城乡医疗养老保险大全11篇

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中图分类号：C916;F840.67 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.01.024

一、人口老龄化与社区居家养老

（一）我国人口老龄化状况

我国第六次人口普查的最新数据显示，2010年底，全国总人口已达到13.7亿人，其中60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%；65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%[1]。已远远超过联合国公布的老龄化社会标准[2]，我国进入老龄化社会已是不争的事实。

从老年人口抚养比[3]来看，2009年我国已达到11.6%，比1990年上升了3.3个百分点，这就意味着如今9个劳动人口要抚养1个老年人口。根据联合国的预测，从2010年开始，我国老年抚养比加速上升，20多年后将是3个劳动人口对应1个老年人口，40年后将是2个劳动人口对应1个老年人口[4]。

更为重要的是，我国是在经济尚不发达，现代化尚未成熟的情况下步入老龄社会的，属于典型的未富先老。因此，在应对老龄化危机的过程中，我国面临着更加严峻的考验：老年人口规模庞大，老龄化发展迅速，劳动人口赡养负担沉重，以及区域、城乡发展不平衡。

（二）社区居家养老的使命与困境

随着我国的经济体制转轨和社会转型，传统养老方式在人口老龄化危机加剧的情况下困难重重。一方面，家庭结构的小型化、核心化，以及大批青壮年离乡进城的人口流动趋势，使得无论在城市还是农村，传统家庭养老的功能逐渐衰弱。另一方面，机构养老发展滞后也无法满足老年人日益增长的养老需求。截止2009年底，我国养老机构的总床位数是266万张，平均每100位老人拥有1.5张的床位[5]，这与发达国家每100位老人拥有5~7张的标准相比，是比较低的。在此背景下，以“星光计划”为开端，社区居家养老模式应运而生。在新的时代条件下，它不仅承担着应付老龄化危机的重任，更肩负着实现健康老龄化的历史使命。

“社区居家养老”模式是将西方“社区照顾”理念与我国老年人福利相融合的一种制度创新。它整合了社会和家庭的养老功能，即劳务养老由社会承担，精神生活养老由家庭承担，物质方面养老由国家、集体和个人共同承担[6]。社区通过整合社区资源，联系基层政府组织，协调家庭与社区之间的关系，为社区内居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等系列养老服务。

随着社区居家养老模式的发展，一些新的问题迅速涌现，其中资金和服务已成为制约该模式进一步发展的主要障碍。首先，社区居家养老保障资金不足。在过去相当长的一段时间里，由于社会养老保险制度尚未实现全覆盖，许多独居、孤寡老年人的基本生活来源都得不到保障，更不用谈去购买居家养老服务。另外，社区资金来源有限（主要来自政府财政拨款），投入不足，一定程度上影响了社区老年福利服务的供给质量。其次，社区居家养老服务发展滞后。目前服务项目偏重于日常生活护理和家政服务，医疗保健服务设施较少，精神慰藉服务尚未引起足够的重视[7]。

二、全民社保体系的构建与社区居家养老的发展

随着我国以改善民生为重点的社会建设的加快，全民普惠型的社会保障体系正在逐步成型，这为需要依托广泛社会资源的社区居家养老模式的发展带来了契机。

（一）社会保障与社区居家养老的关系

社区居家养老以满足老年人的需求为宗旨。老年人的需求可概括为两个层次和三大板块，即物质层面的需求和精神层面的需求，经济保障（主要是收入保障）、生活照顾和精神慰藉三大板块[8]。社区居家养老通过收入流、服务流和精神流的输出来满足老年人的需求。在精神流方面，家庭具有不可替代的作用，它在很大程度上决定了社区居家养老的地点和方式；在收入流和服务流方面，既有政府正式的制度安排，也有个人、家庭、市场、社会等非正式的制度安排。

社会保障是以国家作为坚强后盾，向全体公民提供的以应对年老、疾病、失业等各种社会风险，免除人们生活后顾之忧的制度安排。社会保障制度通常包涵三个方面的内容：体现政府保护社会弱势群体责任的社会救助制度，强调风险分担与权利义务对等的社会保险制度，以及侧重为某一类特殊群体（老年人、儿童、妇女、精神病人等）提供服务的社会福利制度。其中社会救助和社会保险是社区居家养老的收入保障计划，各种养老保险计划是大多数老年人主要的经济来源，是社区居家养老收入流的主体。老年人福利是服务流的一个主要源流，作为强制性实物转移计划的医疗保险则是服务流的另一个主要源流。因此，从收入保障和生活照顾两个方面来看，社会保障是社区居家养老模式发展的基础和保证。

社会保障的产生是工业化背景下家庭保障功能衰退的结果，社会保障的发展又进一步削弱了家庭保障的功能。但社会保障毕竟难以取代传统的家庭保障，特别是在像中国这样的发展中国家，社会保障体系尚不健全，家庭养老观念根深蒂固，而实际的保障功能却丧失殆尽。因而回归家庭，发展社区居家养老有其内在的必然性和合理性。在此背景下，社会保障是强化家庭养老功能，发展社区居家养老的重要资源。

改革开放30多年来，我国的社会保障制度经历了从“国家-单位保障制”到“国家-社会保障制”的全面而深刻的制度变革[9]，逐渐形成了覆盖城乡居民的多层次社会保障体系框架。

（二）全民社保对社区居家养老的支撑

作为一种长期项目，养老是一项对资源（资金和服务）依赖性很强的系统工程。要想维持社区居家养老服务持续而有效的运行，稳定的资金保障和服务供给至关重要。而这些资源的获取，仅仅靠社区或志愿者的努力是难以为继的，需要从制度层面予以确认。我国目前正致力于建设覆盖城乡居民的社会保障体系，这就为社区居家养老的持续发展，提供了非常有力的制度保证和物质支撑。

在资金支持方面，我国基本养老保险制度在保障老年人基本经济生活来源方面发挥着重要作用。目前，城镇职工基本养老保险已实现了省级统筹，覆盖范围扩至城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，养老保险关系能够跨省转移接续。新型农村社会养老保险自2009年推行以来，全国已有838个县和4个直辖市的大部分区县纳入国家试点，12个省份的298个县自费开展试点，已有3 500多万农村老年人领取待遇，2010年末，参加新型农村社会养老保险人数达到1亿人[10]。对于不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，国家决定自2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点工作。今年试点范围覆盖全国60%的地区，明年基本实现全覆盖[11]。社会救助各项制度逐步完善，供养和补助标准持续提高，救助惠民范围不断扩大。截至2009年底，全国共有1 141.8万户2 347.7万城市居民，2 290.6万户4 759.3万农村低保对象得到了最低生活保障。其中，城市平均低保标准为每人每月227.8元，低保对象月人均补助为165元，农村平均低保标准为每人每月100.8元，月人均补助为64元[10]。农村五保供养制度逐步落实，供养水平也随物价上涨而相应提高。临时救助制度正在建立健全，部分农村人口和生活特别困难的城市低保边缘家庭亦能得到政府给予的临时救助。我国基本养老保险制度和最低生活保障制度筑牢了城乡老年人社区居家养老的经济基础，为老年人购买社区服务，享受医疗保健提供了可能。

老与病相生，医与养相连。我国日臻完善的医疗保健制度为社区居家养老提供了费用与服务上的双重支撑。首先，医疗保险水平不断提高，覆盖范围不断扩大。2009年各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准为每人每年120元，2011年政府对新农合补助标准提高到了每人每年200元。所有统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上。截止2010年底，我国城镇职工和城镇居民参加基本医疗保险的人数超过4亿人[12]，加上参加新型农村合作医疗的8.36亿人（参保率为96%），享有基本医疗保障的城乡居民已超过12亿人。其次，城乡医疗救助制度通过资助城乡低保家庭成员、五保户及其他经济困难家庭人员参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗，并开展医疗救助服务，帮助本没有能力参加城乡医疗保险的居民享有基本医疗保健。截至2009年底，城市医疗救助共救助417.2万人次，全年累计支出城市医疗救助资金35.3亿元；农村医疗救助共救助688.4万人次，民政部门资助参加合作医疗3 689.8万人次，全年累计支出农村医疗救助资金58.6亿元[13]。最后是医疗卫生服务的有效提供。在新医改推进的过程中，医疗卫生服务下沉越来越受到关注。在基层卫生人才队伍建设方面，国家计划实施农村订单定向医学生免费培养项目，为农村基层培养和输送合格的医学毕业生，同时做好1.5万名基层医生转岗培训工作，力争到2012年实现每个乡镇卫生院，每个城市社区卫生服务机构都有合格的全科医生。 在基层医疗卫生机构运行机制上，国家自新医改以来便加大公立医院对基层医疗卫生机构在人才、技术、管理、服务等方面的支持力度，推进基层首诊、分级医疗、双向转诊制度建设，这就为老年人在社区即可享有便捷和低成本的基本医疗卫生服务创造了条件。

（三）社区居家养老面临的问题与挑战

全民社保只是一项制度，一种资源，对社区居家养老起必要的支撑作用，但它不能也不可能替代或囊括其他制度和资源，而需要同其他制度和资源一道共同支撑社区居家养老。而且全民社保本身有着明显的局限性。一方面，我国全民社保体系正处于构建阶段，制度设计和政策实施尚有许多不完善之处；另一方面，全民社保不是明确的责任主体，它只是社区居家养老所必需的一种资源。社区作为社区居家养老模式中主要的责任主体，其动员、组织、协调和利用资源，提供服务的能力显得尤为重要。因此，全民社保为社区居家养老的发展带来机遇的同时，我们也必须看到这一养老方式所面临的问题和挑战。

第一，收入保障水平较低。

城乡社会救助，基本养老保险以及老年津贴的补助水平偏低，保障老年人基本生活的功能有限。近年来，虽然城市低保对象的绝对收入在提高，但其相对收入（即救助金标准相对于人均可支配收入的比例）在不断下降[14]。2009年，全国城市低保平均标准仅占城镇居民人均可支配收入的15.91%①，农村低保平均标准占农村居民人均纯收入的23.48%②，保障标准均较低。2005年至今，企业退休人员基本养老金虽已连续6年进行上调，但养老金的替代率却在持续下降，目前已降至50%以下[15]。这就意味着，退休人员的生活较退休前会有较大退步③。老年津贴制度虽已在多个省份试点推行，但无论是覆盖范围还是保障水平，都处于比较低的层次，并且受益对象多倾向于高龄老人，因而它对于支持老年人享受优质的社区照顾是远远不够的。

第二，制度衔接有问题。

全民社保是一个内容庞杂且碎片化的体系，并通过收入保障与服务支持两方面嵌入到社区居家养老的内容之中来提供支撑，因而各项制度间的整合衔接将是推动社区居家养老资源有效配置和发挥养老保障之最大功效的关键。目前，医疗救助通过对城乡低保家庭、五保户在个人缴费方面进行补助，资助其加入城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗，从而享有基本医疗保障待遇。农村五保供养与城乡最低生活保障制度也应在促进城乡贫困老年人参与新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险，从而有资格享有基本老年收入保障上起到联动作用。然而，制度间的有效衔接对相关配套设施提出了一定挑战，对各项保障制度在经办管理、结算方法、人员信息、就医信息、费用核算等方面提出了更高的信息共享与平台管理的要求。

第三，城乡社区发展不平衡。

其一，政策、法规明显向城镇社区倾斜。如《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），就为城市社区的建设和发展提供了有利的政策环境。而国家层面上的关于农村社区服务工作的综合法规，至今仍然缺失。其二，城乡社保在资源配置和保障水平上的差距也会加剧城乡社区发展的不平衡。这在医疗卫生服务提供方面表现得最为突出。疾病预防、健康保健以及社区服务提供是农村基层卫生的薄弱环节，发展远滞后于城市社区。另外，城乡老年人在收入保障方面的差距也会影响到他们在社区享有的居家养老的服务水平。 第四，社区服务功能有限。

首先，在支撑整个社区服务正常运作的经费方面，存在经费来源单一和资金投入不足的问题。其次，从服务设施上看，许多社区没有专门的社区托老中心，没有老年公寓；从服务内容上看，社区服务多集中于简单的生活照料和家政服务，而涉及到心理咨询、精神慰藉、文化娱乐、老年人社会参与、法律维权、全面康复等更高层次的需要却缺乏相应的服务。再次，志愿者队伍发展不充分，主要表现在志愿者人数少，对志愿者缺乏规范化和专业化管理，导致志愿者服务无法满足社区发展的需要。

第五，老年人的长期护理问题。

老年人的长期护理既包括健康老年人的长期护理，更包括失能老年人的长期护理。我国全民社保的制度设计中并没有老年人长期护理的内容，但老年人长期护理的需求却非常巨大。根据2011年全国老龄办的《全国城乡失能老年人状况研究》，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人大约为3 300万，占总体老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1 080万，占总体老年人口6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我国部分失能和完全失能老年人将达4 000万人，比2010年增加700万人，占总体老年人口的19.5%，失能老年人占总人口的比重进一步提高[15]。不同于能够自理的老年人对医疗保健的一般需求，这部分庞大的老年失能群体对长期性专业护理，如专业人士的上门护理，居家康复疗养，痴呆性老年人生活护理，提出了迫切需求。在全民社保体系的构建过程中，一个与专业护理服务提供相关联的新险种“长期护理保险”呼之欲出。如何整合现有制度资源，实现对社区失能老人的有效照料，是社区居家养老面临的巨大挑战。

