公路建设投资大全11篇

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0前言

众所周知，我国的公路基本建设程序是：根据国民经济长远规划及布局所确定的公路路网规划，通过调查，进行可行性研究，编制项目建议书和可行性研究报告；批准后进行初测和详测；经批准后，在列入国家年度计划之后进行定测，编制施工图；组织施工；完工后，进行竣工验收；最后交付使用。也就是说，任何一个建设项目都有一定的生命周期，都要经过建设项目决策评估阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段、竣工保修阶段。只要掌握了项目的生命周期，就可以有效地对项目实施科学的管理和控制，投资控制、进度控制、质量控制、合同管理及协调各方关系等就是建设项目管理的内容。我国近几年来在工程建设领域大力推行项目管理，对于提高工程质量，缩短建设周期，降低成本节约建设资金起到了重要作用，同时取得了明显的经济效益。

工程建设项目投资控制是建设管理的一项目重要内容，对国家的经济建设起着举足轻重的重要作用。如何合理确定和有效控制工程投资，是工程项目管理的一大难题，也是摆在每个工程造价工作人员面前的一个重要问题。目前，我国每年公路工程项目的建设资金约为3500亿元,如何管好用好这笔庞大的公路建设资金,发挥其最大的社会经济效益,决定着公路项目建设的成效,其关键所在是公路工程造价管理的科学性、合理性。鉴于此社会对公路工程造价的管理越来越重视,对工程造价管理工作的水平要求也越来越高。多年来，各级公路建设管理部门，通过在实践中不断总结，不断探索，从各个角度，各个环节去研究采取了一定的措施，已收到了比较好的效果。但在市场经济飞速发展的今天，基本建设投资失控的现象依然不同程度的存在，概算超估算，预算超概算，决算超预算的“三超”现象依然存在，严重困扰着建设工程的投资效益管理。现结合自己从事公路工程管理工作的实践，就项目的投资控制谈谈自己的一点看法。

1培养高素质的建设项目投资控制的专门人才

公路工程造价的主要工作内容是在公路工程建设各阶段合理确定工程造价和有效控制工程造价。公路工程造价的工作性质决定了优秀的公路工程造价工程师必须是复合型人才——既有过硬的公路工程技术水平,又有较高的经济管理能力,同时还要有良好的职业道德。目前公路工程造价队伍的人员主要来自设计、施工及监理单位,这些造价人员各有所长但也各有所缺,虽然有的通过培训或通过造价工程师考试,但在短期内不能符合公路工程造价工程师的要求。既然工程造价管理和投资控制是一门综合性的学科，是政策性、技术性、经济性和实践性都很强的一项工作。由此可知，造价和投资控制人员除对本专业知识应有的修养外，还应了解和掌握好国家有关基本建设的技术经济政策，要懂设计施工技术，懂项目管理，懂经济法规法律，此外，还应具有丰富的实践经验，融技术与经济知识于一体，是一个具有多层次知识的人才，因此，对这些人才的选拔、培养，提高他们的素质和工作水平是项目投资控制的重要条件。

2以设计阶段为重点的建设全过程的投资控制

工程造价控制贯穿于项目建设全过程，但是必须重点突出。很显然工程造价控制的关键在于施工前的决策和设计阶段，而在项目一旦做出投资决策后，控制工程造价的关键在于设计。据西方一些国家分析，设计费用虽然只占工程造价的不到1%，但它对工程造价的影响程度却达到75%以上。所以设计部门要本着对国家，对人民高度负责的态度，对待设计质量。既要满足规范标准和功能要求，又要控制投资规模。控制工程投资应从以下几个方面着手：

