公益诉讼监督规则大全11篇

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摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。

关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动

中图分类号：D925 　文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03

一、环境公益诉讼制度的特征考察

环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。

二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位

不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。

（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足

现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。

同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。

环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。

（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策

自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。

（三）推动社会的变革

美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。

三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想

环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。

（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充

环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。

（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则

依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。

（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境

整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。

总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。

参考文献:

〔1〕〔2〕吕忠梅，吴勇.环境公益实现之诉讼制度之构想[C].环境公益诉讼[M].法律出版社,2007.23.

〔3〕陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究[M].中国检察出版社,2010.55.

〔4〕贺海仁.公益诉讼的新发展[M].中国社会科学出版社,2008.69.

〔5〕帅恒.公益诉讼制度之检讨[J].公民导刊，2012,（2）.

〔6〕王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社,1995. 627-628.

〔7〕陈亮,卢伟.环境公益诉讼功能再造[J].人民法院报，2012,（11）.

〔8〕〔9〕杨仁寿.法学方法论[M].中国政法大学出版社,2013.111.

〔10〕梅冷,付黎旭.日本环境法的展开[C].环境资源法论丛(第2卷)[M].法律出版社2002.255.

〔11〕梁慧星.开放纳税人诉讼，以私权制约公权[J].人民法院报，2001，（4）.

〔12〕叶俊荣.环保自力救济的制度回应：“解决纠纷”或“强化参与”[C].环境政策与法律[M].元照出版公司,2002.335.

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从以上分析中得出的结论是:检察机关只要是依据民事诉讼法和最高人民法院设定的规则对法院的认定事实活动实施监督，并为了履行监督职责进行调查取证，其调查收集证据和提出新证据的行为便具有合理性和正当性，但如果越出了这一范围，检察机关调查取证活动的正当性就可能产生问题。

论人民检察院发动再审权和对其它民事审判活动的监督权

章武生（复旦大学教授，博士生导师，民诉专业委员会副主任）

现行民事诉讼法规定对错误的生效裁判人民检察院可以依职权发动再审。但是，现行民诉法的这些规定在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检法之间的摩擦时有发生。并由此引发了理论和实务界对是否应保留检察机关在民诉中抗诉监督权之争。其代表性的观点主要有三种:第一种观点认为，应取消检察机关的抗诉监督，把当事人申请再审作为发动再审的唯一途径。取消的主要理由是检察机关提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符，干预了属于私法的民事关系，与处分原则相抵触。而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。[4]第二种观点认为，检察机关抗诉监督在现阶段不仅不能取消，而且需要进一步加强和完善这一制度，使之在程序上更合理，更具有实效性。因为检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，它具有当事人申请再审无法比拟的作用。同时，它与处分原则并不冲突，因为从抗诉的实践看，几乎百分之百的抗诉案件均起源于当事人的申诉。[5]第三种观点在加强和完善现行的民事检察监督制度方面的意见与第二种观点基本上是相同的，但其不仅仅局限于完善现有的民事检察监督制度，其认为“检察机关在这样的立法面前，作为不大”。检察机关“应当按照《民事诉讼法》总则的规定，对民事审判活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当包括对起诉至判决、裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重要的民事诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益和社会公益的案件的起诉权。”上述三种主张，均有一定的道理，也有值得商榷之处。笔者认为，对我国民事、检察机关提起或参与民事诉讼，发动再审的程序，应作如下定位:

1. 对涉及公共利益的民事案件，人民检察院应有提起诉讼、参加诉讼和发动再审的权力。主要理由是:

首先，人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。尽管在市场经济条件下，民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到公益，所以在民事诉讼中为了社会公共利益不仅应限制适用当事人主义原则，而且国家往往需要对这类案件置缘其间。否则允许当事人假借维护私权为名，恣意侵损公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。在西方“， 作为最高法律秩序和道德秩序的代表者”的检察机关，对民事诉讼的参与不乏其例。如1976 年法国新民事诉讼法第422 条规定:“在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。第423条规定:“除上述案件外，在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼”。在再审之诉的规定上，法国最高法院的再审之诉不仅当事人有权提起，检察长也可以提起。当事人未及时提起上诉而该判决违反了法律或法院的判决属越权行为，检察长可以提起再审之诉。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[6]在日本、美国等国家也有类似规定。

其次，在我国，检察机关作为国家专门的法律监督机关，让其参与涉及公益案件的民事诉讼，还有现实的紧迫感。笔者之所以在民事诉讼中主张保留检察机关发动再审的权力，主要还缘于现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的行为。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放以来，公有制在国民经济中的比重有所下降，但仍占相当比重。然而在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益却遭到了极大的侵蚀，特别是在国有企业公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。在公共投资领域中发包方和承包方为了个人私利或小集团利益，偷工减料，以次充好的事情也屡见不鲜。而在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审。在资本主义国家，尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国作为社会主义国家，检察机关更不能消极无为。而现行法却使检察机关对该类案件的处理显得软弱无力。虽然民诉法在总则中规定了检察机关对民事审判活动有权进行监督，但分则中具体可操作的规定却十分狭窄。使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地，造成了大量涉及公益案件的检察监督无法开展。于是，一些学者针对这种情况大声呼吁:“我国法院监督体系和监督制度存在着重大缺陷，而完善法律监督制度是保障法律充分获得实施的非常重要的条件”。[7]我们认为，对检察监督权作适当的扩张是十分必要的，也是可行的。赋予检察机关对涉及公益的案件广泛的民事检察监督权如起诉权、发动再审权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子，惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。

最后，检察机关参与涉及公益的民事诉讼，还缘于近年来出现的大量现代诉讼。这类诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。我国随着科技和社会化大生产的进步，这类诉讼也在逐渐增多。它与传统的诉讼相比较有较大的差异。如原被告之间力量对比的较大差异。其裁判不仅直接拘束本案中的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也有拘束力、引导力等特点。在该类型诉讼中的当事人诉讼地位极不平衡，极易使裁决不利于原告一方；而且现代诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负形成社会公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法与世推演及时创设权利、设定义务，成为现代国家所共同面临的课题。让检察院参与该诉讼，使其在社会公共政策的形成中发挥作用，不失为一个很好的考虑。

2. 对于不涉及公共利益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼。主要理由是:

第一，人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。对此，上述主张取消检察机关发动再审权者的理由中已有论述，这里不再赘述。

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公益诉讼最早起源于古罗马，当时是为避免因国家机关及其工作人员能力不足而导致的维权空白，而赋予普通市民的公益诉讼权利。近代其最早在美国出现，并随着法案不断推出而逐步完善，具有公益诉讼主体资格的主要包括政府及检察院、公益组织等。英国的公益诉讼则在“直接利害关系人”的原则上不断扩展。大陆法系的一些国家也相继建立了较完善的公益诉讼体系。目前，我国的公益诉讼制度已经在多领域中有了一定的研究和实践经验[1]。

一、公益诉讼制度及其意义

（一）公益诉讼之含义

公益诉讼是对侵犯公共利益的行为而提起救济权利的一种诉讼手段，是由具有公益诉讼资格的主体，对侵犯不确定多数人利益的行为，向人民法院提起的，请求对侵权行为进行纠正及制裁的一种诉讼活动。

公益诉讼的特征表现为：公益诉讼的原告是无直接利害关系的不特定主体；公益诉讼的原告具有公益性，是一种不确定人数的代表人诉讼制度；公益诉讼受的国家干预性较强；公益诉讼的判决效力具有一定的扩张性。

（二）公益诉讼制度的意义

随着社会化大生产及全球经济一体化的深入发展，人类的行动日渐集体化，复杂的社会关系导致一项单独的人类活动可能会对多数人有益或者有害，从而产生大量“现代型纠纷”。公益诉讼制度的建立对这些“现代型纠纷”具有重要意义。

首先，公益诉讼制度能够在大规模的侵害案件中，保护势单力薄的受害人，避免其因举证困难遭遇败诉的风险，预防群体纠纷事件，缓解我国社会转型时期所面临的复杂社会矛盾。

其次，监督社会中形形的违法行为，减轻行政执法负担。公共利益的维护一直是行政机关的重要职责，但行政执法供给不足已是世界范围内的普遍现象，公益诉讼正是一种行之有效的应对措施。

再次，公益诉讼通过合并的方式，将同类的多数人共同利益绑定诉讼，极大得减少了民事诉讼案件的数量，司法资源的配置效率得以提高。

最后，公益诉讼还能够促进公民和社会主体意识的提升，通过法律规定，程序规范，以及配套的侵权责任制度等的建立，实现了公权与私权的相互融合和制约，避免了“公地悲剧”结果的发生[2]。

二、我国公益诉讼之适用以及存在的诸多问题

（一）新民事诉讼法对公益诉讼的规定

在新的民事诉讼法中规定“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，这就在法律的框架内，赋予了公众更多参与社会事务的权利，使得公益诉讼不再停留在空喊口号的层面。

我们可以看出，我国民事诉讼法对公益诉讼适用范围包含环境污染侵权及侵犯多数消费者权益，诉讼主体限于机关、组织也就是说没有赋予公民个人以单独的公益诉讼权。就现行法律来看，只有《海洋环境保护法》中明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起损害赔偿公益诉讼。

关于公益诉讼的受理条件已不再适用第119条第一项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的一般规定，除此特别规定外，其他应当适用与受理条件的一般规定。

（二）现行公益诉讼制度存在的问题

目前公益诉讼制度相对粗糙，相配套的制度也没有建立起。何为社会公共利益，有关机关和组织有哪些，公益诉讼的程序跟普通诉讼的程序是否有别等，这些问题都有待立法和司法解释予以阐明，否则，公益诉讼的立法可能就会成为一个空架子，法院由于缺乏可靠的依据，而依旧按照原有法律来执行，导致公益诉讼被忽略或得不到充分履行[3]。