三、实现社区居家养老模式可持续发展之路径

全民社保体系的建设为社区居家养老模式的发展带来了机遇和挑战。社区居家养老模式的可持续发展，我们认为要从以下两个方面入手。

（一）责任分担的理念建构

社区居家养老作为老年福利体系中的一项重要内容，涉及到国家（政府）、家庭（个人）、社会等多元的责任主体。因而养老保障责任在各主体间的合理分担是社区居家养老可持续发展的前提和动力。

政府作为社会福利事业的规划者，其责任应定位于宏观政策的制定、配套制度的支持及协调城乡社区的统筹发展上。政府应首先制定相关法律法规，从政策和资金上支持社区居家养老事业的发展。其次，应继续完善全民社保体系的构建，做好收入保障与服务支持制度内部的有效衔接，适时探索建立新的护理保险制度，以共同配套支撑社区居家养老。政府还应坚持城乡统筹，缩小城乡老年人在享有居家养老服务方面的差距。城镇社区服务体系和农村社区服务体系的建设和发展要遵循相同的制度理念，采用协调的制度标准，保证城乡社区服务软件和硬件的均衡投入，确保老年人享受社会服务的公平性。

家庭对于老年人来说，承载着他们毕生的经历与回忆，是个人情感的重要寄托。特别是在有着“养儿防老”传统文化观念的中国，家庭往往能给人们带来真切的安全感和归属感。就其在养老保障中的功能而言，家庭作为非正式照顾的主要形式，在老年人的情感交流、精神慰藉和应对突发事件方面有着不可替代的优越性。

社区作为联系政府、家庭与老人和各种社会资源的纽带，是社区居家养老的核心。社区居家养老模式的发展，应凸显社区的主体责任。

（二）凸显社区的主体责任

西方学者早在20世纪60年代就对社区功能进行了定位。Litwak和Meyer基于适当的社会控制与社会目标的达成，认为正规组织与初级群体（非正式组织）这两种常见的社会形式需要沟通与结合，而维持二者的平衡需要一种沟通协调机制。社区基层组织无疑就在其中充当了倡导和组织社区居民，协调社区与正规组织间关系的重要角色。具体到老年福利领域，服务老年人的社区工作从强调潜能，激发主动性，鼓励社区参与，促进社会意识等方面，全面增强服务老年人的能力。可见，社区居家养老模式中社区的地位举足轻重。

第一要整合各种制度资源。

社区应抓住全民社保构建的有利契机，发挥其在落实社会救助、社会保险、老年津贴以及基层卫生服务中的平台作用，真正做到从收入保障与服务提供两方面支撑社区居家养老的发展。在条件成熟的情况下，探索在社区建立以护理救助制度为兜底，以社会护理保险为主体，以商业护理保险为补充的长期护理保险体系，满足失能、半失能及高龄老年人就近的专业化照顾的需要。另外，社区还须动员社会各方力量，让企业、民间组织、社会团体、慈善机构广泛参与到社区居家养老的资金筹集、产业建设和监督管理中来。对于依靠社会力量举办的养老服务，可以适当引入竞争机制，向所有有需要的老年人提供低收费的，又与其经济承受能力相适应的上门服务和护理。

第二要加强社区自身建设。

人员队伍与基础设施是社区功能发挥的重要保障。一方面，社区亟需打造一支技术人员与志愿者相结合的专业服务队伍。另一方面，建立和完善具备信息化、人性化功能的基础设施，包括信息互通和资源共享的网络化信息平台、社区网络呼叫、电话求助等人性化服务系统。

第三要支持家庭养老功能。

“社区居家养老”的落脚点在“居家”，体现了对家庭养老功能的重视。社区可通过开展针对老年人家属的“一对一”的专业咨询、培训讲座、免费上门服务等公益项目，提高社区居家养老的质量和水平，使老年人在健康养老的过程中找到幸福感与归属感。

总之，在新的历史条件下，社区居家养老模式应抓住普惠型全民社保体系构建的机遇，充分利用制度建构与整合过程中的各种资源优势，在责任合理分担的基础上凸显社区的主体作用，最大程度地满足老年人不同层次的养老需求，最终实现我国的健康老龄化。

注释：

① 这一数据是根据《2009年民政事业发展统计报告》提供的“2009年全国城市低保平均标准227.75元/人/月”相关数据，以及《中国统计年鉴2010》公布的“城镇居民人均可支配收入17 175元/人/年”计算而得。

② 这一数据根据《2009年民政事业发展统计报告》提供的“2009年全国农村低保平均标准100.84元/人/月”，以及《中国统计年鉴2010》公布的“农村居民人均纯收入5 153元/人/年”计算而得。

③ 根据国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；在60%~70%之间，可维持基本生活水平；低于50%，生活水平较退休前会有大幅度的下降。

[参考文献]

[1] 2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].[2011-06-08].

[4] 杨文忠.社会转型时期我国城市家庭养老模式初探[J].武汉大学学报:哲学社会科学版，1998（5）：82-85.

[5] 孙泽宇.关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考[J].中国劳动关系学院学报，2007（1）：101-198.

[6] 张奇林.老年人保障的多层次性与伦理选择[J].中州学刊，2002（3）：159-161.

[7] 郑功成.从国家-单位保障制走向国家-社会保障制――30年来中国社会保障改革与制度变迁[J].社会保障研究，2008（2）：1-21.

[8] 新农村社会养老保险制度建立惠及1亿农民[EB/OL].(2010-12-31)[2011-03-20].

Universal Social Security System and the Development of the Model of Home-based Caring in Community for the Elderly

ZHANG Qi-lin1,ZHAO Qing2

(1.Research Centre for Social Security,Wuhan University，Wuhan 430072,Hubei，China；

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1.1 失地农民的定义

失地农民是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民。刘菁认为，失地农民是指国家因法定原因而征用、征收农村集体土地所造成的无地或少地的农村居民。而李春斌则认为，失地农民，就是指失去土地的农民。①

1.2 失地农民的类型

刘万兆等指出，我国农民失地大概有3种情况：一是因为城市发展被征地，这些农民离城市较近，土地补偿额也相对较高，主要依靠城市务工、经商获得生活来源，大部分人还保留宅基地；二是基础设施建设被征地，因修路、开渠、建水库等土地被征用，但这些农民的土地补偿金不高，且远离城市，谋生手段较少，失地农民的生活相对困难；三是工业用征地，其中一些失地农民被选招为占地工。②

1.3 建立失地农民养老保险的必要性

学界从多个维度对必要性进行了探讨。从失地农民角度，王国军认为，“建立失地农民养老保险制度，一是可以弥补当前征地补偿标准偏低、失地农民生活保障不足的情况，二是可以协助失地农民做好未来生活的长远规划，三是可以解决农民失地又失业、生存与发展困难的问题。”此外，袁斌也指出，失地农民面临再就业困难、子女上学困难、医疗养老无保障等方面的问题，其中以“老无所养”这一问题最为严重，而仅凭政府的力量无法解决失地农民的保障问题，因此建立失地农民养老保险制度十分必要。③

从城乡关系角度，郑功成认为，“失地农民养老保险体系的缺失以及一次性补偿政策的缺陷，造成失地农民的养老问题缺乏保障，导致失地农民大量转化为城市贫民，进而影响到城乡社会稳定。”同时，金丽馥认为，建立被征地农民社会养老保险制度，一是实现社会稳定的根本要求，二是有利于统筹城乡社会发展，三是替代土地保障功能的合理选择。”

从国家社会角度，严虹霞等指出，因征地引起的社会矛盾日益尖锐， 影响社会的稳定和社会的发展。为稳定社会秩序，建设社会主义和谐社会，必须妥善解决失地农民的安置问题，尤其是老年人的生活保障问题，必须建立起失地农民的基本养老保险制度，使失地农民老有所养。④另外，邬克彬指出，“建立失地农民养老保险制度是老龄化社会的必然要求。”

由此可见，从多个视角分析失地农民养老保险制度的建立都是有必要的，且具有十分重要的意义。

2. 失地农民养老保险的实践

2.1 以宏观、微观层面划分

一些学者从宏观层面对全国各地的各种保障模式进行了梳理，如殷俊和李晓鹤将当前我国各地被征地农民养老保障实践中的主要模式总结为北京“城保”、上海“镇保”、重庆“商保”、青岛“农保”、南京“基本生活保障”、杭州“双低”、广州“完全积累账户”等各具特点的模式。一些学者从微观层面对养老保障资金的管理及筹集也进行了总结。如，米红和杨翠迎将当前新型农村养老保障制度概括为三种实践类型：进口补贴模式、出口补贴模式、进出口双补模式。

2.2 以责任主体划分

大多学者把其分为社会保险和商业保险。失地农民社会养老保险模式，即以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，运作失地农民养老保险。失地农民商业养老保险模式，即以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位， 各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。

3. 我国失地农民养老保险现状及问题

关于失地农民养老保险现状及问题，目前较为普遍的是采用实证研究，从个案从而探讨其推广意义。有些学者探讨了全国的失地农民养老保障情况，但因为我国区域差异较大，结论的普适性不强。如李杰认为，现行被征地农民养老保障存在的问题主要有：缺乏权威有效的法律法规依据；阻碍被征地农民的正常流动；制度缺乏前瞻性；社会老保险政策缺乏强制性；基金增值渠道不畅，运营风险较大。⑤

失地农民养老保险存在着诸多问题，可以包括以下几个方面：

3.1政府责任缺失

不论采用社会养老保险还是商业养老保险模式，都强调了政府的责任。但是现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失问题。如周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。⑥同时刘万兆等认为，我国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。⑦

3.2政策缺乏强制性

史先锋等的调查显示，“政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，如理财能力不足、养老观念相对滞后等，无法对自己的养老问题做出合理的安排。因此，本着对失地农民负责的态度，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。”

3.3保障水平低

史先锋等提到，“有22.1% 的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在 200～300元，有的地区不到 100元，靠这点微薄的养老金要想实现养老无忧几乎是不可能的。”

3.4保险基金管理不完善，监督机制不足

保险费筹集、管理和使用的机构均设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有管理者和使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。总而言之，当前的失地农民养老保险还存在很多问题，大多学者认为制度层面是深层次原因。

4. 建立和完善失地农民养老保险制度的建议

针对我国失地农民养老保险的问题，学者们的探讨大体有以下四个方面：（1）将失地农民完全纳入社保体系，与城镇职工基本养老保险相衔接。刘万兆等认为，“失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。”（2）建立完全积累制的个人账户模式。学界倾向于为失地农民建立基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取政府出一点，集体补一点，个人缴一点。如，袁斌等认为，失地农民养老保险应实行社会统筹和个人账户相结合的模式。（3）建立健全养老保险金的管理制度。失地农民养老保险金要实行单独管理办法，并且还要充分发挥社会公众的监督作用对其进行监管。（4）建立土地出让金按比例投入农民养老保险的制度。如有学者以“土地换保障”的政策建议，即强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。

5.结语

关于失地农民养老保险问题的研究，我国学术界已取得一定的成果，尤其在制度建立、模式采用方面有了许多探索。同时也存在一些不足：首先，研究方法上缺乏整合。一部分基于某地案例研究，总结相应对策；另一部分基于一般现状展开论述。这两大部分尚未实现有效整合，因而研究结论的针对性和普适性较差；其次，研究多局限于理论层面，缺乏系统性的制度建构探讨。

综上，建立和完善失地农民养老保险制度需要我们从长远考虑，坚持遵守社会保障提倡的基本生存权、公平性、普遍性、强制性、保障水平与经济发展水平相适应原则。同时，也要求政府在实践中勇于承担责任，不断地创新，以便更好地应对人口老龄化挑战。（作者单位：四川大学公共管理学院）

注解：

① 刘菁. 论失地农民的社会保障体系建设[J].党政干部论坛，2007（3）.

② 刘万兆，卢闯，王春平，等.我国失地农民养老保险制度分析[J].农业经济， 2007（6）： 36- 37.

③ 袁斌，陈树文.我国失地农民的养老保险制度[J].大连海事大学学报， 2008（3）： 90- 93.

④ 严虹霞，张宏.失地农民社会保障安置模式研究[J].南京社会科学，2007（5）： 103- 107.

