基层信用社的管理者。这样产生的领导干部难免自身素质不高，必然会影响思想政治工作的有效性。

(二)员工综合素质不高，使得思想政治工作传导渠道不畅，影响了思想政治工作的有效性。

思想政治工作的受众是广大员工，无论你采取怎样活跃的形式、丰富的内容、生动的范例来开展思想政治工作，最终得员工理解、领会并融入工作实践中予以运用才谓有效。而这是与员工的学识水平、道德水准、价值取向及社会、生活环境紧密相连的。在员工素质普遍较低的现实情况下，思想政治工作确实存在传导渠道不畅的问题。

(三)当前农村信用社经营形势严峻，各种改革不断深入，矛盾暴露并不断激化，影响了思想政治工作的有效性。

员工是企业的主体和主人翁，作为企业的一员，都希望能有一个稳定的工作环境和相对优厚的经济待遇。只有这样，员工才会对企业产生一种依恋感甚至是依赖感。然而在当前，农村信用社的经营形势普遍不景气，员工利益同时受到影响；加之当前农村信用社系统的各项改革正在不断深入，在改革中必然涉及员工利益的重新调整和分配，有些隐性矛盾也会在改革中逐渐暴露甚至激化，引起员工思想情绪波动，结果必然影响思想政治工作的有效性。

(四)农村信用社系统经济案件频发，反腐败斗争的艰巨性和长期性，一定程度上挫伤了员工的进取心和积极性，影响了思想政治工作的有效性。

从整个金融系统来看，农村信用社属于各类案件的高发区。案发后也存在追赃抓逃不力等问题，集中暴露了农村信用社在内部管理上还存在许多薄弱环节和安全隐患，甚至有些薄弱环节和安全隐患可能会长期存在而得不到整改和处理；信用社领导干部层次中发生的腐败案件也时有曝光。在经营比较艰难、竞争日趋激烈、历史包袱异常沉重、改革逐步深入的情况下还存在这样的问题，势必影响员工的进取心和积极性，自然会影响思想政治工作的有效性。

(五)“三会”制度形同虚设，民主管理流于形式，员工的主人翁地位和作用得不到认可和发挥，民利得不到尊重，影响了思想政治工作的有效性。

信用社是实行民主管理的合作金融机构。员工是信用社的主人，是推动信用社各项工作的最活跃的因素。所有有责任心、事业心、进取心的员工都希望通过民主渠道这一种有效的途径参与信用社的经营和管理。然而，当前信用社民主管理的渠道并不一定十分畅通，无论从哪一方面看，其官办色彩依然很浓。特别是员工行使民利的“三会”这一有效载体，其作用并未得到有效的发挥。广大员工的民利得不到尊重，主人翁地位和作用得不到认可。这也是影响思想政治工作有效性的一个很重要的原因。

三、实现农村信用社思想政治工作有效性的途径

(一)强化干部队伍建设，培养“又红又专”的风范型、事业型、知识型的领导干部队伍，奠定思想政治工作有效性的组织基础。

干部队伍素质如何，对于能否实现思想政治工作的有效性具有非常重要的意义。因此在选拔和任用信用社领导干部上，要始终坚持“年轻化、革命化、知识化、专业化、正规化”和“用好的作风选人，选好的作风的人”的原则。只有作风好的干部才能带出作风好的队伍，只有作风好的队伍才能干出卓著的业绩；也只有作风好的干部，才具备好的思想政治素质，才能成为促进思想政治工作有效性的践行者和推动者。

(二)从深层次提高全体员工的综合素质，构筑思想政治工作有效性的认知基础。

思想政治工作的有效性必须通过全体员工感知、领会、传导、践行才能得以实现。而要做到这一切，不仅要求员工具有良好的文化素质，而且同时要求员工具备高尚的道德情操、精湛的业务技能、丰富的实践经验、敏锐的思想觉悟和较强的政治敏感性。而信用社现有员工的素质离这种要求还有很大的距离，梗阻了思想政治工作的传导渠道。因此，要坚持“全面发展、全面提高、全员提高”的原则，切实提高员工的综合素质，扎扎实实地构筑思想政治工作有效性的认知基础，促进思想政治工作的有效性。

(三)充分发挥党、团、工、青、妇等组织在思想政治工作方面的优势，营造密切配合，分工协作，齐抓共管的思想政治工作的氛围。

信用社员工的成分、层次、结构等情况都比较复杂，要在这种特殊行业实现思想政治工作的有效性，需要各方配合，相互协作，齐抓共管，形成合力。而党、团、工、青、妇等党群组织在做思想政治工作方面有比较成熟的思路和成功的经验，也有一支长期并善于从事思想政治工作的队伍。因此，要完善和加强这些组织的建设，充分发挥他们的优势，经常性地开展生动活泼、形式多样、寓教于乐的思想政治工作，营造良好的思想政治工作的格局和氛围，促进思想政治工作的有效性。

(四)丰富、创新思想政治工作的形式和内容，构建促进思想政治工作有效性的稳固平台。

长期以来，农村信用社系统根据自身行业特点，创立了一些关于思想政治工作的方法、形式和内容，在一定时期里，的确起到了凝聚思想、鼓舞斗志、弘扬正气、确保稳定、促进发展的目的。但是，随着时代的发展和社会的变革，做思想政治工作也不能拘泥和局限于老传统、老套套、老模式，需要不断丰富、创新、发展，否则就会失去生命力，至少会失去原有的吸引力和推动力。新时期的思想政治工作要紧扣时展的主题，紧密结合农村信用社业务经营管理的实际，坚持与时俱进、开拓进取、不断创新思想政治工作的方式方法，不断丰富其内涵。