2.1公开进行设计招投标，选择一流的设计单位，择优选择设计方案。工程可行性研究的研究报告、工程设计必须有具有相应资质等级的勘察设计单位、咨询单位来完成，虽然设计招投标我们陕西省早在2000年就下发了文件开始执行，但是由于种种原因,目前仍有一些工程以委托方式进行设计，这样既违反了规定，也使一些没有资质或资质等级不够的小设计单位，设计出的设计质量不高的设计文件用于了工程施工，他们编制的概预算文件与工程实际造价相差较大，给管理造成了很多麻烦，“三超”现象严重。所以建议严格执行设计资质,坚决实行设计招投标,这样一方面可以选择最优的设计方案，另一方面可以降低勘察设计费用。

2.2加强设计人员的经济观念，促使设计人员在设计时把技术与经济相结合，是控制工程造价的最有效方法。使设计人员认识到控制工程造价不完全是概预算人员的事情，所以在设计的过程中，能认真把握设计深度，提供的工程数量表能尽可能地满足概预算编制的需要，设计人员与概预算编制人员能够很好地配合，克服那种把技术与经济，设计与概算相互脱节的麻痹思想。严格遵守初步设计方案及概算投资控制的限额设计，积极推广新技术、新结构、新材料，选择技术先进，经济合理的最优设计。使设计既有最佳的经济效果，又要保证工程的使用功能，保证质量，从而达到控制和降低工程造价的目的。

2.3大力推广标准设计，即采用国家和行业标准的通用设计、可以缩短设计周期，有利于采用标准构件，集中工厂化生产，采用定型的工艺，保证质量，提高劳动生产率、降低成本，加快施工速度，缩短建设周期，这就是我们通常所说的规模效益，从而达到降低成本，控制投资的目的。

2.4一定要有合理的设计周期。这几年由于受西部大开发，交通加快发展的影响，一些项目加快进程，使得设计周期缩短，设计人员急于设计，加班加点，使得有些方案来不及仔细比选或比选深度不够，导致决策失误;有些项目急于招标和开工建设,未能进行优化设计,设计偏于保守,导致造价偏高;有些工程数量计算来不及复核，造成图表数量不一;施工图预算作为设计文件的最后一道工序，时间上留得更少，经常是通宵加班赶出来的文件，错误肯定在所难免，这样就导致施工图难以满足施工要求，造成工程变更时有发生，甚至引起索赔，使得工程造价难以控制。因此建议初步设计阶段周期长一些,设计仔细一些,能到现场的尽量到现场,审查严一些,这样就能为将来的施工图设计以及施工图预算控制在初步设计概算范围内奠定一定基础。

3实行招投标制度是工程实施阶段投资控制的最有效手段

工程项目从设计、施工、设备主要材料采购与供应、安装、监理等全方位、全过程都进行招标，择优选择设计单位、施工单位、监理单位以及材料供应商是控制工程投资的最有效的手段。在具体的施工招投标工作中应做好以下几个方面的工作：

3.1首先应科学地编制招标文件,技术规范内容尽量全面,合同条款严密,工程量清单准确,图纸要完善,以免留下索赔的隐患,增加工程投资。

3.2合理地划分标段，保证有合理地施工工期。经验证明标段划分不合理，过大或过小，招标时间的合理与否，对工程的造价都有一定的影响；另一方面，对建设工程工期的确定也要科学合理，工期定得太短，势必造成赶工成本增加；而定得太长，则要增加投入，造成不必要的浪费，也使工程造价增加。因此一定要有合理地施工周期。

3.3要加强标底的编制和审查工作,标底作为评标的尺度,在评标过程中具有重要作用,应保证标底的科学性.合理性和准确性,编审标底时应考虑施工方案的合理性,费率的取定要突出竞争的原则,材料单价要符合市场行情,定额选取要切合实际。

3.4合理标价中标。工程招标应体现“统一量、放开价、竞争费”这一基本指导原则，不能任意压低工程直接费和背离定额基价依据，不能将工程授予低于成本价的中标单位，更不要选择最低价中标，否则一旦低价中标，会给将来的建设管理带来许多许多的麻烦，工程质量也难以保证。所以评标阶段应注重施工单位所报清单单价的合理性,对不平衡报价应杜绝,限制其中标,避免实施阶段投资失控,引起造价增加。