另外，民事诉讼法第55条中所述的“法律规定的有关机关和组织”，按照狭义的法律来看的话，检察机关是没有提起公益诉讼资格的。在我国，经过法律授权的社会团体、组织的法律地位、专业知识、财力、物力都处于弱势地位，显然是无法与专业的检察机关和行政机关相比的，如何权衡立法中的授权仍有待研究。

（三）公益诉讼具有双重谦抑性

公益诉讼的谦抑性是指公益诉讼的辅和补充性，公益诉讼并非越多越好，而是只有在无法通过私益诉讼或者是私益诉讼不充分、不足够时才进入公益诉讼，并且国家机关的行政执法应当优先于公益诉讼。

三、我国公益诉讼制度完善的建议

作为一个新型权利救济的诉讼制度，公益诉讼的原告资格、受案范围、诉讼程序、举证责任等规则都有待确立，“拉补丁”式的公益诉讼制度构建方式无法满足当代法治发展的需求，一些国家和地区已经将公益诉讼制度的专门程序立法提上了法制改革的进程[4]，独立构建和完善公益诉讼制度相当必要。

第一，扩大原告主体资格，尤其是要明确将检察院纳入公益诉讼主体之列。在立法中我们应当合理确立公民个人及行业协会等社会组织以公益诉讼的权利，进而将公众的社会监督形式法律化，丰富社会主义民主。同时，检察院作为国家监督机关，在司法诉讼中具有丰富的资源优势和专业的诉讼能力，赋予检察机关公益诉讼主体资格，既有效提高司法审判的效力，又使公共利益得到最大程度维护。

第二，公益诉讼应当有严格且明晰的立案标准，受理此列特殊案件应当积极而谨慎。公益诉讼应当有具体明确的被告、诉讼请求和相关事由；应当有诉讼主体以公益诉讼的形式提起，以区分私益诉讼；属于我国法院受理的民事类诉讼范围，并且归受诉的法院管辖。有的学者也提出公民在提起公益诉讼前，应当先向行政机关投诉[5]。这些做法既保证了法院受理的效率和质量，又有效避免累讼、耗讼，进而减少司法资源的浪费，发挥公益诉讼的社会效益。

第三，明确公益诉讼中举证责任的分配。公益诉讼的案件大多是因侵权行为而引起，在这样的案件中，诉讼主体经常面临举证困难的情况，因此公益诉讼案件宜采用举证责任倒置的原则，即违法行为、损害的事实和威胁由原告证明，而因果关系和行为人过错由被告方来承担举证责任。

第四，制定公益诉讼的撤诉及和解规则，除证据不足，法院允许撤诉的公益诉讼案件外，应当严格限制公益诉讼的撤回。同时也可以在案件受理时即要求公益诉讼主体交纳一定数额的保证金，防止在公益诉讼程序启动后，诉讼人随意突出或者无故缺席。和解的规则也应当以“维护公益，惩罚侵权”为前提，双方必须在国家对违法行为予以处罚后方可自行和解。

【参考文献】

[1]贺海仁.公益诉讼的新发展[M].北京：中国社会科学出版社，2008：45，48.

[2] Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons. Science.162（1968）：1243-1248.

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对环境公益诉讼主体范畴的确定涉及环境法律关系，而后者的核心则依托于环境利用关系。环境法律关系是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系，而环境法律关系的主体是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关。公民相对于政府而言常常处于天然的弱势，公民通过合法方式组成的环境保护组织，就成了通过集体的力量对抗不正当或者违法的破坏环境的行为的重要力量。笔者基于制度经济学的分析范式，对环境公益诉讼的主体，特别是其范畴的确定进行分析。

一、基于产权制度的视角

我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”可以看出，目前我国可以提起环境公益诉讼的主体仅限于法律规定的相关机关和组织。一些法律法规虽然间接规定了相关机关作为环境公益诉讼主体的原告资格问题，但却没有明确界定机关的主体地位。而根据我国《行政诉讼法》第41条以及《民事诉讼法》第108条的规定，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起公益诉讼的话，也不符合法律关于条件。对环境公益诉讼主体资格的严格的限制导致了其开展仍面临较大的困难。

制度经济学家诺斯指出：“产权本质上是一种排他性权利”。市场上缺乏明确的产权制度会导致资源的无节制的滥用，直接地表现为环境遭受严重破坏。如何消解环境资源被滥用的情形，制度经济学家科斯提出了现代的产权理论，这对环境治理机制产生较大的影响。人类生存发展所依赖的资源，绝大多数是稀缺资源，因为稀缺资源的使用若毫无约束，则竞争下资源的价值就会殆尽。人类要生存，必须千方百计确立竞争规则。只要不是免费无限供给的资源，某种界定资源使用和收入分配的规则必定存在，这就是制度。虽然环境的有关产权难以界定，导致大量环境资源造成“公地悲剧”，但是环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。

由于环境侵权的特殊性与复杂性，环境资源的产权无法界定。根据产权理论，私产所有者为获取收益随之产生的成本也是由个人承担，因此在其他产权形式下的外部性收益能够最大程度的”内在化“，从而产生了对个人能够充分利用好资源的激励。相比私有产权而言，共有产权是一种十分低效的产权安排，每一位成员平均分享共同体的产权，行使产权的收益归自己，而由此造成的成本由所有成员共同承担，这必然造成更多的人同样想分得同等的资源或者从中得不到自己想要的利益，就不会花费一定的成本对资源环境进行保护。然而资源是有限的，随着人类对环境资源日益增长的需求，共有资源若按照传统的侵权理论，无法保护环境。因此，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且还应包括社会一般公众、社会团体、国家机关。目前，我国立法中，只有与损害事实有直接利害关系的人才可以提讼，但是按照这样的规定将会产生很多不利的后果。根据不告不理的原则，若受害人因某些原因不能提讼，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本质是为了彰显公平与正义，从产权理论和法律现状来看，我国的立法都远远不能满足现实需求。

二、基于交易费用的视角

制度经济学的核心概念寓于交易费用之中。所谓的交易费用指的是在完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本。其具体细分则有搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本等。我们现在对环境公益诉讼主体面对的成本进行分析：

搜寻成本在环境诉讼之中表现为诉讼主体在面对纷繁复杂的诉讼事由的时候，为了获取环境污染的相关信息而获得的成本。环境公益诉讼基于原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的，而确认这种条件是需要一方负担起相关的信息搜寻的责任，即在履行举证责任的过程中或者单纯为了提讼而搜寻证据所付出的成本。

信息成本在环境公益诉讼之中表现为环境公益诉讼的双方为了解决争端事由在法庭上耗费的成本，这是双方交换信息的过程中不得不消耗的成本。这是由诉讼本身的性质所决定的，环境诉讼的主体在付出搜寻信息的成本之后互相交换关于环境案件的信息所付出的成本。

议价成本则表现为针对环境公益诉讼的赔偿，诉讼双方进行讨价还价的协商成本。因为对于环境公益诉讼所涉及的每一个人来说，和污染方进行协商显然是不切实际的，所以有一类模式就是推出他们的人进行谈判，人在进行的时候就会产生议价的费用。

决策成本在环境公益诉讼之中表现在诉讼主体内部，特别是在人模式下内部的决策和签订契约的成本。这一类成本主要是诉讼主体内部结构复杂且涉及面极广，内部的决策和契约的签订较为困难所造成的成本。

最后，监督交易的成本很大程度则表现为环境诉讼之中赔偿的清偿问题，环境公益诉讼败诉的一方监督对方是否按照契约内容进行给付，在对方违约的情况下是否追诉等必要费用的支出，都是环境公益诉讼所必要考虑的成本。

团体环境诉讼的利益是专门指特定的团体的整体或团队中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益、也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团队”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格以参与环境行政或环境民事诉讼。环境诉讼对于个人而言有三大困难：一是环境问题的复杂性让普通公众无法倾尽所有参与解决相关环境问题。二是环境诉讼的被告往往是高度组织化的企业和政府，相比之下公民个人显得势单力薄，单凭公民个人的力量是无法与之抗衡，即使提讼其胜算的可能性几乎为零。三是环境诉讼的较高成本使个人难以负担。根据交易费用理论，在环境公益诉讼中，面对复杂的诉讼是由时，常常需要搜寻相关信息花费费用，诉讼双方解决诉讼事由消耗成本，诉讼主体内部形成相关决策所需要的成本以及监督交易成本等。这些费用成为公民进行环境公益诉讼的一种负担。为了平衡诉讼主体的力量，筹措诉讼费用，克服诉讼中的技术困难以及减少搭便车现象，公民往往集结成团体与破坏环境的力量相对抗。环保团体就成为环境保护运动必然的战略选择。

三、我国环境公益诉讼主体的构想

确定检察机关作为公益诉讼原告。今年实施的新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。之前我国检察机关仅仅担负对于刑事案件提讼和矫正的责任，若检察机关作为公益诉讼主体，将转变其行政职能。检察机关提起的公益诉讼称为民事公益诉讼或行政公益诉讼，检察机关作为国家法律监督机关，具有独立性，不易受到外界的干扰。若检察机关被赋予提起公益诉讼的权利，代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于环保组织和公民个人，更具有人、财、物等方面的优势。尽管检察机关作为公益诉讼原告，会有学者认为这是干涉私权的表现。笔者认为，从实际情况来看，在近些年的司法实践中，一些地方的人民检察院也已有了不少对环保性案件提起了公益诉讼的探索。由检察机关作为公益诉讼的原告，其实完全能够适应所要求的专业法律能力的。根据诉讼权利平等原则，检察机关对公益诉讼的介入就大大降低了检察机关干涉私权的危险。因此，由检察机关提起公益诉讼，能通过诉讼形式体现行政诉讼维护秩序的功能，有利于构建和谐社会。

