行政机关的含义大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇行政机关的含义范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

席汉氏综合征是一种因产后大出血、休克造成脑缺血性坏死，并由此引发脑垂体功能减退，垂体促性腺素、促甲状腺素等分泌明显减少的一种疾病，临床表现为产后闭经、卵巢功能减退一不排卵、减退、毛发稀疏、生殖器萎缩等。甘肃省妇幼保健院2008年2月收治1例此症患者，经应用人绝经期尿促性素(HMG)促排卵后行体外受精-胚胎移植，成功妊娠，现将护理体会报告如下。

资料与方法

患者，32岁，因继发不孕10年，于2006年12月5日来我院生殖医学研究所就诊。询问病史，患者16岁初潮，周期正常，量中等，无腹痛。1995年结婚，1996年10月在当地医院行剖宫产分娩女婴，因新生儿窒息抢救无效死亡。患者术中大出血致休克，此后一直无月经来潮，诊断为席汉氏综合征，给予激素替代治疗1年余，帮助其萎缩的子宫恢复正常。2008年2月4日腔内多普勒发现双侧卵巢有窦卵泡发育，男方检查无异常。拟行药物促排卵后官腔内人工授精术，于月经第3天开始服用枸橼酸氯米氛100mg每日1次，连续7天，第5天加用人绝经期促性腺激素(HMG)。应用HMG第10天监测卵泡，右侧卵巢66mm×54mm，卵泡20mm×16mm，18ram×14nun，17mm×15mm，15mm×14mm，14mm×13mm，12mm×12mm，左侧卵巢60mm×50 mm，卵泡为19mm×18mm，18mm×16mm，18mm×14mm，16mm×15mm，抽血查血清雌二醇2680pg/ml，因卵泡较多，为避免发生卵巢过度刺激综合征(OHSS)，向家属交代病情，在征得本人及家属同意的情况下，决定由人工授精改为体外受精一胚胎移植(IVF―ET)。2008年2月27日共取卵8枚，采用体外培养，受精6枚，卵裂为4细胞。2月29日，取卵后48小时移植胚胎2枚。术后14天尿妊娠试验阳性，血清绒毛膜性腺激素为872.4IU/ML，孕酮为40.2ng/ml。移植后35天腔内多普勒提示宫内单胎妊娠，可见胚芽及胎血管搏动。确诊为临床妊娠。目前患者在孕28周，胎儿宫内生长发育良好。

术前护理：①心理护理：本例患者由于长期无正常月经来潮，思想包袱较重，情绪不稳定，加之常年就医经济上负担重，未完全从长期诊治的负面情绪中解脱出来，在悲观、失望的同时，担心会丧失为人母的权利，所以对此次就医报有极高的期望值。因此，做好心理护理显得尤为重要。首先护士要与患者建立良好的护患关系，获得患者及家属的信任和认可。耐心倾听患者的心理感受，了解其思想及心理需求，再有针对性地做好心理疏导和解释工作。同时护士应向患者详细讲解体外受精-胚胎移植的基本步骤、方法，告知手术前用药的目的及意义，介绍影响体外受精-胚胎移植妊娠率的各个环节及失败的可能性，让患者具备一定的心理承受能力。②术前准备：检查记录患者的生命体征，完善各项实验室检查。如生化、血、尿常规，凝血四项、乙肝三系统、爱滋、丙肝及梅毒血清等。③阴道准备：术前2天用5％聚维酮碘液擦洗外阴及阴道。手术当日用无菌温生理盐水冲洗阴道。要求做到窥阴器暴露宫颈后，用卯圆钳夹住干棉球擦净阴道内分泌物，再用5％聚准酮碘液棉球擦洗阴道及后穹窿周围，并旋转窥阴器，使棉球能充分涂擦到阴道各个部位。同时由于卵巢体积增加，卵泡大且卵泡腔张力增高，擦洗时动作要轻柔以免窥阴器触碰挤压引起卵泡破裂。冲洗后嘱患者禁止，保持外阴及阴道清洁。④促排卵治疗过程中的护理：患者月经第5天遵医嘱接受尿促性腺激素治疗，以促使卵泡发育。注射时应告知患者药物的不良反应，操作时要严格无菌操作，用药剂量大小对卵泡的发育起着至关重要的作用，护士在抽取药液时要做到剂量准确，不残留药液，绝经期尿促性腺激素为粉剂，在溶解时应将稀释液沿着安瓿壁缓慢注入，防止泡沫产生。⑤做好患者家属的宣教工作：嘱男方在患者注射尿促性腺素7～9天内排精1次。术前2天口服诺氟沙星胶囊2粒，每日3次，每晚睡前口服泼尼松片7.5mg。

术晨按时到医院用法取精。取精前先洗净双手，再用75％乙醇棉球擦拭双手，待自然晾干后，用法将取出置于无菌取精杯内，将双方姓名及年龄写于取精杯上，尽快送培养室优化处理。

术中护理：①物品准备：术前30分钟将手术消毒包、取卵针、恒温试管架、B超机等准备就绪。调节B超至图像清晰、大小及穿刺线位置合适。②患者的管理：术前30分钟给患者肌内注射盐酸哌替啶75mg，排空膀胱。更换病员服，专人护送至手术室。热情迎接患者，在播放轻音乐的手术间给患者进行取卵术。同时与患者进行亲切的交谈，以减轻患者的紧张情绪。术中观察患者的生命体征，并告知手术进度，使其心理上得到放松，增加患者的信心。③术中配合：协助患者上床，取膀胱截石位，用无菌温生理盐水冲洗外阴及阴道，按无菌操作技术铺巾。用无菌温生理盐水彻底冲洗手套，将B超探头分别套上探头套和仪器套并予以B超穿刺线定位，配合医生做好卵泡液的采集、恒温保存、避光、传递至培养室等工作。

术后护理：术后将患者扶入休息室，静卧1小时，观察患者的面色、神智、腹痛情况，发现异常及时处理。并适时告知患者的获卵数量，让患者及家属放心。同时给予黄体酮60mg肌内注射，每日1次；服用阿莫西林500mg，每日3次预防感染。告诉随访时间、胚胎移植时间的准备工作。

胚胎移植时的护理：患者担心胚胎质量及移植后不受孕，此时护士要告诉患者移植的胚胎数量，指导患者保持良好的心态，树立成功的信心。移植前嘱患者充盈膀胱，在B超引导下移植胚胎，移植后嘱患者平卧2小时方可离开医院，在此期间可作侧身、伸缩肢体等活动，无活动限制。

胚胎移植后的护理：嘱咐患者回家后注意休息，劳逸结合，避免用腹压及运动，以免影响胚胎着床。坚持按医嘱每日肌注黄体酮60mg，每3日注射绒促性素2000IU 1次，共3次。告诉患者黄体酮为油剂，注射后不易吸收，应两侧臀部交替注射，可热敷注射部位，以减少硬结形成。若已有硬结形成，可使用马铃薯片贴敷外加热毛巾的方式，起到消肿散结的作用。术后14天留晨尿检查尿妊娠试验或来院抽血查绒毛膜促性腺素。若阳性，即为生化妊娠，继续黄体酮注射，于移植后35天腔内多普勒检查，若为2胎以上妊娠，则需行选择性减胎手术。

篇（2）

行政执法的基本原则是什么？

包括合法原则、合理原则、效率原则、服务原则、监督原则。

什么是行政处罚？

行政处罚是特定的国家机关依法对违反法律法规尚未构成犯罪的行政管理相对人所给予的特定法律制裁。

行政处罚的基本原则是什么？

行政处罚的原则包括处罚法定原则，程序法定原则，处罚合理性的原则，处罚与教育相结合的原则，处罚救济原则，法律责任分立原则。

《人民防空法》赋予人民防空主管部门所具有的处罚种类是什么？ 

包括警告和罚款。

警告的含义是什么？

警告指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理规范的行为的谴责和警示。

罚款的含义是什么？

罚款是指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额的货币从而依法损害或剥夺行为人某些财产权的一种处罚。

实施行政处罚的法律依据有那些？

包括法律、行政法规、地方性法规、部委规章、地方政府规章。

查处行政违法、违章行为的程序。

包括登记立案、调查取证、作出处理决定、制作处理决定书、依法送达。法律另有规定以及当场处罚或当场采取强制措施除外。

应当受处罚行为的构成要件。

应受处罚行为是违反法律规范的行为；第二，应受处罚行为是由具有责任能力的公民、法人或者其他组织实施的；第三，应当受处罚行为是法律、法规明确规定应当受行政处罚制裁的行为。 

行政处罚决定书一般应包括的事项有哪些？

应包括当事人的姓名或者名称、地址，违反法律、法规、规章的事实和证据，行政处罚的种类和依据，行政处罚的履行方式和期限，不服行政处罚决定，申请行政复议、提请行政诉讼的途径和期限，做出行政处罚决定的行政机关名称和做出决定的时间。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

当事人逾期不履行行政处罚决定怎么办？

篇（3）

1、行政执法的含义与特点

2、法律适用的含义与特点

3、法律解释的含义与特点

4、行政执法与法律适用、法律解释的关系

二、法律适用中的“规范冲突”与“冲突规范”

1、“规范冲突”的含义与种类

2、“规范冲突”的成因

3、“规范冲突”的危害

4、“冲突规范”的含义与特点

5、“冲突规范”的种类

6、“冲突规范”的适用

三、行政法律解释体制、原则和方法

1、法律为什么需要解释

2、我国法律解释体制

3、行政法律解释原则

4、行政法律解释方法

5、完善法律解释的几点思考

行政执法是一项最经常性的公共事务治理活动，是维护社会秩序和自然人、法人和其他组织的权益的最主要形式。据有关统计，在我国，80％以上的法律，90％以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。 一方面，行政执法与自然人、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密，稍有不当，极易对自然人、法人和其他组织的合法权益造成损害，因此，必须对行政执法活动进行严格的规范。可以说，行政法中的大量规范都是羁束性规范，行政行为中的大量行为都是羁束性行为，这是保证行政执法不被异化的重要手段。同时，为了保证行政机关能够对繁重、复杂有时甚至非常紧急多变的各种事务、事态及时作出应对和有效处置，又必须赋予行政机关（包括获得授权或者委托的组织）以一定的自由裁量权，以提高行政执法效率。因此，如何做到羁束得当，裁量有度，是行政法治建设中的一个重要课题。羁束性过严或过宽，裁量性过小或过大，都有悖于行政目的的实现。

