金融行业监管大全11篇

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中图分类号：F832.0

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2007)09-0046-03

金融监管一体化模式的运用，世界各国一直存在争论，就是同一个国家在不同的经济、金融发展时期也有不同的做法。1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了金融服务管理局(FSA)，对金融机构和金融活动实行一体化监管。[1]随后，韩国、澳大利亚、日本等国纷纷效仿，掀起了“金融监管一体化改革”的浪潮。但由于金融监管体制的选择受政治、经济、文化、历史等多方面因素影响，不存在一个适应于所有国家或各种金融产品的一个完美的模式；不同地区、不同类型、不同所有制形式的金融机构所要求的监管技术水平和监管侧重点也不完全相同，因此，同一监管政策可能会产生不同的监管效应。我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，金融机构众多且组织形式复杂，金融风险及其表现形式也存在较大差异。对于我国是否适于实行金融监管一体化模式，能否实现一体化改革所倡导的监管标准和手段的统一，实施后的效果如何，是值得金融理论界认真思考的一个现实问题。

一、金融监管一体化的优势分析

从国际金融发展情况来看，具备下列条件的国家适合建立统一金融监管机构：经济发展水平高；资本市场发达；金融机构公司治理完善，内部控制水平高；混业经营在金融体系中居主导地位；监管人员综合素质高；金融监管水平高。统一金融监管有以下好处。

1.成本优势。一体化监管不仅能节约人力和技术投入，降低监管成本，更重要的是它可以降低信息成本，改善信息质量。

2.提高监管效率。一体化监管能够全面真实反映被监管机构所有经营业务，监管组织结构更具有优势。在一定程度上，金融机构已日益多样化，不同类型机构之间传统的职能分工已经消失。尽管有多种办法可解决多样化经营机构的全面审慎监管，但是一个一体化的综合监管机构可能更有效地监督这些机构的所有经营，而且可以更好地察觉不同业务潜在的风险危机。在日常监管中，一体化的监管机构可以用更加一致的监管规则和监管标准来加强监管，同时又能更有效地考虑各业务品种的区别，提高监管效率。

3.改善监管环境。一体化监管不仅可以避免重复机构体制容易引发的不公平竞争性、政策性的不一致性及监管的重复交叉与遗漏，而且能够避免由于监管者的监管水平和监管强度的不同，使不同的金融机构或业务面临不同的监管制度约束，可以使消费者在其利益受到损害时，能便利地进行投诉，降低相关的信息搜寻费用。

4.适应性强。随着技术的进步和人们对金融工具多样化要求的不断提高，金融业务日新月异，―体化监管能迅速适应新的业务。可以避免监管真空，有效降低金融创新形成的新的系统性风险，也可以避免多重监管，降低不适宜的制度安排对创新形成的阻碍。

5.应变协调效率高。由于所有的监管对象被置于同一个监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。在处置金融风险的过程中，一体化监管机构更具有政策的一致性、协调的权威性和反映的及时性，能更加有效地利用监管资源处置、平息金融风险或金融危机。例如在1994年墨西哥金融危机中，银行管理委员会和证券管理委员会不仅在各自的管辖范围内对危机处理不当，而且当危机升级的时候，两家机构还配合不力，互相推委。危机过后，墨西哥立即统一了金融监管机构。1997年亚洲金融危机后的韩国也是如此。[2]

二、金融监管一体化的缺陷分析

虽然理论上一体化监管有诸多优势，但是没有证据表明统一监管机构的监管效率高于分业监管机构，而且实行金融监管一体化改革的国家至今仍面临诸多困难和障碍。

首先，尽管建立了统一的金融监管机构，但并没有真正实现监管标准和手段的同一，分业监管下的以机构为基础的监管仍在发挥作用。其次，已实行一体化监管的国家，其监管机构内部运行机制不够完善，相关的监管法律制度也不健全。绝大多数国家的一体化监管机构表示，他们目前遇到的一个主要问题是目标不明确、权责不清楚。由于各监管目标之间往往存在冲突，在法律没有明确规定的情况下，不仅难以达到强化监管责任的目的，而且使监管道德风险的情况更加严重。尤其是在转轨经济国家，由于操之过急，相关的配套改革措施没能及时到位，使改革跌入了片面化、简单化的陷阱。正如著名经济学家古德・哈特先生所说：改革没有充分体现出统一监管的好处，却集中了两者的坏处。最后，统一监管机构缺乏监管者之间的竞争，容易导致低效率，而且由于监管权力过分集中还容易产生，甚至滋生腐败现象。美联储主席格林斯潘先生认为，多家监管机构并存可以形成良好的竞争机制，从而促使金融监管工作不断创新。因而，美国在1999年实行混业经营后，金融监管体系并没有太大变革，美联储、货币监理署与证券交易委员会均在不同场合表示没有合并的打算，但是，美国却是世界上金融监管最为有效的国家之一。这也从某种意义上说明，混业经营不是建立统一金融监管机构的必要条件，多家监管机构并存同样能够提供高效率的金融监管服务。

三、我国金融监管正处于一个两难境地

1.从我国金融发展总体状况看，我国尚不具备金融监管一体化的条件。一是我国GDP总量虽然较大，但人均GDP较低，经济发展结构不平衡，经济发展质量较低，整体经济发展水平不高。二是我国资本市场虽然近几年取得了长足发展，但远未达到国际惯例所公认的发达程度，资本市场还不十分成熟和完善，投资者非理性表现较强，市场投机成分仍然较浓。三是国有金融机构的股份制改革尚在进行中，股份制银行还缺乏良好的公司治理，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，各种各样的案件发案率较高。四是金融法规还不十分健全，金融监管人员综合素质较低，对金融风险的识别、监测和分析能力不高，对国际上先进的风险监管计量模型掌握不精，运用也不娴熟，金融监管水平较低，金融创新处于较低层次。[3]

2.从我国金融业最近几年发展的情况看，似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观要求。一方面，随着我国成功加入世界贸易组织，无论是金融产品交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日益紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸现。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。

另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业经营法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪，例如，中信集团、中国光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等。而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。

目前，商业银行越来越多地参与证券资金的清算服务，而证券商进入银行同业拆借市场，允许银行开办券商股票质押贷款，允许保险资金通过投资基金进入股市等政策创新，则开辟了货币市场、资本市场、保险市场之间的资金流动渠道。不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。与此同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。

在保险业务方面，新的业务创新不断涌现，这些新的保险业务，既有投资功能，又有储蓄功能。[4]银行、证券、保险之间的业务融合，已初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、互利互惠、共同利用现有市场资源、共同发展的新格局，所有这些都在金融业的混业经营方面迈出了新的一步。作为前瞻性的金融监管建设，应积极做好混业经营监管的各项准备工作。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的必然。而各种形式的混业必然呼唤金融监管的统一。

尽管我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态，最近几年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但开放的规模和比例还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融混业的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还只是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚开始。除此之外，法律也还没有为混业经营提供畅通的途径。

通过上述分析可以看出，目前我国金融业发展的客观现状和现实条件都决定了金融监管一体化在短期内实施还缺乏稳固的基础。现实告诉我们，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，如果立即抛弃当前的金融分业管制结构，推行全面的、激进化的改革，可能会使我国陷入金融混乱之中。

四、当前我国金融监管需要做的重点工作

根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行效率，重点应做好如下几个方面的工作。

1.进一步完善金融监管立法，加强金融监管执法。金融监管法律法规是实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。在完善我国金融立法的过程中，应根据形势和客观条件的变化，不断完善金融监管法律体系，加强研究法律法规的可操作性。同时，应强化金融执法，赋予监管机构更大权利，并使其在运作上保持独立性，增强金融监管的严肃性，维护监管人员的正当权益，树立监管部门权威，更好地维护经济、金融秩序。当前，在金融监管立法方面，应重点做好如下工作：一方面，全面审视现行的金融法规，修改已不符合实际或不适应金融监管发展趋势的条款；另一方面，根据新形势、新业务的发展要求完善有关条文。

2.加强金融监管手段的创新，完善金融监管方法，提高金融监管效率。一是量化金融市场准入和退出标准，实现动态监管和现场监管的有机结合；二是建立金融监测、预警机制及金融风险的防范、化解机制；三是加大资金投入，加快金融监管手段的创新；四是制定和完善对金融监管人员的再监管措施，实行监管责任追究制度。

3.建立严于自律的监管客体系统，完善金融监管客体的自律机制。一是建立系统完整的自律机制；二是以完善各类责任制为契机，强化自率机制的真正落实，增强自律制度的执行力度；三是健全内审机制，增强自律机构的权威性；四是鼓励金融机构实施ISO9000标准，提高自我约束能力；五是加强银行同业公会的同业自律监督作用，对金融机构自律机制实行有效监管。

4.加强金融机构内控体系建设，尽最大努力把经营风险降到最低程度。一是重视内控制度建设，创造良好的内控文化氛围；二是建立相对独立和权威的内控机构，负责内控制度的制定和执行；三是明确各管理部门职责，建立权责制衡机制；四是建立对内部控制科学有效的综合评价体系。

5.加强各监管主体间的高效配合。在现阶段，三大监管机构各自独立行使监管职能，如何协调各个监管机构，提高监管质量与效率至关重要。应切实发挥联席会议制度的功能，定期或不定期就监管中的问题展开讨论，研究对策，建立公告制度、通报制度、督办制度、咨询制度、金融机构整体测评制度等，建立三者之间有效的信息共享机制。

6.加强金融监管的国际合作与交流。一是加强对证券业的合作监管；二是加强对金融衍生工具和对冲基金的风险监管合作；三是完善国际金融统计，加强会计与信息批露的国际合作与标准化；四是加强与国际监管组织和外国监管当局的合作与交流。

参考文献：

[1] 陈元.美国银行监管[M].北京：中国金融出版社，2000.

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（一）货币支付领域

20世纪末，互联网技术逐渐开始改变金融机构支付服务方式，而第三方支付则带来了金融支付领域的颠覆。第三方支付业务实质上就是金融业务中的货币资金清算业务。在国内整个货币支付体系中，第三方支付则是整个国家货币支付体系中的有益补充。根据iResearch艾瑞咨询统计数据显示，2015年中国第三方互联网支付交易规模达到11.8万亿元，同比增速46.9%。中国电子商务研究中心监测数据显示，2015年第三季度中国网民经常使用的支付方式中，第三方移动支付和第三方互联网支付占比分别排在第一、二位，??27.1%和25.4%，超过位居第三、四位占比18.3%的网上银行和占比15.8%的手机银行。第三方支付显示出越来越受到市场欢迎的发展趋势。

（二）互联网理财产品

2000年以来，国内银行理财产品蓬勃发展，拓宽了居民的投资渠道，银行理财产品具有门槛不高，收益较稳的特点。随着互联网技术的进一步发展，互联网理财以其更加人性化和更加便利的特点，获得了不少网民的热捧。特别是余额宝等金融产品，没有理财资金门槛，收益高于银行同期利率，对银行存款形成了强大的分流作用。

（三）融资的脱媒

随着证券市场的蓬勃发展，股票、债券等直接融资工具不断丰富并不断挤压银行金融机构的间接融资市场。另外互联网技术的发展并没有停留在交易端和负债端，而是拓展到了融资端。借助向与金融机构的不断融合，通过数据分析和数据挖掘技术，构建出互联网金融模式，成为信息技术与金融服务相结合的新兴领域。从融资模式分析，互联网融资质上是一种直接融资模式。但对比传统的直接融资模式，互联网融资具有信息量大、效率及风险较高等特点。证券直接融资市场具有体量大、历史长、管理较为严格的特点，是传统的直接融资市场；互联网融资平台是新兴的直接融资市场，具有受众面广、管理较为松散的基因，具有草根性，两种方式分别是精英金融和普惠金融的代表。