地方政府和相关部门的支持。环保组织作为应当的环境公益诉讼主体，对于参与保护环境产生的费用难以承受。即使《新环保法》的颁布，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定，但环保组织参与公益诉讼仍旧困难重重。政府及相关部门因代表国家，其地位、权威及实力均有保障。若得到地方政府和相关部门的支持，必将减轻环保组织提讼的负担，同时政府部门也能为社会树立保护环境的新形象，带动更多民众和相关企业的支持。如我们所知，环境问题具有复杂性，纠纷的解决需要弄清损害的原因、程度，要经过复杂的调查取证和鉴定。单纯的环保组织缺乏相应的专业技术对受损环境进行调查，检察机关虽然在法律程序方面有优势，但涉及到具体的环境专业问题却无优势可言。政府还具有比较专业的人员、技术和设备等条件，能够满足环境侵害技术强的特点，对环境损害事实的查证具有有利特点，能够发挥其优势对具体环境污染提出诉讼请求。

环保组织和公民自身的努力。环保组织主要通过维权宣传、纠纷调解等方式维护公众和社会的环境权益。为了更好的发挥环保组织的力量，环保社会团体应该对其核心组成人员在环保领域有一定的要求，例如，有多年的经验或者学术成就。当然，对于非核心人员而言，只要热爱环保事业，愿意积极参与到维护环境权益活动中，各行各业的人均可以参加。作为公益性组织，缺乏专业的知识和人才、技术是其组织无法长远发展的主要原因。环保组织内部应该充分利用现代社会的社交网络及国际民间环境组织交流合作的平台，共同参与并交流环境公益诉讼问题，同时宣传其环保组织的相关理念及主张，提高对外宣传和交流的能力。环保组织完善组织内部相应的管理机制，不能只依靠领导者个人威望进行管理，应做到决策民主化，系统而健全的管理机制能够促进环保组织更好的处理环境维权等事务。最后，环保组织内部成员及公民个人应该提高自身对环境相关问题的认知，掌握环境维护的专业知识并有一定的法律维权意识。

四、结语

根据产权界定的理论与交易费用理论，对我国环境公益诉讼主体的构想，扩大诉讼主体的范围是我国环境公益诉讼的应有之意。只有扩大了诉讼主体的范围，才能最大化地降低环境公益诉讼的社会成本，使得整体的社会资源的利用效率得到提高。与此同时，能够制约环境资源被滥用而不受追溯的情况，使得法律意义上的公平正义的观点深入人心。

参考文献

[1] 包万平，郝小娟.环境公益诉讼问题浅析[J].兰州学刊， 2005（1）.

[2] 李挚萍.欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示[J].中州学刊，2007（4）.

篇（5）

关键词 ：环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 司法解释

* 本文系教育部2012 年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”（课题号：12JZD037）、2014年度国家哲学社会科学基金重点项目“中国特色环境公益诉讼理论与制度研究”、2011 年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”（批准号：GJ2011B09）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省软科学项目“环境诉讼创新机制研究”（2013ZK3001）的阶段性研究成果之一。

** 作者简介：颜运秋，中南大学升华特聘教授、博士生导师、中南大学公益诉讼研究中心主任；余彦，中南大学法学院博士研究生。

最高人民法院于2014 年10 月制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》（以下简称为《征求意见稿》）并向社会公开，广泛听取意见和建议。《征求意见稿》规定，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法、环境保护法等法律的相关规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法相关规定的，人民法院应予受理。应该看到，《征求意见稿》是最高人民法院在立足实际基础上求真务实并考虑学界及实务界意见后的结果。虽然《征求意见稿》使得新《民事诉讼法》第55 条以及新《环境保护法》第58 条关于环境民事公益诉讼的各方面抽象规定更加具有可操作性，但是距离学界和实务界期待的环境民事公益诉讼制度还有很多问题亟待解决。在这些问题之中，原告范围、管辖规则以及制度衔接三类问题最为重要，需要引起足够重视。

一、原告范围的合理界定

罗马法谚有云：“无原告即无法官”。任何诉讼的开始都是因为原告的起诉，若无原告起诉行为，整个诉讼程序无法开始。基于原告在诉讼程序中如此重要的作用，对适格原告范围必须进行准确界定。传统的诉讼理论对原告范围限定在“直接利害关系原则”认定范围内，即只有直接利益受到损害的人才能够作为原告提起相应诉讼。这种限定显然对环境民事公益诉讼这一新型诉讼制度的开展极为不利。诉讼以解决社会矛盾为最终目的，当某类社会矛盾以及相应个案大量涌现的时候，相应的诉讼形式就有了存在的基础。当前我国环境污染日益严重，全国多地深陷“十面霾伏”的危险境地之中，如果任由环境问题愈演愈烈，在不久的将来，改革开放30 多年来创造的物质繁荣因为生态环境基础的崩塌而毁灭并不仅仅是危言耸听。环境民事公益诉讼无疑是有效遏制环境污染，保护生态环境的良方之一。而环境民事公益诉讼原告资格的扩张就是这项制度能否真正发挥自身应有作用的最大障碍。只有合理厘定环境民事公益诉讼原告的范围，才能使制度价值既能得到最大发挥，也能避免“诉讼爆炸”带来过多诉累。就《征求意见稿》针对原告范围的规定而言，有一定的进步之处：

第一，重申《民事诉讼法》第55 条的规定，再次提及了“法律规定的机关”有提起诉讼的权利。新《环境保护法》第58 条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续5 年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”而2013 年1 月1 日开始实行的《民事诉讼法》第55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《环境保护法》第58 条相比《民事诉讼法》第55条而言，对环境公益诉讼原告资格与范围的规定，严格得多。无论按照“特别法优于一般法”还是“新法优于旧法”规则，“法律规定的机关”似乎都没有提起环境民事公益诉讼的权利。这样无疑将大量应该适格的原告排除在外，不利于环境民事公益诉讼制度作用的发挥。基于这一问题，《征求意见稿》在第1 条就明确规定上述主体有提起环境民事公益诉讼的权利，有效保障了环境民事公益诉讼适格原告的应有范围，进而使得环境民事公益诉讼的制度具备了充分发挥其作用的前提条件。

第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件有了适当放宽。《征求意见稿》将新《环境保护法》第58 条中的“设区的市级以上人民政府民政部门登记”解释为“设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门”，使得适格的社会组织范围有了一定程度的扩展；《征求意见稿》还将“专门从事环境保护公益活动”解释为“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，也使得大量主要从事环境公益活动并少量涉足其他事务的社会组织有了提起环境民事公益诉讼的可能。

但是，在看到上述进步的同时，仍应看到许多更加值得关心的原告范围问题并没有得到明确回应，许多一直困扰环境民事公益诉讼的实质问题并没有得到真正解决。

第一，“法律规定的机关”依然不明确。《征求意见稿》虽然重申《民事诉讼法》第55 条“ 法律规定的机关”有提起诉讼的权利。但是，对于具体哪些“法律规定的机关”有提起诉讼的权利仍然没有一个令人满意的解释。从学界的探讨和实务界的具体个案实践来看，应当重点明确检察机关以及环保行政机关的起诉权利。

1. 明确检察机关的环境民事公益诉讼起诉权。检察机关是国家的法律监督机关，依法行使国家的检察权。在当代，社会组织、社会关系和社会利益呈现出群体化、集团化的特征，基本权利义务也不再专属于特定个人，出现了泛个人的、集体的、社会的和社团的权利义务。①就公共环境而言，一旦环境遭到破坏，不但对具体波及到的当事人不利，更是对国家利益和社会公共环境利益的损害。因此，通过检察机关提起和参与民事诉讼等手段，来加强对环境领域的干预是各国的通用做法。在我国，尽管当前法律没有明文规定检察机关拥有提起环境民事公益诉讼的规定，但是在各地检察机关进行的一系列有益尝试和制度探索情况看，的确取得了令人满意的成果，对环境保护也起到了积极的作用。②相对于其他原告，检察院有着得天独厚的人力、财力以及专业优势。明确检察机关作为环境民事公益诉讼适格原告，能够更好地遏制环境污染，维护公众环境利益。

2. 明确环境行政机关的环境民事公益诉讼起诉权。从环境行政职能角度来看，行政机关可以分为环境行政机关和其他行政机关。就其他行政机关而言，由于其职权与编制、预算等均有严格的法定性，参与环境民事公益诉讼可能影响其本身职责的行使，因而不应作为环境民事公益诉讼的原告。③而环境行政部门是否能够作为环境公益诉讼的适格原告，学界存在争议。④笔者认为，应当赋予环境行政部门提起环境民事公益诉讼的资格。（1）赋予环保行政部门起诉权有利于克服这些部门环境行政权的局限，保障环境监管真正实现。仍举广州市番禺区检察院诉东泰皮革厂一案为例，此案中表面强势的环保局实际权力极其有限，即只能就污染行为本身进行行政处罚，而对权限以外的环境赔偿无能为力。如果本案中检察院没有提起公益诉讼，而环保局自身又无起诉权利，则如此严重的环境问题就有可能面临着环境行政层面和法律层面均无法有效解决问题的危险。（2）从已有的环境行政机关作为原告的判例来看，绝大多数取得了较为理想的结果。霍姆斯说：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”理想的法律实践结果也可以成为制度构建的理由。如2007 年“贵州环境民事公益诉讼第一案”—贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，使得贵阳市百万市民的饮用水源红枫湖的水质免受化工生产的污染；2010年“云南环境民事公益诉讼第一案”—昆明市环保局诉三农农牧有限公司案，使得受到污染的大龙潭环境治理费用得到法律保障。可见，环境行政机关作为环境民事公益诉讼的适格原告不仅得到了学理分析层面的证成，更有实践层面的合理性。但是，环境行政机关提起公益诉讼并非完全没有限制。由于此项内容涉及后文需要探讨的制度衔接问题，此不赘述。