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1、最低生活保障工作全面开展

自2006年《海南省农村居民最低生活保障办法》实施以来，海南省全力推行农村低保制度，保障标准不断提高，覆盖面积不断扩大。2013年，农村低保供养9.5276万户24.5488万人，保障金支出4.1090亿元。截止2014年6月，全省农村五保供养对象达到3.19万人。

2、新农保工作顺利进行

2009年11月12日，国务院新农保试点工作领导小组正式批复海南省海口市美兰区、三亚市、文昌市、保亭县为首批新型农村社会养老保险（新农保）试点市县。至2010年9月，海南省新农保制度在全省范围内铺开，比国家要求的时间提前了2年。2013年，全省244万农民参加了新农保。

3、医疗保障范围不断扩大，水平不断提高

2003年12月海南在澄迈、琼海、五指山开展新型农村合作医疗制度（新农合）试点工作，至2009年已在全省18个市县全面推行。除了新农合范围不断扩大外，海南省新农合筹资水平也不断提高。到2013年，海南省新农合人均筹资平均水平已经增加到340元，是2008年的3.62倍；人均每年财政补贴280元，比2008年多196元。全年新农合参合人数490.42万人，参合率99.2%。在新农合基础上，海南不断推进医疗救助工作。目前，海南省医疗救助对象已经涵盖了城乡低保对象、农村五保对象、重点优抚对象及因病致贫的特困群体，救助方式包括门诊救助、住院救助、临时救助等。

（二）海南农村社会保障存在的问题

1、城乡二元化现象比较严重

城乡分割的二元制度，造成海南农村的发展远远落后于城市，农村基本公共服务严重不到位，城乡社保差距较大，不同区域间社保机制难以接续转移。

2、财政支持力度不足

近年来，海南省社保和就业支出总额不断增长，2013年支出1158813万元，是2008年的2.34倍，但从占比来看却不断下降，数据表明，海南地方财政用于社保和就业支出的比例从2008年的13.8%下降到2013年的11.5%。整体来看，目前海南政府在农民养老保险、医疗保险方面出资不足，导致了大量拒保、退保现象；同时，在社会救助和社会福利上覆盖不全，标准较低，

3、立法不够严密和健全

农村社会保障单纯依靠临时性的政策是不够的，必须通过立法来保证，形成强制性的保障制度。但是，海南目前立法不够严密，相关法律制度不够健全。

4、失地农民“四无”现象比较严重

由于城市快速扩张、基础设施建设节奏加快等因素，农村大批良田被政府征收，由此带来的失地农民就业和基本生活等问题日益凸显，“种田无地、就业无岗、社保无证、医疗无保”的“四无”现象越来越严重。

5、农民工社会保障严重缺失

2013年海南省农民工总数约70万人，大部分为低端操作性技能人才。伴随着国际旅游岛建设热潮，2015年农民工总数将增加到160万人左右。目前，农民工群体中普遍存在工资收入水平低、居住条件差、参保率低而退保率高，社会救助和社会福利缺失的情况。

为解决上述问题，海南省应着手设计和完善农村社会保障体系，推动农村社会保障工作全面、快速发展。

二、海南农村社会保障体系的设计目标与原则

（一）设计目标

从长远来看，海南省农村社会保障体系的建设最终要与城市社会保障体系接轨，形成城乡一体的现代社会保障制度。未来应当不断改革和完善保障制度，逐步建立起法制化、多项目、广覆盖、保障体系健全、保障水平高、责任主体多元化、管理科学化、利于城乡衔接的现代农村社会保障体系。

（二）设计原则和要求

海南省农村社会保障体系的设计，应体现出以下原则：

1、城乡公平与均等化原则

农民通过上缴农业税和其他名目繁多的税费等形式为国家做出了巨大贡献，他们应当与城镇居民一样享受相应的社会保障。

2、向弱势群体倾斜原则

弱势群体包括特殊困难群体、失地农民群体、农民工群体、老年人、残障人士、灾难中的求助者等，他们需要社会的特殊关爱与支持。

3、分层次分阶段管理原则

根据经济发展水平，可将全省农村分为贫困农村、小康农村和发达农村等几个层次，不同层次农村的农民对社会保障项目和标准的要求不同，应有所区别。另外，在具体政策实施过程中，应根据实际情况分阶段分步聚推进，不要急于求成想“一步到位”。

4、合理适度原则

农村社会保障的水平和模式要与海南当地的经济发展水平相适应。社会保障水平客观上存在一个“适度区域”，过低或过高的社会保障水平，对于社会保障制度自身运行和社会经济的发展都会产生不良的影响。

5、不断提高效率。

公共财政管理的核心内容之一就是不断提高财政支出的效率，完善的社会保障制度应当通过采取有效的社会保障支出形式，保证和提高社会保障支出效益。

三、海南农村社会保障体系设计的内容

（一）完善农村低保制度

海南省农村低保制度目前存在一些问题，比如：第一，虽然海南省低保户门槛不高，只要其家庭人均收入低于当地政府确定的农村最低生活保障标准的人员，均可列为农村低保对象，但在执行过程中有的地方设有指标限制，导致部分符合条件的农户申请无望；第二，根据属地“低标准、广覆盖”原则，海南不少地区保障标准过低，仅以一个人每月最低基本生活需要为测算依据，如30斤大米、30斤蔬菜、3斤禽肉蛋类食品、1斤食油、1.5斤酱盐，这样的保障标准，可以说仅仅能维持一个人的生命，难以保障人的“生活”；第三，尽管农村低保申请与审批设有程序：先由村民提出申请，村（居）委会入户调查、评议、公示，乡镇（街道办）审核，市县民政部门审批，村（居）委会再次公示，但实际上是否拿到指标主要看村干部，部分村干部权力寻租，出现“不送礼不保”、乱保和人情保现象。民主测评环节村民代表要么不参加，要么即使参加了，对村干部指定“低保对象”的行为也是敢怒不敢言，害怕得罪他们，以后没机会获保。

针对上述情况，海南政府需要进一步加大财政投入，还可发动慈善基金会、企事业团体机构等第三方共同筹资，专款专用，防止挪用，以尽可能提高低保标准，让低保真正能保障民生。同时，要发动鼓励村民发扬互助互济的精神，互相扶持。对于权力寻租行为，政府可通过自身或是购买公共服务，引入专业的社会力量进行监督。

（二）强化农村医疗保险制度

扩大农村医疗保险覆盖范围、实行全面保障。农村医疗保险不但给付医疗费、疗养费、丧葬费等基本费用，连入院时的饮食费、生育养育补助费也应一并包括，这样可以减轻农民就医负担，使参加保险的每个人都有受益机会，再也不用担心“有病不治”或者是“因病返贫”。具体筹资标准可参照《海南省新型农村合作医疗统筹补偿方案（2013版）》，人均筹资340元以上，其中中央财政人均补助156元，地方财政人均补助124元以上（市县区财政可根据当地医疗服务需求和医疗费用水平适当提高补助标准），个人缴费60元。

（三）加大医疗救助和灾难救助

加大医疗救助力度、取消救助门槛、简化救助程序和提高医疗救助标准，同时还要打破病种限制，只要是生病治疗就可以享受医疗救助。改变过去由救助对象申请、村民评议、镇街审核、民政审批的繁琐程序和救助资金到位历时过长的弊端，为医疗救助对象提供“一站式”服务。对于患重大疾病的农村五保户、城乡低保户、重点优抚对象（不含1-6级残疾军人）、低收入老年人、重度残疾人以及其他患重特大疾病、自付医疗费用8000元以上的家庭贫困的人员，如果经基本医疗保险补偿后，仍难以承担住院医疗费用或门诊医疗费用，则还应给予重大疾病医疗救助。重大疾病医疗救助诊疗和用药范围参照新型农村合作医疗、城镇从业人员基本医疗保险和城镇居民医疗保险医疗的报销目录。

（四）建立多层次的农村养老保障体制

海南农村经济发展水平东部相对发达，中部、西部相对落后，区域政府财力和居民收入差别较大，不同地区不同群体的养老保障需求也不尽相同，呈现出多样化和多层次性。这导致养老保障政策的制定以及工作的侧重点也不一样，不能搞“一刀切”，政策的制定应体现出保基本、广覆盖、易操作和多层次性。东部地区应以农民缴费的养老保险保障为主，鼓励条件比较好的农民尽量选择较高档次的缴费；中部地区，则首先要做好救助型养老保障，做好低保、大病与灾难救助等工作，并提高养老保险缴费补贴；西部地区则应当实施缴费型养老保险与救助型养老保障并行。

四、相关公共政策支持

（一）加大政府资金投入力度，拓宽农村养老保障筹资途径

政府应增加在农村养老保障和就业方面的财政支出，不仅要增加绝对数额，还要提高其所占的比重。同时，社会保障是公益性事业，不单是政府的责任，应积极建立多样化筹资方式。一方面可通过慈善组织、基金会等各种社会组织共同参与解决农村的基本养老保障问题，另一方面，可建立特别群体社会救助基金，专款专用，由政府、企业、社会各界共同筹集，交由专业的金融机构运营管理，实现保值增值。另外，还可考虑借鉴西方国家的经验，向富人开征社会救助税。

（二）完善农村社会保障立法

国家层次上，建立以《社会保障法》为根本，以《社会救助法》、《社会保险法》、《社会福利法》为主要内容，以某些部门法规为补充的社会保障法律体系。海南可出台一些符合国际旅游岛建设实际情况的农村社会保障法律法规，把保障对象与范围、原则与方针、衡量标准、资金筹措与使用，实施程序、管理监控等环节用法律形式固定下来。可借鉴日本的养老保障机制，推出类似《护理保险法》的法规，克服老人公共护理制度的缺陷，推出类似《老人保健法》的地方性法规，制定地方性保健福祉计划，创建与完善供老年人使用的各种设施。

（三）完善转移接续机制，优化管理体制

建立农村新旧养老保险制度之间、城乡之间以及跨地区间的转移接续机制，推进农民工和失地农民的市民化进程，解决由于人口流动而带来的退保问题。目前，由于农民工的流动性导致生病所在地与投保所在地可能不同，而异地报销程序则比较复杂。制定农民工医疗保险转移接续实施细则和建立跨区域结算体系，办理“医疗一卡通”，与劳动力的主要输入地和输出地进行合作，建立异地结算协议。做好农民工基本医疗保险关系接续、异地就医和医保跨省结算服务等工作。另一方面，应优化管理体制，改变目前社会救助的管理模式，由“输血式救助”转为“造血式救助”，可提供创业基金、生活保障基金，交给专业管理机构统一管理，支持农民就业和创业。

（四）改革户籍制度

打破城乡二元的户籍管理体制，弱化户籍附加利益，恢复户籍制度的登记和管理功能。降低农民工加入城镇户籍的门槛，推进递进型户籍制度：暂住-常住-户籍，推动农民工平等享受城镇基本公共服务，实现在劳动就业、子女教育、社会保障方面的“待遇一体化”，逐步恢复户籍制度的社会管理功能。同时，应加大对农村的投入，增加农村公共产品的供给，强化农村基础设施建设，推进农村城镇化建设，弱化城乡差别。通过提高待遇等政策引导高端技能人才和教育人才进入农村企业和学校工作，对乡镇企业和征地企业实行政策倾斜，开发农村旅游项目，建生态产业园、特色产业村，加快农村发展。

（五）探索完善土地流转制度

目前，被征地农民基本养老保险费由政府、农村集体经济组织和个人分别按50%、20%、30%承担。政府承担部分来源于土地出让金，农村集体经济组织和个人承担部分分别从土地补偿费和安置补助费中支付，实际上三方面资金全部来源于土地转让差价的一部分。这相当于政府在征地之后，让被征地农民自己承担了养老责任，政府只是以城镇或农村最低生活保障标准向被征地农民酌情发放养老保障费用，未能对被征地人员损失进行充分和公平补偿。为切实保证失地农民享有土地连续使用和后续增值的利益，可探索通过以下几种形式解决：第一，农民以转让土地承包经营权的方式直接进入建设用地市场，国家征收土地转让交易税，这可以使失地农民按土地市场价值得到补偿，使其有足够资金购买社会保险，积累创业资金；第二，被征地农民可以以集体土地入股或出租，长期分享征地企业在该土地上进行生产经营所带来的增值收益。比如将土地经营权量化为股份，组建“农业股份公司”，再以公司土地进行入股；第三，通过集体组织进行土地流转。调研发现80%以上农户是从村委会得到土地流转信息的。在这种情况下，越来越多的农户把土地委托给集体经济组织统一流转，通过涉农企业、合作组织等发展土地的规模化、产业化经营。第四，允许农民用按市场价格交易所得的征地补偿费进入城市基础设施、公用事业及其他行业领域投资，获得增值。

参考文献：

[1]涂爱仙.完善海南农村社会保障制度的思考[J].山东省农业管理干部学院学报，2012（6）

[2]陈少晖，李丽琴.财政压力视域下的农村社会保障制度变迁（1949―2009）[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（11）

篇（4）

60%以上农村家庭主要劳动力进城务工

调查显示，被访农村家庭的主要劳动力中，常年或大部分时间在家务农的不到四成（39.87%）。其他劳动力则承担着为家庭经商、打工挣钱的重担，近两成长年在外务工或经商（18.99%），其余农村劳动力则处于兼业状态，打工时长为6～12个月、3～6个月的比例分别是14.69%、13.64%。