规范行政执法活动有多种途径和形式，包括可以通过制定周密的实体法、完善的程序法和健全的监督机制等来加以规范，其中通过建立健全法律适用和法律解释制度，也是规范行政执法活动的重要途径和形式。同时，在行政执法活动中，通过法律适用和法律解释又往往是行政机关获取自由裁量空间的重要途径和形式。因为法律对自由裁量权往往没有作出明示性的规定，而是隐含在法律规定之间，只有在具体法律适用和法律解释时才能显现出来。因此，健全完善的法律适用和法律解释制度，既可以强化行政执法的约束机制，克服和避免行政滥权，又可以增强行政执法的灵活性和应对能力，提高行政执法效率，达到实现行政执法的羁束性与裁量性的统一。

一、行政执法、法律适用和法律解释

行政执法、法律适用与法律解释，是既紧密联系又有所不同的三个概念。下面分别就这三个概念的含义和特点作一简要探讨，然后对三者之间的关系作一简要分析。

1、行政执法的含义和特点

“行政执法”这一概念在理论界有多种不同定义，大致可以分广义、较广义、狭义、较狭义四种。 本文所讲的“行政执法”是指行政机关贯彻执行法律的活动。这里的“执行”，主要是指将抽象的法律规定具体地适用于特定的自然人、法人或者其他组织的活动，即主要指具体行政行为，同时也包括行政机关为保证法律的贯彻落实而制定行政规范性文件的活动，即也指抽象行政行为。这里的“法律”，主要指法律、法规、规章，同时也包括上级和本级人大及其常委会和人民政府及其部门的其他规范性文件。

行政执法的主要特点是：

（1）经常性。行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。可以说，国家机关的绝大部分公务活动，都属于行政执法活动，立法、司法和军事活动在整个国家机关公务活动中只占很少部分。

（2）广泛性。不仅行政执法的主体非常广泛，既包括行政机关及其工作人员，也包括根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人；而且行政执法涉及的对象和内容也非常广泛，既涉及公民、法人和其他组织等各种主体，也涉及政治、经济、文化等社会生活的各个方面。

（3）多样性。行政机关执行法律的形式多种多样，既有不针对特定相对人的制定规范性文件的抽象行为，又有将法律具体运用于特定相对人的具体行为；既有单方命令实施的强制性行为，又有双方协商实施的合同行为；既有根据职权主动实施的行为，又有根据申请被动实施的行为；既有赋予相对人权利和利益的行为，又有对相对人施加不利影响的行为；既有无偿实施的行为，又有有偿实施的行为，等等。

（4）效率性。行政执法任务繁重，面对的情况复杂甚至紧急，迅速、简便、快捷是行政执法的生命力之所在。当今世界，行政已经渗透到社会生活的各个方面，因此，行政是否有效率，直接关系整个社会是否有效率。社会上流行有这样一个说法：“如果立法机关不讲民主，这个社会就没有民主；如果行政机关不讲效率，这个社会就没有效率；如果医院不讲道德，这个社会就没有道德。”虽然这个说法不一定十分确当，但在一定程度上反映了人们对立法、行政、医院的不同要求。试想，在社会发展变化越来越快的今天，如果行政机关没有效率，如何能够使整个社会具有效率和充满活力！因此，效率性是行政执法的重要属性和特点。

有的认为行政执法还具有“单方面性”和“主动性”特点。 笔者认为，随着新公共事务治理观和新行政观的兴起，行政合同、行政指导等新行政行为的出现和推广，行政执法已经不都是单方面性和主动性，在相当多时候已经表现为双方面性和被动性。因此，不宜再把“单方面性”和“主动性”作为行政执法的特点。

2、法律适用的含义和特点

“法律适用”，也称“法的适用”，有广义和狭义之分。《中国大百科全书。法学》认为，广义的法律适用是指“国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。”狭义上的法律适用是指“国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。” 孙国华、朱景文主编的《法理学》持广义观点，认为“法的适用也称法律规范的适用，是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。” 李步云主编的《法理学》持狭义观点，认为“法的适用，一般指拥有司法权的国家机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序，把法律规范应用于具体案件的专门活动。”并认为“在我国，司法权主要由检察机关和审判机关行使。公安机关、安全机关和监狱管理机关在一定范围内行使司法权。” 梁慧星认为“所谓法律的适用，指将法律规范适用于具体案件以获得判决的全过程。” 董皓认为“在我国，法律适用通常即指司法适用”。

本书是专门研究行政执法的，因此本文的“法律适用”既不是广义上的“法律适用”，也不是狭义上的“法律适用”，而是特指行政执法中的法律适用，即指行政执法机关将抽象的法律规定同具体的行为和事实联系起来并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。这里的“行政执法机关”，既包括有行政执法权的国家行政机关（不包括没有行政执法权的行政机关），也包括依法获得授权或者委托的组织。

法律适用的主要特点是：

（1）特定性。一方面，法律适用的主体是特定的，只有法律规定的机关或者获得授权或者委托的组织，才是法律适用的主体，其他任何机关或者组织都不享有法律适用权。另一方面，法律适用的对象是特定的，总是同特定的人（包括自然人、法人或者其他组织）、行为或者事实相联系的。离开了特定的人、行为或者事实，法律适用就无从谈起。法律的适用过程，实质是将法律规定从抽象到具体、从文本到现实的过程。

（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我国宪法确立的一项重要法律原则。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律适用的平等。过去有人认为法律是统治阶级意志的反映，因此，立法不能讲平等，这是错误的。如果立法不平等，法律适用就不可能有真正的平等。但在现实中，更容易发生问题、更需要特别强调的是法律适用的平等。在行政执法中，平等原则要求行政执法机关对相同的行为和事实，不论行政相对人职位高低、名望大小、财富多寡，都必须同等地适用法律，不得歧视对待。

（3）确定性。一方面，抽象的法律规定一旦适用于具体的人和事，即对自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生确定性的影响，除非依法通过行政复议或者行政诉讼或者其他途径予以改变，不仅其他任何机关和组织不得随意改变，而且作出法律适用的机关自身也不得随意改变。另一方面，抽象的法律规定一经适用，具体含义即加以确定，今后遇到相同情况即必须作出相同的适用，不能随意改变。

（4）强制性。抽象的法律规定一旦被运用于具体的行为和事实，即对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生强制性的影响，一方面，任何个人和组织不得侵犯该自然人、法人和其他组织由此而获得的权利和利益，另一方面，如果该自然人、法人和其他组织不履行其应当履行的义务，行政执法机关可以依法采取措施强制其履行。

3、法律解释的含义和特点

法律解释不仅在行政执法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有执法乃至整个法治建设中都具有非常重要的地位和作用。美国Talcott Parsons说：“解释功能可以说是法律制度的核心功能。” 可以说，没有法律解释，就没有法律的正确遵守和执行。

关于“法律解释”的含义，理论界众说纷纭，理解很不一致。据张志铭教授在《法律解释操作分析》（1999年1月）一书的归纳，我国理论界对法律解释的界定至少有九种之多 ，再加他本人的界定和该书出版后的一些新书和文章的界定，至少有十多种。但概括起来，主要可分为四类：

第一类，认为法律解释是所有对法律含义进行阐释的活动，既包括各个国家机关对法律含义所进行的阐释活动，也包括学者、社会团体、诉讼当事人或者辩护人等对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华主编的《法学基础理论》一书的界定：“法律的解释是科学地阐明法律规范的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”并按法律解释的主体与效力的不同，将法律解释分为正式解释与非正式解释。“正式解释也称有权解释，这是基于宪法或法律所赋予的职权而作的解释。包括立法解释、司法解释与行政解释。它们分别具有不同的效力。”“非正式解释又称无权解释，它是没有约束力的解释，包括学理解释与任意解释。” 又如，孙国华、朱景文主编的《法理学》一书认为法律解释有广义和狭义两种，其中认为“广义的法律解释，是指有关国家机关、组织或公民个人，为遵守或适用法律规范，根据有关法律规定、法学理论或自己的理解，对现行法律规范或法律条文的内容、含义以及所使用的概念、术语等的理解和所作的各种说明。” 再如，张志铭认为“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。”“简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本的理解通过某种方式展示出来。” 还有，《中国大百科全书。法学》也持这一观点，认为法律解释是“对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”

第二类，认为法律解释是有权国家机关对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华、朱景文主编的《法理学》中对狭义的法律解释含义的界定即属此类。认为“狭义的法律解释特指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。” 张文显主编的《法理学》认为“法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明。”“法律解释的主体在本书指享有法定法律解释权的人或组织。” 陈金钊认为“应从法律解释概念中剔除非正式解释部分，法律解释就是有权的机关对法律意义的阐明。”

第三类，认为法律解释是司法机关（主要是法院）对法律含义所进行的阐释活动。比如，梁慧星认为“为了解决具体案件，必须获得作为裁判大前提的法律规范。这种获得作为裁判大前提的法律规范的作业，法解释学上称为广义法律解释。” 又如，苏力认为“司法上所说的法律解释往往仅出现在疑难案件中，这时法官或学者往往将整个适用法律的过程或法律推理过程概括为‘法律解释’，其中包括类比推理、‘空隙立法’、剪裁事实、重新界定概念术语乃至‘造法’。” 再如，郑戈认为“我们认为发现有两种基本的法律解释模式：一种可以称为‘法律开示模式（discovery of law）’，即把法律视为既存的、不容违背的客观规则，解释者只能尽力去发现其真实含义，并将之揭示出来，适用于具体案件；另一种是‘法律阐释’（interpretation of law），在这种模式中，法律条文只提供了一种解释者在其中进行解释行动的结构，法律的含义最终取决于解释行动者与结构之间的互动以及解释者之间的交流与共识。” 近年来国内理论界兴起的法律解释学研究，大多是在这一类含义上使用“法律解释”一词的。