二、金融脱媒对经济社会管理及银行业的影响

金融脱媒现象是我国市场经济和国民经济发展的客观规律，同时使得银行业明显受到资金脱媒压力，负债超常规增长风光不再，普遍经受存款压力。中小企业从银行融资难度增加，成为利用其它方式融资的先行者，进一步加剧了金融脱媒效应。

包括互联网金融等方式在内的金融脱媒具有明显的外部性：从正外部性来看，市场规模的扩大会产生规模经济；从负外部性来看，随着市场规模的剧烈扩张，加之监管滞后，市场失灵问题凸显，金融市场的功能可能出现紊乱，金融及经济社会风险增加，众多P2P公司资金链的断裂就是这种问题的现实反应。金融脱媒凸显的问题及影响较为广泛，具体有以下几个方面。

（一）我国金融业监管相对滞后

结合发达国家金融发展经验，金融脱媒及利率市场化等多重因素，将不可避免的促使银行业综合经营发展。就目前我国银行经营模式来看，政策面上是分业经营，但现实中已经在逐步向混业经营的方向发展。近年来银行业通过销售理财产品，贵重金属，保险投资以及介入投资银行业务等，不断向证券、基金、保险等领域扩张。而我国资本市场和其他金融监管发展相对滞后，存在诸多薄弱区。混业经营趋势下的传统分业监管架构导致监管相对滞后。金融混业经营已成为现实，但相应的综合监管体制却一直没有启动，各司其责的分业监管，往往出现监管的缺位。相对于金融创新的日新月异，监管制度却往往不是无能为力就是疲于应付，亡羊补牢的措施往往伴随着巨大的损失。

（二）金融脱媒对我国商业银行带来了巨大挑战，这种挑战主要表现在以下几个方面

1.负债资金来源受到影响，负债结构呈现出短期化趋势。近年来，居民储蓄存款大量流往股市、楼市和民间借贷市场，银行吸收存款的功能逐步弱化，随之而来的流动性风险和存贷比突破监管要求日益严重。

2.银行业风险管理日益复杂。随着金融脱媒的深化，金融产品也不断推陈出新，这就对银行业的风险控制能力提出了新要求。

3.客户渠道不断消减。商业银行传统的优质大客户贷款被直接融资市场分流，大客户对银行贷款的依赖度逐渐减轻。

4.利率市场化不断挤压银行业的利润空间。金融脱媒实现了利率市场化的价格发现功能，而且在互联网金融的推波助澜下不断加剧。互联网金融作为交易平台，资金借方报价，贷方依据对流动性、风险等因素偏好选择贷款对象，双方议价成交，交易完全市场化。随着利率市场化推进，金融机构不能再依赖央行的基准利率指导，只能主动在市场上寻找利率基准，利润空间进一步被压缩。

5.互联网金融具备相当强的替代能力，进一步加深了金融脱媒现象。传统银行在金融业务中，具有资金中介的重要特点，而互联网金融使商业银行的中介功能弱化。在互联网金融模式下，互联网为资金供需双方提供平台，充当资金信息中介，资金供需双方利用平台撮合，融资交易过程由双方参与完成。互联网第三方支付平台已能为客户提供收付款等结算服务，挑战传统银行结算业务。

（三）金融脱媒给商业银行不但带来了挑战，也带来了转型的机遇

金融脱媒是经济发展到一定阶段时市场对银行传统中介功能提出的挑战，倒逼银行开展业务转型，调整经营策略和模式，挖掘新的业务空间和利润增长点，提供优质的服务。脱媒的校正效应将会减轻脱媒给商业银行带来的不利影响，促进商业银行摆脱对传统收入渠道的依赖，通过创新金融产品来开源节流，增强非传统业务盈利能力。

一些研究及目前发展的现实状况表明，虽然互联网金融的发展将会对金融市场、传统金融机构以及金融稳定形成一系列冲击，但纯粹的互联网金融模式（如不设物理网点的网络银行）无法从根本上取代传统的金融机构与服务。具体来看，金融脱媒带来的积极效应有以下几个方面：

1.金融同业业务方面的机遇增加。随着资本市场的快速发展，金融同业机构增长也越来越迅速，银行业的业务机会如同业存款、同业托管等也随之增加。

2.证券质押贷款、并购贷款等新型金融将获得发展契机。随着资金资本市场的发展，银行将有机会为企业收购兼并、企业证券承销业务、金融同业公司等提供更多的资金服务。

通过资产证券化、互换期权、发行债券等工具，银行业可以有效管理信用风险、市场风险以及补充流动性。

3.借贷资产借助资本市场实现转让。利用资本市场迅速发展的丰富投融资工具，银行业可以摆脱传统信贷业务的桎梏，利用债券、证券等新型资本市场工具满足融资需求及转出信贷资产，优化财务报表和资金来源，改变对存款业务的过度依赖。

4.拓宽银行业务的客户和渠道。客户是银行业金融机构各项业务的基础，互联网金融有助于拓宽银行的客户群体。

根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的数据显示，2015年全球电商市场规模达22.1万亿美元，2013年到2018年，全球网购人数将增加50%，从10.78亿增加到16.23亿。互联网金融浪潮下，银行传统目标客户群可能发生改变，追求多样化、个性化服务的中小企业及个人客户更倾向于通过互联网参与各种金融交易。能够提供快捷、低成本服务的金融机构会得到新兴市场和商务人士的青睐。

此外，传统商业银行模式在互联网时代仍有优势。商业银行认知和诚信度高，基础设施完善，物理网点分布广泛，实体银行可建立看得见摸得着的信任。传统商业银行除提供存贷业务、财富管理业务和支付结算通道外，一些特定金融业务需要专业人士经验判断和操作，信息技术无法完全替代。

三、银行业应主动迎接金融脱媒的调整与挑战

随着科技及社会的加速变革，我国银行业的经营环境正面临着前所未有的巨大变化，尤其是近年来国际局势及金融危机带来了巨大的不确定性，金融脱媒态势加剧，对银行业产生较大冲击，须正确应对，因势利导，顺应金融脱媒的机遇与挑战。特别是互联网技术对金融市场的影响，将加速金融交易的脱媒，并对现行的法律与监管框架提出挑战。

（一）建议监管机构对金融脱媒采取的对策

金融脱媒是经济金融发展过程必然现象，是资源配置追求效率的必然要求，对宏观经济调控、实体经济发展和金融企业管理具有重要影响。监管机构及市场参与者需要根据实际情况预判，科学规划，才能趋利避害，获得最大效益。我们应结合中国的实际情况，来应对脱媒带来的风险和挑战。

一是有效的统计、监测和监控。准确的判断来自于准确的数据，准确统计预测表内外业务对社会融资总量和货币供应的影响规模，提高顶层政策的前瞻性和有效性；关注银行业表外业务，控制银行业表内外资产的整体杠杆率，避免过度创新影响金融体系的稳定，强化对风险源头的预测、预判和防范。

二是高度关注混业经营和分业监管的风险。国内金融已经显现混业经营趋势，金融监管体系亟需及时作出相应的调整与改革，同时平衡好金融监管和金融创新的关系。

三是加强协调机制，实现金融监管全面覆盖，强化宏观审慎管理。加强金融监管各部门之间的协调和赋予央行更大的系统性监管职能，建立央行主导下的常设金融监管协调架构。建立并完善跨界交叉性金融业务的标准和规范，对各类金融机构的同类型业务统一监管标准。

（二）银行业应对金融脱媒的几个策略

金融脱媒仍将进一步深化，银行业需要不断更新经营理念和模式，加强业务创新，提升服务能力，降低对传统业务的依赖，多方面开拓发展途径。

1.建立健全金融脱媒环境下的运行机制，着力解决好管理机制和人力资源两大关键问题。使经营机构的体制和机制能更好地适应金融脱媒背景下转型要求，打造一支能适应金融脱媒市场环境的人才队伍。

2.调整现有客户结构，在巩固大型客户的基础上，大力发展零售客户和中小企业客户。信贷集中度高企时虽然能带来较高利润，一旦该行业或大企业信贷萎缩，将产生较大不利影响。结合国际经验的发展和大数据的分析，信贷投入最终以广泛分布在中小企业和个人零售客户为主，这样的均衡结构有利于稳定的利润形成和降低风险。国内银行业要逐步加??中小企业和零售客户的基础夯实，而对大型企业则要在现有基础上，加大发展投行机创新业务的力度。

3.大力推动金融服务和产品的创新。长期以来，国内银行主要依靠规模的扩张实现增长，是一种粗放式的发展方式。

篇（3）

2008年全球金融危机爆发，使整个世界经济收到了猛烈地冲击，世界经济一度瘫痪。为了避免再次爆发同样危机世界经济的危机，我们必须要聚焦到金融危机爆发的源头―银行监管。中国银行监管制度针对金融危机所暴露出来的监管问题有应该做何种改变呢？本文将探究金融危机爆发的原因，分析国际银行监管的指导文件巴塞尔协议，总结中国银行监管制度的启示。

关键词

金融危机

金融衍生品

巴塞尔协议

金融监管

一、金融危机的成因

（一）爆发金融危机的导火索-金融衍生品

金融机构将来自各行各业的贷款进行打包而后分割，将这些本不同类的贷款组成一种新的金融衍生产品CDO（Collateralized　Debt　Obligation）。这些原始贷款可能任意类型的贷款，总之购买CDO的人或机构一定搞不清楚所买的产品是由什么构成，也不知道自己的钱是贷给了什么样的人。评级机构会给这些CDO打上很高的评级，这样甚至没有人会在乎自己所买的产品究竟是什么组成的。

（二）金融系统中的败德行为

首先是被美国政府授予垄断经营权三大评级机构：标准普尔公司、穆迪公司和惠誉公司。长期以来，这三家评级公司的评级结果受到了美国金融监管部门的认可，并将其作为重要的监管指标来监督金融机构。但是面对导致金融危机的金融衍生品CDO时这些评级机构并没有那么公正。

金融机构的经理人已经忘掉了自己对客户的信托责任，导致了在委托与的关系中，委托人存在着信息劣势，而人存在信息优势，从而导致产生了逆向选择（Adverse　Selection）问题和道德风险（Moral　Harzard）问题。经理人随后完全不对其委托人负责，只在乎自己的交易量和利润额。

二、第三版巴塞尔资本协议

（一）资本监管新框架

一级资本作为能够无条件地吸收损失的资本，其主要构成为普通股和留存收益。另外巴塞尔协议提出了核心一级资本的概念，并将其规定为由普通股和留存收益共同构成的资本。其次，巴塞尔委员会针对提高资本监管的灵活性，构建了多层次的资本监管框架。第一层的监管是对最低监管资本要求的提高，全球商业银行资本充足率要求下限提高到6%，总资本要求最低8%。第二层资本监管中，巴塞尔委员会引入作为银行衰退中用于缓冲损失的资本留存缓冲（Capital　Conservation　Buffer），并确定最低为2.5%。第三层监管框架即为逆周期资本缓冲资本，以此来降低长期商业银行运营的顺周期性。监管框架第四层是系统性重要银行的附加资本。

巴塞尔3对于杠杆率的计算方法做了详细解释：“分子项资本目前暂定为巴塞尔3中重新定义的一级资本，分母项风险总额包括资产负债表内总资产和特定的表外资产。”

（二）流动性风险监管新框架

巴塞尔3向全球监管体系引入了两个独立并互补的流动性风险监管的定量指标：流动性覆盖比率（Liquidity　Coverage　Ratio，　LCR）及净稳定融资比例（Net　Stable　Funding　Ratio，　NSFR）。流动性覆盖比率和净稳定融资比例两指标实现了在流动性监管中的差异互补，对风险进行了尽量充足的覆盖。两指标在时间维度的侧重上存在不同，流动性覆盖比率主要集中在短期流动性风险的防控，加强银行在特定的压力情境下30天内的现金流动能力。净稳定融资比例在长期上加强商业银行资金流动性及资产负债和业务融资的合理性。