通过对打工者目前外出务工所在地域的调查显示，有超七成的农村劳动力选择在省内打工，其中15%在本省省会或本省较大城市，23%在本县，34%在本乡镇。

与务农迥异的城镇工作与生活，给亿万农民家庭打开了一扇增收致富的大门。针对农户家庭的收入情况调查显示，家庭平均净收入33227元，家庭平均农业经营收入7082元，家庭平均务工收入24676元，家庭平均股票及房屋出租收入634元，家庭平均转移性收入910元，家庭平均集体收益分配收入817元。农民工的务工收入达到了其家庭年净收入的77.26%，位居各项收入之首。

近半进城农民工无社会保障

农民工离开家乡、走进城市寻找打工、创富机会，仍然是一场艰难的寻梦之旅。尽管近些年间出台的公共政策对这一群体予以高度关注，但直到目前，农民工在城市的生存状况仍然呈现出生活质量低、难以获得城市公共服务等特征。

针对在务工城市的居住情况，本次调查显示，有超过五成（54.89%）的受访者选择在务工城市租房居住，有16.89%的受访者自购住房。另外，不少务工者在打工所在城市无固定居所，只能居住在工棚等地。体现在本次调查中，24%的受访者选择“其他”。

在所务工的城市，获得“五险一金”式的全方位社会保障，对绝大多数农民工都是种奢侈。本次调查中，仅过半（54.81%）的受访打工者表示自己在务工城市参加了社会保险。他们参加不同保险种类的比例由高到低依次为：医疗保险（47.65%）、失业保险（31.36%）、工伤保险（19.26%）、养老保险（8.40%）。

尽管许多打工者事实上已经长期在城市生活，甚至其二代、三代也已经在城市就业、入学，但总体来看，打工者将其户籍从农业户口转为非农业户口的仍是少数。本次调查发现，目前打工族结束“候鸟式”往返城乡生活、将户籍从农村户口转为城镇户口的比例占到15%。

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一、问题的缘起

党的十报告提出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄化服务事业和产业”。十八届三中全会提出，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。十八届五中全会再次指出，要“促进人口均衡发展，坚持计划生育基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极开展应对人口老龄化行动”。十及历次全会精神表明，我国政府高度重视人口老龄化问题，老龄化作为我国当前及今后一个重要的社会发展特征，如何有效应对对促进我国经济社会的良性发展和全面建成小康社会具有重要的现实意义。

针对人口老龄化对我国经济社会发展的影响，学术界、政府相关部门及各级智库均对此进行了全面深入的研究分析探讨，研究成果非常丰富。其中，“人口红利”衰竭、“未富先老”等观点以及如何调整完善我们现行的人口和计划生育政策、加快社会保障制度、医疗卫生体制改革等问题一度成为学界争论关注的焦点，这些研究成果对推动我国政府有效应对老龄化挑战，解决老龄化引发的一系列问题起到了积极的作用。

根据国家老龄委的预测，2013-2021年是我国老龄化快速发展的阶段，届时将年均增加700万老人；2022-2030年是老龄化急速发展阶段，届时将年均增加1 260万老人，接近当前的2倍；2040年前后，我国将进入超级老龄化阶段。人口老龄化发展的严峻态势迫切要求我们必须有效开展应对人口老龄化行动，实施积极的老龄化社会政策。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，如何有效应对老龄化带给我们的诸多挑战，对我国全面建成小康社会这一奋斗目标是一个巨大考验。

二、当前我国人口老龄化发展的现状和特征

我国人口老龄化发展的特征主要体现在以下五个方面。

（一）老年人口数量庞大，高龄、独居空巢、失能半失能等弱势老年人口增长较快，照料养老的需求不断增大

根据民政部《2015年社会服务发展统计公报》，截至2015年底，我国60周岁及以上人口2.22亿，占总人口的16.1%，65周岁及以上人口1.43亿，占总人口的10.5%，其中2.22亿的老龄人口使我国成为世界上第一个老年人口突破2亿的国家。此外，高龄老年人口以年均增长100万的态势上升到2 400万；失能半失能老年人口增长到3 500万；我国老年人口慢性病平均患病率为74.80%，目前有1.4亿的老人患有至少一种慢性病；部分大城市老年人空巢率高达70%，①慢性病老年人和空巢老年人规模持续上升，均已突破1亿大关。“银发潮”不仅对我国的养老服务体系建设带来严峻挑战，而且对我国经济、社会、政治、文化和生态建设等诸多方面发展都产生了深远影响。

（二）人口老龄化发展速度快，老年人口增速全球第一

从人口增速来看，我国已属于人口增速最慢的国家之一。“六普”数据显示，同2000年第五次全国人口普查的12.66亿人相比，十年共增加7 390万人，增长5.83%。平均每年增加739万人，年平均增长率仅为0.58%。我国已进入低出生率、低死亡率的阶段，人口的红利期已经结束。如今我国人口的增速已非常缓慢，如果低生育水平持续下降至2027年，我国人口将转为负增长。而从老年人口的数量和速度发展来看，我国已居全球之最。根据中国老龄委和联合国人口基金会等方面的预测，到2025年前后，我国60岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20%，65岁及以上老年人口比例将达到14%左右，进入到深度老龄化社会。到2050年时，中国60岁及以上老人将达36.5%，高于美国等大部分发达国家。也就是说，从2000年进入老龄化社会算起，西方发达国家经历的上百年的人口老龄化进程，而我国也许将仅用25年左右的时间来完成。如此迅猛发展的人口老龄化进程，对我国政府的财政投入能力、社会保障制度建设及其他相关政策体系构成了严峻挑战。

（三）未富先老、未备先老，应对老龄化的能力建设受到极大制约

一个国家应对老龄化的能力与其经济社会发展水平密切相关。从绝大多数发达国家进入老龄化社会的情况来看，人均国内生产总值一般都在5 000-10 000美元或更高水平，而我国在2000年进入老龄化社会时，人均国内生产总值刚刚超过1 000美元。也就是说，我国是在一个经济社会发展的较低阶段进入老龄化社会的，所以，“未富先老”和“未备先老”的特征非常突出。未富先老的国情，使得我们面临着社会保障体系不完善、保障水平不高、养老事业投入不足等问题，应对老龄化的能力建设迫切需要我国加快构建科学系统完善的社会政策体系予以支撑。

（四）城乡发展不平衡，农村养老问题十分突出

我国老龄化发展趋势总体呈现出城乡倒置的现象，即农村老龄化程度更高。“六普”及相关数据表明，目前我国农村人口老龄化的程度比全国的平均水平高出两个百分点，即农村人口老龄化水平远高于城镇。农村地区的失能比例高于城镇地区，整体上城市老年人口中生活失能的比例为2.45%，而农村老年人口失能比例则高达3.32%。此外，由于农村老人普遍缺乏稳定的收入来源，养老保险金领取的水平还较低，导致老年贫困问题尤为突出。同时，农村老人特别是失能半失能老人往往得不到来自家庭或社会的有效服务和照料，部分老人患严重疾病或丧失生活能力得不到及时治疗，使得农村人口老龄化问题尤为突出。

（五）家庭规模小型化，家庭养老功能弱化

计划生育作为我国的一项基本国策，在改革开放三十多年的历程中，对人们的生育意识和理念产生了深远影响，对控制我国人口数量发挥了重要作用。但同时受计划生育政策的影响，家庭规模呈现日趋小型化趋势，“四二一”结构模式的家庭日益普遍。家庭规模小型化直接导致家庭的养老功能不断弱化，家庭传统代际支持的能力逐步削弱，居家养老模式面临着如何加强和创新的问题。

三、人口老龄化的挑战及机遇

人口老龄化对我国经济社会发展带来了一系列严峻挑战，主要表现在以下几个方面。

第一，对就业结构和产业结构的影响。人口老龄化在改变人口结构的同时，也改变了劳动力的供给结构，导致适龄劳动人口大量减少。此外，对我国传统的依靠廉价劳动力和低附加值产品的发展模式带来较大影响，倒逼我国的产业结构尽快实现转型升级。

第二，挑战我国医疗卫生服务及健康管理体系。目前，我国老年人口中有近4 000万失能和部分失能老人，老年人口慢性病平均患病率为74.80%，有1.4亿的老人患有至少一种慢性病。由于医疗资源短缺和分布不均衡，医疗保障体系不健全，老年人的医疗卫生服务需求不能得到有效及时的保障，对我国的医疗卫生服务和健康管理体系建设提出新的课题。

第三，养老服务模式的挑战。老年人不仅需要得到生活照料，还需要得到精神慰藉和医疗卫生服务，需求叠加的趋势越来越明显，对传统养老模式和理念提出了挑战，迫切需要为老年人提供医养结合的服务。

第四，对社会保障体系建设的挑战。人口老龄化程度的加深，使老年人的公共支出急剧增长，尤其是养老、医疗保险基金支出压力越来越大。此外，家庭规模的小型化也导致对养老服务需求大幅攀升，养老服务供给的压力与日俱增。“十三五”时期，能否为快速发展的人口老龄化、高龄化做好养老金制度的财务准备并保持长期精算平衡，能否为老年人医疗养老服务需求提供足够的人力资源，是我国将要面对的一个严峻挑战。

第五，对人口及计划生育政策的挑战。迅猛发展的人口老龄化态势，使我国老年人口的比重目前高于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，目前，这一状况有进一步加剧的趋势，这对我国的人口均衡发展战略和全面建成小康提出了新课题。目前，为应对这一局面，我国已开始全面实施两孩政策，“十三五”时期，如何在促进人口均衡发展的基础上，适时调整计划生育政策、适时实施延迟退休政策等，对完善人口发展战略、保障国家人口安全是一个全新的问题。

当然，人口老龄化也蕴藏着巨大的发展机遇。人口老龄化将促进老龄产业的发展，老龄产业也被称为“银色产业”，“银色浪潮”的到来，使得老年群体的衣、食、住、行、乐、医等各方面需求快速增加，只有大力发展以老年服务业为主导的老龄产业，才能更好地满足老年人口对这些产品和服务的需求。老年服务业的大发展，相应地也会提升对劳动力的需求，将为社会创造大量的就业机会，改变现有的就业结构，进而形成更多新的经济增长点。

四、实施应对老龄化的社会政策的对策建议

为应对日益严峻的人口老龄化态势，我国政府坚持民生导向，不断调整完善人口政策及其他各项社会政策，取得了良好的社会效益。“十三五”时期，要有效应对严峻的人口老龄化态势，不仅需要加强现有社会政策制度体系建设，更需要对一系列事关民生的社会政策予以创新，需要从以下三个方面考虑。

（一）构建以社会救助为保底层、社会保险为主体层，以企业（职业）年金和商业保险为补充的多层次社会保障体系

健全完善的社会保障体系是有效应对人口老龄化的最重要的制度安排。目前，必须在以下方面取得突破。

一是优化基本养老保险和医疗保险制度。当前，要加大城乡统筹的力度，提高统筹层次和保障水平。逐步做实养老保险个人账户，实现职工基础养老金全国统筹。根据经济社会发展实际，合理确定养老保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的基本养老保险待遇正常调整机制，有序提高退休人员基本养老金标准和替代率水平、城乡居民基础养老金标准。出台渐进式延迟退休年龄政策，加快发展企业年金、职业年金，鼓励个人建立储蓄性养老保险，形成多层次的养老保障体系。加快城镇职工养老保险和城乡居民养老保险、城镇职工医疗保险与城乡居民医疗保险的制度整合，全面实施城乡居民大病保险制度。

二是完善社会救助体系，健全社会福利制度。通过医疗救助、住房救助、急难救助等救助制度建设，为老年人提供必要帮扶。探索医养结合的养老模式，建立由政府主导的长期照护保险制度，将医疗护理纳入基本医疗保险支付范围，支持建立以社区医疗机构和护理院（站）为依托的基层医疗护理体系；探索社会化养老模式，打破城镇公办养老福利院与农村敬老院城乡分割现状，使老年福利事业的公共资源在城乡间能够得到均衡配置。建立高龄老人津贴制度、高龄失能老人护理补贴制度，并将所需经费列入财政预算。完善失独家庭救助政策，加大对失独家庭的经济救助和精神慰藉。

三是推进基金投资运营。划转部分国有资本充实社保基金，对社会保障基金收支平衡进行精算预测。探索建立社会保险基金投资运营制度，在确保当期养老金发放和基金安全的前提下，积极稳妥推进基金市场化、多元化投资。

四是提升商业保险的供给和服务能力。第一，支持商业保险机构针对老年人的养老保障需求开发各类适老保险产品，支持具备条件的保险机构投资养老服务产业。第二，推进发展商业健康保险。贯彻国务院办公厅印发的《关于加快发展商业健康保险的若干意见》，鼓励商业保险机构以出资新建等方式新办医疗机构等健康服务机构，完善健康保险有关税收政策，鼓励社会资本投资设立专业健康保险公司，营造良好社会氛围，为发展商业健康保险提供完善的政策支持。