第四类，认为法律解释不仅仅指解释活动，还应包括解释技术、解释制度和解释理论。如郭华成认为“法律解释其实包括三个方面的内容，首先它是指确定法律规范的内容，探求立法意图，说明法律规范含义的行为和活动过程，这个过程又包括二个阶段，一是解释主体对解释对象的理解，二是解释主体将所理解的解释对象通过一定形式表现出来，加以阐明。同时，它又包括该过程中运用的一系列原则、技术、规则和方式，即法律解释技术。这是法律解释的动态方面。其次，指一个国家在法律解释主体、权限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解释制度。这是法律解释的静态方面；最后，它是指研究上述静态、动态两方面内容的学问或科学，即专门的法律解释理论。”

以上四类，是学者们根据自己的知识背景和研究需要对法律解释含义所作的界定，有各自的道理和意义。笔者认为，如何对法律解释一词的含义进行界定，必须考虑三个因素：一是国家的实际法律解释制度是如何的，二是多数群众的理解是如何的，三是研究对象和目的是什么。居于以上考虑，笔者认为，在我国，法律解释是指依法有权国家机关以积极行为对法律含义所作的阐释活动。这里的“依法有权”，是指依宪法、法律、法规、规章规定享有解释权的国家机关，包括有解释权的立法机关、行政机关、司法机关。没有解释权的国家机关、社会组织、研究机构、研究人员等所进行的解释活动，是一种法律宣传和研究活动，不是法定的解释，也不是多数群众所理解的法律解释。这里的“积极行为”，是指有解释权国家机关为了使法律含义更加明确而有意识、有目的地进行法律解释的活动，不是以积极行为，没有进行法律解释的意识和目的所进行的法律含义的说明活动，不属于法律解释活动。也就是说，有解释权的国家机关对法律含义所进行的说明活动，并不都属于法律解释活动，比如在进行法律宣传、研究讨论问题等场合时，对法律含义所作的阐释活动，都不属于法律解释活动。只有专门作出的法律解释或者在处理有关问题或者案件遇到对法律含义的理解存在争议或者认为存在不清楚时对法律含义所作的阐释活动，才是法律解释活动。

法律解释的主要特点是：

（1）明确性。任何法律解释都在一定程度上对现行法律规定的含义作出了进一步明确，没有对法律含义作出任何进一步明确的说明，都不是我们所说的法律解释。所有法律解释，不论是对法律规定作出进一步具体化，还是对法律规定进行补充、扩张、矫正等，其实质都是使法律规定的含义更加明了、清晰，更加易于将法律规定与当前遇到的实际问题联系起来，更加便于问题的解决。只是简单地重申法律规定，没有对法律规定的含义作任何进一步明确的活动，都不是法律解释活动。比如，依法有解释权的国家机关在一般日常工作中（如司法机关在平时案件审判中），也要对法律规定的含义进行说明，但只是重申众所周知的含义，不是法律解释，只有在遇到特殊问题，对如何适用法律发生疑难时，通过一系列寻找法律适用依据的活动确定了一种新的法律适用原则，才是法律解释。所以，有解释权的国家机关说明法律含义的活动并不都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律含义的活动，才具有法律解释的意义。比如，并不是法院判决的每一个案件都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律规定含义的案件才具有法律解释的意义。

（2）有效性。一方面，法律解释是依法有解释权的国家机关作出的，具有一定的约束力。没有约束力的法律含义的说明，不是法律解释。另一方面，依法有解释权的国家机关对法律含义所作的阐释，必须对今后的法律适用产生一定的约束力，才是法律解释，对今后的法律适用没有产生一定的约束力，不是法律解释。 说法律解释是“具有一定的约束力”，是因为我国法律解释主体具有多元性，不同国家机关由于职权不同，其所作的法律解释的效力也有所不同，不是所有的法律解释都与法律具有同等效力。比如，行政机关的解释，只能对自身和其下级机关具有约束力，对权力机关和司法机关没有约束力。司法机关的解释也一样。只有权力机关的解释才对自身和本级及其下级行政机关、司法机关都具有约束力，只有国家最高权力机关的解释才对全国具有普遍的约束力。

（3）稳定性。法律解释同法律一样，具有稳定性。不具有稳定性不是法律解释，或者没有成为法律解释。有些解释虽然是依法有解释权的国家机关作出的对法律含义的进一步明确，但不具有稳定性，随意变更，不具有对法律含义作出进一步明确的意义，不属于法律解释。当然，稳定性是相对的，不是绝对的。一方面，随着社会的发展，法律也要不断发展，法律解释当然也要相应发展，需要根据发展变化的形势对法律含义作出新的解释，这是可以的也是必要的；另一方面，在我国多元解释体制下，一个机关的解释很可能被另一个机关的解释所代替，也增加了解释的不稳定因素。但只要解释机关在一段时间内，对自己的解释保持相对稳定，连续不断地加以重申和适用，即属于法律解释。

4、行政执法与法律适用、法律解释的关系

（1）行政执法与法律适用

行政执法离不开法律适用。狭义上使用行政执法时，实际上等同于法律适用。本文是在广义上使用行政执法概念的，因此，法律适用只是行政执法的一项重要内容和环节，还有许多行政执法活动并不涉及法律适用问题。比如，行政机关依法制定抽象规范性文件的活动，并不涉及法律适用。还有，一般的行政执法检查、评估等活动，也不涉及法律适用问题。只有行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时，才属于法律适用。可见，行政执法包含着法律适用，法律适用是行政执法的一部分。

而法律适用也不仅只存在于行政执法中，在司法中也有法律适用，而且是最终、最权威的法律适用，以至于被有的学者认为只有司法活动才是法律适用活动。在这个意义上讲，法律适用又广于行政执法，行政执法中的法律适用只是法律适用的一部分内容。

（2）行政执法与法律解释

行政执法离不开法律解释，不仅行政执法中的法律适用需要法律解释，在其他行政执法中也需要法律解释。比如，行政机关制定抽象规范性文件，除国务院可以依法创制新规范外，其他行政机关都只能根据上位法进行具体化。这种具体化大多都具有法律解释的性质。但行政执法并不总是与法律解释联系在一起，大量的行政执法活动并不需要法律解释，没有法律解释的内容，具有法律解释内容的行政执法只占很少部分。在这个意义上讲，行政执法的范围和含义比法律解释更宽，法律解释只是行政执法中的一小部分内容。

但法律解释并只存在于行政执法中，而且主要不是在行政执法中，而是在立法、司法中。根据我国的法律解释体制，立法机关对自己制定的法律、法规、规章享有最终解释权，司法机关由于享有案件的最终裁决权，理所当然依法享有法律解释权，并且比行政机关的解释更具权威。可见，行政执法中的法律解释，只是法律解释中一部分，而且不是最主要的部分。

行政执法中的法律解释，相当一部分是行政执法机关自己解释或者提请上级行政机关解释，同时，也有相当部分法律解释不能由行政机关特别是不能由行政执法机关自己进行，必须提请立法机关解释或者必须遵循司法机关的已有解释。因此，研究行政执法中的法律解释问题，并只是研究行政机关的法律解释，而是包括立法机关和司法机关的解释。

（3）法律适用与法律解释

篇（4）

1 关于企业行政机关电子文档一体化管理的含义

虽然说文件与档案是同一事物的两个不同发展阶段，但究其实质，二者同源一体。可以说没有文书工作就没有档案管理工作，文件是档案的基础，档案来源于文书，文书工作的质量决定着档案工作的质量，档案是文书的变体、精华以及归宿。因此，文件管理和档案管理的物质对象是一致的，也是统一的。

结合对企业行政机关文件、档案一体化管理的认识，综合多方对文档一体化的理解，电子文档一体化管理的含义概况言之，可以科学地定义为：为实现企业行政机关现行文件乃至馆藏档案管理的高效和优化，从系统论的角度出发，借助计算机及网络技术，在文件生命周期理论的指导下，对企业行政机关文书工作和档案工作进行统筹规划、科学管理，实现文档管理的系统化、规范化。

具体而言，这一含义包括四个方面的内容：系统思维是文档案一体化管理的科学指导思想，以计算机技术和网络技术为代表的信息技术可以从技术方面保障文件、档案一体化管理。

2 企业行政机关文档一体化管理的意义

在企业行政机关实现文档一体化管理有利于最大限度地开发文件和档案信息资源。通过文档一体化管理，人们不但可以通过办公自动化系统，了解到现行的文件信息，而且可以借助超文本的链接方式查询到相关的档案信息。如此一来，大大提高了企业行政机关信息的共享程度，也便于最大限度地开发和利用文件与档案信息资源。

文书工作与档案工作进行规范街接，这是企业行政机关办公室的主要工作之一，也是提高档案质量的基础工作。

随着企业行政机关向电子政务的迈进，电子公文在企业行政机关的管理中正发挥着日益重要的作用。相比于纸质文档，无论在形成过程、物理形式、还是存储特性等方面，电子文档的都与其有着本质的区别。所以，在当今网络时代，应及时、适时地建立起新型的文档管理规范。

企业行政机关文档一体化管理适应了文件和档案工作的改革要求和发展规律，有利于提高机关文件和档案管理的工作效率和管理水平。可以说，文档一体化体现了企业行政机关管理信息网络化程度及其行政管理水平。