(五)开拓市场，改善经营，加快发展，努力实现减亏增盈，夯实促进思想政治工作有效性的物质基础。

篇（4）

中图分类号：R197.6文献标识码：B文章编号：1005-0515（2011）11-319-02

2010年9月，江苏省洪泽县在全县乡镇卫生院实施国家基本药物制度。通过对乡镇卫生院的调查发现，这一年来，因为财政补贴及时到位，基本药物制度“盘活”了乡镇卫生院，总体实现了门诊人次翻一番、药品价格降一半的目标。但这次对中草药不在实施国家基本药物制度范围。而在乡镇卫生院中，中药房承担的工作基本可细化为计价划价、质量验收、审配调剂、煎药以及计划采购管理等工作[1] 。目前中草药的采购没有通过全省统一的招标平台采购，但在实施国家基本药物制度后，中药房的管理首先是以质量验收为重点，因为中药质量的优劣与中医临床治疗用药安全有效密切相关。中药房只有重视中药质量管理，才能不断提高中药质量，确保“辨证准确、处方正确、用药有效”，改变“医准、方对药不灵”状况。

1 存在的问题

1.1 入库把关不严

乡镇卫生院的医药消费者是普通百姓，对用中草药质量，疗效没有太多的认知能力，受到媒体及其他监督力量小，因此乡镇医院往往在管理上不严格。另外国家对医药市场的部分开放使得医药市场的竞争日益激烈，因此很多药材经营者不顾伦理道德，为了牟取更大的利润，以假乱真，以次充好，甚至对库管人员行贿，更有甚者在草类药材中掺杂大量沙土，在质轻的药材里面夹杂土块瓦砾等。针对这些手段，库房人员如果没有良好的鉴别能力和工作责任心，仅仅凭借私人关系或药材外表就让药材入库，严重影响了临床疗效和损害了病人的利益，甚至会威胁到病人的生命安全。

1.2配方过程不严格

中药配方是必须按照一定的比例进行配方的，否则对饮片的质量和疗效影响非常大，甚至没有任何医疗作用。中医讲究辨证用药，即根据中药本身的四气五味、升降浮沉、归经等性能来选择的。但是在具体用药时，又必须根据病人的病情和实际情况，通过炮制使得药性符合医疗的需要，因此炮制方法很大程度上就决定了疗效。而乡镇卫生院医院中，很多配方人员没有很丰富的理论知识，更多的是依靠自己的土经验来进行配方，炮制。另外乡镇卫生院中药配方的过程没有很好的监督，从门诊到配方及炮制可能是一个人也可能是多个人，而多个人容易引起误解而造成所配置的饮片失效。

1.3 信息管理程度不高

条件较好的卫生院都实行了计算机管理，而乡镇卫生院中药房更多的是依靠人工管理。但是人工管理对于药材的使用期限，当前库存，疗效，注意事项等并不能保证熟记于心，更关键的是，全县几乎所有的乡镇卫生院中，其他部门，如挂号，划价缴费等都使用了信息管理[2]，但是中药房的信息化却相对落后，这样的结果往往就是医师开具书写不规范，字迹不清晰的处方给药房，药师再进行核对，降低了工作效率，也增大了出错的几率。另外患者的基本信息并不能传递到药房，使得药师在发药时存在一定程度不方便。

2 管理对策

针对以上出现的问题，应采取相应的措施，如严格把关药材入库，严格监督配方过程等。

2.1严保入库质量

首先需要建立药库的监督管理机制，严格按照药品质量标准进行验收。比如可以仿效中药企业中对毒性药材的管理，即对于入库采取双人签字的办法，这可以一定程度上防止人情交易，并提高对药材的鉴别能力。另外对于中药饮片，应用一体化管理手段，逐步完善中药房内部机构的设置。有条件的基层医院中药房还可以逐步开展中药临床药学工作，如建立中药鉴定室等，通过有效的鉴定办法，对药材开展真伪、优劣鉴定，对饮片含水量进行测定等一些简单易行的理化、显微鉴定工作。

2.2 严格配方全过程

在乡镇卫生院，一般是医师开具处方，病人拿处方到中药房配药，然后将中药饮片发给患者。中药饮片是否严格按照医师的处方进行炮制，配药人员是否能清晰地理解医师的意图都影响着饮片的疗效，因此必须提高配方工作的质量。为此配方人员必须首先要能很容易辨别各种药材以及其君、臣、佐、使，然后正确阅读处方并严格按照配方炮制药品，这是保证饮片疗效的关键。另外就是发药时必须严格核对。不像西药可以运用包装说明识别，绝大部分患者不能辨别中药，因此保证发药准确率也很重要，这可以采取多查多对制度。另外在调配处方时，需认真备药，并按规定称取，做到“称准分匀”。

2.3 提高信息化程度

药品信息化管理是联系临床医师之间的纽带，这样药房人员可以准确了解药品名称、规格、价格、用法用量等数据，更安全的用药。医师将处方通过电子单据发给药房，病人则根据收费票据到药房取药，药师对应配方发货，这样提高了工作效率也保证了用药的安全。

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[2].深化改革发挥优势创新思路统筹兼顾 确保经济持续健康发展社会和谐稳定[EB/OL]..

[5]黄柏权.武陵山片区城镇化的三大路径选择[J].中国民族报，2012.5.11，第005版.

[6]黄海霞.武陵山片区新型城镇化建设研究[J].华人时刊（中旬刊），2014（2）.

[7]黄忠彩等.武陵山片区新型城镇化问题调研报告[J].民族论坛，2014（3），总第343期.

篇（6）

一、乡村旅游与休闲治理

随着我国社会经济的发展及居民收入水平的不断提高，在一些大中型城市中，越来越多的人开始放慢奔波的脚步，希望摆脱高楼峡谷、水泥森林的束缚，享受休闲生活，缓解工作高负荷的压力，通过旅游观光让自己的身心得到放松和修复。乡村以其宁静优美的生态环境、天然的自然景观及纯朴的生活方式，迎合了久居城市的人们对清新环境、回归自然、心神宁静及健康快乐生活的渴求。乡村旅游把自然、民族文化和农耕文化融入到传统旅游文化中，丰富了旅游业的内涵，满足了新型的消费需求，是旅游业的一朵奇葩。

这里所说的“乡村”并非简单指从地理角度考虑的传统意义上的农村，更多的是指农业人口、农业景观、农事活动和乡村村落分布区，以及地域辽阔、人口密度及规模较小、生活节奏较慢并且安逸幽静的非城市化地区。