第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件没有实质放开。尽管《征求意见稿》已经对《环境保护法》第58 条中对社会组织提起诉讼的适格要求进行了一定程度的放宽，但是从学界讨论和一些地方法院对环境民事公益诉讼的有益尝试来看，社会组织在环境民事公益诉讼的具体实施过程中仍然困难重重。从应然角度分析，法律应当将尽可能多的社会组织纳入到环境民事公益诉讼适格原告范围之中。根据《社会团体登记管理条例》第6 条第1 款的规定，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”，但以上规定有例外情况，这种例外情况体现在下列两个方面。（1）有不需要根据该条例规定登记的社会团体。根据该条例第3 条的规定，“下列团体不属于本条例规定登记的范围：( 一) 参加中国人民的人民团体；( 二) 由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；( 三) 机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。这三类团体不需要在民政部门登记，但也属于合法社会团体，这些社会团体当中的一部分也可能在环境保护以及提起环境民事公益诉讼方面发挥积极作用。（2）需要根据该条例登记，但并不在民政部门登记。根据该条例第6 条第3 款的规定，“法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”。也就是说，民政部门并非社会团体的唯一登记机关。上述两种情况的社会团体组织是合法组织，也都有对环境民事公益诉讼制度完善产生积极影响的可能性，若《征求意见稿》在最终定稿时仍对这两类团体不予关注，仅仅因为注册的问题就剥夺了其起诉资格，不能不说是一种巨大的遗憾。从实然角度分析，结合新《环境保护法》第58 条和《征求意见稿》的相关规定，有权提起环境公益诉讼的民间环保组织需要：（1）在民政部门登记；（2）登记民政部门级别需要在设区的市级以上。就当前我国社会组织的注册情况而言，注册方式主要有：社团注册、民办非企业单位注册、工商注册、未注册。其中，工商注册和未注册情况下的社会组织当然不符合新法的起诉条件规定，民办非企业单位注册虽然符合新法的从宽规定，但是结合“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的”这一规定，使得民办非企业单位注册情况下的适格主体仍然少之又少。至于社团注册情况，有学者根据调查指出，2008 年76.6% 的由政府发起成立的环保NGO 选择在民政部门注册，85.1% 的高校环保社团为高校内部社团，接受校团委领导，不需要注册。草根环保NGO 一般选择工商注册，国际环保NGO尚无法在中国进行注册。对于未注册的环保NGO来说，注册问题是其发展的瓶颈。这些组织的身份合法性问题都没有得到解决，随时面临被取缔的风险。⑤由以上调查可以看出，民间环保组织在民政部门登记的，本来就少之又少，加上“设区的市级以上”这一级别限制，仅就注册标准一项就导致提起生态环境公益诉讼的适格民间环保组织如凤毛麟角，只手可算。

第三，个人的诉讼资格仍然没有得到承认。尽管在环境民事公益诉讼中，担心公民个体作为主体将会大大增加案件的数量，甚至出现诉讼爆炸的现象，在我国当前司法资源极其紧张的背景下是有必要的。但是，无论在发达国家还是发展中国家，公民个体在数量上的优势和内在动力方面的积极性都是其他主体所不能比拟的。⑥国外大量国家的立法均承认个人为环境民事公益诉讼的适格主体，这也应当成为我国环境民事公益诉讼发展的一个方向。在美国，环境公民诉讼制度最早规定于1970 年的《清洁空气法》之中。该法第304 条（a）款规定：“任何个人”可以“以他自己的名义”对任何违反该法的人（包括国家、环境行政机关及其他个人）提起诉讼，要求违法污染排放者停止侵害行为、恢复原状或赔偿损失。在英国，其《污染控制法》规定，“对公害，任何人均可起诉”⑦。在捷克，法律不仅规定个人有提起环境公益诉讼的权利，而且法律有专门规定政府应当给予通常处于弱势的个人一方更多支持以及保障环保法律中公共实施和私人实施的并行不悖。⑧印度《宪法》第32 条第2 款规定，“最高法院有权运用任何合适的方法来保障公民基于人身权利法案等法律规定的基本权利”。从此项规定可以看出，印度《宪法》赋予了最高法院非常大的权利，因为“合适”这一词太过于抽象，因此在法律实践中，印度最高法院有许多其他国家不可能实行的制度创新，一些法律对普通公民及社会组织的限制也因此少之又少。如印度民事诉讼法典特别规定了涉及公害案件的特别程序。对涉及公害的案件，可以由总检察长或是任何两个以上印度公民向法院提起，即使该公民对此公害没有直接损失的因果关系。⑨其实，环境公益诉讼制度的产生就存在一个逻辑前提，即环境行政部门不可能24 小时毫不间断地对所有的环境污染源进行有效监控，并对所有可能引发环境污染的隐患进行预判并进行相应处理。再说，公民个人是环境公益的直接受益人和环境公害的直接受害人，是保护环境最原生的权利主体，无论是法律规定的机关的起诉权还是社会组织的起诉权，实际上都是基于民众的信托或者委托，在法律规定的机关和社会组织怠于行使起诉权时，公民个人的公益起诉权就显得非常必要，我们没有理由一概怀疑和否定公民个人的环境公益保护意识和公民个人的环境公益起诉权，至于权利滥用的问题，可以通过制度设计来约束，不可因噎废食。如何在条件成熟时将个人纳入环境民事公益诉讼的原告范围之内，进一步打开环境公益诉讼私人执行的大门，是这次或者以后立法必须考虑的问题。

二、案件管辖的科学设计

《 征求意见稿》第6 条第1 款规定“：第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果地的中级以上人民法院管辖。”这就使环境民事公益诉讼的地域管辖以及级别管辖制度得以确定，是一大进步。

第一, 地域管辖的明确。关于环境民事公益诉讼的地域管辖问题，学界莫衷一是。一些学者认为，鉴于环境案件的公益性，适用污染行为发生地专属管辖较为适宜。⑩笔者认为，与《征求意见稿》第6 条第1 款的规定一致，适用由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果发生地的人民法院管辖的特殊地域管辖制度更有利于环境民事公益诉讼案件的审理。原因在于结合环境污染及其造成危害的特点来看，特殊地域管辖中的两地各有利弊：就污染环境、破坏生态行为发生地而言，该地的人民法院更容易掌握环境污染行为的主要证据。但从具体实践来看，环境民事公益诉讼被告人所在地与环境污染行为发生地通常为同一地点，当地政府的地方保护主义可能对当地法院的公正审理造成一定影响。就损害结果发生地而言，该地的人民法院更容易认定环境污染的具体危害结果，但在广域环境污染案件中，由于污染行为和污染结果的异地性，使得查清案情的难度较大。鉴于两地均没有更为明显的相对优势，适用灵活性较强的特殊地域管辖显然更为合适。更为重要的是，选择某一具体法院进行案件审理的权利掌握在原告手中，原告完全可以根据自己对案件的考量，自由选择管辖法院，因而也不存在一些学者所认为的特殊地域管辖给环境民事公益诉讼带来的消极作用。

第二，级别管辖的基本明确。据不完全统计，截至2014 年6 月24 日，全国共设有310 个环境保护审判组织，其中省高院级别的有6 个，分别位于贵州省、江苏省、福建省、海南省、重庆市以及湖北省；中院级别的有52 个，基层法院级别的有252个。?《征求意见稿》中将一审审级原则上定位于中级以上人民法院的做法，一定程度上解决了长期以来各地司法机关在探索审理环境民事公益诉讼组织形式杂乱无章的问题，契合了环境民事公益诉讼的案件特点。环境民事公益诉讼维护的是社会公共的利益，涉及面广，影响大；中级人民法院相对于基层法院而言，案件数量少，审判工作压力小，人员素质和审判水平要更高，更能符合环境民事公益诉讼的审理要求。?笔者认为，为了确保司法不受地方干扰，第一审环境民事公益诉讼案件不宜在基层人民法院审理，除非高级人民法院指定。《征求意见稿》的规定，可能造成中级人民法院裁量权过大，随意将第一审环境民事公益诉讼案件踢给基层人民法院，不便于高级人民法院对移送管辖的监督。对于复杂疑难环境民事公益诉讼案件，第一审环境民事公益诉讼案件也不宜在基层人民法院审理，中级人民法院不得认为确有必要的，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。所以，笔者建议将第6 条第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”删除，或者修改为“中级人民法院认为确有必要的，应当将案件移交高级人民法院处理，高级人民法院可以提审，也可以由高级人民法院指定其他中级人民法院或者基层人民法院审理，中级人民法院不得将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”。

第三，《征求意见稿》第6 条第2 款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定一至五个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院对于环境民事公益诉讼案件的管辖区域由高级人民法院确定”的规定也使得环境民事公益诉讼案件有了更加有效解决的可能。相对于一般案件，环境民事公益诉讼案件更多涉及公共利益。而环境污染对环境公益的损害多呈现广域性的特点。由于生态环境问题往往不局限于某一特定既有行政区划范围内，跨地区的环境问题时有发生。在这种情况下，传统的管辖规则不是没有给予法院足够的管辖权限，就是使得多地人民法院争夺管辖权导致案件迟迟不能进入实际审理阶段。通过深入探究环境污染的广域性特点可以发现，环境污染的范围虽广，但也同样遵循着一定的规则分布。例如水域污染主要影响的是河流流经地区，土壤或大气污染也因为河流或山脉的分隔呈明显区域分布。《征求意见稿》中提及的管辖规则可以让各省高级人民法院根据本省省情更好地分配管辖权，从而更好地解决广域性的环境案件。《征求意见稿》第6 条第2 款的规定，必将要求高院和中院设置更多的环境保护审判组织，而基层法院的环境保护审判组织要进行压缩，甚至撤销，以解决“无米下锅”的人员闲置现象。

但是，《征求意见稿》第6 条也存在明显的不足。不足之处集中体现在第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”之中。