3 企业行政机关文档一体化管理中存在的问题

虽然企业行政机关文档一体化管理具有重要的意义，但在其实际施行中，现状却不尽如人意，影响文档一体化管理的实施即其存在的主要问题有：

3.1 缺少统一的标准和制度

由于长期以来文件工作和档案工作沿用的一直都是文件和档案工作分开管理体制， 文书、 档案工作各自为阵，文件和档案部门在文档一体化管理问题上总是不一致。这种不一致及矛盾不但影响了文档一体化管理进程的实现，而且造成档案服务于社会工作职能滞后。

3.2 文档一体化管理软件具有局限性

目前已有的文档一体化管理软件中，有很大一部分还停留在模拟手工文件管理的水平上。这就导致了如今文档一体化管理软件出现了如下一些共性问题，如低水平重复，功能雷同；档号不统一，导致可读性差；通用智性差，且安全性低，科技含量少，检索质量也不高。

3.3 文档一体化管理队伍整体素质偏低

在文档一体化管理中，文档管理人员不但要精通文件及档案的管理业务，而且要能熟练操作计算机等现代办公设备。可是大多由职工家属或随调人员等组成的文档管理人员不仅缺乏文档管理的专业背景而且知识结构老化。不仅如此，文档管理人员还更换频繁。加之文档人员的学习培训、进修提高的机会又偏少，所以在企业行政机关的文档一体化管理中，两者都懂的专业人员寥寥无几。

3.4 企业文档一体化管理案例试析

随着中国海油信息化进程的持续推进，信息化手段在日常办公、行政管理、公文处理等领域的运用已经日渐深入。为了更好的提升海洋在文件处理方面的效率与规范性，进一步推动企业政务办公现代化、信息资源化、传输网络化和决策科学化，海洋石油总公司于2009年启动文档一体化系统建设项目，并于2011年1月正式发文向二级单位推广系统。

2013年中海石油化学股份有限公司海南基地开展了文档一体化管理系统的建设工作，实现了体系化公文管理。该项目完成了服务器配置、系统搭建、系统配置等工作，实现与化学公司总部系统实现对接，实现了与兰台系统、OA系统进行集成，完成收发文件的实时归档及并在海南基地OA上集成系统入口。2013年8月30日系统正式上线运行。文档一体化系统的建设，有力的支持海南基地的办公现代化、信息资源化、传输网络化，实现海南基地文件处理的全面信息化。公司文件的收、发、归档等完全实现线上流转，真正实现了无纸化办公，并且可以即时发送文件到各所属单位，减少了中间传输环节的时间和成本。缩短了发文审核、会签、签发、排版、分发和收文登记、拟办、阅批时间，由原来的公文处理全流程办理时间2个工作日时缩短为现在半个工作日即可完成。海南基地全年大约收发文300余件，公司级会议纪要100余件，全年节约600个人天的工作量，可节省36万元的人工成本。

文档一体化管理系统实现了上级与下级单位、平行单位间的公文传输，大大提高了公文传输的效率。文档一体化管理系统使用流程图形化跟踪技术，实现审批流程操作过程的可追溯性。根据用户需求快速地对软件系统进行调整，降低了软件开发、部署实施和维护过程中的成本和风险。区别于以往公文系统与档案系统的割裂性，文档一体化管理系统实现了文档自动归档到档案管理子系统的功能，提供用户对档案进行著录、编研、销毁、借阅和查询等操作。

目前，文档一体化管理系统已在总公司及十四家二级单位获得良好运行并也同时得到了用户的充分认可，特别是在中海石油化学股份有限公司海南基地获得了良好应用。

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行政程序法的基本功能，是指行政程序法律制度在其立法目的指引下，基于其内在的结构和属性，通过自身的运行，在社会造成一定客观后果，实现自身有利于社会的价值和作用。

程序正当的基本理念，是在程序法治发展过程形成的，反映行政程序法的本质特征、本质属性、基本规律的理性化的基本观点、基本看法和基本信念。程序正当这一基本理念，是行政程序法的灵魂，是统领行政程序法制定和实施的根本价值取向和核心指导思想，行政程序法的立法目的、基本原则、基本制度、基本规范都是围绕这个根本问题展开的。程序正当，是行政程序法的本质属性，是构成不同程序规则合理性的基本依据，失去正当性，行政程序法就会失去了生命，就会失去了存在的价值。

行政程序法的基本原则，是行政程序法规定的贯穿行政权力运行过程始终、为行政权力行使主体所必须遵循的基本行为准则。行政程序法基本原则的内容具有根本性，直接体现了行政程序法的价值追求，是对行政权力运行的最低限度要求，也是对当事人在参与行政权力运行过程中的最基本保护。行政程序法基本原则是行政程序法的精神内核，不仅对行政程序法的体系建构和制度生成具有统领作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准和评价标准；而且对行政程序法的法律规范存在的疏漏还具有补充功能，使行政程序法能够适应具体、繁杂、多变的行政管理事务。行政程序法应当确立：公开、公正、公平三大基本原则。

公开原则是行政程序法的基本的首要原则。其基本涵义是：行政行为除依法应当保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、规范性文件以及行政机关做出影响公民、法人、或者其他组织权利、义务的行为的标准、条件、程序等应当依法公布，让公民、法人、或者其他组织依法查阅、复制；行政机关有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应当允许新闻媒体依法采访、报道和评论。

行政公开原则的基本内容。从行政行为的过程看，行政公开原则包括：事前公开实施行政行为的依据；事中公开行政行为的过程；事后公开行政决定及形成行政决定的理由。从行政行为的分类看，行政公开原则应当包括四方面的基本内容：一是行政立法与行政决策公开。包括：行政立法和行政决策的活动公开。行政法规、规章、规范性文件制定之前与行政决策之前，应当公开行政立法和行政决策的法律依据、立法草案和决策方案，听取公众的意见、建议，必要时还应当举行听证会，进行说明、解释，接受公众的询问、质疑；行政法规、规章、规范性文件应当一律在政府网站或者政府公报上公布，行政决策的结果除依法应当保密的内容外，也应当在政府网站和新闻媒体上公布。二是行政执法公开。包括：行政执法的主体、依据、事项、标准、条件公开；行政执法的程序、流程、手续公开；涉及当事人重大权益的行政执法行为应当采取公开听证方式进行，允许公众旁听，允许新闻媒体进行采访、报道。三是行政确认、行政裁决、行政复议公开。包括：公开确认、裁决、复议的实施机关、依据、受案范围、法律文书格式文本、法定程序；确认、裁决、复议依法应当举行公开听证的，应公开进行听证；行政确认的确认书、行政裁决的裁决书、行政复议的决定书，除依法定的程序送达双方当事人外，应当允许公民、法人或者其他组织依法进行查阅。

公平原则的基本含义。公平有三层含义：一是指处理事情合情合理，不偏袒某一方或某一个人，即参与社会合作的每个人承担着他应承担的责任，得到他应得的利益，如果一个人承担着少于应承担的责任，或取得了多于应得的利益，这就会让人感到不公平；二是指按照一定的法律、道德、政策等社会标准和正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质；三是公平的内容包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。公平原则，作为行政程序法的基本原则，对于有效监控行政权，保护当事人权益；提高政府权威，树立理性政府形象；防止和化解社会冲突，构建和谐社会，实现公平正义具有重要意义。

公平原则包括平等原则、禁止恣意原则、比例原则、统一原则和责任原则五个子原则。

1. 平等原则。是指对所有社会主体的平等对待，目标是实现人与人之间的平等和对等的社会关系。平等原则，是一项宪法原则。世界各国的宪法基本都规定了平等原则的内容。根据我国《宪法》的规定，行政程序法的平等原则应当包括：一是当事人与行政机关及其工作人员的平等。行政机关及其工作人员与当事人的地位、人格、权利应当一律平等。行政机关及其工作人员没有歧视、侮辱、推诿、慢待当事人的特权。二是行政机关及其工作人员应当平等对待当事人。坚持在法律面前一律平等，对当事人一视同仁，不搞特权、不搞歧视。三是合理考虑并恰当地裁断事实和适用法律。平等原则要求，权力的行使必须在全面、合理考虑相关事实的基础上做出，以客观事实为依据；必须恰当的选择适用法律规范，相同的情况同等对待，不同情况差别对待；必须恰当理性的手段去落实法律规定。

2. 禁止恣意原则。禁止恣意原则主要是针对行政自由裁量权提出的。行政自由裁量权的恣意，是行政权力行使者主观上的随意，以及在客观上行政权力行使规则的缺失。恣意主要表现为差别对待上的恣意、反复无常和不合理考虑。禁止恣意原则包括这三个方面：（1）禁止差别对待的恣意；（2）禁止反复无常；(3)禁止不合理考虑。

3. 比例原则。其基本含义是指行政机关在进行行政管理活动时，其手段和目的必须符合比例，其所选择的手段对于目标的实现必须是必要的，而且在各种可以实现其目标的手段中，必须在侵害公民权利最小的范围之内行使，实施行政权力的手段必须与行政目的相一致。

4. 统一原则。统一原则的基本含义与要求是：必须统一协调中央与地方各级政府行使行政立法行为的权力，保持法律、法规、规章、规范性文件的统一；明确行政行为的成立、有效与无效和可

撤销的条件，并统一各类行政行为的基本程序，保证行政执法的统一；统一对行政执法实行监督、救济和责任追究的制度规范，及时纠正行政执法的不统一与歧视性待遇。5. 责任原则。任何人都必须对自己的行为负责，这是一个公平正义社会的基本要求，也是一个社会实现秩序状态的基本要求。行政程序法的责任原则包括：一是责任行政原则的基本目标是实现行政权力行使的有责任状态。行政机关及其工作人员必须对自己的行为负责，行政机关及其工作人员实施违法行政行为，应当承担被撤销的责任；违法行政行为给当事人造成损害的，应当承担赔偿的责任；合法行为给当事人造成损害的，则应当承担补偿的责任。二是要有明确的责任主体。行政机关及其工作人员必须权限清晰、职责分明，使每个行政行为都能准确地判明是谁的责任，有明确的承担责任的主体。三是要将行政机关的行政行为与责任相连。行政行为的实施是以行政权力的存在为前提，在授予行政机关行政权力的同时，应当明确相应的责任，权力与责任必须相一致。四是要健全责任监督与追究制度，使行政责任落到实处。