乡村旅游作为一种旅游形式，是将场所界定在乡村地区的旅游活动，它以农民为经营主体、以城市居民为行为主体、以乡村空间环境为依托、以乡村独特的自然风光（气候地貌、农家庭院、经济作物、森林田园等）和人文特色（民俗文化、生产形态、生活方式等）为对象，满足人们求新、求异、求乐、求知、求根的需求。人们去乡村进行休闲旅游，其行为动机包括以下两个方面：一是物质方面，如体验、健身、娱乐、餐饮、购物等；二是精神方面，如观赏、摄影、习作、学习等。

所谓休闲治理，就是在我们面对问题时，要从休闲学或满足人们休闲需要的角度去思考、去梳理、去分析、去研究、去解决。所谓乡村旅游休闲治理，也就是面对乡村旅游发展中的诸多问题，要从休闲学的角度或从人们休闲需要的角度去过滤乡村旅游的管理过程、设施建构和景观设计等，力求实现基于休闲的物质空间建造和精神文化构建，力图充分满足人们的休闲需要。

二、乡村旅游休闲治理的方略

对乡村旅游进行休闲治理，其重要价值和意义表现在以下几点：充分满足我国人民日益增长的休闲文化需要，创造出丰富多彩的乡村旅游品牌，有利于拓展、挖掘和保护我国乡村文化的休闲特色、起到传承传统文化的功能，充分发挥乡村旅游的潜在旅游优势，促进文化旅游业创新升级。

乡村旅游与农业旅游、农村旅游、农家乐等概念不完全相同，乡村旅游有着独特的内涵和定位。为了避免休闲治理的单一性、片面性及扩大化开发和经营，在进行乡村旅游的休闲治理时，要正确认识乡村旅游的内涵、挖掘乡村旅游的特色、明确乡村旅游的定位，尤其要重点关注以下几个方面。

1.注重休闲性

乡村旅游是社会进步和旅游得以发展的产物，它的服务对象主要是城市居民，或者长期没有生活在乡村的人。这些人到乡村去旅游，其目的有二：旅游观光（看看美丽的自然、体验传统的乡村劳作等）和休闲（感染传统的文化，得到心理心灵的安慰与慰藉等）。休闲，不仅是人们去进行乡村旅游的最终追求，而且也是去治理乡村旅游的最好结果。一种休闲方式的产生与发展总是伴随着深厚的社会基础。近些年，我国乡村旅游得到快速发展，这与我国人民休假时间的增加和物质文化水平的提高紧密联系。一方面，我国人民的物质生活日益提高；另一方面，我国人民的精神生活也日益丰富。这对传统的旅游度假提出了新的诉求。基于满足人民的物质与精神的需要，基于人民休息时间的增加，乡村休闲旅游应运而生且朝气蓬勃。也正是如此，在对乡村旅游进行休闲治理中，就要注意以下几点：旅游地建设必须将传统地域文化和现代休闲文化有机结合，将乡村的休闲景象、休闲生活和休闲风貌充分展现给游客，要增加旅游地的休闲设施和内容，提高旅游区档次，为游客提供交通、食宿、娱乐等各种便利的休闲条件，延长游客逗留的时间，提高重游率。当然，为了达到休闲的目的，游客在旅游的过程中也要注意调节工作和旅游的关系，调整自己的行程和情绪，力求达到这样状态：聚精会神工作，全身心投入休闲，工作时不要休闲，休闲时不要工作。

2.突出乡村性

我国乡村的明显特征是不论在自然空间建构、道路交通设施，还是生产工作方式、社会文化与组织，与城市社会截然不同，存在一种乡村所独有的文化吸引力，这种吸引力是传统文化，具有有别于城市的文化差异性。乡村旅游的标识是“乡村性”。对乡村旅游进行休闲治理，要使乡村旅游管理过程中的每一个环节都注重乡村性。否则，将使乡村旅游目的地失去个性，旅游产品出现同质化。何景明、李立华认为，“理清什么是乡村性是界定乡村旅游的关键”。乡村旅游“乡村性”的特征主要包括以下“”：风土――特有的地理环境，如辽阔的土地与人口的稀少；风景――可供欣赏的景象，如一个特别的湖泊、一座清秀的山峰、一望无际的草原等；风物――一个地方特有的景物，如一个乡村独有的自然景观和经济活动、劳动方式等；风俗――一个地方不同于另外一个地方的民俗，如具有典型传统文化特征的文体活动等。刘德谦也认为，乡村的风土人情是乡村旅游的核心内容。李开宇认为，乡村旅游的本质特征就是实现乡村性，通过乡村性的空间和景观意向去实现休闲认知。冯淑华、沙润则认为，所谓乡村性指的是地域性、旅游资源特性、社区参与性、旅游本土性和可持续发展性等。由此可见，乡村性既包括乡村居民世代生活遗留下来的诸如建筑、村落等静态景观和风情，也包括伴随着乡民们繁衍、生息、传承的乡村文化、氛围、环境和活动。乡村旅游的休闲治理应该突出“乡村性”的发掘、保护和完善，而不是削弱或减少乡村性，不能走“准城市化”的发展道路。

3.注重参与体验性

人们之所以去一个地方旅游，不是因为这个地方有多么好的规划、多么好的开发与管理，而是因为人们去哪里能获得什么――物质的或精神的，有价值才值得人们向往，没有价值谁都不会去浪费时间。久居“水泥丛林”的城市人，备受钢筋混凝土的束缚，饱受都市生活的快节奏和工作压力，被逐渐卷入亚健康的漩涡里。于是，远离尘嚣、回归自然成了城市人日益增长的心理需求，人们向往乡村“采菊东篱下，悠然见南山”的惬意生活，去那里呼吸泥土气息、欣赏田园美景、享受宁静闲逸、感受淳朴人情。简而言之，乡村旅游的核心和人们选择乡村旅游的主要目的就是休闲体验。乡村旅游就是实现在乡村内的体验为主要目的。较之于一般的旅游来说，游客更注重参与性和体验性。为此，乡村旅游应提供基于乡村特色的差异化休闲体验。