（三）宏观审慎监管

巴塞尔3针对系统重要性金融机构的监管，提出通过风险相关性分析等手段来维持整个金融体系的健康正常地运作与发展的宏观审慎监管。宏观审慎监管可以弥补微观审慎在金融危机中暴露出来的不足，一是可以防止顺周期性使得经济周期波动幅度的加大，二是可以防范微观审慎监管不能防范的“共同谬误”。故巴赛尔委员会构建了一套保证商业银行稳健运营的工具体系，其一是逆周期缓冲来加强单个机构的弹性，其二是抑制过度信用增长和保护整个经济体和金融体系的监管框架。

三、中国银行业监管制度的启示

（一）调整监管理念，加强外部监管、统一监管和事前监管

金融危机爆发的深层次原因是多种因素最终导致银行产生系统性风险而无法挽回，但在其过程中并没有得到监管当局的重视。之前所沿用银行业一贯的的内部风险控制为主、外部监管为辅的风险管理和监管理念无法全面彻底地抵制风险。银行等金融机构会因为自身的利益而不对金融体系整体的风险负责。

（二）完善监管框架，建立跨市场监管机制

因为当今金融创新异常活跃、金融产品日益复杂，跨市场间的金融产品普遍存在于市场中，跨部门的监管协调显得日益重要。针对我国金融市场来说，金融综合化还不完善，仍处于初级阶段，所以就更应该在发展的初期打下联合协调监管的基础。加强监管机构间的沟通、协调与合作，必要时建立集中统一的监管协调机构，加强跨行业监管。

（三）加强金融创新监管

金融危机的爆发表明，金融创新有其固有的缺陷，如果金融监管系统落后于金融创新的步伐，那就极易导致金融风险。而金融创新的不透明性又加大了监管的困难。所以在金融创新监管中，首先要增加金融创新的透明度，要求金融创新产品能够完全暴露其风险；其次加强金融创新的审查，提高金融创新产品的资本金要求；最后是不断完善金融监管，改正金融监管中存在的问题。

（四）注重国际间的监管合作，加强银行业的跨境监管

金融的全球化导致了风险的全球化，如今金融市场上的波动会因为蝴蝶效应在世界上不断放大。这就要求中国银行监管机构谨慎防范国际金融风险，加大对跨境业务的审查和管理。一方面，对我国银行在外业务进行严格管理，另一方面，更要加强跨国银行在我国市场的金融业务的监管。但只有加强自身监管还是远远不够的，要与各国监管机构进行协调和合作，实现跨境监管。不仅要监管金融跨国集团在我国的分支机构或子公司，还要通过国际间合作监管该公司的母公司或集体整体。

参考文献：

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一、金融监管存在的体制问题

我国在1993年以前的时候，银行金融业根据当年的市场环境，曾近进行过有关银行金融业混业经营的相关性尝试，但是，当时我国的经济飞速发展，在当时形成了国家经济相对过热的局面，但是银行业和相关政府管理部门却监管的水平相对较低，在1993年左右，全国性的范围之内出现了房地产热和证券投资热的经济形势，当年银行中大量信贷资金没有流向生产经营的企业，反而并用于在市场中从事投机买卖的行为，导致当时国家的金融秩序在一定程度上出现了混乱的局面。在1993年下半年的时候，国家开始下决心整顿当时的金融秩序，重点对银行等金融企业进行整顿。随后我国的银行业、保险业、证券业相互之间实行分业经营的经营模式。为了有效的加强管理，政府成立了银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业、保险业进行有力的监督管理工作。随后我国的人大会议分别颁布实施了《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》，确立了在我国金融行业进行分业经营的相关模式。“

我国金融业在刚开始发展的时候，实行分业监督管理的体制对于我国当时的银行业、信托业、证券业、保险业的发展起到了一定性的促进作用和效果。但是，在取得成绩的同时也存在着一些相应的问题：在我国的大多数基层地区，监督管理机制还是很匮乏的；在一些城市当中，对金融业进行重复性监督管理的现象也是十分的显著；银监会、证监会、保监会等政府相关监督管理部门之间的信息往往不能有效的实现共享；机构型的监督管理部门与当时金融业务发展多样化之间也存在着十分突出的矛盾；在一些地方明显的存在监管资源浪费的情况。因此，怎么样能够更好的利用好现有的政府金融监管机构的资源，防止相关金融监督管理机构出现盲目性扩张的情况，避免银监会、保监会、证监会等金融监督管理部门在金融监管的过程中出现“各自为政”、“滥设机构”的情况，并将这些资源进行统一的调配，综合利用，争取在最大限度上实现家督管理效果的最大化。

二、对金融监管的认识不充分

根据我国对国外金融监督管理的学习可以发现：我国在对银行业实施金融监督管理过程，会出现因为实施监管工作任务的当事人个人在自身的学识水平、自身所处的金融地位、监管者本人的职业特征、国家相关政策在执行过程出现的差异，在认识上所发生偏差等而出现了不同的金融监管者就有不同的行为表达。如果我们从社会中经济环境和银行业等金融机构自身的多方面因素的影响进行考虑，往往是金融监管当局在对银行业等金融机构在监管过程中，缺乏通盘性的考虑，再加上在一些基层地区，被监管者自身对监督管理工作不够了解，认识也不到位。就出现了在一些基层地区，有些银行业等金融机构时常出现违规经营的事情，在我国的一些地方，还存在着当地政府对金融监管不够重视，没有充分认识到其重要性和特殊意义。

三、现行分业监管体制不适合金融全球化的趋势

我国现行的金融监督管理体制仍然是对金融业进行分业的监督管理工作。这种体制有其自身的优势：能够让中国人民银行在第一时间内就可以根据景荣市场的变化，来调整相关的货币政策，满足经济发展的需要，这样就可以有效的保障货币政策的相对独立。但是，自从我国加入世贸组织以后，就不得不面对要对外开放我们的金融市场，允许国外的资本进入我国的金融市场中来，这样，我国现行的分业金融监管就不能满足发展的需要了，一些不断也就逐渐的显现了出来。例如，银监会、证监会、保监会等监管部门之间的监管信息不能有效的进行沟通，相互之间不能做到互通有无，而监管部门在进行监管的过程中，又会出现监管重叠的现象，很难对实行混业监管的金融机构实现有效的监管工作。

四、监管难以跟上金融创新的步伐

借鉴国外对金融行业的监督管理的成功经验，并对我国的金融监管的现状进行分析，可以总结出这样的相关结论：目前，导致我国金融行业处在潜在威胁的，主要存在两大方面的原因，其中一方面的原因是由于，广大的银行顾客对银行内部的信息不是很了解，甚至是知之甚少，另一方面的原因，则是在银行业等金融体系的内部存在着监管方面的漏洞，这两方面的原因是造成现在金融监管难以跟上金融创新步伐的最主要原因。要想有效的解决这两方面的问题，最直接也最有效的办法就是要银行业等金融机构要维护顾客知情的权利，

五、宏观审慎性监管问题

我国在对银行业等金融机构进行监督管理的时候，往往都是采用宏观审慎监管实体的方式方法，往往很难产生高效全面的效果。宏观审慎监管的好处就在于：政府相关的监督管理部门可以对金融市场有着很全面的了解和认识，随时掌握最新的市场动态，对于金融市场中可能产生的行业危险进行必要性的防范。但是问题也依然存在，全国大大小小的所有银行业都归中国人民银行进行管理，央行自身有足够的权力对这行银行金融机构进行监管，但是，目前全国各地的银行金融机构是遍地开花，金融机构呈现出快速发展的强进势头，各家银行金融机构，在遵守国家法律法规的前提条件之下，可以根据市场的变化情况，进行有效的调配工作，这就对央行的监管权力提出了相应的挑战，无形之中增加了中国人民银行的压力。也扰乱了金融市场的原有秩序。

参考文献：

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二、监管均衡性和持续性：金融全球化对银行业监管的必然要求

金融全球化的趋势还使得金融监管面临着众多的创新，它不仅体现在监管模式、监管方式上的变革，更多地还体现在监管的均衡性上。

所谓监管均衡，它包含两层含义：第一层含义就是指监管当局在“监”与“管”的角色转换中，监督与管理应适当分离，前者应重于后者。而长期以来我国中央银行的监管是偏重于行业管理，“忽略”了监督，把管理行为视同于监督行为，变相弱化了监督的职责。从产权经济学角度讲，作为金融监管当局，它应处于第三者的中立位置上，不能既是管理者，又是监督者，那样容易滋生道德风险和监管效率的低下。事实上，我国的四大国有商业银行正是由于产权制度的不明晰才导致了其所有者、经营者、存款者与监管者四方之间角色的错位和相互关系的模糊性，监管当局（中央银行）不仅要注意风险的防范，还要指导商业银行的实际运作，而银行的经营管理者自身积极性却并未真正调动起来，这不能不说与中央银行监与管职责的重叠有着较大关系。

纵观世界其他发达国家，其监管当局的监与管分别由不同的机构来操作。因为从法理上来讲，银行董事会是银行的决策机构，负责经营决策和提出合理化建议，如在美国，银行的经营管理是由自身的董事会负责，而银行以及储蓄性金融机构的监督则分别由财政部货币监督局（OCC）、储蓄性金融监管局（OTS）、联邦储备银行（FRB）、联邦存款保险公司（FDIC）以及州银行局（SBD）等多家机构共同承担。在英国，银行的经营管理也是由自身的董事会负责，而证券与投资委员会的职责在于对银行、证券公司和基金管理机构实行监督。

监管的第二层含义则是指监管当局的监管要自始至终贯穿于对被监管者运行的全过程中，不仅要注重监管规划的制定、监管行为的实施，还要注重监管结果的落实，充分维护公平有序的银行竞争秩序。

在监管当局事前监管上，主要包含监管规划的制订等方面。市场经济较为发达的国家，其金融业监管部门制度的短、中、长期发展规划同样在监管实施过程中具有了相当的准法律效应，如美联储制订的中期监管规划，在指导美国监管当局监管商业银行运作中就起到了较强的辅作用，具备了较强的威慑力。从客观上讲，我国加入WTO后，逐渐放松金融的部分管制势在必行，而这部分金融管制的放松是以加强金融监管规划的长期预见性为条件的。外资银行的大量涌入必然对我国现有的金融监管形成直接冲击和提出新要求，这更应突出我国中央银行监管规划的系统性、连续性和权威性，值得我国监管当局在制定“十五”期间金融业发展规划中借鉴。

在监管当局事中监管上，监管重心应由市场准入向风险监管和市场退出方面转移，以切实维护金融体系安全。巴塞尔银行监管委员会提出的（有效银行监管的核心原则），要求强化银行业风险监管的同时，应进一步完善市场约束机制。不难看出，对银行的风险监管应是当今世界各国监管当局监管发展的方向。所谓风险监管，就是指根据银行资产质量、资本充足性、流动性、盈利性以及内部管理的评价，提高监管要求，及时有针对性地提出监管措施，最大限度地减少银行风险带来的损失。它偏重于事前防范。风险监管体现在我国中央银行具体监管事务中就是要逐渐由监管的第一阶段向监管的二、三阶段转换，即向商业银行开办的新业务所面临的市场风险和市场退出方面的监督倾斜。多年以来，我国银行业监管过分注重市场准入监管（即监管的第一阶段），而对风险监管尚处于探索阶段，对市场退出的监管几乎是空白，对商业银行新兴业务监管更是疲于应付，监管时滞性尤为明显，产生了一定的负面。如中农信、海发行等金融机构的市场退出最终仍是以中央银行的再贷款为代价才得以实施就是例证。这不仅弱化了中央银行基础货币的乘数效应，削弱了市场惩戒的约束机制，而且扭曲了市场主体的市场行为，助长了一定的道德风险，使市场产生错误预期。