3.5推行无标底招标。一方面是与国际接轨，另一方面能节省招投标费用，同时也能降低工程造价。

4做好工程建设期间的管理，有效地使用建设资金，严格进行合同管理,确保工程质量、进度和安全

建设项目的科学管理贯穿于项目从筹建至竣工验收的全过程，包括人、财、物的全方位管理。作为业主要强化项目法人责任制，落实项目法人对工程造价管理的主导地位，在项目法人组织内建立与造价紧密结合的经济责任制。具体地讲，要做到科学管理，要把握好以下几方面:

4.1首先要用好、管好建设资金，保证资金合理有效地使用，减少资金利息支出和损失，提高投资效益；要协调好与各有关方面的关系，合理处理配套工程（包括征地、拆迁、城建等）中的经济关系。

4.2要严禁扩大建设规模,尽量杜绝搭车工程,严格控制工程变更，确需变更的项目应做出对应的造价分析,并按规定的权限和程序报批。

4.3严格进行合同管理,认真开展计量与支付工作,加强合同管理的力量,按照合同条款做好工程调价、变更、索赔价款结算等合同管理工作,提高合同管理的水平。

4.4作为承包商也要认识到科学管理的重要性，珍惜来之不易的施工机会，根据合同规定的工期和质量要求，合理地组织人力物力，按计划高质量的完成施工任务，不要为了追求高额利润而偷工减料，造成不合格工程，或者发生各种质量安全事故；或者是因为建设过程中管理不善，施工组织不科学，造成窝工、返工及人、财、物的浪费，使非建设性的费用支出过大，造成投资严重失控，甚至最终导致项目亏损。所以无论是业主还是承包商，都要自觉地把科学管理放在首位，把建设项目的科学管理作为投资控制不可缺少的重要手段，向管理要效益。

5加强审价与监督，充分发挥造价管理部门和中介机构的作用，控制项目投资

加强建设项目的审查与审计是控制投资的重要措施。从项目一开始就应加强审查、审计力度，对资金的使用实行全过程的动态跟踪管理，做好项目前期、中期和后期三个环节的控制，这是解决“三超”现象的有效方法。究其建设项目的“三超”原因是多方面的，如在项目的前期准备阶段，设计未达到规定的深度，设计粗糙，造成项目实施过程中工程量增加或规模扩大。造价人员在编制估算时，机械地套用指标或调整不当，定额、项目选择不合理，设备、材料价格定位不准，以及受“长官意识、行政干预”的影响等。所有这些，都是投资失控的重要因素，因此，在项目的前期准备阶段，应加强设计方案，投资估算、概算，招投标程序、投资效益等的审查。在项目中期，即项目实施阶段应跟踪审查设备、材料订货合同、工程款的计量与支付、设计变更等，这对于控制工程投资也起着非常重要的作用。在项目的后期，重点审查工程的结算与决算。在项目建设管理过程中，建设单位和施工单位在处理工程变更、延期索赔方面以及在工程支付方面的纠纷也时有发生，有时矛盾还十分尖锐，这就需要委托工程造价管理部门或中介机构进行合理审价，只有经过造价管理部门或中介机构的公正审价，才能有效地解决纠纷。

6充分发挥监理工程师在工程造价控制中的作用

随着我国公路建设市场的进一步规范，“政府监督、社会监理、企业自检”的三级质量保证体系进一步健全和完善，公路建设项目强制推行了项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制“四项制度”，监理工程师在“三大控制一管理”中充分发挥了作用。他们以国家政策、技术规范、定额、招标文件、合同等为依据，跟踪控制设计过程和施工过程,投资、工期、质量三大目标，已形成了“业主、承包商、监理”的三元化管理的格局，实践证明，监理工程师在控制工程造价方面发挥了重要作用。