4.彰显民俗性

我国是一个具有悠久历史的农业国家，中国传统文化根生在乡村。农村的饮食、着装、礼仪、节庆、婚嫁、民谣、传说等都充满了浓郁的乡村特色。乡村旅游作为民俗文化性产品，其特点主要是具有物化民俗的体验性、制度民俗的参与性、精神民俗的感知性等。丰富性和鲜活性的民俗文化是乡村旅游发展推陈出新的源泉，是参与旅游市场竞争的机制与基础。因此，在进行乡村旅游休闲治理中，要注重对彰显民俗性的农家土特产、手工艺品、风俗活动等旅游资源的开发，深入挖掘和展示这些地方民俗，使游客充分体验到不同的乡村特色，接受乡村文化的熏陶，切身感受到淳朴的休闲体验。

5.维持生态性

随着人们环境保护和“绿色消费”意识的增强，旅游者越来越关注旅游环境的生态质量。乡村的生态环境是乡村旅游的根基和生命线，没有良好的生态环境，乡村旅游的持续发展就会受到制约。维持旅游地的生态性成为乡村旅游休闲治理不容忽视的任务之一。首先，应促进乡村自然生态环境的保护和建设，对农田、庄园、野生动物等富有价值的乡村旅游资源进行保护，因为没有了清新悦目的田园风光、自然和谐的奇山秀水、质朴怡人的农耕景象、天地人相融入画的和谐意境、丰富多样的动植物资源，乡村旅游就会成为无源之水、无本之木。其次，要最大程度地保护和改善饮食、语言、服饰、古迹等乡村人文生态资源，维持农村的民俗文化和农耕文化，不断推出生态旅游产品。因此，在进行乡村旅游休闲治理中，要牢固树立以人为本、生态经营的理念，实现乡村旅游的可持续发展。

6.提升文化性

文化是旅游发展的灵魂，旅游是文化发展的依托。旅游的各要素在一定程度上反映和体现着策划、规划和开发者对文化应用、旅游产品的品味和文化的理解。随着乡村旅游的发展，文化因素的价值作用和价值导向越来越重要，只有注重挖掘乡村旅游文化的内涵，才有可能提高乡村旅游的附加值。因此，我们在对乡村旅游进行休闲治理时，首先就要过滤文化的因素，实现文化的设计、文化的规划和文化的提升。我们可以从以下几方面入手挖掘并提升乡村旅游的文化性：一是培养乡民基于“文化自觉”的心理认同；二是提高乡村居民的文化素质；三是促进区域休闲文化的形成，以引导人们的休闲观；四是大力营销宣传，开展品牌战略。

7.发挥产业的带动性和示范性

发展乡村旅游不能就旅游而旅游，要大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业等相关产业和行业的融合发展，规划打造一批乡村旅游精品线路，整合旅游要素和资源，实现以点带面，让各乡村相互学习借鉴，放大示范带动效应。目前，我国乡村旅游的休闲治理还处于起步阶段，尚未形成一套完整的制度或理论体系。中国各乡村的自然环境资源、自然及人文景观资源差异很大，可以首先对乡村旅游的休闲治理进行示范，让各地农民相互考察借鉴。这样不仅可以扩大乡村旅游的市场，还可以促进农业科技交流与推广普及，推进城乡统筹、均衡发展和区域合作。因此，在对乡村旅游进行休闲治理的过程中，各地应相互借鉴、相互学习，治理有成效的地区要发挥示范带动作用，积极进行合作交流，以便推广良好经验，同时也可以促进区域经济的协调发展，为乡村旅游的发展注入新的活力。

8.提高乡民参与治理的自觉性

乡村旅游具有很强的吸引力，关键就在于它具有“土生土长”的自然和人文景观，而当地的居民正是这种景观的重要载体和拥有者、保护者、传承者，如果没有了当地居民的参与，旅游资源的开发难免会造成本土文化的变质和流失，乡村旅游将失去原真性和生命力。另外，当地居民的态度和热情是乡村旅游目的地重要的软环境。居民亲自参与乡村旅游的经营服务活动，可以从中获得旅游带来的经济利益，感受到发展旅游带来的乐趣并将这种乐趣和热情转移到旅游服务当中，进而扩大旅游的乘数效应，减少经济漏损，提高游客感知满意度和体验质量，满足游客的休闲需要。

如何才能提高乡民参与治理的自觉性呢？首先，要使乡村旅游治理与所在乡村形成利益共同体，要让居民从中得到切实的经济收益，拓宽居民创收和就业渠道。其次，旅游治理措施要考虑居民的多层次需求，增强居民的自我意识、认同感和凝聚力，强化参与治理的意愿。最后，建立科学、合理、公正、透明的利益共享和分配机制。

参考文献：

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篇（7）

一、引言

“信息不对称理论”是20世纪70年代美国经济学家乔治・阿克洛夫、迈克尔・斯宾塞和约瑟夫・斯蒂格利茨通过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究而提出来的。所谓信息不对称理论是指在日常经济活动中，由于某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息，由此造成的非对称信息下的交易关系和契约安排的经济理论。以布坎南为代表的公共选择理论学派，运用经济学的方法去分析政治过程，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性。他们对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。根据公共选择理论，经济学的理论和方法能够广泛地被应用到政治生活领域中，显然，信息不对称理论也适合于乡村治理的分析和研究之中。乡村治理是我国一种特殊的政治现象，虽然与经济活动中市场交易行为存在着本质的区别，但它与委托-关系行为在发生和运作机理方面十分相似。所谓委托――关系是指居于信息优势与处于信息劣势的市场参与者之间的相互关系，在信息经济学中，我们将信息占优势的一方称为方，信息占劣势的一方称为委托方。本文试图引入信息经济学的信息不对称理论，揭示我国乡村治理中普遍存在着的信息不对称现象，探讨了这种信息不对称现象产生的主要原因及其对乡村治理的消极影响，并就这些问题提出一些可行性的建议和对策。

二、乡村治理中信息不对称的表现及消极影响

信息不对称是乡村治理过程中无法回避的客观现实，它对乡村治理的消极影响是多方面的。如果不解决这个问题，势必会影响“三农”问题的有效解决和社会主义新农村建设，甚至会影响到构建社会主义和谐社会和国民经济的可持续发展。