（二）提升基层医疗机构医疗服务和健康管理能力

应对老龄化既要满足老年人的生活需求，又要满足老年人的健康需求。不同年龄段的老年人，身体状况及相应的健康需求也有差别，需要差别对待，要依据不同的健康状况采取有效措施，做出多种制度安排，满足不同要求。基层医疗机构要针对社区的重点人群，高龄、重病、失能、部分失能以及有特殊困难家庭的老人提供定期体检，上门巡诊，建设家庭病床，进行社区护理，开展健康管理等一系列基本服务。推进在基层的医疗卫生机构和医护人员与老年人家庭建立签约服务关系，为居家老年人提供连续性的健康管理服务，并着重在一、二级医院和城乡社区卫生服务机构实施。医疗卫生服务延伸至社区、家庭，需要进一步探索服务内容、项目、收费标准等，把服务内容和流程规范化，使无论是机构助养，还是在家养老的老年人，都能够便捷地获得服务，对于符合规定的医疗费用要纳入医保支付的范围，实现医养结合的目标。

（三）建立多层次的养老服务制度体系，加快养老产业发展

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随着农村经济结构的优化农村的传统家庭保障、土地保障功能受到越来越大的冲击，因而农村居民对与经济发展水平相适应的、制度化的社会保障的需要就越来越迫切。虽然我国近年来在农村社会保障方面做了许多努力，也取得了一定的成绩，但是，与当前的经济发展态势及农村对社会保障的需求相比，还有很大的不足。日本农村社会保障制度的发展经验对我国完善农村社会保障制度具有重要参考价值。

一、日本农村社会保障制度的发展历程

一项新的社会制度的形成，需要一个酝酿和萌动的过程。在日本，农村的社会保障制度萌芽于20世纪30年代初。从这种意义上讲，日本农村社会保障制度的发展经历了四个时期：第一期从30年代至“二战”结束，是其萌芽时期；第二期从“二战”结束至60年代，为形成期；第三期从70年代至90年代初，为补充、完善时期；第四期从90年代到目前为止，为转型期。

(一)日本农村社会保障制度的萌芽时期

日本农村社会保障萌芽于20世纪30年代初，起源于医疗保险。为了满足战争及向殖民地进行大规模移民的需要，日本开始关注作为兵员和劳动力来源的农村社会，再加上自然灾害的袭击等原因，农村人口的健康问题日益严重。在这种情况下，健康保险的范围开始普及到农村的农民。1938年颁布的《国民健康保险法》标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。根据战局的发展，1941年日本修改了《国民健康保险法》，把自愿参加保险改为强制性参加，这样日本开始进入了全民保险的第一阶段。至“二战”结束前的1944年，几乎全国所有的市町村都实施了国民健康保险。但是，这一时期，日本的农村社会保障也仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险，农村养老保险等其他社会保障还没有开始实施。

(二)日本农村社会保障制度的形成时期

“二战”结束后，日本依照美国占领军司令部颁布的《关于发展救济和福利的计划》出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策，先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。1950年从保障国民的最低生活水准出发，对《生活保护法》进行了全面的修改。而战争结束后，国民健康保险的参加人数只有战前总人数的40％左右。为了扭转农村医疗保险的困境，政府采取了_二系列措施，并于1958年9月颁布1959年开始实施新的《国民健康保险法》，它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题，缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。1959年日本首次颁布了《国民养老金法》，广大农民及个体经营者开始被纳入社会养老保险体系中。到1961年，日本进入了全民医疗保险的时代。

(三)日本农村社会保障制度的补充、完善时期

在这一阶段，农村社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了《农民养老金基金法》，并于1971年1月开始实施。1971年开始实行儿童津贴制度，颁布了《儿童津贴法》，并于1972年开始实施，首先解决的是5岁以下的儿童。1973年“福利元年”，日本对医疗保险制度进行了修正，意图实现一种“从摇篮到坟墓”的福利国家制度。为了解决老龄人健康水准偏低的问题，日本政府1973年推行老人免费医疗制度。随着日本老龄化的第一个的到来，日本1982年出台了《老人保健法》，将老人的医疗和保健相对独立出来。1986年，在修改《老人保健法》的同时，提出创建老人保健设施的设想，并于1988年开始在全国普及。1985年，修改了《国民年金法》，创建基础养老金制度。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》，并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划，要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施。上述法案和措施的颁布实施，使得老人即使是身在农村，也可安度晚年。

(四)日本农村社会保障制度的转型时期

20世纪90年代，日本人口高龄化和少子化问题越来越引起人们的关注。在这种背景下，日本围绕《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)制定了一系列具体措施。并且，在1994年制定了《儿童福利发展计划》及《新黄金计划》。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，《护理保险法》从2000年4月起开始正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。

经过几十年的发展，日本已经建立起覆盖农村地区的、比较成熟和完善的农村社会保障体系。

二、日本农村社会保障的主要内容

日本的农村社会保障体系涉及社会保险(如医疗保险、养老保险、护理保险)、公共援助(如生活保护)、社会福利(如老人福利、儿童福利)等主要方面。

(一)社会保险

1　国民健康保险

日本战时颁布的《国民健康保险法》开始把健康保险的范围普及到农村的农民。根据战局的发展，1941年日本修改了《国民健康法》，把自愿参加保险改为强制性参加。为了扭转农村医疗保险的困境，政府于1959年开始实施新的《国民健康保险法》，它的主要宗旨是解决农民及小手工业者无医疗保险的问题，缩小城乡之间、企业之间在保险覆盖率和保险待遇上的差距。之后，为了适应经济发展和人们医疗保障的需要，《国民健康保险法》又几经修改。

国民健康保险由国家和地方政府直接管理，农民、个体手工业者、自由职业者等都属于其保险对象。国民健康保险的保险费根据各个家庭收入水平的不同交纳的水准也有所不同。为了保证国民健康保险的持续运营，国家和地区一般都给予补助。具体的补助比例视市町村的财政情况而定。对低收入者减免的保险费，按照国家1／2、都道府县1／4，市町村1／4比例分担；对医疗费用过高的市町村，由都道府县和市町村两极政府进行费用审核。过高的医疗费，除用保险基金补偿外，国家、都道府县和市町村三级政府各分担1／6。2002年，在医疗保险制度的修订中，对个人负担比例作了调整。修订后的个人负担比例为：70岁以上者自负10％医疗费用(收入在一定水平以上者要自负20％)；3至69岁者自负30％；3岁以下者自负20％。

保险费应按缴纳期限到区市町村银行邮局的窗口缴纳或银行帐户自动转帐。保险给付是主要是医疗费的给付，一般需自己负担医疗费的30％，医疗保险组织负担70％。此外，还有分娩育儿一次性补助金、高额疗养费、丧葬费等。

2　国民养老保险

(1)基础养老金制度。他最初主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，之后的改革将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。具有参保资格的人被分为三类，其中20至60岁的农民、个体经营者为第一号被保险者，他们每月定期到社区福利事务

所交纳保险费，并且政府负担保费的1／3。

(2)国民养老金基金制度。该制度于1991年开始实行，它向不满足于第一层(基础养老金)的人提供更高层次的养老保险。20至60岁的农民、个体经营者等第一号被保险者，可自愿加人该保险，并每月交纳“附加保险费”。

(3)农民养老金基金制度。日本的农民年金制度是1971年1月建立的。日本建立农民年金制度的目的除了保障农民生活晚年生活之外，还在于促进农地经营权转让，使农地经营主年轻化和防止财产继承时的农地无限细分。其运营主体是都道府县及市町村农协，经费主要来自保险费、财政给予的补助，补助比例依据参保者的年龄及参保年限而定。如果缴纳普通保险费，年满65岁的后，每月除了领取“基础养老金”外，可再领取一定数额的“农民老龄养老金”。如果缴纳特殊保险费，年满65岁后，除可获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金”。

3　护理保险

护理保险制度是日本为顺应社会老龄化的发展趋势而建立的新的保险制度，于2000年4月正式颁布实施。它的被保险者是40岁以上的公民，也适用于广大农村的农业生产经营者。它又分为两类：第一类称为第1号被保险者，是指65岁及其以上的所有老年人。其养老金在一定额度以上者从其养老金中扣除，其他则直接交付给所属市街村；第二类称为第2号被保险者，是指40岁至64岁的人，他们的护理保险费与医疗保险费一起缴纳。护理保险制度的财源是，一半由保险费、另一半由中央和地方政府来筹措。其中中央财政承担25％，都道府县承担12.5％，市町村财政承担12.5％。日本护理保险制度的运营主体是被保险人所居住的市町村政府，国家和都道府县以及医疗保险机构和养老保险机构作为协作者同时参与。

但是，缴纳保险费的人并不一定能够接受护理服务。被保险人必须接受审查委员会的审查后，才能确定是否需要接受护理和接受什么样的护理。

(二)公共援助

日本依据《生活保护法》建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。生活保护法保障公民的最低生活水平，对低于最低生活保障标准的部分给与差额补助。生活保护法的标准除了根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭结构以外还要根据被保护者所在地区的级别来核定。现行的地区划分标准从1987年沿用至今。提供的救助主要有生活救助、教育救助、住宅救助、医疗费补助、生育救助、丧葬救助等。其运营主体是各都道府县及市町村，业务实施机构为当地的“福祉(保健)事务所”，所需的经费由国家、都道府县、市町村共同负担。从1989年开始，负担比例为：国库负担3／4，都道府县与市町村负担其余的1／4，

(三)社会福利

1　老人福利

1986年，在修改《老人保健法》的同时，提出创建老人保健设施的设想，并于1988年开始在全国普及。1989年制定的《发展老人保健福利事业10年战略规划》(又称《黄金计划》)要求以市町村地方政权为主体，建设居家服务网络，对居家老人提供家庭访问、护理等服务；扩充老人福利设施，如增加特别养护老人院的容纳量、山村地区积极发展老人福利综合服务中心；设置长寿福利社会基金等等。通过这一系列措施，大部分地区的农村基本普及了设施完备、条件优越的养老院等保健设施，边远农村的养老保健设施也有较大改善。

2　儿童福利

在日本，主要是通过儿童津贴的形势对家庭生活进行援助，目的在于稳定家庭的经济生活和为儿童提供一个良好的教育环境。孩子一出生便能得到儿童津贴，虽然各地有差异，但一般都是到小学毕业。学龄儿童若家庭收入低的话，可以申请就学支援生活扶助，由此就学费用的大部可以得到补助。除此之外，还有专门针对母子单亲家庭的儿童在18岁前可领取政府的儿童抚养津贴，残疾儿童有特别扶养津贴。与其他发达国家相比，日本的儿童津贴制度晚了数十年，且还受家庭收入水平的规定限制，因此在发达国家中仍属较低水平。

三、日本农村社会保障制度的经验及启示

(一)政府履行相应职责

在日本农村社会保障的发展过程中，政府始终扮演着主导的和推动者的角色，这是各种政府都应承担的共同责任。如，在政府强制性的保险中政府是第一保险人，它既参与农民医疗保险的组织、经营和管理，又为农村医疗保险提供财政补贴。而互助保险组合，虽然是农民自发组织的机构，但是它的设立、运作完全按照国家相关的法律和内部规章，接受政府和协会成员的监督。另外，面对日本的人口老龄化问题突出的现状，日本政府通过立法对原有的养老保险制度进行改革，增大养老保险基金的积累，应对养老保险的各种需求，同时延长退休年龄，推迟支付养老金期限。可以看出，政府在农村社会保障发展中承担了相关的责任，这保障了农村社会保障的正常有序的运作。我们应借鉴日本经验，根据不同时期中国农村社会经济发展的实际情况制定农村社会保障的发展目标及发展思路，理顺我国农村社会保障的部门管理体制，明确职能。政府还应努力构建农村社会保障的监管体系，以依法对社会保障事务的执行与管理过程实施全面监督，并将监管结果向社会公布。此外，在政策上向社会保障倾斜，为社会保障工作的顺利进行提供良好的政策环境。

(二)多渠道筹集农村社会保障资金

农业是天然的弱质产业，农民是天生的弱势群体，因此政府应提供更多的政策支持，尤其是财务支持。日本在建设农村社会保障体系过程中，充分强调了政府的供款责任。如，在国民健康保险中，政府负担保费的50％；基础养老金制度中，政府负担保费的1／3；护理保险中，中央财政承担25％，都道府县承担12.5％，市町村财政承担12.5％。除了政府外，个人的责任也没有被免除。根据不同的地区、年龄、险种及其他情况，个人负担不同比例的保险费。在我国当前的经济情况下，应贯彻国家、集体、个人三者合理分担社会保障资金的原则。从国家的角度，国家财政需加大支持力度。把支持重点转向农村，增加财政支出在农村社会保障中的比重，使更多的人享受到农村社会保障的好处；从集体的角度，集体承担的部分主要来自乡(镇)村办各种企业的利润及集体经济的积累等，各级政府应克服困难，尽力扶持乡镇企业的发展，而乡镇企业自身也应多方寻求发展企业的方式，拓宽思路，提高效益；从个人的角度，要根据不同的对象采取不同的方式。对那些确实缴费困难的农户，可以采取“实物换保障”的办法。