在监管当局事后监管上，应建立起激励和惩罚的双重机制，严格落实监管结果，树立监管当局权威。要形成一种机制，对于被监管者必须遵循监管的条件要求，否则其逃避管制的成本要远走高于由此而得到的收益，使其得不偿失而不得不收敛其“不轨”行为。由于我国尚缺乏有效的处罚标准，一些法规量性规定不足，许多具体事务和除了由于没有明确的法律依据，在实际运用中操作性不强影响了监管质量外，对违规违法行为的处罚过于简单（就是有明文规定的执行起来也往往大打折扣），相当多还停留在重轻处罚的层次上，监管当局权威受到一定程度的挑战。

三、制度约束：金融全球化中我国监管当局面临的最大难题

（一）信息披露机制不健全

1999年6月巴塞尔委员会的《新资本充足率框架》，将信息披露作为确保银行资本充足的一个内在要求，要求银行应向公众披露资本结构、风险构成及资本充足率三方面的信息，监管当局（中央银行）也应促进被监管者提高信息披露质量，强制被监管者进行信息披露，并以此建立有效的市场约束机制。国外监管当局的通行做法是通过立法强制被监管者适时、真实披露应披露的所有信息，让公众知晓，并辅以严格的处罚措施进行惩戒。而我国银行金融机构在信息披露方面则严重滞后，尽管在此方面社会公众并没有更多迫切的要求，但这是建立在以国家的信用为担保的前提下。因为众所周知，一旦某银行出现了倒闭、破产，国家不会坐视不管。而加入WTO后，央行监管必然要与国际惯例接轨，向以市场约束的方向转变，外资银行同样会倒逼监管当局要享受与中资银行同样的待遇，而一旦外资银行由于信息披露的不真实导致了其经营的亏损、倒闭，难道也要监管当局进行补偿吗？

（二）现行监管法律体系不健全

以1995年《人民银行法》出台为起点。我国银行监管走上了法律化、规范化的轨道。目前，已形成以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》为基础，各种银行监管规章制度相配套的银行监管法律体系，简称“六法一决定”。但应该看到，现行银行监管法律制度已经无法满足加入WTO后银行业对外开放，以及监管标准国际化趋势的需要。具体体现在：

（1）《中国人民银行法》解决了对金融机构和金融市场监管授权问题，但其规定过于原则。应针对现行法律中的薄弱环节，尽快修改《中国人民银行法》、《商业银行法》及《外资金融机构管理条例》，完善金融机构市场退出准则制度，完善中小金融机构联合、兼并、重组的法律规范以及金融新业务中的法律制度（如商务在银行业上的运用等）。

（2）《担保法》规定抵押物只能是不动产，而国外担保抵押形式很多，包括：信贷资产、实物资产、或有资产（应收帐款）等。

（3）现行的处罚手段不适应风险监管需要。目前，中央银行对被监管对象的处罚手段包括：警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员的任职资格、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证和撤消等，其中，罚款是实际执行中运用得最多的强制性措施。由于法律规定的处罚限额偏低，相对商业银行违规所得来说，处罚金额无关轻重，因此，对处罚对象起不到预想的效果，使监管当局处于一个被动和尴尬的境地。

（4）银行监管法律涵盖范围窄，与综合监管趋势不相适应。国外发达国家实施综合监管时，除对银行实施全面风险监管外，也需对银行的母公司及其境外附属机构实施风险监管。我国现行监管法律只授权人民银行在市场准入审批时审查股东资格，无权对银行股东财务状况实施审查，也无义务对商业银行附属机构进行监管。

（三）监管的市场化、国际化步伐不适应银行业发展的需要

随着国内银行内控制度的日益完善，加之上市步伐的加快，银行演变趋势必然是逐渐成为产权制度明晰、法人治理结构完善的商业银行。从目前国内现状看，首先，上市银行的监管主体呈多元化现象，若中央银行监管手段和方式市场化步伐依旧，将难以有效发挥其对上市银行的监管作用。其次，全球金融一体化的推进，世界各国金融监管领域的协调与合作得到加强，逐步形成了各国监管当局普遍接受的监管原则和标准。如巴塞尔银行监管委员会于1975年、1997年和1999年分别出台《对银行国外机构的监管》、《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》，这些文件虽不具有法律效力，但对各国银行监管的标准制定已经或正在产生广泛影响。我国即将加入WTO，该组织委员会文件——GATS及FSA协议中有关银行监管规则，如市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇等，都是具有法律效力的国际条约。目前我国监管的国际化水平较低，加入WTO后必将给监管工作带来极大的挑战。

四、监管国际化：构建具有特色的银行业监管新框架

（一）积极培育适应我国市场新秩序的监管模式

对于转型国家和新兴市场国家的金融监管究竟适合哪种监管模式，在全球经济界仍是仁者见仁，智者见智。笔者认为，由于转型国家和新兴市场经济国家其商业化进程还较为短暂，金融业发展还处于相对稚嫩阶段，而往往欠发达国家央行行使商业银行最后贷款人的职能又较发达国家更为充分，一身兼二任，既扮演金融监管的角色，又执行货币政策的目标，这有助于在发展中规范商业银行的种种“不良”行为，尽量降低其在转型中的金融风险和机会成本，积累监管经验，维护金融业的稳健运行。我国目前仍处于发展中国家，金融监管实行分业监管是基本适合当前国情的。但随着金融全球化趋势的进一步延伸，世界银行业的经营模式也将发生根本性的转变，从分业经营向混业经营转变是大势所趋，银行监管相应也将发生转变。

综观西方发达国家的金融监管，其监管体制改革正由分业监管向综合监管的模式转变。美国自1999年通过《金融服务化法案》后，金融监管当局的监管合为一体，实施混业监管的策略；德国财政部所属的三个各自独立的金融监管部门（联邦贷款监督局、联邦保险监督局及联邦股票交易监督局）也合并成德国联邦金融市场监督局；日本大藏省也是单独列出一个专门机构从事对该国金融市场的综合监管。目前我国入世在即，外资金融机构的大量涌入将使我国的金融监管面临更严峻的挑战。“治已病易，治未病难”，因此建议我国金融监管当局应密切关注金融市场发展中出现的新情况、新特征，积极培育适应我国金融市场新秩序的监管模式。

（二）培育银行监管的微观基础，坚定监管市场化和国际化步伐

我国有效的银行监管应强调监管成本最小化和监管效率最大化原则，减少监管当局的审批环节和高成本的检查活动，充分发挥银行和中介机构监督管理的作用，明确银行信息披露责任和范围，建立健全市场约束机制。同时，应引进和国外先进的银行监管经验、工具和手段，适应国际惯例，使监管工作和银行运行与国际接轨。同时，加强与外资银行母国监管当局联系，加强国际监管合作，提高银行监管的有效性。

（三）监管重点后移，着力维护金融市场秩序和银行体系安全

在金融监管日益严格的今天，金融机构通过不断进行金融创新来逃避监管。在金融监管与金融创新之间的动态博奕中，监管对象将削弱内部控制机制，加之我国信用意识薄弱，金融市场环境不佳，银行内控制度约束作用更加弱化。因此，监管当局应尽快实现银行监管重心由市场准入向风险管理和建立退出机制转移，督促银行采取有效措施，防范和化解潜在的金融风险，保持资本充足，提高抵御风险的能力；同时评估金融创新的风险状况，控制金融创新风险，减少和消除银行风险的传染，确保银行体系安全。

（四）加强监管长期规划，实现持续性监管

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(一)要国政府不当的房地产金融政策为危机埋下了伏笔

为了刺激内需，在上世纪30年代和70年代，美国政府分别设立了房利美和房地美。“两房”虽是私人持股的企业，却享有政府隐性担保的特权，因而其发行的债券与美国国债有同样的评级。从上世纪末期开始，在货币政策宽松、资产证券化和金融衍生产品创新速度加快的情况下，“两房”的隐性担保规模迅速膨胀，其直接持有和担保的按揭贷款、以按揭贷款作抵押的证券由1990年的7400亿美元爆炸式地增长到2007年底的4.9万亿美元。在迅速发展业务的过程中，“两房”忽视了资产质量，这就成为危机爆发的“温床”。

(二)美国货币政策推波助澜

为了应对2000年前后的网络泡沫破灭。2001年1月至2003年6月，美联储连续13次下调联邦基金利率，从6.5％降至1％的历史最低水平，而且在1％的水平停留了一年之久。低利率促使美国民众将储蓄拿去投资、银行过多发放贷款，这直接促成了美国房地产泡沫的持续膨胀。此外，美联储的货币政策还“诱使”市场形成一种预期：只要市场低迷，政府一定会救市，因而整个华尔街弥漫着投机气息。然而，当货币政策连续收紧时，房地产泡沫开始破灭，低信用阶层的违约率首先上升，由此引发的违约狂潮开始席卷赚钱心切的金融机构。

(三)金融衍生品的“滥用”，拉长了金融交易链条。助长了投机

“两房”通过购买商业银行和房贷公司流动性差的贷款，通过资产证券化将其转换成债券在市场上发售，吸引投资银行等金融机构来购买，而投资银行利用“精湛”的金融工程技术，再将其进行分割、打包、组合并出售。在这个过程中，最初一元钱的贷款可以被放大为几元、甚至十几元的金融衍生产品，从而加长了金融交易的链条，最终以至于没有人再去关心这些金融产品真正的基础价值，这就进一步助长了短期投机行为的发生。

(四)监督的失职加剧了危机的形成

如果说次级抵押贷款及其证券化的参与者是受利益驱使而忽视风险的话，那么美国金融部门没有予以及时监管则是巨大的失职。受制于不干预市场的传统，尽管美联储等金融监管部门早就已经开始注意到贷款标准的放松，但是美联储并没有及时的规范金融机构的某些行为，错失了防范危机的好时机。而且美联储还在一边不断加息的同时，另一边却继续鼓励贷款机构开发并销售多品种次级房贷，直到2007年3月美国新世纪金融公司濒临破产，次贷危机爆发后，美联储等才对市场进行必要的干预，使更多的贷款公司主动或被迫迅速收缩住房抵押贷款，住房市场需求不可避免的受到影响，加剧了危机的形成。

二、美国金融危机给我国银行业监管的警示

(一)钛识和防范房贷的市场风险

一方面银行商业化进程中，银行贷款的自使得银行贷款方向会因国家的产业政策的调整而带来风险；另一方面因企业的违规经营也会使企业因市场变动存在的经营风险通过贷款转化为银行风险。当市场向好时，房地产价格上扬会提高抵押物的市值，诱使银行不断地扩大抵押信贷的规模。但是，当市场发生逆转时，房价走低，银行处置抵押物变难。即使拍卖抵押物，其所得收益也不足以偿还贷款。这不仅给贷款银行带来大量的呆账坏账，还会危及银行体系的安全及整个经济的健康发展。因此，银行需要在风险和收益中做出理性的选择，提高识别和抵御市场风险的能力。

(二)利率和汇率风险

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中图分类号:F837.12 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)11-0053-03

DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.11.13

2010年7月21日,美国总统奥巴马在里根大楼签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(以下简称《多德-弗兰克法案》)。它号称自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案,反映了美国朝野从政府到国会、从法律界到学术界对2007年至2009年金融危机的全面反思,在美国金融史上有望成为与《格拉斯-斯蒂格尔法》比肩的金融监管里程碑,将使华尔街开启新的金融时代,同时对整个世界金融业发展也会产生一定的影响。