(一)信息不对称直接造成了治理的低效

公共选择理论认为，政府机构和官员与市场活动中的个人一样，都是有限理性的利己主义者，具有追求自身利益最大化的天然倾向。在乡村治理过程中，方和委托方的信息是不对称的，方可以通过策略地使用隐藏信息等手段来实现自己的私有利益。因此，村干部作为“理性的经济人”在管理村务时，不可避免地会从利己的角度出发，并不在意自身行为是否合理、是否在资源配置上实现帕累托最优，而只是利用自己所获取的各种不对称信息来权衡利益，追求自身利益的最大化。处于转型时期的中国乡村社会，由于制度的不健全，法治体系不完善，乡镇机构改革滞后，使得村干部在行使村庄公共权力的过程中，利用各项制度对他约束所存在的很多空隙，进行，不但没有去为村民服务，反而侵犯了村民的正当利益，出现了道德败坏行为。这样，乡村治理的效率会大大降低。

(二)信息不对称引起了农民的政治冷漠

当前，由于村干部与村民之间存在着比较严重的信息不对称问题，使得他们之间不但没有建立起平等的信息交流平台和对话机制，反而在信息的获得和拥有上出现了难以逾越的鸿沟。村干部利用其自身处在信息的有利地位而故意隐藏或封锁那些对自己不利的信息，村民则明显处在信息的不利地位而只能听之任之。这样便导致了村干部与村民之间在沟通上存在着巨大困难，不可避免地引起他们在情感上的隔阂和行为上的对立。在这种背景下，由于农民自身的局限性，他们常以政治冷漠和不合作的方式来回应村干部和基层政府。如此一来，乡村治理陷入了困境之中，农民的政治冷漠会逐渐导致农民对党和政府丧失信心，在中国这样一个农民占大多数的国家里，最终会激发社会矛盾，从而威胁到政府的合法性基础。

(三)信息不对称滋生了腐败行为

根据“经济人”的假设，村干部作为乡村治理的主体同样具有追求私利的动机。当前，由于我国乡村治理中缺乏有效的监督机制，各项法律法规不健全，对村干部的行为约束十分有限。在信息不对称的情况下，民众和乡镇政府对乡村治理中的有关信息了解得太少，从而不能对村干部进行有效的监督。村干部拥有和行使的公共权力不受监督和制约，同样会出现权力异化和滥用情况，因而必然会导致村干部腐败行为滋生。

三、乡村治理中信息不对称的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根据布坎南的公共选择理论，村干部是理性的经济人，并没有因为他承担了行使公共权力的责任而比普通人的道德境界要高出很多，他在对村庄进行管理和执行上级政府任务的过程中，同样具有自身利益的取向。基于经济人的假设，村干部在履行乡村治理行为的过程中，具有天然的自利性，他们不仅追求个人职位的升迁、舒适生活的要求等目标，而且还努力追求自我价值的实现、经济利益的最大化满足等目标。村干部自利性的存在，直接导致了村干部在行使村庄公共权力的过程中，对信息的收集和使用存在着自私心理，他们故意隐瞒那些对自己不利的信息，只那些对自己有利的信息，这样使村民和基层政府都不能了解治理过程的全部信息，直接导致了村干部与村民和基层政府之间的信息不对称问题。

(二)信息传递机制不完善

在乡村治理过程中，无论是政策的科学制定还是政策的高效执行，都需要以充足而真实的信息作为支撑。没有足够而真实的信息，任何一项政策都不能真正地满足村民的实际需求。然而，信息需要通过适当的途径传递出去才能被别人所了解。当前，我国农村地区的信息传递机制十分落后，特别是在中西部地区，主要表现在以下几个方面：一是信息传递的方式单一。在广大农村地区，除了通过口头传播、广播传播等方式传递信息之外，基本上没有其他的传递方式。二是信息传递手段落后，这主要集中在中西部的广大农村地区。由于资金的缺乏和技术的落后，有些农村地区基本上没有互联网等先进的大众传播手段，有些地方甚至连广播都没有，更不用说互联网了。三是信息传递过程中失真度比较高。不管是从村干部到村民还是从村民到村干部之间的信息传递，都存在着比较高的失真度。四是村干部与村民之间的信息传播渠道受阻。由于受传统“官本位”思想的影响，村干部往往高高在上，与村民之间没有平等的对话平台，这样村民也不愿意把自己的信息告诉村干部。这些都引起了乡村治理中信息不对称现象。

(三)信息交易的成本太高

乡村治理中所需要的一些信息必须通过收集、加工、整理、鉴别、转换、输出等环节来获得，这些环节也是一个信息的交易的过程，它的有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的信息交易成本。当前，我们处在信息社会的时代，信息的大量生产势必导致信息的爆炸，社会公共事务涉及人们生活的每一个方面，要从“信息海洋”中搜集那些对处理村庄公共事务有用的信息，需要付出相当巨大的成本，这一成本往往是普通公众无法承担的，特别是广大农村地区的公众更是无法想象的，只有政府或者代表政府的社会组织愿意并且能够支付这一巨额成本。[8]正是因为信息交易的成本约束，所以乡村治理过程中所需要的各种信息往往难以及时传播和获取，从而造成了乡村治理中信息不对称现象的长期存在。

(四)农村居民对信息的理解有限

改革开放三十多年来，我国政府不断的加大教育投入，义务教育在全国范围内得到了普及。但是，当前我国广大农民仍然没有完全摆脱文盲半文盲的状态，特别是20世纪80年代以前的几代农民，基本上没有接收过教育。农民素质的不高影响了他们对信息的理解，从而导致了乡村治理中产生信息不对称现象。首先，农民没有文化知识，直接影响他们对信息的理解，即使基层政府或者村干部把信息传递给了农民，大多数人对信息无法理解。其次，农民的信息意识不强。一个没有接受太多教育的人，信息是什么也许都不知道，更不用说该怎么去收集和利用信息了。最后，农民的素质不高往往容易被村干部或者基层政府蒙骗。当前，很多基层干部或者村干部利用农民的无知，肆意侵害农民利益，中饱私囊。