公正原则，是指行政机关实施行政行为的过程应当遵循以人为本、人民当家作主、公平正义、诚实守信等基本的社会价值取向，遵循自然、社会的基本规律，保证行政权力按照普惠、中立、参与、开放、理性、及时、便捷的要求正当行使。在行政程序法中确立程序公正的原则，对于有效规范行政权力的正当行使，保护当事人的合法权益；对于提高政府权威，树立理性政府形象；对于预防化解社会冲突，构建公平正义的和谐社会具有重要的导向和保障功能。

程序公正原则，包括普惠原则、参与原则、信息公正原则、中立原则、理性原则、诚信原则和时效原则。

1. 普惠原则。行政程序的公正原则不仅在消极行政领域专注于个人权利保障，更重要的是保障全体公民或者不特定多数人的共同利益。程序公正的这种基本价值取向首先体现为分配公正的普惠性，基本宗旨就是尊重和保障基本人权，保护全体社会成员的基本利益，使社会成员普遍受益。这种分配公正的普惠性，是行政程序公正的首要原则，是行政程序公正的基石和出发点，其基本要求就是，每一个社会成员、每一个社会群体的尊严和利益都应当通过公正的程序得到有效的维护；从程序上保证任何人、任何社会群体都不得以任何方式，以牺牲其他社会群体和社会成员的尊严和利益为手段，来实现自己的尊严和满足自己的利益。

2. 参与原则。当事人的主体地位是通过对行政程序的参与得到确立和实现的。所谓参与，包括两种基本形式：一种是以社会公众的身份对行政机关公共决策的参与；一种是以当事人的身份对行政机关具体行政行为的参与。现代社会，随着民主化进程的推进，公民的参与及意识得以普遍的形成，他们有责任、有能力也有愿望参与重要社会事务的讨论和制定。行政机关在制定法规、规章和重要的公共政策时，应当也必须让多方人员参与，使之能够充分地表达自己的意见，维护自己的利益。特别是应当为社会边缘群体留有特别的参与和表意的渠道，使其权利和利益能够得到有效的保护。

3. 信息公正原则。无论是公共政策的制定还是公共政策的实施，无不是以占有必要的信息为前提。所谓信息公正，也叫信息对称，是指社会群体、社会成员对于事关自身利益的信息具有平等知晓的权利，对公共性信息资源有平等的利用权利。信息占有利用的公正，是行政程序公正的必要条件。实现行政程序中的信息公正，一个行之有效的方法就是将相关的信息向全社会充分公开，特别是对社会弱势群体的公开，以保障他们有效的参与，得到公正的对待。

4. 中立原则。中立，即“自己不当自己的法官”，对行政机关及其工作人员是义务，对当事人则是基本的程序权利。中立性原则是行政程序正当的基础，只有行政机关及其工作人员在行政行为中保持中立，才能排除偏私和歧视，实现程序公正。中立原则要求，行政机关工作人员在处理行政事务时，与自己有利害关系的，应当主动回避或者应当事人的申请进行回避。行政机关工作人员必须保证与该行政事务没有利益上的关联性，并且在具体处理过程中，不因自己的价值取向及情感好恶而 对当事人有所歧视或偏爱。

5. 理性原则。行政程序的理性原则主要包括两个方面：一方面，行政机关应当说明做出行政决定的理由，由此促进行政机关及其工作人员理性的实施行政行为。（1）客观、公正、全面地收集证据，使程序公正具有起码的事实依据；(2)对证据和论点进行全面的衡量，对信息的真实性进行必要的甄别处理，防止信息失真；(3)客观、认真考虑当事人的陈述意见；(4)对据以做出行政决定的事实进行合理的证明；(5)公正的准确适用法律。另一方面，行政程序在其结构上遵循形式理性的要求。(1)行政程序的步骤在运行过程上符合合理的顺序；(2)能够对信息的真实性进行必要的甄别处理，保证相关信息的充分化和准确性；(3)行政程序应当能够保证在同样的条件时产生相同的结果；(4)应当具有必要的评估机制和修正机制，使立法和重大政策措施逐步达到一种相对公正和有效的状态；(5)行政程序的实施应当遵循职业化的要求，实施行政程序的工作人员应当具有良好的职业道德和专业素养，具备合格的任职资格。

6. 诚信原则。也就是信赖保护原则，其基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则的主要要求：一是行政机关之间的相互信任和忠诚。这是行政机关取得公民的信任、保护公民对行政机关实施行政行为合法信赖的前提，是信赖保护原则的重要内容。二是行政机关与公民、法人或者其他组织之间的信任与忠诚。

7. 时效原则。设定和实施行政程序要讲究时效，方便当事人。行政程序法对公民合法权益的公正保障，是以时效为标准的。“迟到的正义，为非正义。”这就要求行政程序法对行政程序法律关系主体实施或者参与行政程序的时限做出合理明确的规定，切实使当事人的合法权益得到及时的保障和实现。

行政程序法的基本制度，是指一般行政程序中普遍存在的，对行政权力的行使有指导和规范作用的方法、步骤、时限、顺序等程式性规范构成的综合体系。

根据行政程序法立法目的、基本功能、基本理念、基本原则，行政程序法应当确立管辖与协助、信息公开、回避、评估、听证、说明理由、案卷等七项基本制度。

（一）管辖与协助制度。行政管辖，是行政机关在行政程序法上的一项程序权力，它是行政机关之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分，是解决行政机关处置行政事务的主体资格问题。行政协助，是行政机关在行使职权的过程中，行政机关之间为了实现行政管理目标，行使同一行政职权，相互配合，共同作出行政行为的活动。管辖与协助制度主要包括两个方面：第一，关于行政管辖基本规定。包括管辖权法定原则、地域管辖权、职责管辖、管辖权竞合及其解决、移送管辖等五个方面的具体规定。第二，关于行政协助的基本规定。包括行政协助的情形、行政协助的实施、行政协助争议的解决、行政协助费用的承担等。

（二） 信息公开制度。信息公开，是有关实施政务公开，保障公民知情权的法律制度。信息公开制度主要包括：主动公开、会议公开、依申请公开、充分保障当事人的卷宗阅览权和充分保障当事人个人信息的更正权等方面的具体规定。

（三） 回避制度。回避，是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而在公务员所执行公务方面做出一定的限制，使其避开与自己有亲属、利害关系的公务制度。公务员执行职务时，涉及本人或者本人配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲利害关系的，或者具有其他可能影响公正执行公务情形的，应当回避。回避制度包括自行回避的规定；申请回避的规定、回避决定与复议的规定和责令回避的规定。

（四 ）评估制度。

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合理行政原则是行政法的基本原则之一，是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。合理行政原则中所讲的合理，指的是符合最基本的、最起码、最低限度的理性，而不是十全十美的、尽善尽美的理性，即符合一个理智健全的普通人所应当达到的合理与适当，并能够符合科学公理和社会公德。

一、合理行政原则的内涵

（一）合理行政原则的渊源

英美法系上合理行政原则起源于1598年英国的鲁克案，在该案判决中法官写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”此后英国法院在各种类似的案件中不断地发展和丰富着合理行政的原则，使合理行政原则，不仅控制行政机关行使自由裁量权的行使，调整行政机关的具体行政行为，还调整议会授权委托立法的行为。

大陆法系上合理行政原则起源于德国，其渊源可追溯到19 世纪末期的一些司法宣告之中。普鲁士最高行政法院援引合理行政原则来审查在法律领域中或有关程序事务方面警察机关自由裁量的权力。像普鲁士法院一样，德国法院没有使法院制定的这种原则建立在不合理地行使权力的诸如立法禁止令基础之上，而是建立在一种更重要的、更科学的关于行使自由裁量权之目的、方法、理由及效力关系的基础之上，形成了适当性原则、必要性原则和比例原则三项内容。后来日本的行政法受到了德国的影响。

我国行政法合理原则的确立深受英国合理原则理论的影响，其内容差不多全部为我国所吸纳。后来又受大陆法系，特别是德国行政法的影响，把比例原则，横平原则等吸纳为合理原则。

（二）合理行政原则的含义

英国采用的是逆向测定法，即从行政自由裁量权的不合理运用角度考虑，进而得到自由裁量的合理性标准。德国把行政合理性归纳为三项基本原则：一是适当性原则，指行政行为是否能够达到实际目的。如果手段根本无法达到目的，就是违反适当性原则。二是必要性原则，指行政主体在若干适合用于实现法律目的的方法中，只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施。三是比例性原则，该原则要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁止那些对个人的损害超过了对社会的利益的措施。

我国学者对合理性原则的含义的理解主要有以下几类：第一类观点认为合理性原则应包括以下内容：（1）行政行为的动因应符合行政目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上；（3）行政行为的内容应尽乎情理。第二类观点认为行政合理性原则除了上述内容外还应补充第四点基本要求，即行政程序公正合理。第三类观点认为合理性原则在现阶段主要包括下列具体要求：（1）行政主体及其行政人必须在法定的行政自由裁量权范围内进行行政行为，越权无效；（2）行政自由裁量权行使必须保持相当的合理性；（3）严重违反合理性的行政行为构成。

二、合理行政原则的内容

我国通说认为，合理行政原则包括三个方面的内容：公平公正、考虑相关因素、比例原则。

（一）公平公正原则

从词义上讲，公平，意思是处理事情合情合理，不偏袒哪一方面；公正，意思是公平正直，没有偏私。从法律上讲，公平公正原则要求行政机关中立，不偏私，平等对待行政相对人，不歧视。对同等情况应给予同等的对待，不同情况应区别对待，同时不得恣意地实施差别对待，遇到相同的情况需要作出差别对待时应给与合理的解释和理由。公平公正原则还要求行政机关要切实保障当事人在行政程序中的听证权利，保障当事人获得救济的权利等。