第一，对于简单的环境民事公益诉讼案件，应当认同上述条款规定的合理性。这类案件通常案情简单，证据认定难度不大，案件影响区域有限，基层人民法院同样可以胜任此类案件的审判工作。如前文提到的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，就是由贵州省贵阳市清镇市人民法院进行审理并作出判决，此案对我国环境民事公益诉讼制度的发展起到了巨大的示范推动作用。但是，司法实务中，出现很多把传统民法上相邻权纠纷的案件等同于生态环境案件的做法，也出现很多把环境损害私益赔偿案件等同于生态环境公益案件的做法，我们认为相邻权纠纷的案件和生态环境案件、环境损害私益赔偿案件和生态环境公益案件，分别属于两类不同性质的案件，不能混为一谈。

第二，针对一些重大疑难案件，上述条款的局限性比较明显。（1）不存在实际可操作性。相对于基层人民法院，中级人民法院有更为充足的司法资源进行环境民事公益诉讼的案件审理，试问连中级人民法院都基于各种原因无法胜任的案件，有什么理由相信基层人民法院可以进行更有质量的审理工作？管辖权转移制度的根本目的就在于确保审理结果的公正性，而重大疑难案件恰恰因为其案情复杂，涉及面广，中级人民法院才考虑将案件进行移送审理。在这种情况下，由高级人民法院提审或指定其他中级人民法院管辖比指定基层人民法院更有可行性，也更能保证公正的审理结果。（2）中级人民法院可能利用该条款恶意适用，歪曲立法本意。根据该条款，中级人民法院认为确有必要的情况下，在向高级人民法院报批后将案件移送基层人民法院，而基层人民法院在一审后如果当事人不服，则二审仍有可能由移送案件的中级人民法院管辖。这里就存在一个悖论，一审都不合适审理的中级人民法院，为何适合审理该案件的二审？从审理程序上来分析，如果一审存在不合理，仍有可能通过二审加以解决，由于二审是制度内常规程序，因此纠偏的成本更小；如果二审存在不合理，则只能通过再审或其他非制度性方法解决，案件纠偏的成本明显更大，且更容易造成更多后续问题。由于这种情况在法律实施中有实际存在的可能，有必要增设条款加以规避。

三、与其他制度的衔接问题

环境民事公益诉讼制度不能孤立存在，只有与其他关联制度有机结合且并行不悖才能发挥自身的最大作用。在其他种类繁多的关联制度当中，与环境行政执法、环境行政公益诉讼以及其他民事诉讼的衔接最为重要。

（一）与环境行政执法的衔接

应该看到，当前环境行政执法仍然是环境保护的主要手段，环境民事公益诉讼应当处于从属性的辅助地位。大凡环境行政执法和环境民事公益诉讼之间能够做到各司其职、有机配合、并行不悖的，大多能够有效地实现环境保护，而那些单靠环境行政执法或企图以环境民事公益诉讼代替环境行政执法的做法，往往不利于生态环境的保护。从国外的经验来看，过多或过少地限制环境民事公益诉讼的适用，都不利于环境的有效保护。

印度作为从宽适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，大量原本可以通过环境行政执法或其他方式解决的环境纠纷最终都进入到诉讼阶段。环境公益诉讼制度大有取行政执法而代之的倾向。由于印度环境民事公益诉讼没有处理好与环境行政执法的关系，导致了一系列的问题：（1）司法极度扩张，既违背法理，也妨碍行政执法。印度《宪法》第32 条规定，公民有权请求最高法院采取任何合适的程序保护其基本权利。基于这一规定，印度最高法院有如下理解：“《宪法》第32 条的规定不仅是把自由裁量权赋予法院，同时也是把保护公民基本权利的责任交给了法院。法院有权根据这一授权获得其他附带的权利，包括创设新的救济方式和为保护基本权利采用的新的诉讼策略。”?这样的理解本无可厚非，但是在随后的法律实践中，最高法院更加倾向于认为，只要能得到公正的结果，就是适当的程序，不受现存法律甚至是最高法院自己制定的诉讼规则的约束。如此这般重实体、轻程序，对法的安定性造成了极大破坏。而由此带来的司法过多干预也影响到了环境行政执法。许多遵照在先法律规定而作出的环境行政执法行为，很可能因为最高法院对规则的过多更改而变得无效甚至违法。（2）司法过于主动，环境行政机关无所适从。在印度的环境民事公益诉讼具体个案中，经常出现随着案件事实逐渐清晰，更多的加害者和受害者可能出现，其他一些政府部门也可能牵扯进来。为了实现保护环境的目的，法官往往会主动追加诉讼主体或允许原告增加新的诉讼请求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就几家污染企业进行起诉，法院随后主动发出传票，通知甘加河沿岸所有流经城市的市政府参加诉讼，加上其他新增的大型污染工厂，诉讼主体多达上百个。在印度的司法实践中，此类案件比比皆是，过于随意地“主动司法”使得案件越审越复杂，使得更多当事人以及环境行政机关苦于诉累，还有可能要承担比预期更多的责任，环境行政执法效果大打折扣。（3）原告资格的过度扩张和诉讼时效的过度放宽，环境行政执法效力迟迟不能确定。如前文所述，印度环境民事公益诉讼的原告资格极度宽松。尽管印度法律对环境民事公益诉讼的诉讼时效方面有所规定，但是在实践中法官考虑到原告可能在收集证据、筹集资金方面存在很多困难，一般都不会因诉讼时效驳回原告的起诉。这就使得很多当事人怠于起诉，环境行政执法的最终效力也因此长期处于不确定的状态。

德国作为从严适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，由于诉讼资格过于严格，大量环境公益诉讼案件因为原告不适格而被法院拒之门外。环境行政执法缺乏有效制约使得环境保护面临诸多风险。德国环境公益诉讼今后的重点在于如何扩展适格原告资格范围，拓宽环境公益诉讼的受案范围，最终对环境行政执法进行有效的补充、制约。一直以来，德国法院恪守“专有损害”原则，对本国民间环保组织以侵害公共利益为由而提起的环境公益诉讼常常被法院以起诉主体不适格为由驳回。即便德国于2002 年通过了《联邦自然保全法》，德国环境公益诉讼的范围也没有超出自然保全以外的事项，因而其作用也非常有限。举德国环境与自然保护联盟北莱茵—西法伦州联合会（BUND-NRW）以Trianel 电厂有限公司为第三人诉Arnsberg 地区政府案为例，此案中当事人双方的争论焦点是《环境法律救济法》规定的环境保护团体起诉权的范围。根据该法的规定，获得资格认证的环境保护团体，仅可以针对违反保护个人权利之法律规范的行政行为提起诉讼。由于原告的部分诉讼请求涉及保护公共环境利益的法律规范，北莱茵—西法伦州高等行政法院将案件提交欧洲法院，澄清该法律问题。2011 年5 月，欧洲法院对德国北莱茵—西法伦州高等行政法院提交的申请作出裁判，认定德国《环境法律救济法》违反欧盟相关环境保护指令，确认原告的诉讼请求合法，并明确指出欧盟各成员国的法律不应将环境保护团体诉讼的适用范围局限于侵害个人权利的行政行为。其实，在此案之前，绝大多数民间环保组织提起的环境公益诉讼案件甚至没有进入诉讼阶段，在此案后，由于德国的大陆法系传统，判例尽管具有一定的指导作用，但远没有在英美法系国家中重要，很多环境公益诉讼案件仍然面临无法起诉的风险。?在这种情况下，德国环境行政机关的环境行政执法都缺乏有效监督，从而可能对生态环境保护带来重大隐患。

结合上述两个国家的经验教训，对待环境民事公益诉讼与环境行政执法的科学态度应当是不偏不倚，张弛有度。为了实现两者之间的良性关系，一方面，结合前文环境行政机关作为适格原告的认定条件，在赋予环境行政机关提起环境民事公益诉讼的权利时，应当尤其注意下列问题：（1）合理界定环境行政机关的范围。一提到环境行政机关，大多数人都认为其为环保部及其下属各环保厅、局的同义词。这样的认定范围显然过窄。在我国，许多部门虽不隶属于环保部，但都享有专门或一定的环保职权。前者如前文提到过的“两湖一库”管理局，后者如农业部、国家林业局等。只有同样赋予这些部门提起环境民事公益诉讼的权利，才能在法律层面对生态环境进行更为全面的保护。（2）明确环境行政部门提起环境民事公益诉讼的前提：用尽自身职权。作为环境行政机关，这些部门本来就具有相应的环境监管职权，如果对起诉条件不加任何限制，很容易使环保行政机关推卸责任、怠于行政，将属于本部门日常工作的内容过多地丢给法院，既影响了行政效率，又浪费了司法资源。另一方面，在环境行政执法以及环境民事公益诉讼之间应当留有一定的回旋余地（从民事环境公益诉讼角度称此为通告期），以便两种制度的衔接更加从容不迫。

结合《征求意见稿》第11 条的具体规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”在受理案件后告知有关部门的规则设计，说明最高人民法院已经认识到了环境民事公益诉讼在环境保护制度体系内的应然地位，是我国环境民事公益诉讼制度的进步。但这并不意味着该条规定是完美无缺的。相反，就《征求意见稿》第11 条而言还有以下三点值得探讨：

第一，通告期设定于人民法院受理案件之后是否合适？对于通告期的规定和实践，美国已经有了较为成熟的经验。在美国，鉴于环境公益诉讼的目的在于监督环境执法，美国法律规定原告在诉讼提起前60 日告知即将成为被告的污染者或主管机关。?如果公民和社会组织要求停止环境污染、保护生态环境的目的能够不通过诉讼就得以实现，显然更加节省时间和金钱成本；同时，60 天的通告期也给予了环境行政机关一个改正的机会，有利于弥补环境行政机关在环境保护事务上的不足，同时也表明了法院对于环境行政执法在环境保护领域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意见稿》的类似规定，一方面，通告期设立于案件受理之后，法院必须进行一定的案件审理准备工作，减轻诉累的目的没有达到；另一方面，由于告知义务由法院进行，且案件受理后即使不进入审理阶段，法院也需要作出不予受理或驳回起诉等裁定或决定，这使得法院的工作负担有不减反增的可能性。反观美国的通告期制度，法院除了对起诉主体是否履行通告期规定的审查以外在前期基本不介入案件，从而真正减轻了自身负担。对比之下美国相关法律的规定可能更为合理。