一、《多德-弗兰克法案》的主要内容

《多德-弗兰克法案》涵盖内容非常广泛,可以概括为以下六大方面,其中加强系统性风险监管和消费者金融保护是其两大支柱性内容。

(一)建立新的监管协调机制

为改变多头监管下的“监管重叠”和“监管空白”痼疾,美国金融监管改革中成立新的金融稳定监督委员会(FSOC)[1]。该委员会由财政部牵头,其成员包括财政部长、美联储主席及七家金融监管机构的高级官员,主要职责在于识别和防范系统性风险。改革重组了银行监管机构,将储蓄机构监理署(OTS)合并到货币监理署(OCC)中,其部分职能转移到美联储(FR)和联邦储蓄保险公司(FDIC)。改革赋予了美联储更大的权力,改革后美联储不仅名义上拥有消费者金融的监管权力,而且将拥有监管系统性风险的职能,银行、证券、保险、基金各业界的大型机构均被纳入其监管范围之内。针对此前保险业没有联邦监管机构的制度空白,财政部将成立新的监管办公室,与各州监管部门联合监管保险公司。同时该法案设立了新的破产清算机制,给予FDIC破产清算授权,将FDIC的清算职能扩大到大型非银行金融机构,责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备,在超大金融机构经营失败时,对其采取接管、拆分、清算等安全有序的破产清算程序。

(二)强化对系统性风险的监管

美国金融监管改革非常重视对系统性风险的监管。一是对有系统性风险的金融机构实施更为严格的监管标准。根据《多德-弗兰克法案》,为降低系统性金融风险,美联储应当根据FSOC的建议或自行对并表资产不低于500亿美元的银行控股公司和受美联储监管的非银行金融机构制定一套审慎监管标准。这些审慎监管政策包括:设置最低资本充足率和最低杠杆率指标、加强风险管理、危机处置规划定期报告制度、设置集中度限制、定期压力测试、设置短期债务限制、计提应急资本、加强流动性要求、强化公共信息披露。美联储还可根据FSOC的建议或自行判断认为必要的其他审慎监管标准。更为重要的是,为防范系统性风险,FSOC将获得“先发制人”的监管授权,即在2/3多数投票通过后,可批准美联储对大型金融机构强制分拆重组或资产剥离,同时可以直接否决大型金融机构间相互购并申请。

二是引入修订版的“沃尔克规则”,对大型金融机构规模和业务范围直接限制。其内容包括:限制银行和金融控股公司的自营交易;限止银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金,其投资总额不得超过银行一级资本的3%;为了避免利益冲突,禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。这一建议的核心在于降低金融机构杠杆率,限制其风险敞口,使一些机构可能不得不“自废武功”,剥离或缩减部分带来丰厚利润的业务,从而在根本上避免“太大而不能倒”局面的发生。

(三)加强消费者金融保护

在美国金融监管改革新版图中,最引人注目的就是创立被称为“华尔街新警长”的消费者金融保护署(CFPA)。这一机构将对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介实施监管,以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时得到清晰、准确的信息,同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。该机构设立在美联储系统内,但保持独立的监管权力,可以独立制定监管条例并监督实施,拥有调查和强制执行的权力,署长由总统直接任命。

(四)加强金融衍生产品监管

美国金融监管改革加强了对金融衍生产品的监管。一是《多德-弗兰克法案》特别加强了对场外交易(OTC)衍生产品和资产支持证券等产品的监管,将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心,实施衍生产品交易中央结算;二是要求银行分拆掉期业务,要求银行将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险较大的衍生品交易业务拆分到附属公司,自身仅可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务;三是对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求;四是为防止银行机构通过证券化产品转移风险,要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

(五)将“影子银行系统”纳入监管框架

美国金融监管改革将对冲基金、私募股权基金等“影子银行系统”纳入严格监管的大框架之下。根据《多德-弗兰克法案》,大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构,要求其在美国证监会(SEC)登记,接受强制性的联邦监管,报告交易和头寸信息,并接受定期和不定期检查。如果此类机构具有特大规模或特别风险,将同时接受美联储的系统风险监管。这令对冲基金的客户非常抗拒,因为报告交易和头寸信息将曝露其身份,从而影响询价以及市场交易。

(六)加强对投资者和股东的保护

美国金融监管改革进一步加强了对投资者和股东的保护。一是制定新的严格规定,以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性。强调华尔街经纪人的受托职责,即客户利益高于经纪人的自身利益。加强SEC的监管职能,在SEC内部成立投资者顾问委员会和投资者保护办公室。针对信用评级机构,新法案在SEC中成立专门的监管办公室,每年提供监管报告;对评级机构要求更完全的信息披露,包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等;降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度,在评级公司人员跳槽至客户方时实施离职审查;允许投资者对“恶意和轻率”的评级行为提讼;鼓励建立内部信用评级标准,降低监管方和投资者对评级公司的依赖;对长时间评级质量低劣的机构,SEC拥有摘牌的权利[2]。二是在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权,包括使用人参与董事选举、对管理层薪酬拥有不具约束力的投票权;要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成;允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案,并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素。

二、《多德-弗兰克法案》对我国银行业的影响

美国金融监管改革不仅在美国金融版图史上留下了浓墨重彩的一笔,也将给包括中国在内的全球金融业带来一定的影响。总体而言,对我国银行业的直接影响相对有限,但间接影响不容忽视。

(一)对目前业务影响有限

美国金融监管改革的重点主要集中在与消费者直接相关的零售金融以及金融衍生产品领域。而我国商业银行中,目前只有工商银行、建设银行、中国银行、交通银行、招商银行等几家银行在美国设有分行,并且其分支机构业务都继承了国内商业银行的传统,很少从事金融衍生产品交易。另外由于牌照的限制,也很少从事零售金融业务,资产规模占相应总行资产规模的比重较低。因此,《多德-弗兰克法案》与中资银行目前的业务结构相关度不高,对中资银行业务方面的影响十分有限。

(二)经营合规成本可能提高

《多德-弗兰克法案》对拥有500亿美元或以上资产的大型银行机构将实施更为严格的监管标准。根据定义,这将包括全球资产达500亿美元,且因为拥有美国分行、处或商业贷款子公司而被视为美国银行控股公司的非美国银行,以及任何控制此类非美国银行的非美国公司。《多德-弗兰克法案》为美联储如何对非美国银行机构执行从严标准提供了相当大的灵活性。虽然目前不能确定美联储对非美国银行机构具体执行什么样的从严标准,也不清楚美联储将如何能够以较为有效的方式将这些标准适用于非美国银行机构,但有两点需要关注:一是法案规定美联储可就相关要求针对某家银行机构(包括非美国银行)或某一类别公司的风险、规模、复杂性、活动及其他因素作出量身定制的修订;二是法案规定美联储可对国民待遇及竞争机会均等原则给予适当的考虑。

我国在美国设有分行的商业银行,资产规模均远超500亿美元,属于“包括在内的银行控股公司”。一旦美联储确定的从严要求适用于所有非美国银行机构,并且其监管要求又高于我国监管要求,我国在美国设有分行的商业银行的经营合规成本将被迫提高。比如将不得不接受更高的资本要求,或者更改公司治理架构,或者为满足美国监管要求而编制解散方案,或者进行额外的压力测试等等。

此外,法案的一些规定也将会直接增加非美国金融机构的经营成本。如两年过渡期后设立的金融研究办公室所需资金将来自于资产达500亿美元以上的银行机构以及系统性重要的非银行机构提供的监管费用;美联储还要求资产达500亿美元及拥有美国分行或处的非美国银行交纳对其进行检查和监管的费用。

(三)延缓相关战略推进节奏

近年来,随着经济金融全球化以及混业经营的不断发展,我国大型银行以及部分中型银行纷纷开始推进国际化、综合化战略。但《多德-弗兰克法案》的实施将可能延缓我国银行相关战略的推进节奏。就国际化而言,法案对系统风险的严格监管可能导致银行对规模过大心有所忌,不得不压缩部分海外业务。同时,合规成本的可能提高,将会使我国银行在美国拓展业务变得更加谨慎,特别是法案着重保护的与消费者相关的零售金融业务。就境外综合化而言,法案所体现出的对全牌照趋势的排斥以及零售金融、衍生金融产品的诸多规定使得商业银行在开展相关业务时面临更大的政策风险,综合化经营的成本将显著提高。

(四)间接影响不容忽视

美国金融监管改革法案对我国银行业的直接影响有限,但将间接影响其他国家乃至国际层面金融监管潮流,这一点必须引起重视。考虑到美国不仅处于金融领域发展前沿,而且在IMF和国际清算银行等国际监管组织具有主导性的发言权。作为世界金融规则的主要制定者,其国内金融改革法案必将深刻影响G20的全球金融改革探讨和未来的新巴塞尔协议的修订,其法案中的部分条款甚至可能直接上升为国际组织制定的所谓全球规则。特别是对大型银行更严格监管资本的规定以及“沃尔克规则”对银行从事衍生工具交易的监管等,可能意味着全球金融自由化的黄金时期已经终结,后危机时代全球正迈向更全面、更严格的金融监管体系。

三、我国银行业的应对策略及建议

我国在美国设有分行的商业银行均属于《多德-弗兰克法案》需要接受较严格监管的大型银行机构,因此,我国需要积极应对该法案带来的可能影响。

(一)深入研究《多德-弗兰克法案》

根据美国《对外资银行监管加强法》,1991年12月19日后成立的外资银行分行不能在美国开展10万美元以下的零售业务。因此,我国商业银行在美国设立的分行主要提供企业存款、企业贷款、项目融资、贸易融资等传统银行业务,资产和业务规模相对较小。尽管如此,对各家志在不断提高国际影响力的银行而言,仍也有必要对《多德-弗兰克法案》进行更深入的研究,密切跟踪美国监管当局的后续具体的监管细则。一是全面深入评估法案对我国银行业现有业务的影响;二是在开展经营活动时要特别注意新法的有关规定;三是密切跟踪美联储的监管文件,特别是针对非美国银行的具体监管规范,适时评估其对我国银行业海外发展战略的影响。

(二)审慎开展各类政策性风险高的业务

《多德-弗兰克法案》标志着美国金融监管理念将由“放松监管、放任创新”转变为“加强监管、规范创新”,这将加大银行开展相关业务的政策性风险。为此,我国各家银行必须在保证合规的前提下,审慎开展以下各类业务。一是审慎开展零售金融业务。危机前消费金融工具的不透明以及危机最终部分由纳税人买单激起了民怨,迫于政治压力,法案成立了CFPA并赋予其相当大的权力,以进一步加强对消费者的保护,这将进一步加大从事零售金融业务的合规成本,特别是对监管法律及惯例了解不够透彻的非美国银行而言。二是审慎开展衍生金融产品业务。根据新法案,从事衍生产品交易的银行将接受从严的资本及监管要求,并将面临多头监管。三是审慎开展“影子银行”类业务。尽管法案最终对“沃尔克规则”作了稀释性的修订,但这已表明美国监管当局开始排斥混业经营的监管取向。如果过渡开展各类“影子银行”类业务,将可能引起美国监管当局的重点关注。

(三)稳步推进相关战略

《多德-弗兰克法案》赋予了美联储更大的自由裁量权,这将对非美国银行在美国开展业务带来更多的困难,从而给中资银行国际化战略以及境外综合化战略实施产生一定的影响。但笔者认为,我国各家银行仍应继续坚持相关发展战略毫不动摇,美国仍应是我国银行拓展业务的重要目标市场,我国银行需要做的是密切跟踪美国监管动向,综合评估各种成本,趋利避害在 美国进一步拓展相关业务。一方面,虽然《多德-弗兰克法案》对银行从事自营交易进行了诸多限制,但也应看到法案没有完全照搬“沃尔克规则”,而是作了弱化的修订,并没有完全限制混业经营,美国不会重回《格拉斯-斯蒂格尔法》时代,适度混业经营仍是国际金融业经营发展的主流趋势;另一方面,未来阶段经济金融全球化趋势不会逆转,在经济全球一体化的背景下,我国跨出国门、参与国际竞争的企业仍会快速增加。在经济金融全球化过程中,美国经济金融仍将会占据主导地位。