6.1进一步完善和加强设计阶段监理。

目前，公路工程设计招投标工作逐渐开始，完善和加强设计阶段的监理显得非常重要。搞好设计阶段的监理，确定合理的设计方案，成熟的工艺，减少在施工阶段重大设计变更和方案性变化的存在，对有效的控制工程造价起到一定的作用。加强设计阶段的监理，从全面管理的意义上讲，做到了主动控制和事先控制，预防为主，这是科学合理的。

6.2施工阶段的监理是投资控制的重点。

监理工程师以合同为依据，坚持招投标确定的合同价格，加强对施工队伍的资质审查，严把材料和工程质量关，严格工程的计量与支付，站在公正的立场上处理工程的变更与索赔，全面地履行工程合同的有关规定，这些都能有力地保证施工阶段有效地控制工程投资，进而保障投资目标的实现。

7推行公路工程总承包制度

工程项目总承包是国际上通行的工程建设模式，近年来随着我国公路建设投资规模不断加大，公路建设持续快速发展，这种模式也开始在一些省区的公路建设中被采用。大多是以施工单位和设计单位联合的形式对一个项目从设计、施工甚至后期管理、营运进行总承包（目前在公路建设市场已经出现了有实力的公路勘察设计单位为龙头的设计、施工一体的工程总承包），这种对项目整个过程进行统筹安排管理的模式，无论是对工程质量的提高、施工工期的控制还是工程造价的控制等都有着积极的意义，更有助于我国公路勘察设计水平、公路建设管理水平的整体提高，有助于锻炼和造就一批实力雄厚、管理规范、经验丰富的公路工程总承包企业。其优势在于：

7.1可以对项目实行统筹管理，有效控制工程进度，降低管理成本。

公路工程总承包改变了传统管理模式设计、施工脱节的状况，承包方对工程整个过程（设计、施工）进行全盘考虑，统筹管理，减少中间环节，加强相互交流，加快信息反馈，促进设计与施工的相互配合与协作，保证施工顺利进行，有效地控制工程进度，降低管理成本。

而且作为承包商之一的设计单位在工程建设的前期阶段—公路勘察设计过程中对工程的地质、地形、地貌、水文等自然条件、社会环境、风土人情等情况十分了解，这些信息的掌握，对于在工程建设阶段创造良好的建设环境，合理安排施工，把握施工中的难点、要点，避免不必要的重复和浪费，搞好工程建设都有极大的帮助。

7.2可以提高工程质量，有效地控制工程造价，提高项目整体投资效益。

公路工程总承包使设计人员可以直接参与工程施工过程的管理，对施工难点、要点和关键技术进行重点控制和指导，使设计意图能够较好地贯彻整个施工过程，并能及时处理施工过程中出现的各种技术问题，及时修改完善设计，使工程更加合理，提高工程建设质量。

公路工程总承包实行的是工程总价包干制，承包商既要保证建设工期和工程质量，还要寻求最大经济利益，必然会在优化设计方案，优化施工方案，加强施工管理，降低工程造价，降低管理成本上下功夫，从而提高工程的整体投资效益。

7.3可以促进公路勘察设计和公路建设管理水平的整体提高。

公路工程总承包设计人员直接参与工程施工的管理，可以加强对工程建设的感性认

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2.投入要素是计划安排；

3.没有投资责任约束。

改革开放后，公路建设投资与筹资体制有了大的变革，是全国投资管理体制的一部分，必然受到全国投资管理体制改革大框架的影响。我国投资管理体制改革是从党的十一届三中全会确定的改革开放的方针后迈开步伐的。其进程大体可以划分为以下几个阶段：

第一阶段，从1979年到1983年为起步和试点阶段，国家对财政投资实行“拨改贷”。

第二阶段，从1984年到1986年，重点是对项目建设实施阶段的管理体制进行改革。

第三阶段，从1987年到1992年，是以国务院颁布的《关于投资体制近期改革方案》（国发［1988］45号文）为标志，提出对投资活动的管理，必须符合发展有计划商品经济的要求，把计划与市场有机结合起来，重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行初步改革。