第二，“10 日”的时间长度是否合适？如前文所述，一般情况下美国法律规定的通告期是60 天，这一长度使得可能成为被告的污染者有足够的时间认真审视自身行为并作出相应补救。反观《征求意见稿》中“10 日”的时间长度，从当前发达的互联网技术以及通信技术来看，仅仅完成通知的程序要求是没有问题的。但是，通告期制度的根本目的并不仅仅是为了让可能的被告知晓可能的起诉，而在于防止污染者的不当行为对环境保护造成消极影响。如果环境污染者改正了自身行为，消除了环境污染造成的危害结果，环境民事公益诉讼就变得没有必要。从这一层面来说，只要环境不会因为通告期的适当放宽而受到无法挽回的危害，给予更长的通告时间让可能的被告改正自身的不当行为就更为合理且必要。

第三，通告期内诉讼程序的两难境地。根据《征求意见稿》的相关条文来看，人民法院受理环境民事公益诉讼案件后，在通告期以内的诉讼程序如何进行并无具体规定。但是笔者认为，无论法院如何继续下一步的程序流程，都有可能带来过多诉累，进而浪费司法资源：（1）由于案件处于通告期内，可能的原告和被告将会如何采取下一步措施都无法确定，后续程序可能处于停滞状态。在这种状态下，大量的程序和案件事实都处于悬而未决的状态，不符合案结事了、效率审判指导原则的要求。（2）如果后续诉讼程序不受通告期的影响继续进行，则无论是法院还是可能的原告和被告都要为可能开始的诉讼进行各种准备，一旦案件不能进入审理阶段即告结束，则所有前期准备工作都是徒劳，不仅浪费了双方当事人的时间和精力，更浪费了宝贵的司法资源。因此，结合前文的探讨，在案件确认能够进入审理阶段之前，法院最大程度地减少对案件的介入应为最佳做法。

结合以上三点分析，我们认为，起诉前置程序是原告必须走的程序，这是对行政权的起码尊重，也是多数国家通行的做法。只是存在前置时限的差异，鉴于现在交通便利和通讯发达，30 日，足矣！如果案件起诉到了法院，法院不能再踢皮球，将案件踢给行政机关，否则必然延误对生态环境之保护。笔者建议将《征求意见稿》中第11 条“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”，修改为“原告在提起环境民事公益诉讼前，应当在30 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，环境保护监督管理部门不处理，或者原告对处理不服的，期满可以起诉”。

（二）与环境行政公益诉讼的衔接

环境行政公益诉讼也是环境民事公益诉讼需要重点关注相互衔接的制度。尽管环境行政公益诉讼制度在当下于法无据，也仍然未被写进正在审议的《行政诉讼法》修改草案，但在学界的讨论?以及各级司法机关的司法活动?中已经对环境行政公益诉讼之于环境保护的作用予以了充分的证成。环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼之间尽管存在诸多差异，但是在许多案件中由于民事关系和行政关系的交叉重合，使得两类具体类型的公益诉讼存在选择和衔接的问题。举山东乐陵市检察院诉“金鑫化工厂”环境污染案为例，虽然检察院在本案中仅就金鑫化工厂严重污染环境的行为向人民法院提起民事诉讼，但是深入剖析环境污染造成的原因可以发现，作为环境监管机关的环保部门行政失职，怠于行政，适格主体也可以对同一问题提起环境行政公益诉讼。上述案例说明，在某些条件下，环境行政公益诉讼以及环境民事公益诉讼作为一体两面的关系而同时存在。虽然具体采用哪一具体类型的公益诉讼保护环境取决于适格诉讼主体的自主选择，但是环境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意见稿》鉴于主题的局限，回避了这个问题。而且，新近修改的《行政诉讼法》依然回避了这个问题，没有对包括生态环境保护在内的行政公益诉讼作出明确规定。这是立法的一大遗憾。

（三）与其他民事诉讼的衔接与受偿顺位

与其他民事诉讼相比，除去环境民事公益诉讼的公益属性这一特殊性，环境民事公益诉讼同样也属于民事诉讼的一种，必然涉及同其他民事诉讼的关系。这种关系在《征求意见稿》第27 条已有提及：“法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼。依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼的原告申请中止诉讼的，人民法院可以予以准许。”也就是说，环境民事公益诉讼案件与其他民事诉讼案件在诉讼程序上应当同等对待。该条规定有效地平衡了公益诉讼与私益诉讼之间的关系，应当予以肯定。但是，在两类诉讼的受偿顺位上，《征求意见稿》第29 条规定：“污染者因污染环境、破坏生态同时被环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部义务的，应当先履行其他民事诉讼判决所确定的义务，但法律另有规定的除外。”这一规定存在下列值得商榷之处：

第一，环境污染者存在恶意规避法律，进而逃避法律责任的可能。由于第27 条已经规定环境民事公益诉讼的审理不影响其他民事诉讼案件的审理，第29 条又认定在污染者财产不足以履行全部义务时优先履行其他民事诉讼判决义务。此条规定私益诉讼受偿原则上先于公益诉讼，这就可能成为被告与他人进行虚假诉讼以逃避公益诉讼赔偿金额的法律依据，或是债权人恐慌于债务人进行公益诉讼赔偿后无法实现其债权而对债务人提起诉讼，这样也将导致许多公益诉讼虽提起，但最终因为民事赔偿在先而无法实现。而对于“法律另有规定的除外”，事实上，目前法律对于公益诉讼赔偿金额并无其他规定。公共权利和个人权利皆需保障，无所谓先后之分，应当将受偿顺序改为一般情况按比例清偿。因环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决而承担责任，都是民事责任，应当受到同等的保护，而且环境民事责任带有重大的公益色彩，意义更为重大。因此，假如按照《征求意见稿》的规定，很有可能存在其他虚假民事诉讼判决，这样对环境公益的维护极为不利。这必须引起立法者的足够重视。

篇（6）

中图分类号：D926.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0096-03

随着环境污染和环境破坏问题日益严重，环境保护已成为全球关注的热门话题。“佛山首例公益诉讼案”判赔百万拉开了环境公益诉讼的序幕。环境公益诉讼目前处于一种“实践先行，无法可依”的尴尬境地，它的出现对检察院现有的司法监督职能提出了新的挑战：不仅要求检察院发挥原有的司法监督职能，而且要求检察院发挥启动环境公益诉讼的职能，即在环境公益诉讼中以原告的身份出现，以维护环境公共利益，使破坏和污染环境者受到相应的法律制裁，充分发挥环境公益诉讼的法治功能。

一、环境公益诉讼的基本涵义及检察机关的现行职能

“公地悲剧”是经济学领域的一个现象，在国外有人做了一个实验来说明“公地悲剧”这一现象：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地――每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了 “公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。对于公益诉讼的界定，目前理论界与实务界尚存争议，从世界各国的立法与司法实践来看，公益诉讼多集中在环境领域，因而在公益诉讼中环境公益诉讼占据了很大的比重。环境公益诉讼是20世纪70年代起源于美国的一种诉讼形态，1970年美国《清洁空气法》最早确立了环境公益诉讼制度。在我国，随着生态环境日益恶化以及人们环境维权意识的不断提高，环境公益诉讼逐渐浮出水面，特别是被称为环境公益诉讼第一案的中华环保联合会环境法律中心诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案，引起社会各界以及有关专家学者的高度关注。[1]关于环境公益诉讼的界定，学界有不同的观点。有观点认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼；[2]还有观点认为，环境公益诉讼是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任；[3]还有观点认为，环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。[4]本文认为环境公益诉讼应以维护环境公共利益为目的，提起环境公益诉讼不是仅为获得赔偿由环境污染而致的经济损害，而是为了预防、减少和消除可能严重影响环境公共权益的环境污染和破坏事件的发生，因此，笔者较为赞同第三种观点对环境公益诉讼所做的界定。

实践往往是推动立法的先行者，检察机关提起公益诉讼是世界各国的通行做法。在法院受理的环境公益诉讼案件中，既有公民个人作为原告，也有社会团体、行政机关以及检察院作为原告的情形，其中，检察院提起环境公益诉讼比较常见。在我国，检察院是否可以作为原告提起环境污染诉讼，理论界尚存争议。至于检察院是否能够提起环境公益诉讼，可以从检察院的现有职能这一角度进行分析。持“肯定说”的学者认为：检察院作为我国的法律监督机关，其监督范围无疑应该包括环境公益诉讼，其监督形式不应局限于事后监督，而应该拓展到事前和事中监督，提讼的方式属于事中监督的形式。持“否定说”的学者认为：在我国现行的《民事诉讼法》第14条、第15条和《行政诉讼法》第10条规定了检察机关有权实施“法律监督”和“支持”，但是这些规定仅局限于审判监督和支持，并未明确规定检察机关对民事与行政案件享有诉权。[5]迄今为止，检察机关的环境公益诉讼仍停留在理论与实践的探索层面，检查院突破现行法律关于其职能定位的限制而大胆启动环境公益诉讼可解环境污染受害者燃眉之急，但从“法无明确授权即禁止”原则来看，这种义举不能不说是一种“良性违法行为”。在师出无名的阴影下，检察机关提起环境公益诉讼无法掩盖其推动司法改革和司法能动表象下逾越法律的尴尬处境。检察机关作为法律监督机关首先自己得恪守法律、严格依法办事，其参与司法实践的前提须得到法律的认可，“循规蹈矩”是法律对公权力的基本要求。[6]解决检察机关这一尴尬处境的“灵丹妙药”，笔者认为应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位。