(四)不断提高经营管理水平

金融危机之前,美国的金融监管政策和操作管理一直被视为标准样板而被新兴经济体的金融改革效法,加上考虑到美国在国际监管组织中处于主导性的话语权,《多德-弗兰克法案》更为深远的影响是将开启全球加强监管的新时代,这无疑将给商业银行带来更多的新挑战。面对新挑战,我国银行业唯有不断提高经营管理水平。一是探索盈利新模式,提高盈利水平。监管取向的变化、资本要求的提高以及合规成本的不断增加必将影响到商业银行的业务模式及盈利能力。二是以经济资本管理为主轴,提高全面风险管理水平。这一方面是合规要求使然;另一方面更是提高自身竞争力的需要。三是以合规为前提,努力提高创新能力。在未来阶段,金融创新与加强监管将会相伴而行。对金融机构而言,金融创新永远是提升自身核心竞争力、增强生命力的制胜法宝。

参考文献:

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(一) 我国对外资银行监管应采取的政策原则

我国在今后较长的时期内仍宜采取三种政策混合,即采取“对等互惠为主,适当保护为辅”的政策,并积极创造条件,逐步向“公平竞争为主,对等互惠为辅”的政策过渡。具体来说,在外资银行准入方面采取保护主义和对等互惠两者并重的作法,在具体运用方面采取灵活态度,达到对外资银行既有一定限制又充分利用的目的,在业务监管方面,目前及今后一个较长时期宜采取非完全的“国民待遇”政策。

(二) 进一步建立健全外资银行的法制体系

由于我国外资银行监管立法的相对滞后,因此难以有效地以法律手段规范外资银行的行为,导致了对外资银行监管的力度不够,在一定程度上放纵了外资银行的违规行为。因此,我们应加快外资银行监管立法的修正、完善工作。一方面,要立即着手清理现行的金融法律、法规和其他规范性文件,分清哪些规定是WTO基本原则所禁止的,那些规定是需要修改的,并及时向国内外公布清理结果。对于需要修改的,抓紧完成修改工作。另一方面,我国应在《中国人民银行法》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则〉的基础上,遵照《巴塞尔协议》关于东道国与母国监管的合理分工原则,并针对外资银行在经营中出现的问题,根据WTO协议的要求,制定《中华人民共和国外资银行法》及其《实施细则》,作为与《商业银行法》平行的基本法律,使对外资银行的监管有法可依。在《外资银行法》中可对外资银行的监管目标、监管原则、外资银行的市场准入条件、业务经营及风险管理、市场退出条件、违法处理等方面做出详尽的规定,并保证这些规定和要求的科学性、稳定性和可操作性。

(三) 强化中央银行的监管职能,建立以风险性监管为主导的审慎监管制度

1.建立外资银行分级牌照制,对外资银行网点实行总量控制。

分级牌照制符合国际惯例,以本、外币业务开放为主线,客户对象为辅线,对外资银行业务分级限制。实行分级牌照制既可将抗风险能力不同的银行进行区别监管,又能充分调动外资银行抵御风险、提高经营管理水平的自觉性。对外资银行的网点(现代技术条件下的网点还包括ATM、自助银行和网络银行终端)进行总量控制,还要考虑到收购兼并和现代技术对网点的影响。

2.在属地监管的基础上全面实施并表监管。

按照巴塞尔委员会关于跨国银行国际监管交流和合作的原则要求,并表监管有利于实现对外资银行在华业务总体经营状况进行监督和控制,保证外资银行整体在华系统稳定的目标。另外,外资银行也将带来纷纭复杂的金融创新工具和产品,中央银行必须充分重视监管方法多元化和现代化,吸收国外银行业监管的先进经验,利用现代化和统计、分析方法进行风险监管的量化,尽快建立起早期风险监测、识别、预警和控制系统。

(四) 积极创建社会监督机制

对外资银行的监管,需要借助于市场力量的制约,即除企业自身在合理有效的监管下的反向激励因素外,银行监管还应该借助于企业和监管主体之外的市场监督。市场主体中的投资者以及其他各种中介机构,如提供交易服务的交易所,提供为银行业务配套的审计、法律服务等专业中介机构等等,都由于自身的利益地位而产生了对银行经营进行监督的自发动力。而作为金融服务接受对象的消费者群体,对所面对的金融服务和服务提供者行为的知情权的诉求,是“用脚投票”力量的典型主体,对金融机构的供给行为起着重要的促进与制约作用。因而,国内的银行监管当局,应该充分利用这一点,充分培育外资银行的外部市场力量,以合理,充分的信息披露要求来放大外资银行的自我风险管理效应。

(五) 加强监管的国际合作

在全球金融市场日益融合的环境中,对跨国银行的有效监管必须依赖各国金融监管机构之间的合作,我们应根据巴塞尔委员会确定的跨境银行业监管原则,加强同在华外资银行母国的监管当局的沟通和联系,以便从全球角度分析该机构。同时我们也有义务向其母国的监管机关提供信息。

二、外资银行监管的微观方面

外资银行监管的微观方面即是监管的具体策略和措施,一般说来有:

(一) 外资银行市场准入监管。对市场准入的适当限制目的是引进雄厚、信誉卓著、经营作风稳健的外资银行以及坚持适度引进的原则,以适应国内经济、金融形势。市场准入一般包括:

1.资格要求。当前一些外资银行将营运资金调往国外,与我国引进外资的初衷相悖,因此,我们应该严格要求其按营运资金的30%以中央银行指定的生息资产形式存于央行或其指定银行,杜绝外资银行做无本生意。另外,关于经营状况要求,一般允许经营业绩良好的外国银行进入,如加拿大将最近5年内经营状况良好、收益较佳作为准入条件之一,后者一般要求母国金融监管体系较完善,母行实力雄厚且与我国银行或企业有一定年限的业务往来关系。

2.设立的限制。包括地域限制、数量限制和形式限制,引进外资银行要适当考虑当地经济金融发展需要和全国整体布局的需要,切不可盲目引进,在数量上也要适度,否则非但达不到引进的目的,反而还会给国内金融业乃至经济带来冲击。目前,外资银行分行占在华外资银行的绝对主导地位,占90.8%,而合资、独资银行占4.6%,这主要由于我国监管体系还不完善,但随着我国监管水平的不断提高,今后应适当多发展中外合资银行。

(二) 业务经营监管。对外资银行业务经营监管的目的是减少或消除外资银行经营风险,保护国内尚缺乏竞争力的金融业。具体有如下两个方面:

1.限制业务经营范围。

鉴于放开人民币业务对我国金融业的负面影响比较大,因此在不违背WTO规则前提下制定一些限制措施是有必要的:①在人民币资金来源上限制。资金来源主要有以下四个渠道:一是部分资金按外汇牌价兑换成人民币,作为营运资金使用;二是以其从母行调入的外汇向当地人民银行抵押取得人民币;三是吸引三资企业人民币存款,外资银行人民币贷款企业的转存款;四是利用同业拆借取得人民币资金。人民银行可制定措施从上述渠道限制外资银行的人民币资金来源。②在人民币资金运用上限制。规定贷款只能用于对三资企业和其他经批准的企业贷款。同时要求其贷款符合国家产业政策,制定一系列控制比例,包括准备金比例与国内银行一致、本外币业务量比例,存贷款比例等,并要求人民币利率符合人民银行有关的规定。

2.再贴现和同业拆借市场进入限制。严格限制外资银行利用向中央银行再贴现或再贷款的权利。目前在上海已允许外资银行有条件的进入同业拆借市场,但要对拆借资格、金额及用途进行跟踪监管。

(三) 强调预防性风险监管。我国的《管理条例》虽对外资银行的风险监管有一些具体规定,但仍是一个相当薄弱的环节,风险监管的主要环节是稽核检查,防止和减少外资银行违法违规、违章违纪行为,我国应根据巴塞尔委员会的《新资本协议》及各国国际监管合作上达成的默契建立一套严密的风险及资产监管的报表体系,要求外资银行按规定递送财务报表及有关资料,定期对资本风险资产比例进行考察,逐步建立起对外资银行的经营风险的预警和监测系统,从而使稽核检查实现经常化、制度化、规范化。

(四) 做好对金融机构非常时期的监管。所谓非常时期的监管是指当金融机构的风险显象化,必须在短期内予以解决时,监管当局采取的救助、接管、兼并和关闭破产等监管措施,其中尤为重要的是建立风险处置安全网以防止个别机构的风险扩散为区域性甚至系统性金融风险,保障整个金融系统的安全。该安全网的主要内容包括建立合乎国家法律和国际惯例的市场退出机制和存款保险制度等。

(五) 完善现场检查和非现场检查相结合的制度。目前,我国金融监管有现场检查与非现场检查两种方式,即稽核监督部门负责现场检查,职能监督部门负责非现场检查。整体上,这一做法有利于监管部门对外检查的统筹安排,避免重复检查或检查遗漏,有利于连续地、系统地对某一机构或某一具体问题开展跟踪监管,但一个重要的前提是要加强协调和配合。具体来说,须注意如下几点:

1.明确和协调现场检查与非现场检查的职责分工。一般而言,综合性现场检查在被检查单位、检查频率和检查步骤安排上要与职能部门协调一致,检查发现的问题及时反馈,因为问题的处理还需要职能监督部门督促落实。与此同时,职能监督部门仍需根据非现场检查发现的某些具体问题开展专题性现场检查,以增强监管的针对性和及时性。这样才能形成有分有合,规范运作

的规范体系。

2.合理确定检查内容。以往的检查大都倾向合理性、合法性检查,而对外资银行的测评和监控似显不足,有必要加大对外资银行风险性检查力度。

3.规范检查方法,建立定性分析与定量分析考核相结合的现场检查制度。我们可以引入CAMEL和ROCA标准进行评审。每次检查后都根据评级结果给予银行一个综合评价,如稳健的银行、一个被发现有缺陷的银行、有问题的银行、处境艰难的银行、极可能倒闭的银行,并分别不同情况确定相应的监管措施。

(六) 借鉴国外监管经验

1.加强对监管人员的专业化培训、专业化分工,提高监管的深度。

以美国为例,美联储已建立起一套比较完善的培训体系,从初级到高级有不同的培训目标、内容及教材。要想成为一名有签字权的检查人员,必须经过2到3年的培训,经过两次正式的考试才能拿到华盛顿总部签发的检查员证书。另外,美联储在对监管人员进行专业化培训的同时,还实行了合理的专业化分工,将非现场财务分析人员和机构联络人分开,机构联络人员和现场检查人员分开。

相对于我国,监管人员多数是在工作实践中学习,没有针对监管人员的培训计划,这就造成监管人员水平参差不齐,无法达到统一的监管标准。而且,我国目前的外资银行监管人员是全能型监管人员,既是财务分析员,又是现场检查人员,还负责机构的日常联络,由于监管人员涉及的环节过多,监管工作无法深入进行。

2.设置在华外资银行综合监管员,负责协调对外资银行所有在华分支机构的监管工作。

我国对外资银行在华分支机构的监管实行属地监管的原则,各地人民银行分行分别负责对所辖范围内外资银行分行的监管,很多人力、精力用在对分行具体业务的监管检查上,而没有从总体风险控制角度来把握外资银行在华业务风险。而设置外资银行综合监管岗位,可以获得外资银行在华风险暴露的总体状况。

3.强化监管的量化分析:我国监管的最大弊端在于大多停留在定性分析和简单的定量分析上,而要进行有效的现场和非现场监管,量化指标是关键。

美联储为各外国银行分行及子公司建立了一个的评级体系,从风险管理、业务管理、法规遵守、资产质量等几方面对外国银行分行及子公司进行评级,以此作为掌握外资银行经营状况和系统地把握其潜在风险的一种工具,并且对不同类型的外资银行采用不同的监管方法。