（二）考虑相关因素原则

考虑相关因素原则最早提出是在1890年英国。在英美法系国家，法律规定的相关因素不是穷尽性的，只要行政裁量决定作出过程中考虑了不相关因素，且这种考虑已对裁量结果产生了实质性影响，该裁量决定即是无效的，应该被撤销；如果法律已经明示地穷尽列举了所有必须考虑的相关因素，没有自由裁量余地，行政机关考虑了不相关因素或没有考虑相关因素，则违反了法律的规定，该裁量决定无效，应该被撤销。

在我国，考虑相关因素要求行政机关在做出行政决定以及实施行政管理时，必须经过仔细考量，要正确、合法地行使行政自由量裁权，只应考虑与法律目的相关的各种因素，不得考虑与法律目的不相关的因素。

（三）比例原则

比例原则，即行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，并保持二者处于适度的比例。

比例原则要求：适当性，在行使行政裁量权时选择的手段须有助实现行政目的。必要性，即行政机关须在所有能实现行政目的的方式中选择对私人权益损害最小、影响最轻微的方式。均衡性，行政目的涉及的行政公益这种利益实现与采取某种手段涉及的利益支出之间应合乎比例。

我国通说认为，合理行政原则是对合法行政原则的延伸和扩展，合法行政原则是形式的法治，合理行政原则是实质的法治。因此，行政机关在行使行政权力时既要遵守合法行政原则，又应坚持合理行政原则。

参考文献：

[1][英]威廉・韦德著.行政法[M].中国大百科全书出版社，1997：64

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一、比例原则的内涵

行政法中的比例原则是指行政行为的手段和目的的关系必须适当，国家行政机关在行使职权时，不能为了实现行政目标而采取过分损害相对人权益的措施，并且根据所追求的行政目标将这种不利影响或损害限制在最小的范围内。比例原则包括妥当性、必要性、狭义比例原则三个子原则，每个子原则都有其特有的含义和意义，这三个子原则的关系是互相联系，紧密相连，缺一不可的。其具体内容包括：

（一）适当性原则，又称为妥当性原则，是指行政机关行使权力的手段应该要达到预期的目的，也就是说，所使用的手段应当要指向已定的目的。如果根本不能达成行政目的，则违反了适当性原则，也就违反了比例原则。适当性原则还应该注意以下三个基本问题：首先，行政目的本身须具有合法性；其次，目的应有一定的确定性，是既定的、清晰的和明确的；最后，是适当性原则的核心问题，即手段必须能够达到目的。

（二）必要性原则，又称为不可替代性原则。是指在有多种手段或者方法能够实现既定的行政目的的情况下，国家行政机关应当选择对行政相对人损害最小的手段。该原则要求行政机关要对两种或者两种以上可以达到行政目的的手段进行对比，“两害相权取其轻”，金可能的保护行政相对人的权益。

（三）狭义比例原则，又称比例性原则、相称性原则或均衡原则，是指国家行政机关所采取的措施对行政相对人所造成的损害，不得超过行政目的所追求的利益。也就是说行政机关不能因为其行政行为而过分受益，两者之间必须合比例或者相称。

二、比例原则的科学性和功能

比例原则在众多国家和地区的得以适用，因为其有一定的科学合理性、必要性以及可行性。

（一）是法律正义价值的体现。行政机关的目的、手段，都应该体现法律的正义性，使公共利益与个体利益相协调，保持适当的比例。

（二）体现了在公共利益和行政相对人利益双赢，既实现了保护公共利益的需要，又不过度损害个人利益。

（三）体现了程序与效率动态的比例平衡。比例原要求对行政行为中的各种要素进行综合斟量，使程序与效率保持一种动态的平衡，使两者之间合比例。

在行政法的比例原则拥有众多科学合理性的前提下，比例原则同样具有许多功能。综合来说，行政法的比例原则具有正义功能、规制功能、效益功能、秩序功能、保护功能这五种功能。第一，正义功能比例原则正是从法治国原则中演绎出来的，通过合理权衡公共利益与个人利益，在实现法律的目标的同时，又在最大程度上保护了行政相对人的利益，充分体现了法律的正义价值。第二，规制功能规制自由裁量权的行使，体现社会利益与个人利益的协调。第三，效益功能通常要求要以最小的投入，收到最大的行政效果，取得最大的行政效益。第四，秩序功能，使相对人的不满情绪得以消除，从而增强公民对行政机关的信任，使社会秩序得以稳定。第五，保护功能，保护社会公共利益不受损害，个人利益得到维护。

三、比例原则适用的必要性及其在我国的应用

（一）比例原则在我国适用的必要性

虽然各国国情有所不同，但许多行政法上的基本问题是相同的，在我国建立法治国家的进程中，和其他国家一样适用行政法的比例原则是十分有必要的。

1、是依法治国和建立社会主义法治国家的必然要求。比例原则可以起到约束国家权力的作用，是一切国家行政机关都应遵循的原则，对于规范立法起到了很重要的作用，在我国有着特殊的意义，对推进我国的法治化进程、建设社会主义法治国家也起到了重要的促进作用。

2、是保护行政相对人权益和促进社会稳定的需要。比例原则的适用将从很大程度上限制国家行政机关的自由裁量权，最大程度地保护行政相对人的权益，将对行政相对人的损害降低到最低，减少行政争议，增进人民对政府的信赖，从而使社会秩序得以稳定和有序。

3、提高行政效益和降低行政成本的要求。行政资源是有限的，以最小的行政投入取得最大的行政效益，是行政法的必然要求之一，行政主体在行使行政权力时，尽可能对各种要素加以综合衡量，创造最大的行政效益，为人民谋取最大的利益，这也是行政法的目标之一。

（二）比例原则在我国的应用

鉴于行政法比例原则的科学性和可行性以及必要性，比例原则在我国的行政立法和行政执法中都有相应的应用。

1、行政立法上的应用

比例原则在我国行政法中并没有十分明确的规定，但行政法中的一些相关立法确实体现了比例原则的内容，比如我国《行政复议法》第一条；《行政处罚法》第一条规定、第四条规定等。

2、行政执法上的应用

相比行政立法，比例原则在我国的行政执法中应用更为广泛。可以说在在行政执法的过程当中，针对每个行政行为几乎都与比例原则有关，行政执法人员有一定的自由裁量的权利。但自由裁量如果没有限制就很容易被滥用，从而使行政相对人的合法权益受到损害。而且由于具体行政行为又是千差万别的和复杂多变的，立法者难以制定出具有高度概括性的法律，这就要求相关行政机关在行使行政权力的时候把我自由裁量权的尺度，充分考虑行政当事人的合法权益，规范行政行为。

比例原则在我国虽然得到了一些运用，但还存在诸如比例原则的标准不甚明确，只是在一些教科书上给予简单的解释，理论研究还相当的匮乏，这是远远不够的，应当加强其理论研究，并应用于行政立法和执法中。另外，比例原则在实际操作性也有一些困难存在，如何具体把握什么是“”和什么是“显失公正”等，这些都缺乏具体的标准和评判尺度。

参考文献：

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一、行政和解脉络梳理

在对行政和解理论基础进行分析之前，有必要就相关问题进行梳理。一是行政和解与行政调解的关系；二是关于“公权力不可处分”的具体含义。

（一）行政和解与行政调解的关系

行政和解是一个内涵丰富的概念，通常包括行政复议和解、行政诉讼和解以及行政执行和解等。和解的本质含义在于“通过协商、达成一致”。[1]在行政法领域，行政和解和行政调解的关系呈现出其特殊性。其表现为，行政和解和行政调解的界限模糊。在民事领域里，民事和解主要是民事纠纷双方在诚实信用，自主协商的原则下达成一致意见；而民事调解主要是在中立的第三方的主持下达成一致意见。而在行政诉讼中，说行政和解中还包含着行政调解。主要基于以下几方面的理由：

1.就行政和解与行政调解的本质通过协商以解决问题而言，第三方是否介入只是形式上的差别，并不能因此改变其为和解的本质。

在行政主体和行政相对人协商解决行政争议的过程中，行政和解包含有第三方介入的情形。因而无论有无第三方的介入，均属于行政和解的范畴。传统意义上的和解是一种争议双方当事人的自愿行为，第三方介入之下通过协商解决争议的方式为调解。但是追根溯源和解本质在于“不再争执，归于和好”。第三方的介入仅更利于和解推动的进程，其只过程中发挥辅助作用，最终仍是通过协商，达到解决争议的目的。由此，和解与调解的本质都是争议双方通过协商解决争议。[2]

2.就和解的实质内容来讲，第三方的介入仅构建一个双方方式人平等协商的平台以达到解决争议的目的，且通过第三方的监督，更利于行政和解目标的实现。

由于行政纠纷中所涉及的争议双方，一个是处于强势的行政机关，另一个是弱势的行政相对人。二者间通过自愿平等谈判商议解决争议难度极大。尤其行政机关，往往利用其强势地位，提出不对等的解决争议的方案。这时第三方（通常为行政机关或法院）的介入就尤为重要。尤其在行政复议和行政诉讼过程中，复议机关或法院的作为第三方介入，更利于和解的顺利进行。在行政复议和行政诉讼时，复议机关和人民法院的介入是通过搭建双方平等协商的平台的方式主持和解，使双方当事人达成共识。其次在和解契约的履行需要复议机关和人民法院的外在审核督促的情形下，第三方的介入推动了行政和解目标的实现。

3.就行政和解在实践过程中的实际表现形式而言，行政和解包含行政调解。我国实践中行政审判中协调活动的真实写照，大都是以“行政调解之名，行调解之实”[3]。即行政和解大多是在法院组织、推动的，行政诉讼双方共同协商下解决纠纷的活动。因而通常所说的行政和解的表现形式与行政调解类似，但在实践中却冠之以行政和解之名。从这个角度来讲，行政和解包含行政调解。