第四阶段，从1993年起到现在，是以邓小平同志南巡讲话为指针，各级政府进一步解放思想，突破旧体制，大胆创新，积极探索许多为公路建设筹集资金的好办法，扩大公路建设资金来源，加速公路发展步伐。许多省市对公路建设投资管理体制进行了改革，探索出不少新路子。主要归纳如下：

（1）改革公路投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制。

（2）拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金。

（3）出售现有收费公路的全部或部分经营权（包括出售给外商），以获得的收入再投入新路建设，滚动发展。

（4）地方政府对辖区内原有公路（含国道、省道）作价入股与他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路。

（5）选择经济。效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资。

（6）地方政府将公路建设与土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，与他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓“以地换路”。

（7）少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），用于建设公路或偿还借款。

（8）许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳务、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。

（二）我国公路建设投资与融资操作实践改革开放以来，我国公路交通建设成就巨大，已初步形成一套有效的公路建设投资与融资管理体制。各地政府结合当地特点，创造了很多很好的解决公路建设资金短缺的有效办法。

1.加快公路产权制度改革，利用公路产权融资。

登姆塞茨认为，产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大的内在化的激励。公路基础设施是公共物品，具有较强的外部性，基于此，我们就可以通过确认公路基础设施产权，然后在产权交易市场交易，将它的外部收益内部化。具体来讲，我们可以把每一个相对独立的公路和桥梁，按照相关法律组建公司，该公司的主业就是经营一条或多条相对独立的公路或桥梁，这就需要搞好产权界定，核实每一个企业的法人财产占用量，为理顺产权关系打好基础。在此基础上，尽快全面推行公路基础设施的产权交易。而要顺利地实现公路基础设施产权交易，就需要培育好市场主体，从而使价格能在资源配置中起基础性作用。

通过确认公路产权，我们就可以利用它来进行融资。首先，可以出售公路的经营权，取得相应收入再投入公路建设项目。交通部已经于1996年对公路经营权转让作出了相关政策规定，但在具体操作当中，在遵守相关法规的情况下，可以在具体操作方式上予以创新。如河南省平顶山市1997年1月由平顶山中亚路桥公司与香港路劲基建管理有限公司合作成立了“平顶山路劲许南公路（襄城叶县段）开发有限公司”，将全路段总长80公里（其中襄城段36公里叶县段44公里）作价4.4亿元人民币，双方各出资50%，中方以路产作为股份，港方出资2.2亿元人民币以港币（以当日牌价为准）支付，该路段共设置两个通行费收费站，以收取通行费的方式回收投资，每年收取的通行费扣除合作公司费用开支和公路养护费用及其国家规定的税费外，其余部分按合作协议商定的比例分成。又如广东省怀集县公路工程公司把水谷线怀集段34公里的经营权，以300万美元卖给香港恰富（中国）投资有限公司经营15年，并将回收的资金投入四连线的改造。其次，可以以旧路作价入股，组建合资公司。如广东省高要县公路发展公司为了把国道324线高要段24.2公里改建成超二级标准公路，高要县把旧路折价2 000多万元入股，由肇庆市公路局、香港新世界发展有限公司三方组成有限公司，负责对该路进行改造以及负责新路的经营和管理。

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    0 引言

    改革开放以来,我国公路建设不断进行投融资体制改革,逐渐适应社会主义市场经济规律,大力推动了我国公路建设的快速发展。“十一五”期间是我国公路建设快速发展,加大投资力度的时期。在“十一五”规划纲要中,我国公路总里程要达到230万公里,五年新增38万公里;高速公路要达到6.5万公里,新增2.4万公里;要完成这一任务,需要数万亿元的巨额投资。面对“十一五”规划纲要的艰巨任务,我们不仅需要继续推动公路建设的投融资体制改革,筹集更多的建设资金,更需要创新观念,完善公路建设投融资体制,在公路建设中全面贯彻落实科学发展观,实现更快更好可持续发展具有重大意义。