外资银行在中国既有分行,也有法人附属机构,外资银行的机构类型不同,风险也有所不同,因此,对分行的监管和对独立法人的银行的监管应有不同的侧重。但我们目前对所有的外资银行都使用CAMEL评级方法,并没有根据监管对象的具体情况修正相应的评价标准。例如CAMEL评级体系中的C和L,即资本和流动性分析对分行并不适用,因为分行没有自己的资本结构,而且由于存款来源的限制,流动性更多依赖于总行,因此,对于分行,监管当局更应注意其遵守法律法规的情况。

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中图分类号：F830.2　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2011)01-0002-05

一、引言

2008年下半年爆发的自上个世纪三十年代以来最严重的国际金融危机，对各国银行业监管是一场重大考验。这次金融危机暴露出一些国家的银行业监管制度在系统性金融风险防范方面存在严重缺陷。加强系统性金融风险防范已成为各国关注的焦点，为了保证我国银行业的健康和可持续发展，对我国经济建设继续提供有力的支持，建立基于系统性金融风险防范的新型银行业监管制度是当务之急。

这次金融危机说明美国金融体系一直存在巨大的系统性风险。导致美国次贷危机的主要原因有：低利率的货币政策、发达的金融衍生品市场、商业性金融机构风险管理机制不健全及其脆弱性、松化的金融监管。这其中最重要的原因是对系统性金融风险防范的忽视和宏观审慎监管不足，长期以来，以美国联邦储备委员会主席格林斯潘为代表的宏观金融管理高层过份坚持自由放任的思想，缺乏系统性金融风险监管的意识，信奉“最少的监管就是最好的监管”和“几个监管者比一个好”的理念。在金融业实行混业经营又缺乏有效防火墙的情况下，低利率的房贷政策和金融衍生品市场的杠杆效应使泡沫迅速扩大，在这一宏观审慎监管缺失的金融体系中，系统性金融风险引致大面积危机的爆发就在所难免。

国际金融危机也暴露出《巴塞尔资本协议II》的一些不足，其中突出的就是缺少防范系统性金融风险的监管框架。《巴塞尔资本协议II》强调了商业银行风险的精细化管理，并提出了一揽子实施的方法和方案，这些方法是值得充分肯定并需要继续推行的；但其忽略了在精细化计量条件下资产和风险对市场的高度敏感性，及其所导致的顺周期效应，国际金融危机促使各国重新考量其金融监管制度的合理性和有效性，重新审视《巴塞尔资本协议Il》对商业银行监管的要求。一些美欧国家监管当局纷纷提出重构金融监管框架，把防范系统性金融风险作为改革的主要目标。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德一弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，标志着美国的金融监管体系正在发生重大改变，旨在防范系统性金融风险。巴塞尔委员会正在着手完善监管规则，已提出《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》，简称《巴塞尔资本协议III》，2010年9月12日，27国已就该协议草案达成一致。《巴塞尔资本协议III》的正式颁布将对银行业监管提出更高的要求，我国银行业在这次危机中虽然基本上保持了平稳运行，但是我国银行业监管制度建立的时间比较短，相关的工作基础比较薄弱，金融业对外开放程度不高，在系统性金融风险防范方面存在诸多不足。我国应以美国金融危机为借鉴，改革现行的银行业监管制度，提高系统性金融风险的防范能力。

二、相关文献综述

系统性金融风险通常是指金融风险从一个机构传递到多家机构、从一个市场蔓延到多个市场，从而使整个金融体系变得极为脆弱的可能性。系统性风险具有突发性、传染性和外部性。在此次国际金融危机前，中央银行和银行监管的相关理论都没有对系统性风险防范给予足够的重视，而理论上的局限也导致了应对系统性风险的政策工具的缺乏，长期以来各国银行监管机构普遍偏重于微观审慎监管。金融危机表明仅仅偏重于微观审慎监管已不足以防范系统性风险。与微观审慎监管相对应的是宏观审慎监管(macro-prudential Supervision)，早在20世纪80年代就出现在国际清算银行(BIS)的公开文件中，它强调的是整个金融体系的系统性安全，通过制定全面的金融稳定性政策来预防危机的发生(BIS，1986)。亚洲金融危机发生后，国际货币基金组织(IMF)提出金融稳定评估规划，为成员国提供其金融体系的稳定性评估，但宏观审慎监管依然没有受到足够的重视，无论在研究还是实务层面的进展都比较缓慢。本次国际金融危机后，宏观审慎监管才得到了广泛关注和高度重视。

巴塞尔委员会主席、荷兰中央银行行长Nout.Wellink(2009)指出，未来监管体制安排的宏观审慎取向还需要进一步加强和扩充，要投入更多资源用于研究金融机构之间关系以及机构与整个金融环境关系，监督和监管机构则应该力争找到用有限的资源“反制”银行业系统风险积聚的办法。由美联储原主席保罗。沃尔克领导，欧洲央行行长特里谢、英格兰银行行长默文，金、萨默斯、克鲁格曼、周小川等组成的30人小组了《金融改革报告：促进金融稳定的框架》，提出的第一条金融改革指导性原则就把审慎监管的根本目标定位于“维护稳健的金融体系，防范系统性风险”(30人小组，2009)。美国政府自2008年以来提出了三份金融监管改革方案：《现代金融监管构架改革蓝图》、《金融监管改革框架》和《金融监管改革：新基础》。G20在伦敦峰会、匹兹堡峰会达成的共识也均把加强宏观审慎监管作为重要内容，以保证金融体系的稳定。

在国际金融危机背景下，各国学者还从《巴塞尔资本协议II》人手对宏观审慎监管进行了深入剖析，其中最受关注的就是监管资本、准备计提方式和公允价值核算的顺周期性问题。根据G20金融稳定论坛(2008)的解释，顺周期是指金融部门与实体经济之间动态的相互作用(正向反馈机制)，这种相互依存的作用关系会扩大经济的周期性波动，并造成或加剧金融部门的不稳定性，众多学者认为，现有监管规则的顺周期效应加大了经济波动，从而导致更大的风险(Bernanke&Lown，1991；Blum&Hellwig，1995；Gordy&Howells’2006；]ean，2008)。关于监管资本的顺周期性，Heid(2007)证明了《巴塞尔资本协议II》的顺周期性确实存在，《巴塞尔资本协议II》相对于《巴塞尔资本协议I》大大提高了资本监管的风险敏感度。英国金融服务监管局的研究表明风险敏感性的提高必然伴随着顺周期性的增强。另外，银行贷款违约损失准备金的计提方式和公允价值核算也可以导致显著的顺周期性。

针对监管制度导致的顺周期性，G20金融稳定委员会(2009)提出如下建议：(1)修正现有的以VaR为基础的风险评估方法，扩大压力测试对于资本充足率的影响权重；(2)提早确认贷款损失；(3)监管部门需要对杠杆使用情况建立数量化的监督指标和约束机制；(4)改进巴塞尔协议的资本监管框架，

建立动态准备金制度，在经济上升周期中要求银行保持更多数量和更高质量的资本金，而在经济衰退期降低这一标准。

三、国际金融危机背景下的银行业监管制度反思

本文以最近发生的国际金融危机为研究背景，从防范系统性金融风险的角度，对欧美发达国家的银行业监管制度、《巴塞尔资本协议II》以及我国银行业监管制度进行反思。

此次金融危机源于美国，并波及到其他发达国家和发展中国家。美国是世界最大的经济强国，金融体系经过长期的发展和建设，已表现出相当的稳健性，金融机构的抗风险能力已达到相当的水准。近些年发生的东南亚金融危机、俄罗斯金融危机等对美国的金融机构影响很小。正因为有这种自信，美国于1999年11月正式颁布了《金融服务现代化法》，正式废除金融业分业经营原则，重新回归到金融业混业经营。1988年7月公布的《巴塞尔资本协议I》和2004年6月公布的《巴塞尔资本协议II》在很大程度上是按照美国商业银行的监管标准设计的。但是；2008年9月爆发的国际金融危机就在于美国的金融体系出了大的问题。次级贷款产生于美国的银行业机构，美国一些大的商业银行包括花旗银行、华盛顿互助银行等也在这场危机中遭受了沉重的打击，这是包括格林斯潘等美国金融精英们所始料未及的。英国女王也提出了疑问，为什么英国没有一个经济学家在这场国际金融危机爆发之前能够预见或提出忠告，引来了经济学家的深刻检讨。从整体上说，美国等发达国家的金融业在宏观审慎监管方面存在重大缺陷，正是这些缺陷使系统性风险得以产生、积累、传播并最终爆发。

《巴塞尔资本协议II》的出台意在弥补1988年的《巴塞尔资本协议I》的不足，从微观层面提供了更全面地处理银行业风险的一揽子方案，反映了金融风险管理的最新成果；在处理信用风险方面，鼓励银行采用内部评级法；对操作风险和市场风险的处理和控制也提供了一套管理标准。《巴塞尔资本协议II》考虑了混业经营、资产证券化等金融发展所产生的影响，意在建立一个“精细计量和综合管理”的银行业风险控制体系。《巴塞尔资本协议II》在微观审慎监管方面给予了重点关注，却在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面存在不足，本次金融危机暴露了这些缺陷。《巴塞尔资本协议II》的顺周期性在金融危机爆发后遭到了业界的批评。

鉴于金融监管制度和措施的重大失误是导致当前金融危机的根本原因，在上述对美欧银行业监管制度和《巴塞尔资本协议II》反思的基础上，以他国经验教训为鉴，分析我国现行的银行监管制度框架，结合我国金融运行中存在的突出问题，特别是金融危机对我国银行业的冲击，进而分析我国银行业监管制度在系统性金融风险防范方面的缺陷，是很有必要的。

系统性金融风险有其独特的内涵、特性、成因、作用机制、传导路径和破坏金融运行的方式，建立银行业系统性金融风险监管体系很有必要。考虑到系统性金融风险不仅与银行业直接相关，还与证券业和保险业直接相关，因此，采用系统科学方法分析系统性金融风险的产生和传播，以及研究基于系统性金融风险防范的银行业监管时，不仅要涉及银行业各机构之间的关系、银行业与监管部门和中央银行的关系、银行业与各产业的关系、银行业与经济总体的关系，还要涉及银行业与证券业、保险业之间的关系。研究银行业监管制度改革时，应把系统科学方法作为研究的主要方法，将整个银行业作为一有机整体。在研究的过程中，应充分考虑整个金融体系内部的相互作用和金融体系与社会的相互作用，并把银行业监管视为国家金融监管体系的有机组成部分。我们认为，熵增加原理可以作为系统性金融风险监管的理论支持。银行业作为一个复杂系统，各银行业机构的自发行为并不必然会保证整个银行业的有序运行。特别是在面临系统性金融风险的情况下，单一银行业机构无序的自发行为会导致熵增加，直至引致整个银行业的不稳定甚至崩溃，所以，需要外部强有力的监管作为负熵的输入，以防范系统性金融风险和保证金融体系的有序稳健运行。

银行业系统性金融风险监管的核心是构建一个以宏观审慎监管为基点的银行业监管制度。传统的银行监管理论大都认为只要确保了每一家金融机构的审慎经营，就能防止系统性金融风险的发生，所以，本次危机发生前各国监管机构将工作重心放在了微观审慎监管方面，事实上，金融体系中存在“合成谬误”问题，对单个银行来说是审慎合理的某种行为，但如果成为各银行集体的一致行动，则可能破坏整个银行体系的稳定，这次大的金融危机表明，仅仅强调微观审慎监管远不足以防范系统性金融风险和维护整个金融体系的稳定。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管将所有金融机构视为一有机整体，关注金融系统的整体性风险，并以维护整个金融体系的健康、稳定作为监管目标。

四、基于系统性金融风险防范的我国银行业监管制度的基本框架

实施宏观审慎监管需要建立一个统一的、对系统性金融风险保持高度警惕的监管制度，在这一宏观审慎监管制度下实行专业化监管和统一监管相结合，从防范系统性金融风险的目标出发，扩大监管范围，重构金融安全网，设立防火墙，维护整个金融体系的稳定。宏观审慎监管制度的设计需从制度建设和运行机制两个方面考虑。