二、检察机关作为环境公益诉讼主体的应然性分析

环境是一种公共资源，全体社会成员均对之享有环境权益。当环境遭受污染或破坏时，就意味着整个环境公共利益受到了侵害，既然环境侵权具有公害性，那么，所有社会成员都应为维护环境公共利益而寻求司法救济。传统的以个人救济为中心的民事诉讼，很难对公共利益起到保护和救济作用。而能够代表社会公共利益进行诉讼的国家机关中，最称职的非检察机关莫属。通过构建环境公益诉讼制度，由检察机关担当社会公共利益的维护者，可以弥补我国环境保护制度的不力，使环境公共利益得到司法救济和保护；环境公益诉讼将复杂的环境社会问题转化成环境法律问题来加以解决，可防止矛盾升级，推进了法治的完善。

无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是各种利益的代表，因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择，如德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。[7]检察机关由“法律监督”和“支持”职能转变为启动环境公益诉讼的主体即以原告身份可以节约更多的司法资源，从而避免滥诉发生和诉讼程序的复杂化；同时，检察机关职能转变也是实现环境公益诉讼法治功能的要求与体现。具体来讲，表现在以下两方面：

1. 通过环境公益诉讼可加强相关部门对环境法等相关法律的遵守，这要求检察院职能发生转变。环境公益诉讼以及环境法治之所以能够在世界其他国家迅速发展，关键是环境公益诉讼的法治功能能够推动环境法律规则以及相关程序法的不断完善。检察机关通过被动监督和支持职能转变为主动职能，可以强化对实施环境公害、环境污染及环境破坏者的法律制裁和抑制功能，为环境法等相关法律的执行提供了有效的实现平台，同时也可以促使政府相关部门积极履行管理、监督之职，恪守环境法所课以的保护公共环境权益的义务。由于重视公众参与环境法律的实施，环境公共利益诉讼对美国环境法律的发展和环境保护产生了及其深刻的影响，同时也有力地保障了美国环境法的良好实施。[8]而我国的环境管理体制呈现出“重管理，轻公众参与；重行政包揽，轻司法监督”的特点。环境管理部门由于受到僵化的环境管理权的制约，面对诸多环境纠纷显得束手无策。国外的环境公益诉讼司法实践证明，环境公益诉讼本身就是遵守和执行环境法的重要方式。但是如果没有能够承载环境公共利益的代表来启动环境公益诉讼，那么再完备的环境法律体系也只是空中楼阁。因此，检察机关的职能转变对完善和实现环境公益诉讼的法治功能起着重要的作用；另一方面，完善环境公益诉讼的法治功能也促使检察机关的职能发生转变。

2. 实现环境公益诉讼的法治功能促使新的权利的生成，该新型权利需通过检察机关职能转变来实现。环境公益诉讼常常把没有得到相关实体法加以规范以及传统法理承认的利益作为法律上的概括性权利加以主张。通过环境公益诉讼提出的诉讼主张具有公共利益的内容，该诉讼主张背后的环境公共利益得以承认，即迈向了生成权利的第一步，新的实体权利或法的内容有可能在其后的诉讼过程及诉讼结果中得以形成。环境公益诉讼既是一场法律运动，也是一场权利运动。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进地提供相应的救济，及时创设权利、设定义务，以便对未来纠纷的再生和扩大形成约束。[9]当环境污染、生态破坏与资源匮乏危及到人类赖以生存和发展的环境时，环境权的理论与实践就会应运而生。许多国家通过宪法或法律的形式明确了环境权，如1980年《智利共和国宪法》第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中，国家有义务监督、保护这些权利，保护自然。”我国关于环境权的规定已初步形成体系，如《环境保护法》规定，任何人都享有在良好的环境下生存的权利；一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。我国的环境权正在从应有权利向实体权利过渡，然而，环境权从应然权利转为实然权利须借助于司法实践即环境公益诉讼活动来推动，而能够有效承载此功能的最有资格的机关乃为检察机关。检察机关启动环境公益诉讼已有多起环境污染案例进行印证，司法实践的践行推动相关法律的完善和修改，以期对检察机关作为诉讼主体作出明确界定。

三、检察机关参与环境公益诉讼法制化路径：职能的重新定位

我国现行《民事诉讼法》规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”，该条是检察院支持权的法律依据。基于《民事诉讼法》之规定，许多学者认为检察机关提起环境公益诉讼的职能定位是支持。如果检察机关的职能是支持，那么检察机关就仅仅扮演了为环境公益诉讼呐喊助威的啦啦队的角色，实质上并未介入环境公益诉讼本身。毋庸置疑，检察机关不以当事人的身份参与环境公益诉讼过程有利于法官客观公正地裁判案件，但是检察机关不以诉讼当事人的身份直接参与环境公益诉讼的整个审判过程，其维护社会公共利益的作用将难以发挥，也就难以最终履行我国《宪法》所赋予检察机关的法律监督职能。倘若将检察机关的这种支持权作为一种权利配置的基本路径和运作模式去推广，检察机关必将面临说话乏力而难以为众多环境污染受害者伸张正义的尴尬。故检察机关支持者身份难以推动环境公益诉讼的法制化进程。有的学者坚持“诉讼权说”，认为检察机关介入环境公益诉讼的身份是原告的诉讼人，笔者认为该观点混淆了检察官与一般民事诉讼人之间的职责区别和法律地位的差异。检察机关作为国家机关其权力配置来自于《宪法》的规定而非环境公益诉讼当事人的委托授权，其法定身份与民事行为的直接冲突导致其法定职责弱化和权限范围受限，所谓“维护国家利益、社会公共利益”的豪言壮语，必将束之高阁，成为检察机关不能承受之重。[9]因此，“诉讼权说”将使检察机关的法律监督权流于形式。

检察机关应该以何种身份参与环境公益诉讼是学界和实务界讨论的热门话题。检察机关介入的公益诉讼案件共有200余件，其中近一半是检察机关以原告资格直接提讼。[10]检察机关的法律监督权在公益诉讼中定位于公益诉权备受青睐。“诉权是法律监督权的核心权能，诉权能够使法律监督权欲达到的目的最终付诸司法程序，并使违法行为通过审判受到应有法律制裁……如果没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种被架空的抽象权力，而法律监督本身将必然是疲软的、无助的。”[11]我国现行的《民事诉讼法》没有规定检察机关可以作为原告提起环境公益诉讼，公益诉讼在我国虽有实践但没有制度层面上的设计。世界上绝大多数国家和地区，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。[6]国外的立法经验和成功的司法实践可以为我国借鉴和参考。我国立法机关可通过修改《民事诉讼法》108条第一项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定而对原告资格进行扩张，为检察机关作为适格原告提起环境公益诉讼提供法律依据。检察机关行使法律监督权与其提起环境公益诉讼不仅不冲突，而且检察机关以原告身份启动环境公益诉讼可以将发挥检察机关法律监督作用与对社会公共利益的司法保护有机地结合起来。此外，无论检察机关作为原告还是作为监督者，其目的均在于保护社会公共利益而与自己的私利无关，检察机关在环境公益诉讼中作为原告比其他主体更具有优势。

检察机关以原告身份启动环境公益诉讼的实践已走在了现行立法前面。为了更好地维护社会公共利益，加强环境保护及生态平衡，国家立法部门应该从法律层面对检察机关的职能进行重新定位，以更好地推进环境公益诉讼的法制化进程，解决实践与理论的脱节问题。

参考文献：

[1]廖焕国.中国环境公益诉讼之兴起与走势――基于环境正义与环境诉讼价值进路的分析[J].太平洋学报，2010，（5）．

[2]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，（9）．

[3]韩志红，阮大强.新型诉讼――经济公益诉讼的理论与实践[M].北京：法律出版社，1999：173．

[4]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002：210．

[5]张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2007，（3）．

[6]梁玉超.民事公益诉讼模式的选择[J].法学，2007，（6）．

[7]李传轩.环境诉讼原告资格的扩展及其合理边界[J].法学论坛，2010，（7）．

[8]陈虹.环境公益诉讼功能研究[J].法商研究，2009，（1）．

篇（7）

    一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据

    首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有“超脱性”。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的“人”,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。

    我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

    二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例

    检察机关提起民事起诉这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事起诉(法国现行《民事起诉法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典,对检察机关提起民事起诉,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告起诉。

    这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事起诉是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事起诉的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事起诉中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。

    三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题

    (一)不得违反正当程序的基本规则

    按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。

    (二)应当遵循以下原则

    第一,意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

    四、我国检察机关民事起诉制度之构建

    检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事起诉制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。

    (一)管辖范围

    检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。

    (二)案件来源

    1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。

    (三)检察机关提起民事起诉的法律地位

篇（8）

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标 。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

篇（9）

一、社会问题凸显，司法程序有待改善

随着我国改革开放的深入发展，社会交往中经济利益往往占据了主导地位，可是被忽视的环境利益、弱势群体的利益和其他社会公共利益恰恰成为了社会整体发展的短板，反过来阻碍了社会整体的健康高速发展。所以在经济高速的现代文明，人权和公共利益也受到越来越高的重视。

近年来，为此不少地方职能部门以及社会团体甚至个人都积极投身到开展公益诉讼的探索中来，但成效并不显著，往往是热情很高结果却差强人意。这由于在我国的诉讼法领域中该类诉讼主体缺位、司法实践难以操作等问题所导致，公益诉讼难以向深度发展，在突破该类诉讼瓶颈乏力的情况下，公益诉讼的道路越走越窄。“究其原因，主要是立法层面和程序规制方面还有不欠缺。”［1］使得大量有诉讼需求的个体或单位不能得到应有的法律保护,甚至可能导致权力的滥用。

我国现行诉讼法律对原告主体资格限制在“直接利害关系”上，在每一个诉讼关系中，可能存在多层次权利需求，而“直接利害关系”使得在立体层面上的多个权利需求变得分散，进一步发展会使触发该法律关系的事实或者行为不能得到全方面的调整。这样的法律调节机制存在于中国现行的大行政体制下的社会中，不免会带来“后诉讼忧虑”，随之而来的可能就没能及时释放的诉请转变为对政府行政行为不满的上访、控告。这也是我国现在数量一直高居不下的又一因素。在这样的背景下，是行政权力的扩大，它剥夺了法律应当承担的社会调节功能，而“法律，以它威严的平等，阻止富人和穷人，睡在桥下，沿街乞讨或偷窃面包。”［2］