篇（7）

一、新加坡养老事业发展的情况

新加坡政府一直关注养老事业，从政府官员和议员做起，积极开展各项敬老活动，将敬老，爱老发展成为一种社会的风尚，一种社会的潮流。在新加坡，政府主要从三个方面发展养老事业。

（一）统一养老保障，

新加坡已形成了以中央公积金制度为核心的社会保障制度和运作体系，较好解决了老年人在养老、医疗、住房等方面的社会难题。在医疗保障方面，中央公积金制定了保健储蓄计划、健保双全计划、保健基金计划等多项计划。保健储蓄计划、健保双全计划属于社会保险的范畴，而为了填补以上两种计划的不足，保健基金通过社会救助的形式出现在公众的视野里，由政府援助在保健储蓄计划、健保双全计划外仍无法支付医药费的贫困者，这大大激发了社会的积极性，进一步保障了老年人的权益。新加坡通过三个计划的有效运转，形成了健全的医疗保障网。

（二）推出养老服务业合作社

新加坡养老服务业合作社以新加坡工会网络为基础。秉承以社员为股东，为社员服务的企业为特色发展合作社的成员，非工会成员本着自愿公平的原则，也可以加入合作社。合作社主推疗养院、护理院或者日间照料中心这样的养老机构，雇佣专业经理人，以不谋取暴利为目的的市场化运作，发展养老事业。社员均以优惠的价格得到合作社的养老服务。年末之时，合作社会依据社员年度消费金额，根据盈利总额，给予社员一定比例的分红。对于社员来说，既享受了入住养老机构的折扣，又享有消费金额的回扣，是两重优惠。同时，因为合作社自身是为社员服务，有盈利便给社员们返款，服务收费合理，又鼓励社群自助的精神，这便新加坡开展养老服务社的特色所在。

（三）倡导居家养老

新加坡注重发挥家庭养老功能，倡导保持三代同堂的家庭结构。家庭不仅是身体的住所，也是心灵的港湾。新加坡政府在制定养老政策时也传承了这个美德，新加坡国会于1995年通过《赡养父母法令》，成为世界上第一个为“赡养父母”立法的国家。为鼓励儿女与老人同住，还推出一系列津贴计划，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴。目前，新加坡已婚子女与父母合住同一组屋或同一组屋区的住户已达41%左右。

二、中国养老模式的现状及问题

（一）中国养老模式的现状

为了使老年人安度晚年，党和政府采取了一系列措施。如基本建成覆盖城乡居民的社会养老保险体系。目前参保人数7.9亿，提前八年完成。但是我们还是要时刻关注围绕养老保障的热点问题，有媒体报道大部分省市的养老金入不敷出，退休年龄延迟的问题以及公办养老院无地可睡，独居老人日益增多等问题，无时不刻的不牵动着大众的神经，挑战着这个世界最大的发展中国家。

（二）中国养老模式存在的问题

（1）现实养老问题

随着经济的发展我国的整体生活水平有了很大的提高，但是养老仍面临诸多的现实问题。就全国水平而言，近1000万的老人仍生活在贫困线下，基本的生活得不到保障。城镇化进程的发展，也使得超过一半的老年人过着独居的生活，失能，半失能老人多达3000万。更多的老人经常感到孤独，出现抑郁症。

（2）焦虑的心理问题

就目前老龄化的发展进程来看，我国已经进入了老龄化的发展期，以年均800万增速增长的话，预计到2020年，老年人的人数将达到2.55亿，2050年竟高达4.83亿。如此严峻的形式，不免让人焦虑重重。

（3）养老保障的诸多问题

就目前来看，我国城乡发展存在这严重的不平衡，养老保障存在制度的分割，不同人享受的养老待遇不同，政府对于不同地区的投入也不尽相同。可持续性的养老模式受到了严重的阻碍，进一步影响我国社会安定，经济的发展。

三、新加坡养老模式对我国养老模式的启示

（一）政府要超前谋划发展养老事业

随着人口老龄化的快速到来，要尽快做到未雨绸缪，做好养老工作已刻不容缓。调整制度化，填补城乡养老保险制度的空白，将养老事业发展的重心放在解决保障水平相对较低的问题。我国应当把构建完整的养老服务体系摆上议事日程，尽早尽快尽好地统筹安排，不断加大力度推动老年事业的发展和推行社会福利社会化，将分散、自发的地区养老事业转变为政府主导下的社会化行为，为养老事业提供强有力的保障。

（二）社区养老与居家养老并存

社区养老的特点在于兼顾了亲情守望与邻里互助的双重优势，符合老年人的认同归属心里。在城市的规划中，应把社区养老设施纳入小区配套建设规划，开展多种老年服务项目，在乡镇，增强社区养老意识，开展日间照料和托养功能。在居家养老方面，改善居住环境，实施无障碍改造，发展家庭养老服务业，足不出户享受家政服务，康复护理，医疗保健。总之，健全城镇养老服务体系，实现服务网络的全覆盖。

（三）统筹发展养老事业

确保老年护理保险管理事业公益性的基础上，同时注意整合吸纳民间资源共同打造老年人养老事业，积极探索引入市场机制为老年人提供更为丰富更加优质的服务途径。加大投资力度，突出公益特性，发挥兜底作用，重点保障“三无”“五保”“低保”等特殊困难老人。

大力发展个人、社会团体等力量参与养老事业，积极承担社会养老义务，减轻政府的负担，使养老事业发展更加顺畅。（作者单位：河北大学）

参考文献：

[1]俞锦禄、杨翠迎，对推进我国社会养老服务业的思考，社会养老，2006年8期

[2]程勇，拓展老人社区去照顾是最佳的选择，市场与人口分析，1999

[3]姜向群，家庭养老在人口老龄化过程中的重要作用，人口学刊，2000

篇（8）

调整供给侧的结构，不外乎三条途径:增强现有优质供给；减少无效供给，扩大有效供给；寻找提供新的供给，即新的经济增长点。在此过程中，必须尽快减少高消耗、高污染、高排放的产业，着重提高高附加值产业、绿色低碳产业的比重，这是一个重要的改革方向，也是全社会的福社要求。为此，应配合土地、户籍、财税、区划、科技、教育人才、社会保障等一系列制度协调和完善。其中社会保障作为一项基础性的制度安排，更为重要。当经济发展到一定程度，追求更为公平、幸福，更高质量和更有保障的生活是每个人的愿望，也是社会长治久安的需要。通过社会保障制度不仅有利于促进收人分配的相对公平，缩小贫富差距，还有利于淘汰落后产能，促使人口和生产要素的自由流动和优化配置。由此可知，社会保障制度是供给侧结构性调整中至关重要的一项工作。不仅如此，社会保障工作的调整完善甚至走向产业化，也完全符合供给侧改革的方向。

(二)老年护理保险与社会保障制度

篇（9）

年末全区就业人员2768万人，其中城镇就业人员1113万人。全区就业人员中，第一产业就业人员占53.5%；第二产业就业人员占18.79%；第三产业就业人员占27.71%。

[100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%][第一产业][第二产业][第三产业][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][53.5][53.3][54.12][54.81][54.59][30.26][15.15][18.12][27.07][27.14][18.74][27.6][19.1][27.71][18.79]

图1 近五年全区就业人员产业构成情况 （单位：%）

全年城镇新增就业人数54.05万人，城镇失业人员再就业人数10.7万人，就业困难人员就业人数3.3万人。年末城镇登记失业人数为18.94万人，城镇登记失业率为3.41%。全年全区共帮助2848户零就业家庭实现每户至少一人就业。组织350名高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”的工作。

[60

50

40

30

20

10

][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][38.29][42.71][45.61][53.29][54.05]

图2 近五年城镇新增就业人数 （单位：万人）

[12

10

8

6

4

2

0][城镇失业人员实现再就业人数][就业困难人员就业人数][2008年][2009年][2010年][2011年][3.3][10.7][3.45][10.74][10.56][8.99][3.35][10.4][3.24][3.41]

图3 近五年城镇失业人员再就业人数 （单位：万人）

[25

20

15

10

5

0][城镇登记失业人数][城镇登记失业率][2008年][2009年][2010年][2011年][2012年][4

3.5

3

2.5

2

1.5

1

0.5

0][3.75][3.74][3.66][3.46][3.41][18.94][19.07][19.11][18.8] [18.81]

图4 近五年城镇登记失业人数及登记失业率（单位：万人，%）

年末持外国人就业证在广西工作的外国人共612人，持台港澳人员就业证在广西工作的台港澳人员共239人。

人力资源市场管理进一步规范。进一步形成统一开放、公平诚信、竞争有序的市场环境。截止到2012年底，全区县以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务行业达392家。各类人力资源服务机构以市场需求为导向，全年共为155942家次用人单位提供各类人力资源服务，不断拓展人力资源服务领域，丰富了服务内容，提升了服务水平。

二、社会保险

社会保险工作深入开展，社会保障体系建设取得重大进展。全年五项社会保险（不含城乡居民社会养老保险）基金收入合计478.11亿元，比上年增长74.39亿元，增长率为18.43%。基金支出合计407.74亿元，比上年增长80.85亿元，增长率为24.73%。

[1200

1000

800

600

400

200

0][养老][医疗][失业][工伤][生育][2008年][2009年][2010年][2011年][312.39][243.38][272.52][243.77][240.8][483.75][1011.52][512.65][981.31][935.21][849.96][235.66][218.45][2012年][254.71][568.18][449.29][238.4][237.0][221.69][199.01][411.32][368.05][176.54][234.61][204.90]

图5 近五年社会保险参保人数 （单位：万人）

[600

500

400

300

200

100

0][基金收入][基金支出][2008年][2009年][2010年][2011年][248.66][147.81][319.99][196.97][383.42][260.36][403.72][326.89][478.11][407.74][2012年]

图6 近五年社会保险基金收支情况 （单位：亿元）

（一）养老保险

年末全区参加城镇企业职工基本养老保险人数为512.65万人，比上年末增加28.9万人。其中，参保职工349.07万人，参保离退休人员163.58万人，分别比上年末增加16.81万人和12.09万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为21.41万人，比上年末增加4.36万人。

企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额发放。年末纳入社区管理的企业退休人员共128.93万人，占企业退休人员总数的79.1%，与上年末持平。2012年全区城镇参保企业离退休人员月人均基本养老金1527元，其中企业退休人员人均基本养老金1518元。

全年城镇企业职工基本养老保险基金总收入330.19亿元，比上年增长18.51%，其中征缴收入245.01亿元，比上年增长13.07%。各级财政补贴基本养老保险基金57.27亿元。全年基金总支出301.09亿元，比上年增长23.58%。年末基本养老保险基金累计结存443.06亿元。

年末全区有109个县（市、区）和5个经济开发（管理）区全面开展城乡居民社会养老保险工作。年末城乡居民社会养老保险参保人数为1586.40万人，比上年末增加772.92万人。其中实际领取待遇人数491.31万人。全年城乡居民社会养老保险基金收入55.45亿元，比上年增长126.6%。其中个人缴费13.46亿元，比上年增长150.7%。基金支出37.24亿元，比上年增长143.7%。基金累计结存35.47亿元。

（二）医疗保险

年末全区参加城镇基本医疗保险人数为1011.52万人，比上年末增加30.2万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数456.27万人，比上年末增加19.06万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为555.25万人，比上年末增加11.14万人。在职工基本医疗保险参保人数中，参保职工322.7万人，参保退休人员133.58万人，分别比上年末增加14.3万人和4.77万人。年末参加医疗保险的农民工人数为24.82万人，比上年末减少1.23万人。

全年城镇基本医疗保险基金总收入115.88亿元，支出93.21亿元，分别比上年增长17.39%和27.88%。年末城镇基本医疗基金累计结存169.64亿元。其中，城镇职工基本医疗保险基金收入101.19亿元，基金支出85.69亿元，基金累计结存147.46亿元，其中统筹基金累计结存74.88亿元，个人账户基金累计结存72.58亿元。城镇居民基本医疗保险基金收入14.69亿元，基金支出7.53亿元，基金累计结存22.18亿元。

（三）失业保险

年末全区参加失业保险人数为243.38万人，比上年末增加2.58万人。其中，参加失业保险的农民工人数为8万人，比上年末减少4.27万人。2012年末，全区领取失业保险金人数为5.54万人，比上年增加 0.34万人，全区失业人员月人均领取失业保险金705元。全年共为583万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。

全年失业保险基金收入21.42亿元，比上年增长21.29%，支出7.34亿元，比上年增长23.57%。年末失业保险基金累计结存70.47亿元。

（四）工伤保险

年末全区参加工伤保险人数为312.39万人，比上年末增加39.87万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为77.34万人，比上年末增加4.78万人。全年认定（视同）工伤11239人，比上年增加508人；全年评定伤残等级人数为3943人，比上年减少1303人。全年享受工伤保险待遇人数为17822人，比上年增加2994人。