鉴于《中国人民银行法》没有给中央银行赋予足够的职能和宏观审慎监管手段以防范系统性风险，应当对《中国人民银行法》作出适当的修改，重视并发挥中国人民银行在宏观审慎监管和系统性风险防范中的作用，并将中国人民银行主持的金融稳定工作和金融生态建设作为防范系统性风险的重要工作内容。目前，银监会、证监会和保监会主要从事特定金融行业的专业化监管，而中国人民银行并不具备针对系统性风险的统一监管的协调功能，应考虑建立国家系统性风险防范与控制委员会，并将其作为宏观审慎监管制度的运行机制的核心内容之一。该委员会的主要任务如下：(1)以防范系统性金融风险为工作目标；负责构建中国人民银行和各监管机构间的信息共享机制；将中国人民银行、银监会、证监会和保监会上报的信息进行系统化处理，作为宏观审慎监管的重要依据；指导“一行三会”对金融机构开展宏观审慎监管的工作。(2)有必要时，直接对金融机构实施宏观审慎监管；协调中国人民银行、银监会、证监会和保监会的监管工作，特别是协调交叉业务或综合化业务的监管工作。(3)启动对系统性金融风险的快速反应机制，负责金融危机管理行动的协调和配合，稳妥地处置系统性金融风险。

制度建设应重点考虑以下几个方面：

1　建立整体性监管制度。整体性即指银行业的整体效应不等于各银行业机构效应之和。相对于各银行业机构的效应及其简单总和而言，银行业整体的效应会发生质变。为了有效地解决合成谬误问题，宏观审慎监管需要考虑各银行业机构之间、各银

行业机构业务之间、银行业与社会经济体之间的相干性，将所有的银行业机构看作一个整体，建立能反映这一系统整体平稳运行的指标体系。监管主体从防范系统性风险和国家金融运行整体最优出发，进行宏观压力测试，并根据这一指标体系的相关数据所对应的金融运行状况，按照一定的规则对银行业实施宏观审慎监管。

2　建立市场透明制度。为保证整体性监管的有效性，必须确保整体性监管指标体系数据的真实性。只有增强市场透明度，建立健全严格的信息披露制度，才能使获得的有关数据和信息真实可信。针对系统性金融风险的防范，应对金融市场信息披露的方式和标准进行规范，对银行业外部审计、评级机构、评级体系等方面的工作提出指导性意见。

3　建立金融生态建设制度。金融生态是与金融机构、金融市场生存和发展具有互动关系的各种要素的总和。良好的金融生态包括和谐的信用环境、稳定的经济环境、完善的法治环境、适宜的行政环境和优良的金融服务环境等几个方面。良好的金融生态有利于促进金融与经济的良性互动，有利于防范系统性金融风险。国家和地区的金融生态评估应纳入宏观审慎监管的工作范畴，有必要在全国分层次(国家级、省级、市州级、县级)推行金融生态建设制度。国家有关部门应对金融生态建设的内容和评估、管理制度提出工作要求。

4　建立逆周期审慎监管制度。这是防范系统性金融风险的必要条件之一，为了解决金融体系的顺周期问题，应建立逆周期监管制度，从监管上保证金融体系逆周期机制的正常运行。这需要适当探讨逆周期的宏观审慎监管制度的基本内容、相关的监管办法和规则。应将资产负债比例管理、经济资本管理等银行管理方法结合起来，将微观审慎监管与宏观审慎监管有机地结合起来，通过一套行之有效的方法保证逆周期监管制度的贯彻执行，

5　建立系统重要性银行监管制度。系统重要性银行是指对系统性金融风险影响较大的银行，即如果倒闭可能危及金融系统稳定性的银行。美国金融危机的一条重要教训就是缺乏对系统重要性银行的有效监管。我国应建立系统重要性银行监管制度，以国家系统性金融风险防范与控制委员会为牵头单位，赋予中国人民银行相应的监管职能，加强中国银监会等监管机构的有关职能。应根据机构大小、传染程度、关联程度、集中程度和市场条件恶化程度等方面设计对系统重要性银行的判定方法；从信息披露、高层职位设立和选拔、市场战略定位、业务扩张、金融创新、资产质量、资本金水平等方面对系统重要性银行制定更高的监管标准；更深入地探讨系统重要性银行监管主体的合理分工。

篇（10）

一、短期融资券市场

短期融资券是指具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场发行的，约定在1年内还本付息的债务融资工具。2005年5月，中国人民银行公布《短期融资券管理办法》及2项配套规程，标志企业短期融资券市场正式确立。截至2008年4月，已有352家企业累计发行了689只短期融资券，发行面额为8，967.8亿元；未到期短期融资券为280只，余额3，728亿元；今年以来，共有105只、共计1，275.2亿元短期融资券发行，短期融资券余额净增加524.9亿元。

短期融资券之所以在国内发展如此迅速，有其不可忽视的优点：

1、申请手续简便。（1）注册制：短期融资券由交易商协会依据自律规则和指引进行自律管理，发行人将相关申请材料报交易商协会注册，由交易商协会组织注册会议对其进行形式要件审议，接受注册后即可发行；（2）无需担保：短期融资券是以企业信用为支持的债务工具，是企业的一般性债务，无需为此寻求资产抵押或担保；（3）额度管理、分期发行：企业只需一次性注册融资券发行额度，额度有效期两年。在两年内，企业可根据自身资金需求状况，在额度内灵活确定融资期限，分期发行。分期发行融资券只需提前两天备案发行文件，无需另行注册。

2、融资成本低。企业凭借自身信用在银行间市场发行融资券，可以以资金市场利率水平融资，有效降低财务成本。

3、优化企业债务结构。降低发行人对银行贷款的依赖度，平衡企业直接融资和间接融资比例，优化债务结构。

4、提升企业市场地位。（1）参与直接融资市场成为企业较强融资能力的标志，优先发行短期融资券，对提升企业市场形象意义重大，长期参与金融市场有利于强化企业的市场地位；（2）通过多次发行，使企业发展成市场上的经常发债主体，逐步建立企业在市场上的利率基准，为利率市场化环境下的财务管理打下基础。

5、市场需求旺盛。（1）人民币投资渠道不足：当前国内人民币投资渠道少，各种银行存款激增，闲置资金纷纷寻找高收益的短期投资渠道；（2）银行间市场活跃：银行间市场成员众多、资金量大、交易频繁、需求旺盛，有利于短期融资券的顺利发行。

二、中期票据市场

2008年4月，中国人民银行公布《银行间市场非金融企业债务融资工具管理办法》（“新管理办法”），规定企业在银行间市场发行债务融资工具（包括短期融资券和中期票据）由中国银行间市场交易商协会（“交易商协会”）自律管理，原《短期融资券管理办法》及配套规程同时废止。中期票据在国际金融市场称做MTN，是一种中期企业直接债务融资工具。中期票据是企业在银行间债券市场发行的一般性债务，无需担保、资产支持或其他复杂交易结构。它是一种广义的融资性票据，它是一种经监管当局一次注册批准后、在注册期限内连续发行的公募形式的债务证券，是货币市场上一种较为特殊的债务融资工具。中期票据属于非金融机构的直接债务融资工具，在监管等各方面都吸取了短期融资券产品发展的经验，鼓励市场主体的自律管理，继续发挥市场的约束激励机制。中国人民银行与中国银行间市场交易商协会已在4月15日推行试点7家企业，后续又推出3家企业。表1、表2是这次发行的数据统计资料。（表1、表2）

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1 当前我国金融监管模式所存在的问题

1.1缺乏有效的沟通协调机制

在具体的实践过程中，相关监管部门之间的协调会议的召开并没有周期性与规律性，并且，由于其不具备公开性使得监管协调会议的权威性有所下降。与此同时，银监会、证监会与保监会之间相互独立，彼此之间无相互约束的权利与义务，三者并没有资源共享的平台，这就使得信息资源无法进行及时沟通，严重影响着金融监管工作的进行。

1.2 对金融风险控制存在盲区

当前，在对金融行业的产品进行监管的过程中，对于跨行业的金融产品缺乏明确的权责分类与定位，这就使得在具体的监管工作中，各个监管部门出现责任不明，重复监管，甚至是无人监管的情况，严重影响着监管的工作效率。与此同时，金融行业的主要三家监管部门欲进行对各个产业根据业务的性质与特点分类经营与监管，在进行分类监管过程中，存在较多的弊端，如缺乏监管主体等问题。

1.3 对金融的创新缺乏有效支持

金融行业的各监管部门为提高金融监管效率，欲主张进行分业监管的工作模式，因此，在具体的兼顾工作过程中，监管部门意图控制其所监管的金融单位的经营范围与内容，对于一些具有创新性与开拓性的产品采取抗拒的态度，以期减少监管的工作压力与风险，通过实践可以证明，该种方式严重阻碍了金融行业的发展，使得我国的金融行业无法得以有序的综合经营，在全球的市场经济竞争的过程中，逐渐处于底端。

1.4 金融全球化趋势对分业监管模式提出了挑战

当前，无论国际与国内的金融体系都具有不稳定性，在当前金融全球化与一体化的形势之下，市场的竞争也就愈加激烈，因此，各金融行业为提高经济效益而不断拓宽自身的经营范畴，在实际的工作过程中，对其所经营的产品与经营方式进行不断地创新，以开拓其经营范围，这就使得全球的金融体系的风险性日益增长，金融危机所产生的消极影响也就日益严重，金融行业的交易结构变得更加复杂，由此可以得出，对于我国的金融监管工作带来了较大的冲击，增加了我国监管部门的工作难度。

2 综合经营趋势下我国金融监管变革路径

2.1建立金融监管协调委员会

建立健全的金融监管协调小组，监管的主体主要是由银监会、证监会与保监会，以及人民银行与财政部等部门构成，在进行实际的管理过程中，金融监管协调小组应当由国务院的专管领导进行直属领导，包括宏观与微观两个方面的工作内容.在实际的工作过程中，应当加强金融行业监管协调小组与金融协调委员会（由银监会、证监会、保监会以及人民银行、财政部组成）之间的沟通与合作，在此过程中，应当充分调动各监管单位的工作积极性，使得对于金融行业中所出现的问题能够及时制定有效的策略与决定，通过不断地实践与完善，建立健全的沟通协调机制。

2.2 建立健全的主监管制度

在进行实际监管的过程中，为避免各监管部门出现权力争夺、监管内容重复与交叉的情况，应当通过法律的制定来对各个监管部门的职权进行明确规定，明确规定其监管范畴与监管力度，在具体的实施过程中，根据各个金融行业的不同性质与特点进行分类，并确定其直属的监管部门。在明确规定各部门的监管职能的同时，也确定主要监管部门的地位，与此同时，加强主要监管部门与附属监管部门之间的联系，建立健全的信息共享平台，以方面日常各个监管部门之间的沟通与交流，以及信息资源的共享。在此期间，应当建立应急事件的绿色通道，将具体的操作程序进行简化处理，在实践时根据以上原则，对于监管工作中所出现的不足之处给予及时的补充与完善，以推进金融监管工作的有效进行。

2.3 完善功能性的监管

借鉴先进的功能监管思想，对我国的金融行业进行全程监管，有效规避风险并且完成市场公平竞争的目标。在金融行业进行综合经营的形势下，对金融行业的全程进行科学的风险预测和监管，以避免金融行业中过多风险的堆积甚至是金融危机的出现。在具体的金融行业中，具有不同的经营产业类型，而不同的产业类型在实际的经营过程中有可能会出现相同或类似之处，这就使得监管的难度加大，因此，必须完善功能性的监督，根据功能监管的具体理念，根据具体问题给予与之对应的解决方法，从而推动稳定的金融秩序。

2.4 加强监管能力的建设