(五)村务信息公开制度缺乏

实行政务信息公开制度，推行阳光政务，是我国各级政府改革的主要方向之一。然而，在广大农村地区特别是边远的山区，由于受客观条件的限制和传统封建思想的影响，基本上没有制定和实行村务信息公开制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民众公布村务信息；其次，由于资金、技术等条件的限制，不能构建有效的信息公开渠道；再次，各项法律法规建设的滞后，信息公开缺乏法律依据；最后，由于民众自身的局限性，广大民众没有意识去主动了解村务信息。

四、改善乡村治理中信息不对称现象的对策思考

(一)转变村干部信息观念，树立责任意识

现代社会，信息是一种重要的资源，谁掌握着较多的信息，意味着他就掌握着主动权。在公共管理过程中，信息是否充分直接影响到行政管理效率的高低。任何一项政策的制定、执行、控制、评估等都需要足够的信息。由此可见，信息对政府管理是十分重要的，政府必须通过各种途径去获取尽可能多的信息。行政管理行为的有效性必须得到公众的认可，这就要求政府必须转变观念，将政务信息视之为公共物品而非借以获取自利的私人物品。在乡村治理中，村干部代表政府和村民行使管理权，欲要提高其管理效率，必须转变其信息观念，强化信息共享、信息交流意识，避免将信息私有化。同时，村干部作为村庄公共权力的行使者，必须树立强烈的责任意识，加强自身修养，提高自身的道德水平，努力为村民谋取利益和满足村民的需求。

(二)构建有效的信息传递机制，促进信息广泛传播

当前我国广大农村地区由于经济发展落后，基础设施建设普遍滞后，给信息传递带来了很大的障碍。建立一套系统的信息传递机制，是解决乡村治理中信息不对称问题的有效途径之一。首先，我们要加大资金和技术投入，改善信息传播的手段，建立一个包括广播、电视、移动通信、电话、互联网等在内的多元化信息传递网络。其次，改善信息传播方式，包括口头传播、书面传播、图像传播等多元传播方式。最后，拓宽村干部与村民之间的沟通渠道，有序地吸纳广大村民参与乡村治理，搭建他们之间的平等对话平台。

(三)实行村务信息公开制度，降低信息交易成本

当前，信息不公开是造成乡村治理中信息不对称问题的主要原因，村干部往往把村务信息看做自身的私有资源，基本上不对村民公布。这使得村干部在行使村庄公共权力过程中容易进行暗箱操作，在很大程度上加剧了道德败坏行为和不良治理行为的产生。实行村务信息公开制度，推行阳光村务是避免信息不对称现象出现的主要措施之一。只有把村务置于广大村民的监督之下，才能真正避免村干部行为，从源头上解决信息不对称的现象。因此，在乡村治理中，村干部要通过各种途径把各种村务信息向村民公开，让村民能够及时、方便地了解有关信息，降低信息的获取成本。

(四)提高农民素质，培育现代农民

改革开放以来，我国政府大力推行义务教育政策，为教育的普及打开了一道闸门，国民的素质大幅度的地提升。但是，当前我国广大农民的整体素质仍然不高，这是我国乡村治理中的一个重要制约因素。同时也是解决“三农”问题和建设社会主义新农村的重要消极因素。因此，解决乡村治理中的信息不对称问题，必须大力提高农民的素质，培养有文化、有道德的现代化农民。首先，要加大对农村教育的财政投入，加大农村教育公共服务的扶持力度，为广大农民接受教育创造良好的条件，努力提高农民的知识文化水平。其次，要加强思想道德教育和政治教育，提高农民的道德素养，培育农民的公民意识和政治意识，使他们能够主动参与到乡村治理活动中去。

参考文献：

[1]骆正山.信息经济学[M].:北京:机械工业出版，2008：254-262.

[2] 刘志鹏. 公共政策过程中的信息不对称及其治理[J]. 国家行政学院学报,2010(3):52-56.

篇（8）

中图分类号：G252 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.12.083

Abstract Firstly， from towns and population density， building standards， construction funds three aspects， analyze the lack in creation of rural libraries in Kunming ， and then briefly discusses the importance of Kunming create library service outlets in rural areas， and finally summed up the measures to strengthen the construction of rural libraries and service outlets， in order to improve the level of construction of rural library service outlets for farmers to provide better library services.

Key words Kunming area； rural library； service network construction

2011年11月22日，昆明市政府召开了第22次常务会议，昆明市拟规划建设10个公共文化重点项目，昆明市公共图书馆建设被提上议事日程。2013年，国家文化部对全国县以上公共图书馆进行评定，昆明市共有14个图书馆参评，云南省图书馆、昆明市图书馆、五华区图书馆、昆明少年儿童图书馆、西区山图书馆、官渡区图书馆被评为一级图书馆，石林彝族自治县民族图书馆被评为二级图书馆，宜良县图书馆、寻甸回族彝族自治县图书馆、嵩明县图书馆、石林彝族自治县民族图书馆、禄劝彝族苗族自治县图书馆、晋宁县图书馆、富民县图书馆被评为三级图书馆。

1 限制昆明地区乡村图书馆服务网点建设的主要因素

1.1 网点建设没有遵循因地制宜的原则

昆明地区农村图书馆服务网点没有根据实际情况进行建设，各大网点分布不均匀，人口密度存在较大的差异。比如，官渡、五华、西山、盘龙等地区靠近城中心，乡镇数量较多，人口相对比较密集，聚集了大量的外来人口；呈贡、富民、安宁、晋宁等地区乡镇数量相对较多，人口密度适中；而宜良、嵩明、禄劝等地区只有少量的乡镇，人口密度较低。在建设图书馆网点时，应该在乡镇密集人口众多的地区多建设一些；在乡镇数量多但是人口密度较小的地区，可以建设几个固定的图书馆，增加流动图书馆网点的数量。但是，昆明在建设农村图书馆服务网点的时候，根本没有考虑乡镇和人口的分布情况。农民如果想要获取图书馆服务，还需要花费大量的时间并借助交通工具才能到达图书馆，如此一来大部分农民选择放弃图书馆服务。所以昆明地区在创建农村图书馆服务网点时，必须要综合考虑城镇和人口分布情况。