全年工伤保险基金收入5.93亿元，支出3.26亿元，分别比上年增长10.43%和35.27%。年末工伤保险基金累计结存17.89亿元，储备金结存0.998亿元。

（五）生育保险

年末全区参加生育保险人数为254.71万人，比上年末增加10.94万人。全年共有5.13万人次享受了生育保险待遇，比上年增加1.2万人次。

全年生育保险基金收入4.69亿元，支出2.84亿元，分别比上年增长38.76%和40.59%。年末生育保险基金累计结存12.04亿元。

三、人才队伍建设

人才队伍建设不断加强，以贯彻落实人才规划纲要为主线，充分发挥政府人才工作综合管理的职能作用，不断加大人才工作力度。

截至2012年底，人才资源总量稳步增长。其中，公有制企业经营管理人才资源11.19万人，专业技术人才资源12.44万人（具有专业技术职称的企业经营管理人才资源交叉统计在其中）。

截至2012年底，全区共有享受国务院政府特殊津贴专家累计1443人，累计选拔有突出贡献中青年专家50人，百千万人才工程国家级人选26人，自治区特聘专家52人，广西新世纪十百千人才工程第二层次人选439人。从1978年到2012年，各类留学回国人员总数累计达2700多人。

2012年末，全国共建成各级各类留学人员创业园4家。博士后科研工作站总数达到30个，博士后科研流动站总数达到16个。

全年全区30.03万人参加专业技术人员资格和职业资格考试（含职称外语和计算机应用能力考试），共有16.82万人次通过考试。

2012年，按照国家部署，全区深入实施专业技术人才知识更新工程，承办两期国家级高级研修项目，培养140余名区内外专业技术人才；确定16项自治区级高级研修项目，累计培养1000余名区内各行业领域专业技术人才；共选派80余名各行领域专业技术人员赴外省参加国家级的高级研修班。研究拟定2012—2013年全区专业技术人员继续教育公需科目培训考试工作方案和广西壮族自治区专业技术人才知识更新工程实施方案，并将循环经济发展确定为2012—2013年全区专业技术人员继续教育公需科目，努力开创我区继续教育工作新局面。

年末全区共有技工学校49所，在校学生10.22万人。全年技工学校面向社会开展培训11.91万人次。年末全区共有就业训练中心36所，民办培训机构338所。全年共组织开展各类职业培训38.61万人次，包括：就业技能培训32.77万人次，岗位技能提升培训2.49万人次，创业培训3.35万人次。

年末全区共有职业技能鉴定机构233个，职业技能鉴定考评人员4575人。全年共有40.84万人参加了职业技能鉴定，35.02万人取得不同等级职业资格证书，分别比上年增长7.14%和9.27%。其中全年共培养高技能人才4.21万人。

四、公共人事管理

履行公共人事管理职能，公务员管理工作不断加强，人事制度改革逐步深化。圆满完成2012年广西公务员录用考试任务，全区共录用公务员（含选调生）9500多人。圆满完成各类表彰工作。全年共表彰先进集体335个，先进个人460名。联合15个部门开展记二等功表彰活动。顺利组织实施省部级以上荣誉称号获得者休假疗养活动，选派了4名同志参加休假疗养活动。

2012年，完成了监狱劳动教养机关人民警察警员职务套改工作，全区共有监狱劳教人民警察13130人，参加套改9323人，占监狱劳教机关人民警察总数的71%；出台了《广西壮族自治区直属机关公开遴选公务员试行办法》、《广西壮族自治区公务员登记实施细则》；创造了“六统四分”工作方法开展遴选工作，组织了19个区直机关65个主任科员以下职位，面向全区公开遴选公务员，最后公开遴选了50名公务员；全区14个市行政机关共有2809名副科长和科长、区直机关共有40个单位249名处长、副处长通过竞争上岗走上领导岗位；自治区本级共办理公务员（含参照人员）登记1978人，办理增人计划815人、调任103人（其中：区直82人，各市21人）。

事业单位人事制度改革取得积极进展，聘用制度推进范围继续扩大，基本实现全覆盖。事业单位岗位设置管理制度全面入轨，截至12月31日，全区共有23363个事业单位完成了首次岗位设置工作，占总数的86.74 %，其中区直单位完成750家，占总数的96.03%；市直单位完成2478家，占总数的99.44%；县区以下单位完成20135家，占总数的76.55 %。北海、防城港、玉林、河池、来宾等5个市、县（区）两级全部完成核准任务。完成首次全区事业单位专业技术二级岗位实施工作。经过认定，首次共有261名在职在岗人员聘任到专业技术二级岗位，88名退休专业技术人员按二级岗位工资标准调整退休待遇。专业技术岗位2至13级的岗位设置和聘任制度在全区范围内落实到位。截至2012年底，事业单位新进人员公开招聘工作已经在全区范围内基本实现全覆盖，初步建立了公开、竞争、择优选拔新进人员的制度框架，制定出台了《广西壮族自治区事业单位公开招聘工作人员面试规则（试行）》（桂人社发〔2012〕79号）。开展全区事业单位公开招聘工作检查，加大了对事业单位公开招聘考试的监管力度，严肃处理违规事件。

军队转业干部安置任务顺利落实。2012年安置军队转业干部950名。安置到党政机关和参公事业单位的占计划分配总数的95.1%，其他事业单位占3%，国有企业占1.9%；安置到地级市的占92.6%，县（市）的占5.1%，乡镇占2.3%；249名师团职干部得到重点安置，131名功臣模范以及长期在艰苦边远地区和特殊岗位工作的干部得到照顾安置。

五、工资分配

2012年全区城镇单位在岗职工年平均工资为37614元，与2011年的34178元相比，增加了3436元，同比增长10.05%。

2012年广西对最低工资标准进行了再次调整，调整后各类地区标准分别为：一类每人每月1000元，每小时8.5元；二类每人每月870元，每小时7.5元；三类每人每月780元，每小时6.5元；四类每人每月690元，每小时6元。一类标准适用地区为南宁市、柳州市、桂林市、梧州市、北海市；二类标准适用地区为防城港市、钦州市、贵港市、玉林市、百色市、贺州市、河池市、来宾市、崇左市；三类标准适用地区为各县级市；四类标准适用地区为各县、自治县。

事业单位工作人员收入分配制度改革稳步推进，全区义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施到位，其他事业单位绩效工资正在有序实施，大部分市县已基本完成。规范公务员津贴补贴工作继续推进。

六、劳动关系与劳动者权益维护

2012年广西继续加强劳动合同管理，规范企业的用工行为，依法做好劳动合同和集体合同的签订和解除工作，促进劳动关系的和谐，维护企业和社会的稳定。 2012年末，全区企业单位签订劳动合同人数244.7万人，劳动合同签订率为92.25%，其中国有及国有控股企业劳动合同签订率为96.38%。全区企业单位通过并有效实行的集体合同10305份，覆盖职工194.53万人。

2012年广西各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共受理劳动人事争议案件15189件。结案14737件（不包括仲裁机构不予受理数），其中调解组织结案3091件，占20.97%。仲裁机构立案受理劳动人事争议11710件，结案率为95.22%；调解组织受理（含仲裁机构案外调解）3479件。

篇（10）

社会保障制度改革是中东欧国家经济转轨的重要组成部分。1989年以前，中东欧国家普遍实行国家保障型的社会保障制度，以宪法的形式保障公民的保障权益，所需资金由公共资金无偿提供。保障项目包括覆盖全国城乡的退休金保障、公费医疗、家庭津贴、教育补贴、消费补贴、住房补贴，以及其他公共福利事业等。

1990年以后，中东欧国家开始了经济转轨，原来的社会保障制度与新的经济制度已不相适应。更重要的是，经济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。在巨大的财政压力之下，中东欧国家开始重建社会保障制度，以独立于国家预算外的社会保障基金取代由国家统包的大锅饭式的社会保障。

新社会保障体系的框架

在原社会保障制度下，社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，原社会保障体系依然维持，同时，国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，社会保障支出急剧膨胀。以匈牙利为例，1990年，按照传统社会福利制度的支出在gdp中所占的比例达到28.4%，在国家预算中的比例达到46.3%；加上各种含有社会福利因素的经济补贴，如价格补贴等，使与社会福利有关的支出在gdp中所占的比例达到34.8%，在国家预算中的比例达到56.8%，国家财政不堪重负。

新社会保障体系以社会保险制度为基础，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。其中，养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式，以社会保险基金的形式运作，基金来源于企业和职工缴纳的保险费；生育保险、家庭津贴等由国家福利基金负担。

为了扩大社会保障的资金来源，体现市场经济条件下权利与义务的统一，中东欧各国先后建立起社会保障税。据1995年国际货币基金组织的《政府财政统计年鉴》记载，社会保障税占总税收的比重是：保加利亚21.7%，克罗地亚31.74%，捷克38.75%，爱沙尼亚32.34%，匈牙利29.23%，拉脱维亚34.49%，立陶宛32.26%，波兰24.31%，罗马尼亚28.7%。此税一般以工薪总额为税基，乘以规定税率。各国税率不一，其中匈牙利60%，波兰50.2%，斯洛伐克 50%，捷克45.5%，罗马尼亚43%，爱沙尼亚33%，立陶宛31%，马其顿30.1%。

多支柱的养老保险体系

中东欧国家人口老龄化问题十分严重，65岁以上老年人占总人口的1/3。在原体制下，退休年龄一般在女55岁，男60岁，平均退休年龄57.5岁。退休金水平比较高，平均养老金相当于平均工资70%-80%，还有许多免税和特殊待遇。转型初期，失业人口剧增，提前退休成为解决失业的替代方案，加剧了退休队伍的膨胀。养老金支出成为中东欧国家政府预算中最大的项目，占各国gdp的10%-15%。

世界银行在1994年的研究报告《防止老龄危机》中，推荐了多支柱制养老金制度，这种制度包括以下要素：支柱一：公共管理的养老金，以税收的形式筹集，为所有较年长者设计，提供最低收入的强制性公共养老金制度，实行现收现付制；支柱二：强制性的、完全积累的、由私人管理的养老基金，可采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式；支柱三：自愿的职业年金或个人储蓄计划，为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护。

这种多支柱的养老保险模式成为多数中东欧国家养老保障制度改革的首选方案。拉脱维亚最早建立了三支柱的养老保险体系。1995年11月，议会通过政府提交的养老保险改革方案。1996年1月1日新的养老保障制度开始生效。波兰、匈牙利等国也在1996年以后建立了三支柱的社会保障体系。保加利亚2000年开始实行的养老保障制度把退休金分为一般退休金、残疾金、继承性退休金、特种退休金等4种形式。除此之外，保加利亚设立了自愿参加的“退休”基金。捷克国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它的水平取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。

在建立新的养老保险制度的同时，中东欧国家普遍提高了法定退休年龄。由于原来法定退休年龄偏低，人口老龄化加剧，大量人员提前退休，养老金领取者的队伍迅速膨胀。这种不合理的制度安排带来双重的弊端，一方面加重了社会保障体系的负担；另一方面，大约50%-70%的养老金领取者在其“退休”后的头10年还在继续工作，他们中大多数人的收入难以被税收网所覆盖。

为了解决这一矛盾，中东欧国家在改革中普遍提高了法定退休年龄。波兰政府将退休年龄提高到男性满65岁、女性满60岁，同时要求工龄分别达到男25年、女20年以上的职工才可提出退休申请。1995年匈牙利男、女职工退休统一提高到62岁。1996年捷克实行新的养老保险法，从1996-2007年逐步提高退休年龄，男子从60岁提高到62岁，妇女从53—57岁提高至57-61岁。保加利亚在 2009年以前逐步将男子的退休年龄由60岁增至63岁，女子则由55岁增至60岁，但军人和特殊行业的劳动者则可提前退休。立陶宛退休年龄也逐步提高，男每年提高两个月，女每年提高4个月，到 2009年达到女60岁、男62.5岁。爱沙尼亚退休年龄提高较快，每年均提高6个月，最终达到女60岁、男65岁。

由于制度转换，人口老龄化加剧，公共管理的养老保险基金资金严重不足，难以平衡，中东欧各国政府都利用私有化收入的一部分建立养老基金。

转型期间严重的通货膨胀威胁着新的养老保险制度，为了确保退休者利益不受通货膨胀的损害，中东欧国家先后根据通货膨胀率对享受退休金待遇者实行补贴。例如捷克通过立法使养老金的物价补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%～7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰则以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀率保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而投保得到的退休金则根据平均工资的增长提高。

匈牙利在解决农民养老问题上创造了以土地换年金的方式，解决年迈放弃耕作的农业人口的生活费，年金相当于城市的退休金。匈牙利的土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了3600个60岁以上土地所有者的年金问题，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。至2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。

建立失业保险制度

十几年来，失业问题一直是困扰中东欧各国政府和老百姓挥之不去的噩梦。2005年初，欧盟委员会公布的一项调查结果显示，在中东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利，47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼。2005年初，匈牙利失业人口达到近6年最高峰，超过30万，比前一年同期增加 5.2万；失业率达7.2%，比前一年同期增加1.2个百分点。失业者的45.4%已至少失业一年以上，失业时间平均达16.2个月。波兰总理在正式加入欧盟的第二天宣布辞职也与20%左右的失业率有关。