法律的担当是社会自我完善的过程，而不单单是行政管理的手段的补充，这就要求现阶段建立起较为完善的诉讼制度来保护当事人的合法权利。可众所周知，我国目前尚未建立完善的宪法审查体制，在行政权力扩张的同时，也最需要对其进行约束。因为我国不同于三权分立制度下的西方法治国家，欠缺的法律制约也不可能在短时间内补齐，所以只能在现有的法律体系下，利用司法资源从诉讼法的救济范围和救济力上做文章。

就当前社会问题分析来看，我国行政行为所管理的对象，恰好与上述的社会公共利益和公民个人利益密不可分。每一个行政行为都可能引发诸多涉及公益的问题，比如环境问题、养老保险问题、外来人员子女教育问题、食品安全问题，在执行行政管理行为时如果忽视了对弱势群体的保护或者严重影响了公众正常的生活，而利益受损者又不能通过严格的行政诉讼原告资格审查时，作为法律监督机关，检察机关是可以就行政行为的合法性、合理性进行立案监督的，这就引起第二个议题——我国检察机关提起公益诉讼的法律依据。

二、我国宪法和行政诉讼法为检察机关提起行政公益诉讼制度提供了法律依据

我国是人民民主的社会主义国家，国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。作为国家的法律监督机关，检察机关的职责范围不应仅仅局限于刑事诉讼监督，相应扩展到对行政行为的监督，赋予检察机关更广泛的行政监督权。

从世界的角度看，宪法是在泛原告资格下的立法背景中制定的，使得它成为个人为保证在公众义务履行过程中公众利益的正当性而提起的诉讼的有力支持，扩展的"司法途径"为民众（组织）提供了分享法制的一个必要要素，将建立起一个更有力的保护个人权利的框架。而我国宪法还赋予了检察机关法律监督者的地位，检察机关行使法律监督权，对行政权和审判权进行制约。与此同时，我国《行政诉讼法》确立的行政诉讼基本原则之一便是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则也为检察机关行使行政公益诉讼权提供了法律支持。

根据我国《行政诉讼法》第一条的规定，其立法核心目的是:“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。”所以不论是环境问题还是人权保障问题，这类公益事业必然属于实现保护公民、法人和其他组织的合法权益的范畴。

我国行政诉讼法第十条也规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”这样的监督是广泛的，具有约束力的监督。不仅在实体上可以满足上述实体权利保护的需求，同时在行政诉讼的过程中可以有效的控制诉讼法律的规范性与合法性，将预防和治理能够高效的统一。

检察机关行使法律监督权，监督对象包应括行政行为和司法行为。但在司法实践中，由于长期受“唯刑事论”思想的影响，把宪法关于检察机关的法律监督性质的定位片面的理解为刑事诉讼监督，而对于行政权尤其是因行政行为而产生的行政诉讼及诉讼后执行，并没有努力践行检察机关的监督权。这是与宪法赋予检察机关法律监督权的立法本意不相符的。

将诉讼权介入到公益诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是监督行政权行使维护国家和人民利益的重要途径。

三、行政公益诉讼制度的法律定性

随着社会法制的进程，程序的价值不再被仅仅定位于效率、稳定和安全,而越来越与法治、民主、自由、人权、正义等价值目标相关联,且联结的关节点正在于现代程序控制权力滥用以保障人权的价值指向。［3］

在我国现行行政诉讼的原告身份局仅限于具体行政行为的相对人，但在实践中，具体行政行为可能会对其他利益相关人和社会的公共利益带来不确定的影响。如何协调难以由行政诉讼调节的利益关系，单靠我国目前推行的制度显然不是解决问题的根本办法，甚至可能给司法机关带来不必要的诉讼难题，反观当事人的利益却很难得到及时的保障。

检察机关在行使行政诉讼监督职权时，应有的放矢的对缺乏具体行政行为或者行政干预而导致公民或公共利益受损的事实予以法律保护。检察机关的这种介入不是要取原行政诉讼中行政相对人的地位而代之，却是为了弥补行政诉讼中原覆盖救济对象的不足。在行政诉讼调整范围内引入公益诉讼制度，恰好填补了这一空白。充分保证了社会公共利益和每一项具体行政行为做出后的辐射人群都能有充分的权利诉求。在畅通了利益群体的权利表达途径后，也为曾经缺乏法律支持的很多调查取证、有关部门进行调节和完善涉访涉诉案件经办程序等问题找到了解决答案。权利的保障体现在程序的正当上，相较于我国现行的一些民生和公共利益的保护举措，公益诉讼制度显然更具有其法律的稳定性与合宪性。

现代我国有大量的学者主张建立行政诉讼的法典，未来将会造就行政诉讼制度上原则的统一，程序法中规定有关实体规则。这样一来，把法律监督和程序救济有力的结合起来，公益诉讼正是其中起到重要衔接的一环。塑造健康、公正的程序，所依靠的正是此类看似边缘化的制度。

四、国际上，检察机关在参与行政公益诉讼时的做法

在国外，有检察机关提起行政公益诉讼是大多法制发达国家的做法，检察机关以国家和公共利益代表人的身份参与行政公益诉讼以成为各法系国家的共识。相比较而言，大陆法系国家因具有独立的行政法院系统，其在司法实践中能够形成较为完善的行政诉讼制度，检察官可以作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益参与诉讼活动。

例如法国，依据《联邦行政法》规定，最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼、捍卫公共利益。在美国，检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，即检察官拥有“主张他人利益的资格”，按照这个理论，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。

五、我国如何由检察机关开启行政公益诉讼制度

作为我国唯一的法律监督机关，人民检察院担负着伟大的历史使命，这不光是完成刑事案件的诉讼或者进行民事抗诉案件的提起，不断完善现有法律制度、维护被忽视的社会利益都需要人民检察的努力进取。

要建立行政公益诉讼，我们不能盲目的选择某一法治发达国家的模式去建立自己的公益诉讼制度，还需要从每一个基层检察机关出发，建立行对应的机制。这将是一个吸收淘汰的过程，做出公益诉讼的选择不能仅由检察机关一家“包办”，从我国的立法到人民法院的受、立按标准以及行政机关的行政规范都会发生类似滚雪球般的效应。

这必然会涉及到对抽象行政的可诉性、办案人员的结构调配、复议主体的内涵和外延的在讨论，以及行政诉讼法律关系的变化，不过这已超了出本文的讨论范围。

注释：

［1］《云南省检察院检察长王田海谈检察机关环境公益诉讼原告资格》，载《检察日报》,2011年3月10日,第002版.

［2］. Anatole France(1844-1924)，1921年诺贝尔奖获得者.

［3］孙莉：《在“维护”与“监督”之间——立法目的分析》,载《南京工业大学学报（社会科学版）》D920.0,2007,6(1).

参考文献：

［1］检察机关提起行政公益诉讼的可能性,法制快报［N］.2010年12月, 第008版.

［2］李雄.社会法视野下的公益诉讼,检察日报［N］.2011年5月12日,第003版。

篇（10）

论生物技术生态安全风险的法律防范

域外环境审判机构专门化的发展与趋势

环保非政府组织参与环境司法的现状研究

中国的环境公益诉讼及其立法设想

水污染事件索赔主体法律问题研究

气候变化下的农田水利政策与法律思考

程序框架:环境公益民事诉讼的特殊制度设计

构建和谐社会需进一步加强绿色法治工作

农村土地污染防治的法律问题及立法建议

海洋环境污染国家救济的权益与责任

环保议题的兴起与行政诉讼法修改的回应

行政公益诉讼:多维的功能未来的方向

环境公益诉讼的实体权利基础和序位

美国司法与行政在气候变化中的不同作用

第三届中欧社会生态与法律论坛综述

环境立法成本效益评估的功能与局限

水污染防治公众参与亟待环境公益诉讼

我国环境法治建设路径的动态维度思考

生态文明需要环境伦理与法制保障

对构建我国环境公益诉讼的思考

环境公益诉讼的规则要点与制度衔接

环境公益诉讼与若干诉讼制度辨析

野生动物意外致害的国家补偿责任探析

欧洲应对气候变化与低碳经济问题的反思

德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示

对环境污染侵权责任的两条司法解释的建议

重金属污染风险防范与应急法律机制研究

红绿环境运动在中国的发展:一种初步考察

用生态文明理念指导《环境保护法》的修改

检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究

论人与自然和谐发展的基本要求和实现途径

结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准

气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响

浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能

我国“合同能源管理”中存在的问题与对策探析

后京都时代国际气候政策走势分析及法律应对

我国环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告

民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用

推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究

周密谋划生态资源司法保护,着力推进生态省建设

能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践

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篇（11）

随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，许多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热点话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上仍是一片空白。从保护公共利益、建设法治社会角度看，应在借鉴域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。

一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求

公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进行审理和判决的活动。

同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，起诉主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的起诉主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提起诉讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。

在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空白。立法上无规定并不等于实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的提高，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公民主张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的起诉。在强调现代法治，强调维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。

二、构建行政公益诉讼制度是促进社会和谐和完善法治的有效措施

当前，我国正在建设和谐的社会主义法治国家，和谐与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会和谐和完善国家法治具有突出的现实意义。因为:

(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求

维护和保障社会公共利益是实现社会和谐的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政

依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实问题是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，都说明了这个问题。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，使权力得到有效的监督和制约。

(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。

三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想

(一)实现多元化的行政会益诉讼主体

“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部门对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部门提起公益行政诉讼。另外，应允许普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。

(二)明确行政公益诉讼的受案范围

行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。

(三)确立行政公益诉讼的举证责任