1.2 国家没有针对乡村图书馆建设制定相应的标准

由于我国还没有针对图书馆建设制定相应的标准，大都是根据图书馆建设经验来判断建设水准。根据图书馆建设经验可以知道，约1.5？04人就应该创建一个微型社区图书馆，所以目前就将“1.5？04人一个服务场所”当作昆明市农村图书馆服务网点建设的标准，对网点设置情况进行考察。纵观各农村图书馆治理单元，只有西山、盘龙、五华、呈贡、安宁、官渡等地图书馆密度较高，图书馆服务网点覆盖率较好外，其它地区大都存在图书馆密度低、服务网点覆盖率低的问题。暂且不对昆明已建图书馆的运行状况进行考察，只单纯分析图书馆密度和服务网点覆盖程度，大部分农村地区没有全面设置图书馆网点，图书馆服务普遍存在“真空地带”，所以昆明还需要进一步扩展农村图书馆服务网络的规模。

1.3 乡村图书馆服务网点建设缺乏经费

由于我国管理权分割严重，而且还没有针对图书馆创建相应的法律法规，导致我国大部分公共图书馆运行经费还没有被纳入到地区最高级别财政年度预算安排中。昆明乡村地区图书馆由于在购书、设备更新等方面得不到财政投入，乡村图书馆日常经费经常处于紧缺状态，特别是购书费不能得到保障，导致乡村图书馆发展缓慢，进而给乡村图书馆网络建设带来了严重的影响。

2 昆明市农村地区创建图书馆服务网点的重要性

首先，作为云南省的省会城市，昆明市创建农村图书馆服务网点，能够增强图书馆服务网点的影响力，其建设经验可以在整个云南省进行推广，为云南省其他农村地区创建图书馆服务网点打下坚实的基础。其次，通过对昆明农村地区图书馆服务网点设置情况进行研究，能够指导云南省以及西部欠发展地区创建农村图书馆服务网点，意义十分深远。再次，在农村地区创建图书馆网点，能够在一定程度上填补广大农民群体的文化空白，搭建的社交平台能够满足农民的情感需求，为农民提供了精神食粮。最后，提出了“务必执政为民重”的观点，昆明市农村地区创建图书馆服务网点深入贯彻了“以人为本”的核心观念，能够提高农民的文化素质和文明素养，促进了新农村建设的发展进程，为我国解决“三农”问题服务。

3 加强乡村图书馆服务网点建设的有效措施

3.1 增加图书馆治理主体

目前，我国公共图书馆的治理主体为各级政府，由此可以知道昆明市乡村图书馆的设置和运转主要是由各基层政府负责。然而昆明市乡村地区图书馆网络建设当前存在经费匮乏的问题，导致乡村图书馆服务网点不能正常建设，所以基层政府应该引进其它形式的力量，各种形式的图书馆有着自身独特的优势：①高校图书馆：此类图书馆信息资源比较丰富，提供的服务比较专业，对农民生产具有指导作用。比如，云南农业大学图书馆中藏有丰富的图书资源，这些图书能够给农民工作、生产提供专业化的帮助。②社会力量：在建设图书馆时引进多种形式力量，社会力量可以针对农民的特点，为其提供个性化服务，服务内容层次性较多，能够满足农民群体多样化需求，而且社会力量在解决经费问题上发挥了举足轻重的作用。基层政府需要为高校、社会等其它形式的力量提供良好的运行环境和监管环境，就能使基层政府、高校、社会力量的功用全部发挥出来，三者良性互补发展，促进乡村图书馆服务网点建设的发展。

3.2 科学制定相应的法律法规

国家只有针对农村图书馆服务网点创建相应的法律法规，才能保证农村图书馆网络正常运转。其中，设立的法律法规应该涉及以下内容：（1）对农民信息公平权利进行明确规定，保证昆明市乡镇图书馆是农村地区图书馆服务体系的基层组织，而且保证服务网络覆盖了农村所有的图书馆。（2）明确建设乡村图书馆的基本标准，针对服务范围、藏书量、人口密度、流动图书馆的流动频率等制定相应的要求。（3）明确昆明地区乡村图书馆每年建设及运转所需的费用，确定地方政府预算与实际运转费用的比例，保证各地区的图书馆能够长期运转，针对贫困地区可以适当给予特殊比例。（4）鼓励其它形式的力量积极参与到昆明市乡村图书馆建设中，并且提出一定的优惠政策。（5）实时对农村图书馆经费花销、提供的服务等进行监察，场地不允许另作他用。

3.3 改革组织形式

昆明市如果能够严格遵照“各级政府分级设置图书馆”的原则来进行，那么各独立的微型图书馆随着乡村图书馆服务网点建设的推进就会重复购买资源，严重浪费了经费。为了在降低图书馆运行成本的基础上提高乡村图书馆的服务效率，那么可以对图书馆组织形式进行改革：

第一，适当上移乡村图书馆治理主体。昆明市应该直接将13个行政地区的地方政府设置为乡村图书馆的治理主体。比如，让官渡、西山、五华、盘龙等地区的地方政府对乡村图书馆服务网点建设直接负责，不需要再将其交给下级政府。官渡、盘龙等地区具有较多的乡镇，人口密度较大，所以可以交给市政府或者区政府进行负责。如此一来，不仅能够保证这些地区创建的图书馆群便于管理，而且通过对图书馆群统一进行规划和管理，能够节省资金，取得显著的经济规模效果。

第二，大力推行总分管体系。总分管体系具体指的是由统一建设主体资助、同一管理机构治理的图书馆群，将在核心位置的图书馆当作总馆，其它图书馆当作分馆。一般情况下，同一建设主体对总分管体系进行设置，而且总分管体系是同一个治理单元，在单元中的图书馆均是统一进行规划、布局，集中进行财务管理和人事管理，统一开展内部活动。昆明市在乡村图书馆管理单元内，应该综合考虑单元内的地理特征、民族特征及人口密度等创建分馆，将市图书馆设为总馆，保证昆明市乡村图书馆服务网点能够合理利用资源，实现降低成本的目的。

4 总结

由上可知，当前昆明市乡村图书馆网点建设中尚存在一些不足，为有效解决这些问题，还需充分考虑昆明市乡镇、人口的分布情况，因地制宜的为广大昆明市乡村居民创建图书馆网点，并提供优质的图书馆服务。同时，积极鼓励其它形式的力量有效参与到图书馆的建设中，并结合相应的法律法规，对原有的组织形式进行改革，进一步推进昆明市乡村图书馆服务网点的扩建。

参考文献

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篇（9）

[5] 秦文展.关于湘江流域治理管理体系的几点思考[J].中外企业家，2011（24）：20-21.