解决失业问题一直是各党派竞选中施政纲领的重要内容，也是政府经济政策的重点。各国政府一方面采取各项措施扩大就业渠道，帮助失业者再就业，降低失业率，另一方面加紧构建失业保险制度，缓解失业造成的社会压力。

为了解决失业问题，各国相继颁布“劳动法”、“促进就业法”、“就业与失业法”等法律法规，并根据转型期间出现的问题对法律法规进行多次修订，对失业标准、失业保险基金的建立和管理、失业人员的救济、失业人员再就业培训等问题做出规定。

1989年以后，各国政府都建立了失业救济基金，对失业人员进行救济，以应对大量失业带来的社会压力。匈牙利法律规定，长期失业者(指失业一年以上)最多可以得到为期2年的失业救济，救济金额最高为最低退休金的80%。捷克的法律规定，失业者可领取最后工资的60%，期限为3个月，期满后减为50%，期限仍为3个月；半年后仍不能再就业者，可领取一定数额的社会救济。罗马尼亚的失业救济金略高于最低工资标准的2/3，由国家预算拨款；工人失业后在一年半内可领取失业救济金，期满后仍找不到工作者，可再领取9个月的社会补贴。

为了减轻失业者的负担，中东欧一些国家还规定，雇主在解雇工人时，必须支付一定的赔偿金。例如，立陶宛劳动法规定，雇主在并非劳动者自愿的情况下解除劳动合同时，应向劳动者支付中断劳动关系赔偿金，赔偿金按劳动者在本单位工作年限长短，一次性支付1-36个月的平均月工资不等。斯洛文尼亚劳动法规定，雇主单方提出解除劳动合同，须向失业者支付至少6个月的最低工资或一次性支付一笔赔偿金，连续工龄满9个月以上的失业者有权获得原工资70%的失业赔偿。

另一方面，各国加紧构建与市场经济体制相适应的失业保险制度。失业保险为强制性保险，除个体劳动者外，所有机关、企事业单位的职工都要加入。失业保险基金又称劳动力市场基金，由职工和所在单位交纳的失业保险金形成，以税收形式由税务部门统一征收后上缴给劳动力市场基金管理机构，并由该机构自行管理，自负盈亏。

保加利亚1998年颁布《社会资助法》，在2002年4月和12月两次修订，以规范对失业者、丧失劳动能力者和生活陷于贫困的弱势群体的救助。

对失业者的救济只能解决暂时的困难，真正解决问题还是要帮助失业者重新找到工作。各国政府在失业者的再就业培训上都下了很大的功夫，建立了比较完善的职业培训机构。这些转型国家的职业培训活动有自己的特点，一是把职业培训与劳动力市场需求紧密结合起来，培训的形式灵活多样，便于受训者接受；二是收费比较合理，充分考虑到了受训者的承受能力，并且原企业和工会也都根据有关规定向培训单位提供一定数额的培训费；三是政府还鼓励私人开办各种类型的再就业培训学校，在贷款和税收等方面都给予优惠。

匈牙利、捷克政府将利用外资与解决就业结合起来，对解决就业机会多的外商，或者在解决就业比较困难的偏远地区投资的外商在税收和其他方面给予优惠。

保加利亚还实行了以工代赈政策，从2002年开始实行“保加利亚森林恢复和保护计划”，组织失业者参加植树造林，当年安排了9000名失业者就业。林业成为解决保加利亚失业问题的重要领域。同时，政府还采取了“出口”失业者的办法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。

新的医疗保险体系

1991年前，中东欧国家实行福利社会模式，全民医疗保障。这种医疗体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下不可能继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，中东欧国家开始建立市场化的医疗保障体制。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度的改革是涉及面最广的改革，也是难度最大的改革。

中东欧国家医疗保障制度改革的共同点是建立健全全民医疗保险体系。将原由国家全额拨付医疗经费改为个人、单位和国家三方共同承担。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。建立由专业医院、社区医院和私人诊所组成的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。

2003年1月23日波兰议会通过了《成立国家医疗卫生基金及普遍医疗保险法》并于2003年4月1日正式生效。根据新法规，波兰重建了全国性的医疗保险体制。新医疗保险体制的核心是集中管理全国的医疗保险经费，使全体投保人员能得到平等的医疗待遇。国家医疗卫生基金作为具有法人资格的国家机构，取代原来的17个医疗保险管理机构。普遍医疗保险的对象是所有波兰公民以及合法居住在波兰的外国人，不包括驻波兰的外交和国际组织的工作人员。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。凡是参加职工社会保险和农民社会保险的人员以及所有军警司法人员都有义务参加医疗保险，其他人员可自愿申请参加保险。职工和农民交纳保险金后，其按规定不需另交保险的家庭成员也享受医疗保险待遇。医疗保险的范围包括各种疾病的预防、诊断和治疗服务。但与治疗无关的健康体检、疗养、国外进行的治疗等医疗服务不在保险范围之内。

匈牙利医疗保健管理体制的改革主要从两个方面进行：首先是对医务工作者进行分流，减少社会的医疗服务成本，解决医生的就业问题。建立专业医院、社区医院和私人诊所的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。其次是建立与市场经济相适应的医疗保险体制。从 1993年开始，实行医疗保险自治，医疗保险费由个人和用人单位共同负担，生活贫困者，经有关部门核实，可继续享有免费医疗。从1993年开始，还推行了自愿的医疗保险制度，设立非盈利性的健康保险基金管理处。强制性的医疗保险只提供最基本的医疗保健服务，居民要享受更高等级的医疗保健服务，可自己选择个人医疗保险基金投保。

匈牙利医疗保险体制的特点是，全民享受医疗保险待遇。交纳保险金的人所有家庭成员，包括子女老人也享受同等待遇；失业人员的医疗保险费用由地方自治政府交纳。在匈牙利工作的外国人，主要是指那些从事商贸活动的外国人，也必须按照法律规定交纳医疗保险费用，并与医疗保险公司签订医疗卫生保险协定，享受与匈牙利公民一样的医疗待遇。

1991年捷克开始酝酿医疗制度改革，通过医疗保险法。1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。医疗保险由两部分构成，即强制性的医疗保险和自愿参加的医疗保险。根据医疗保险法建立国民医疗保险公司，每个公民必须参加医疗保险。医疗保险基金不足部分由中央政府和地方政府补贴。领取养老金者、未成年子女、大中学学生、军人、失业者等，由国家支付保险金。所有医疗保险公司都统归卫生部管辖，并建立了中央协调机构。1993年开始开放自愿医疗保险市场。实行了国有医疗设施私有化，兴办多元化的医疗服务。允许私人和集体兴办医疗事业，并允许公民自由选择医生和医院，国家还鼓励医生提供家庭服务。许多医院将无偿地转入地方，成为地方和私人的共有财产，其中一部分还给教会，全国将逐渐形成国家、私人、教会和慈善机构共同提供医疗服务的局面。捷克人均年就医次数是欧盟平均次数的一倍，由于医疗费用高，捷克政府医疗补贴数额巨大。捷克在2004年进行了医疗福利制度改革。每个公民每年将需交纳 2000克朗(约合72美元)作为医疗福利基金，在生病时享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。

健全家庭津贴制度

家庭津贴一直是中东欧国家社会福利制度的一项重要内容，在1989年以前，家庭津贴主要包括儿童照顾津贴、儿童生活补助津贴、职业妇女母亲的保留工资或非职业妇女母亲的生活补助、价格补贴等。

篇（11）

@访蓝2372368：期待着医保全国联网系统，不仅具有异地就医联网结算的功能，也具有患者能在远程计算机上，或者是前往医院挂号柜台前用自己的“社会保障卡号码+社会保障卡序列号”挂号看病的功能，以便挤掉号贩子的生存空间，有力有效维护广大人民群众的合法权益。

@岁月同辉：科技+政策改变人们生活，医保联网造福于民必深受大众拥戴。医保联网给异地居住、工作、疗养等医疗解除后顾之忧；为异地养老、人才流通等提供了医疗保障。但异地医疗转诊、结算等仍存在诸多不便，大众期盼真正的“一卡通天下”时代的到来。

@七匹马：深化医药体制改革，使老百姓享受到快捷方便、优质价廉的医疗服务是最终目的，需要各部门合心合力合拍联动推进。人社部有关部门将实施医保全国联网无疑是个迟到的好消息，畅通了就医“梗阻”最后一公里，可以让老百姓直接感受到医改带来的红利。

“以房养老”试点为何遭冷遇？

“以房养老”模式是为了弥补养老金的不足，缓解养老压力的一种积极尝试。在北京、上海、广州、武汉开展的为期两年的“以房养老”试点将结束，然而参与“以房养老”的投保人可以用寥寥无几来形容，总计参保人数为78人59户，而办完所有流程更是仅有47人38户。（6月2日人民网）

@火焰沸腾：新的模式下的任何尝试都是带有不确定性的，对于老人来说，有很多问题需要考虑的。把自己以后的生活完全交别人掌控，这是需要冒风险的。还有老人以前的观念还没有转变，这都是需要努力的地方。

@张红918：“以房养老”只能说我们对养老问题重视不够，对老年人关心不够。想方设法将养老问题推给社会、家庭和老人个人，想方设法弥补养老金不足，而真正使老年人过得更好想得太少。以房养老只是一种模式，不可能所有人都选择。

@知寒披衣：“以房养老”遭到冷遇，是因为某些地方存在不足：一是提案缺少“老吾老以及人之老”的主导思想；二是养老模式没有体谅老人们心里需求的依靠；三是不了解有房者并不缺钱，为什么要抵押呢？银行是盈利部门，又不是慈善机构。

@老骥丹心：“以房养老”看似多了一条养老路，岂不知是割老人“心头肉”。大家都“心知肚明”在我国普通民众一生中有一套像样的房产有多难，这又是老人们留给子孙的唯一财产，在中国这个“传统”的大地上，不遇冷才怪？还是试试其他的办法吧！

让简政放权落到实处

近日召开的国务院常务会议决定：在近两年已分五批取消272项职业资格许可和认定事项的基础上，再取消招标师、物业管理师、市场管理员、插花员等47项职业资格许可和认定。至此，各部门设置的职业资格总量比本届政府成立之初已减少50%以上。（6月2日新华网）

点评：譬如插花，显然是艺术性、个性化的一种工作，其工作成果可能有人欣赏、有人不欣赏，却不会伤害谁。这样一种工作，有什么必要实行行政性质的资格审查呢？

每一项行政性质的资格审查背后，都架着许多根吸血管。无论办证或者培训，都是钱开路。那些钱究竟是怎样用的，没有人能说得明白。

然而，在当初决定进行资格审查时，却一定是强调问题突出、意义重大、非如此不可的。曾经认为意义重大，现在认为多此一举，体现了观念、思维方式的不同。

养老金“缺口”终究要靠制度补救

人社部近日的公报显示，2015年全年五项社会保险（含城乡居民基本养老保险）基金收入大于支出，2015年末基本养老保险基金累计结存39937亿元。这一数据出来之后，无疑为人们服下一颗养老的定心丸。（6月1日《京华时报》）

点评：老吾老，以及人之老。养老，事关人伦，事关人类代际更替的沉重话题。无论养老涉及的资金多寡、精力多少，都是重要的社会命题之一。

同时另一个不能忽略的问题是，全国账面有结余，地方账面已有缺口，表明全国养老金没有得到统筹使用，资金效率偏低。

由此，如何缩小贫富差距、减少养老金可能的“缺口”，如何平衡地区之间的落差，如何“破茧成蝶”，破除个别企业的逐利性，使社保实现最广大的公益性与监管的周全性，都需要更为缜密的制度设计，悉心守住不发生系统性风险的那一条底线。

漏洞不补 快递实名有隐忧

6月1日起，《快递安全生产操作规范》作为国家强制性行业标准正式实施，快递单必须实名，包裹也必须先通过快递员检查验视。今后，个人信息将更大程度地“暴露”于快递企业面前。（6月1日人民网）

点评：快递实名制，个人信息安全能否保证再次引发人们的担忧。

个人信息为何依然被明码标价，倒卖链条依然屡禁不绝？一些快递点为何不仅成为不良商家刷单的协助者，更通过非法泄露、非法买卖寄递服务信息形成了有利可图的地下产业？

实施快递实名制本是利国利民利行业之举，但假如行业原有的漏洞不及时补上，实名制的实施恐怕会引起更多担忧。信息泄露使得消费者和快递企业面临“双输”的困境。我们期待多方协作形成监管合力，让快递实名不再忧心。

家庭医生服务绕不过医改这一前提

6日，国务院医改办、卫计委等多部门联合制定的《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》正式。意见提出，到2017年，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务达到60%以上，到2020年力争将家庭医生签约服务扩大到全人群。（6月7日《京华时报》）