（二）行政和解与“公权力不可处分”不矛盾

行政和解的制度缺失的主要原因，在于对“公权力不可处分”原则的错误理解，以及对行政和解基础的模糊，事实上公权力不是绝对的不可处分。行政裁量权的广泛存在为行政和解奠定了理论基础。虽然行政权不得处分原则并没有被法制实践，也没有被理论驳倒，但是行政争议的和解或调解是基于行政裁量和公众参与共同作用所发展起来的一项争议解决方式。总之，“依法行政原则，亦非不可与契约自由原则相互调和。”[4]

主张行政和解制度违反“公权力不可处分”原则的人认为，行政和解过程行政机关作为执行机关，不能就实体的行政权力进行任意的处分。笔者认为，此种主张是建立行政和解必须以实体权利的处分和行政纠纷中所谓的行政机关的“实体权利”已经确定这两点前提建。若这两个前提是正确的，那行政和解确实有违反“公权力不可处分”之嫌，但在实践中，这样的两个前提并不完全存在，因而行政和解制度并没有违反“公权力不可处分”原则。

二、行政裁量权对行政和解的分析

行政和解是行政机关进行行政裁量的过程，而不是行政机关进行实体权利处分的过程。

（一）从行政裁量权的本质来讲。行政自由裁量本身就意味着行政机关在一定范围内享有处分权。但处分权不是单纯放弃行政职权，而是在法律允许的自由裁量权范围内对事实情况重新酌情处理。法院应当就行政机关在其自由裁量范围内与行政相对人达成的和解予以认可，促成行政纠纷的解决并保障行政相对人权益。[5]

对此，有两种批判意见。第一种批判意见认为这种观点把行政机关在其自由裁量权范围内酌情处理的权力等同于行政机关在诉讼和解中对实体权力的处分权，表面是证明了行政职权处分的正当性，实际否定了行政诉讼和解的实体权利（力）处分性。[6]笔者认为不能将自由裁量权与酌情处理的权利等同。且由于“行政裁量是通过对复杂现实的经验把握、技术性知识的专业运用、政策目的等因素的综合考量进而运用于行政机关适用法律的过程之中”，才使得行政和解具有了可操作性和合理性。这样，由于行政机关在执法过程中注重经验考察和行政政策目的，行政机关才能与行政相对方构建和调的平台。

第二种批判意见认为该观点是有意模糊客观公平正义观的结果。[7]就单个案件而言，行政机关都会有相对较优的选择方案。行政机关对自由裁量权的行使是法律兼顾公平正义和灵活性的结果。而在行政和解中行政机关对实体权力的处分是基于经济效益、秩序平衡等目标综合考量而放弃部分权力的体现，是有意模糊客观公平正义观的结果。笔者认为，在行政和解中只有双方都比较满意的结果才是实质的公正。行政争议中深层次的原因在于不同主体价值追求的迥异，造成价值冲突是不可消除，只能通过调和解决争议。

综上，自由裁量的说法能很好地解决行政和解的理论基础问题。它为行政和解制度提供了有力的理论支撑。

三、公众参与对行政和解作用分析

行政是行政机关单方面意志的体现。奥托・迈耶曾指出：“行政行为的蓝本是法院的裁判。”[8]行政机关单方面的意志是在封闭的环境里作出的，多数情况下相对人对行政行为作出的过程并不知情，大多只能得到行政行为的最后通知。但由于公众参与比率及强度的增加，这一现象有所改变。

（一）公众参与突破了行政机关的单方意志决定

20世纪以来，行政逐渐开放化民主化，公众参与得到了迅猛的发展。行政行为的作出不仅是行政机关单方面的事，也在相对人参与下共同进行。针对个案而言，行政行为中公众的参与表现为相对人参与到行政意志形成或行政行为的作出过程中。

相对人的诉讼参与对行政主体的意思表示起两方面的作用。一方面行政主体有向相对人证明其意志正确性的义务，同时相对人有权要求行政主体对这种证明作出说明。这样，使得行政意志一定程度上契合相对人的意愿。第二方面行政主体有听取相对人意见的义务。相对人通过对行政主体的证明内容的反驳，对公共利益的维护及分配提出权利，要求行政主体在采纳其意志，从而使相对人意志在行政过程中得以体现，达到行政法规范规定的强制性要求及双方利益关系一致化。

总之，相对人的参与，交流综合其与行政主体的意志。通过这种反复循环的沟通，可以将行政意志及相对人意志相互融合，从而使其从根本上具有双方性，使相对人成为行政法关系真正参与主体。

（二）公众参与为行政和解提供了理论基础

在行政机关改变其原行政行为，双方达成和解协议的情况下，行政和解可以视为在原行政行为改变中相对人的事前参与行为。在行政机关没有改变其原行政行为，双方没有达成和解协议的情况下，行政和解可以视为相对人事后的补充性参与行为。行政争议发生大多是因为在行政行为作出前，相对人未参与或不充分参与，双方信息量不对等。因而对相对人未参与或不充分参与所作的行政行为应给予补充参与。在行政复议和诉讼前，行政机关与相对人所达成的和解协议，从表现形式上来看是相对人补充性参与后所形成的最终意思记载，同时是相对人根据事实及证据和法律意见对已作出的行政行为产生影响进而改变行为的记载，也是均认可的最终意志记载。同时，相对人的参与相对广泛，其可依法参与羁束行政行为、裁量行政行为、授益行政行为、负担行政行为，还有事实的认定及法律的适用过程。这也决定了行政和解和调解的适用范围不受限制。

综上，行政和解制度为社会公众广泛参与行政活动提供了参与机制。通过第三者―人民法院―对行政诉讼进行主持见证，即法院介入参与行政和解，对行政相对人未参与或不充分参与行政行为进行事后补救。行政诉讼和解制度的出现及发展是现代行政法上行政相对人积极参与行政行为的一种成果。

四、行政和解合理性理论基础的综合认识

传统的行政理论存在两个极端：一个是西方模式，过分注重对行政权的监督限制，而忽略了行政机关在实施社会管理、维护社会秩序等方面的积极作用。另一个是苏联模式，过分强调行政机关的社会管理，忽视对公民的基本权利的尊重。综合评价两种模式的利弊，现行的行政理念应当并重行政机关的社会管理及对行政权的监督限制。而行政和解制度很好的契合了平衡状态。一方面，行政机关在进行行政活动的时候，可利用行政裁量权，灵活的实施行政行为；也可以运用行政和解制度，积极高效的解决行政纠纷，保护行政相对方的合法权益。另一方面，社会公众的广泛参与，能对行政行为进行有效的监督，使得行政活动更加合法合理。

综上，笔者认为，行政和解制度的合理性是建立在行政机关的裁量权和社会公众的广泛参与基础上的。并且这两者是缺一不可相互依存的，行政机关的行政裁量权为行政和解制度的实施提供了可能，社会公众的参与为行政相对方参加和解奠定了基础。（作者单位：重庆市巫山县人民法院办公室）

参考文献：

[1][德]哈特穆特・毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000.

[2]周佑勇，解瑞卿.行政和解的理论界定和适用限制[J].湖北社会科学，2009（08）：130～133.

[3]张旭勇.论行政诉讼和解的正当性困境及化解[J].法商研究.，2010（05）：67～73.

[4]翁岳生.行政法（下册）[M].北京：中国法制出版社，2000..

[5]高秦伟.中国行政诉讼调解制度的现状与课题[J].河南省政法管理干部学院学报，2004（01）.

[6]王贵松.行政裁量的内在构造[J].法学家，2009（02）.

篇（9）

(2)行政处罚原则上是由行政机关实施的处罚。行政处罚原则上只能由具有独立主体资格的行政机关实施，但行政处罚法也规定了两种例外——经法律、法规授权的组织或行政机关依法委托的组织也可以行使行政处罚权；

(3)行政处罚应当符合法定程序。

篇（10）

行政许可法对公开的具体要求主要是：

公开行政许可的法定依据。办理审批、许可的依据包括法律、法规、规章，都应当在人大和政府的公报以及有关的传媒上公布，不经公布的，不得作为行政许可的依据。这样的规则，就可以在公众的监督下，抵制和排除某些机构滥设许可。

篇（11）

中图分类号:DF31 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2011）06-083-02

行政协助行为是现代行政管理中不可或缺的重要内容，是行政管辖权的重要补充。所谓行政管辖权是指行政主体之间就某一行政事务的首次处置所做的权限划分，这种划分既存在于纵向主体之间，也存在于横向主体之间。对行政机关的管辖权力作出科学合理的划分，有利于适应社会分工的细化和专业化，确保使行政权力能有效发挥作用；有利于制约行政主体的权力，实现公权力之间的相互制衡；有利于明确行政主体的责任，避免出现推诿、扯皮；也有利于提高行政效率。

随着社会经济的不断发展，社会分工日益细化和专业化，行政主体所需要面临问题也愈发复杂多样，有些问题更是是跨地区、跨行业，比如汶川大地震救灾、甲型HINI疫情防控，这些问题依靠单一机关都不可能得到及时有效处理解决，为了弥补行政管辖权的缺陷，就需要其他行政机关协助解决问题。行政协助在这种背景下应运而生，和行政管辖权制度相互配合，一方面为各行政机关的职权划定严格的范围，避免行政权力被滥用，另一方面能够适应社会发展的需要，避免行政权的僵化失效。