[6] 济南市人民政府：《济南市河道管理办法》.http：// /lawhtm/1997/29939.htm

篇（10）

纵观长三角、珠三角、京津冀三大城市群发展历程，以县域空间为单元，可以明显看到县域经济优劣是衡量城市群发育程度的绝佳视角。区域可持续发展应基于发达县域经济单元基础上逐次演替过程，长三角集中众多全国百强县便是最好例证。长三角发展后劲强于珠三角、京津冀，中心城市极化作用及竞争力优于北、广、深，正基于其有强大的县域经济基本细胞单元组成强健的体魄、丰厚的沃土提供充沛的营养。正如细胞质与细胞核的内在机理惊人相似，相比珠三角、长三角，尤其是长三角的强劲发展势头，很大程度上得益于合理的区域空间功能体系；京津冀长期以来的相对劣势，则可以归咎于畸形功能体系造成县域机会缺失、停滞甚至衰退，最终使得区域整体后劲不足。以此推想，理论上区域空间尺度内核心与基质之间是否存在类似黄金分割的最佳比例？长三角、珠三角的发展历程，实质是省―市―县三级空间单元相互博弈演替的过程，尤其省、市对于县域空间争夺，也进一步印证区域是具有生命力的有机体，具备鲜明的生命体征及生命周期，不同阶段需要相应的空间治理手段。

河南省近几十年的县域经济空间演进也有力支撑了该理论假说，百强县集中区域也正是中心城市实力最强劲、经济最具活力区域；反之亦然。因此，空间政策应分类引导，核心圈层内强调中心极化，做大做强中心城区；圈层应强化扩权强县、省直管，削减中心城区规模指标及对县域空间资源的低效掠夺。当前核心任务在于释放县域活力，对于核心圈层如何实现中心极化、都市区一体化，撤县改区是必然；外部圈层，尤其三山一滩、黄淮四市尚处于发展初级阶段，在于强县扩权、省直管，而非拔苗助长，切忌政策一刀切。

二、县域空间尺度

以县域空间尺度审视河南县域经济发展，能够清晰看出一条主线，所谓不同县域经济模式，实则若干特色镇域产业集群与城区产业集聚有机耦合，与其说县域经济，不如说特色镇域经济更贴切；未来县域发展核心在于三大抓手：县城产业集聚与特色镇域产业集群培育、县城与特色镇域空间格局构建、村庄人口流动畅通机制保障。在此过程中需正确处理几大关系：农业产业化与工业化关系、发展主导产业与产业多元化关系、引进外资与利用民间资金关系、向政府要钱与向市场要钱关系、营造良好环境与提升县域形象关系。

县域发展大多基于资源、区位、产业、企业或村民自发发展、集聚、转型、提升而来，规划只是在发展达到一定程度之后适当加以规范化，尚未出现由于规划而从无到有产生的新型县域经济形态和空间实体。不同模式间最大区别在于发展理念不同，这是学习和总结不同模式的核心。必须认识到任何模式都并非完美，不能简单机械套用。任何县域都不是单一经济模式，而是多模式的综合，关键在于因地制宜，选取主导发展模式，同时借鉴其他模式的合理理念与方式，融入地方实际发展过程之中，最终实现各县域的特色化发展。

当前关于县域经济与城镇化发展成功模式的总结不胜枚举，当多数眼光专注于成功县市的聚光灯下时，更需要对曾经的明星县市的衰落进行反思，逆向思维尤其稀缺，成功经验固然重要，县域衰退的例子更具警醒意义，县域发展中也需要吴晓波“大败局”式研究。

三、乡村空间尺度

篇（11）

这次为期十几天的江阴学习，我看到了江阴建设的速度，看到了江阴人民的富足，看到了江阴发展的全面，看到了江阴环境的美好，了解到江阴人创新争优的大气魄和创一流的大志向。我很震撼，龙应台说过“有些青年人追求时尚，不谈政治，实际上就是只关心自己的事情。社会就像一个巨大的开动着的车，总有人在里面自顾自的行乐，所幸的是，总有人探出头来看这辆车究竟往哪里跑”，我突然意识到我来这里学习应该有针对性的学些什么，为我所用。通过我的所见所闻所学，总结江阴有以下几个特点，经济强、农村美、人文明，结合我乡实际谈以下几点粗浅认识和思考：

一、实现乡村振兴必须壮大村集体经济。

学习中华街钟老师讲江阴的农村是“管事有人领，办事有资金；理事有章程，说话大家听”。结合我乡12个村实际。村级事有人管也有章程，但缺少办事资金，说话也不一定全听，说话大家不一定听的原因很多，但无村集体经济，说话不硬气，对群众约束力不够我认为也是其中的原因。所以我认为农村要发展更好，农产品要想利益最大化，必须抱团经营，而“三变”改革，既是增加农民收入的途径，也是壮大村集体经济的重要载体，结合我所包抓的渭家河“三变”示范点，今后继续宣传动员群众多种方式入股村合作社，增加农民收入。加快与水务集团养殖基地建设的前期准备工作，壮大村集体经济。争取3至5年使渭家河村集体经济从无到有，从有到强，为北道德乡壮大村集体经济起到示范引领作用，为全乡实现乡村振兴增砖添瓦。

二、良好的社会治理是乡村振兴的基础。

江阴市的社会治理比较高端，城市啄木鸟、霞客镇的“霞行天下”app及大数据平台都让我感触很深，城市啄木鸟使每个市民成为城市义务监管员，“霞行天下”app的推广使广大市民可以通过手机网上办事，大数据平台给政府决策提供数据基础。结合我乡实际，在以后的工作中应在村级便民服务拓宽服务内容，更好的服务于群众。要继续推行“两说一联”工作机制，化解村级矛盾，创新开展缑家庄“道德讲堂”活动，充分发挥村民自治，以德治村，力争实现乡村振兴的治理有效。