一、行政协助的含义

我国行政法学界对行政协助的概念存在几种不同的观点：（1）行政协调说，从行政管理学的角度出发作出论述，认为是同级行政机关之间或者不相隶属的行政机关之间密切配合、协调一致，共同完成行政事务的方法，这种概念相当宽泛；（2）公务协助说，也叫公共协助关系，指对于某一事物无管辖权的行政机关给予有管辖权的行政机关的请求，依法运用职权给予协助，但这种理论忽略了有时行政机关请求其他机关协助执行公务并不只是没有管辖权，也可能是出于经济效率的考虑；（3）行政管理说，将行政协助定义为公民主动协助国家行政管理的行为，例如见义勇为，但是公民及其他不具有行政权力的个体的协助行为应划入社会协助范围，行政协助的主体必须是行政主体；（4）同一职权说，这一理论简单认为行政协助是两个以上的行政主体行使同一职权的活动，但行政协助应该是应请求机关要求而作出的，而且两者不是简单的共同行政，而是协助与被协助的关系，被协助的机关是主体；（5）行政职权协助说，持这种观点的学者认为，行政协助是行政权上的协助，指行政主体在实施行政职权过程中，给予本身的条件与公务的协助，其他行政主体配合其实施同一行政行为或者共同行政行为的法律之途，将行政协助的主体界定为行政主体，一方面排除了公民个人及民间组织的协助，厘清了行政协助和社会协助的界限，另一方面将由法律授权获得行政主体地位的社会组织纳入行政协助的主体范围，但是该概念对社会组织的范围没有作出明确规定；（6）执法协助说，该说法从行政执法的角度论述，认为行政协助是经其他机关的请求，任何行政机关都有在其职权范围内请求机关提供协助的义务，但是请求机关和被请求机关是从属关系和被请求的行政机关所协助的是自己的职责的情况下除外，这一理论虽然明确了行政协助机关的关系，但是“任何行政机关”的说法忽略了法定性。

从上述概念我们不难看出，行政协助行为的含义包括以下几个方面：（1）作出行政协助行为的主体是平行的行政机关，他们之间不具有隶属关系，上下级单位之间可以通过命令的方式执行职务，而不需要协助。另外，其他国家机关、组织和个人对行政机关的协助不是行政协助，行政协助只发生在行政主体之间。（2）行政协助发生在行政主体在行使某项行政职权的过程中，只是由于一些原因该职权不继续顺利有效地行使，因此需要必要的协助。如果职权尚未行使或已经行使完毕，则没有进行协助的必要。（3）行政协助的过程和内容必须符合法律规定，即行政机关必须符合请求协助的法定条件，同时被请求机关又不存在法定可以拒绝的理由，这是被请求机关必须给予行政协助，否则将承担法定的责任和后果。由此可以看出，行政协助统统具有义务性。（4）行者协助必须是给予执行公务的需要，而且要控制在必要的范围内，其职权的行使同样受到监督和制约，不得滥用。

二、我国现行行政协助制度面临的困境

我国的法律法规中也有一些关于行政协助的规定，例如《海关法》第12条第2款规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定，公安机关应卫生行政主管部门的请求，对拒绝配合接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病人依法协助强制执行。《中国华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中也有一些相关规定，但总的来说，这些规定都过于原则和简单。我国的行政协助制度还存在着很大的问题。

1.管辖权不明确。虽然行政组织法对行政组织机构的管辖权问题作出了明确的规定，但由于我国行政体系在本身组织机构方面就存在众多问题，机构臃肿，人员冗余，因此仍存在严重的权责不明，当管辖权出现交叉时，有利的就争着管，无利的就相互推诿扯皮。

2.缺乏相关立法。如上文所述，我国目前关于行政协助的立法非常笼统，对行政机关可以请求协助的情况，协助机关有权拒绝的情况，执行协助职务发生纠纷的处理，在重大活动和紧急状态中协助方式、权限等方面都缺乏规定，因此可操作性非常弱，难以对行政机关作出行政协助行为时有可能发生的权力滥用进行约束。

3.地方保护主义严重。一些部门和地区，为了维护自身狭隘和短期的利益，拒绝部门和地区间的合作，使一些规模较大的行政行为难以实行，行政效率大为降低。

三、德国行政协助制度立法的概况

我国对行政协助相关的立法内容既少且非常笼统，因此外国的行政程序立法的经验对完善我国的行政协助制度有非常重要的借鉴作用。

德国是较早在行政程序法明文对行政协助作出规定的国家，早在1966年《西德行政程序标准草案》中就已经对行政协助作出规定，1976年《联邦行政程序法》也详细规定了行政协助的适用范围、地域管辖、职务协助等内容。《行政程序法》第4条第1款规定：“任何行政机关应其他行政机关的请求都应提供职务协助。”即“行政协助是所有行政机关原则上又应当遵循的处理相互之间关系的基本的行政制度。”同时，在第5条第1款规定，在下列情况下，行政机关尤其可寻求职务协助：（1）由于法定原因，公务不能独立完成；（2）由于事实上的原因，特别是缺少必须的人力和设备而不能完成公务的；（3）不具备而且不能调查获得为完成某一任务所需对某一事实的认识；（4）完成公务所需的书证或其他证据，由被请求机关拥有；（5）仅在支出较被请求机关所需者更高的费用的情况下，才能完成公务。关于行政协助发生的费用负担，第8条规定：“1、请求协助机关不需要向被请求机关支付行政费用。如具体个案的垫款超过50马克，可要求请求协助机关偿还。相互间提供职务协助的，无需偿还垫款。2、被请求机关为实现职务协助所为必须支付的公务，有权得到第三人所欠的费用（行政费用、使用费和垫款）。”这一规定不仅规定了偿还垫款的标准，还规定了因第三人产生的费用问题。如果被请求行政主体认为需要决绝协助时，可以根据第5条第2款：“1、因法定原因，不能提供协助的；2、如果提供协助，会严重损害联邦或州利益的。”以及地5条第3款规定：“1、其他机关较为方便或较小花费即可提供协助；2、被请求机关必须支出极不相称的巨大开支方可提供协助；3、考虑到请求协助机关的只能，被请求机关如提供协助即会严重损及自身职能的。”拒绝协助请求，并且告之请求机关拒绝的原因。同时，其第7条规定：“（1）是否允许职务协助所拟实现的措施，应依照适用被请求协助机关的法律判断，是否允许职务协助本身的实施，应依据适用被请求机关的法律判断。（2）请求协助机关对所涉及措施的合法性负责，被请求机关对职务协助的实施负责。”

四、外国行政协助立法对我国的启示

行政协助是现代行政必不可少的组成部分，对提高行政职能的灵活性、协调性，促进现代行政规模化、系统化，提高行政效率，减少浪费都有着非常重要的意义。尽管我国的行政协助制度问题重重，但其他国家的成功经验能够为我们解决问题，尤其是立法方面的问题提供借鉴、启发思路。

1.充分重视行者协助的相关立法，在复杂多变的现代社会中“强调个行政机关在专业化分工基础上的相互配合，成为科层制行政体制下行政法制度对行政机关处理器相互间关系的必然选择。建立行政协助制度可以克服科层制行政体制的弊端，弥补单一行政机关行使其行政职权时的缺陷。”为了使行政协助行为能够合理有效地发挥作用，建立科学完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出统一规定，将分散在各个法律法规中零散的规定集中起来，作出通则性规定，可以避免因条款分散带来的冲突，减少工作量。

2.规定行政机关可以请求协助和拒绝协助的情况。应松年教授领衔起草《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中第17条规定，“行政机关之间应当基于行政的整体性，统一性，相互提供协助，共同完成行政管理任务。有下列情形的，行政机关可以请求其他行政机关协助：（1）独自行使职权难以达到行政目的的；（2）有特别紧急或特别危险情况发生的；（3）因人员、设备不足需要协助的；（4）执行公务需要的事实资料不得由行政机关自行调查的；（5）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，行政机关自行收集难以获得的；（6）其他可以请求行政协助的情形。”可以说，试拟稿对可以请求协助的规定比较完善，但是忽略了在行政成本更低的情况下可以请求协助的情况，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏对拒绝协助情况的规定，这等于是为部门和地方保护主义大开方便之门，一方面有可能导致请求协助机关出于自身利益考虑关强迫被请求机关接受不合理的请求，另一方面也给被请求机关任意拒绝合理的协助请求创造了机会。

3.对行协助提出的形式、过程中的法律责任以及解决纠纷的机制作出明确规定。可以采取德国的做法，规定协助请求除紧急情况外，需以书面形式作出，而被请求机关如果拒绝协助，也要以书面形式通知请求机关，并说明理由，为明确法律责任提供方便。对于行政协助行为中的法律责任的划分可以借鉴德国《行政程序法》第5条第5款的规定：“被请求机关认为其本身无协助义务时，应告知请求协助机关其观点。请求机关坚持要求协助时，由其共同的业务监督机关决定之；无此监督机关，则由被请求协助机关的业务监督机关决定。”行政程序法试拟稿第14条第4款规定：“因行政协助发生争议的，由请求机关与协助机关共同上一级机关裁决，无共同上一级行政机关的，由各该上级机关协商解决。”但对于通过双方上级机关协商不能达成一致时的处理办法未有提及。同时，如果被请求机关拒接请求协助机关合理的协助请求，造成了行政成本提高，效益下降，这种情况下应由哪一方承担责任也应作出明确的法律规定。

4.明文规定行政协助过程中产生的费用负担问题。德国行政程序法“原则上由被请求机关复旦费用，因为被请求机关既然在法定情形出现时提供行政协助是履行行政职责，其经费开支当然已经包含在通过财政预算拨付给被请求机关的行政经费中。”而韩国的规定则有所不同，他们规定请求机关应当向被请求机关支付费用，当二者就费用数额不能达成一致时，由双方共同的上级机关局决定。相较之下，为了鼓励被请求协助的机关积极提供协助，而且考虑到我国目前行政管辖权利的划分尚不完善，机构组织也不尽合理的情况下，采取韩国的做法比较有利。

参考文献：

1.王麟.比较行政协助制度研究[J].法律科学，2005(5)

2.韩冰.行政协助研究[D].苏州大学硕士学位论文，2004

3.杨文灿.行政协助的理论与实践.上海社会科学院，宪法学与行政法学，硕士学位论文，2007