    1 我国公路建设投融资体制改革历程

    改革开放以前,我国公路建设投资主体单一,各级政府是唯一的投资主体。各级政府由于财力有限,难以保障公路的发展建设,致使公路建设长期落后于经济发展,成为制约各地、国家经济发展的瓶颈问题。

    改革开放后,随着我国经济实力的不断增强、国民经济发展的迫切需要,各级政府把解决公路建设资金问题摆在了首位,开始了公路投融资体制的改革和探索。八十年代,国家明确了各级政府“贷款修路,收费还贷”的思路,九十年代以法律形式对政府收费还贷、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。这些改革措施极大的调动了各级政府公路建设的积极性,并在实践中创新了许多有效的投融资方式,大致有如下几种:

    ①以各级交通主管部门作业主,收费还贷;②各级政府集资修建收费路;③利用外国政府和银行贷款修路;④鼓励国内外各类经济组织投资修建高等级公路;⑤出售现有收费公路的全部或部分经营权;⑥选择经济效益前景好的高等级公路成立股份有限公司,向社会发行股票,在金融市场融资。

    2 公路建设中存在的问题

    我国公路建设取得巨大成绩的同时,也存在着一些问题:主要是收费路多,收费站多。这一问题不但增加了运输成本,而且制约了某些地方的经济发展,造成这一现状的原因是各级政府财力不足,无法充分保证公路建设资金。

    2.1 公路是基础产业,从根本上讲是公共产品,应由政府无偿提供。公路建设资金需求巨大,各级政府财力无法满足,但国民经济发展对公路发展要求的迫切性,各地运用“贷款修路,收费还贷”政策,加快公路发展的同时,形成了较大数量的收费公路。

    2.2 从经济规律看,由于存在道路级差效益,适度建设收费公路是符合公路经济规律和公平原则的。美国、法国、意大利等发达国家也存在一定数量的收费公路。但发达国家在修建收费公路时,一般比较重视道路的级差效益,主要提供与收费公路平行的不收费公路供公路用户选择,使用者可选择是以支付公路通行费为代价来换取增加运输量、降低运输成本、缩短运距、节约时间、减少交通拥挤等道路使用效益,还是以忍受不便为代价来换取公路上的免费通行的权利。我国在规划、建设收费公路时,没有充分考虑道路级差效益,常常出现多条收费公路并行现象。

    2.3 随着公路建设的快速发展,改革初期,公路资源严重匮乏,技术等级普遍较低,形成大量的收费公路;现在高速公路纵横交错,高速公路作为体现道路级差效益的高等收费公路,人们从心里上能够接受,但对普通路的收费已不能接受。目前,按国家的规定,各级政府已明确要逐渐取消二级路的收费站点,还路与民,这项工作已全面展开。

    3 完善投融资体制的思路

    国务院对收费公路作出了明确界定:高速公路连续里程30公里以上;一级公路连续里程50公里以上;中西部地区二级公路连续里程60公里以上方可设站点收费。这一规定是符合我国国情,符合我国公路发展阶段性实际的,也是符合公路发展规律的。由于目前我国公路投融资体制还存在一些缺陷,各级政府在实际操作中存在很多困难。为此,笔者认为完善投融资体制可从以下方面入手:

    3.1 国家财政应承担起一般国道的投资责任。长期以来国家基本不向一般国道建设投资,主要由地方政府投资实施。这是造成一般国道收费站点多的主要原因。现随着国民经济快速发展,国家财力大大增强,中央财政对今后一般国道建设应承担主要投资责任。

    3.2 地方各级政府要加大财政性资金对公路建设的投资。各级财政对公路建设投资严重不足,地方公路建设以前主要靠养路费,现在养路费取消以后,各级财政应从公共财政理念出发,加大对公路建设的支出。

    3.3 对高速公路、一级公路和中西部地区的二级公路,仍坚持投资主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多元化的改革方向,加大筹资力度,加快建设步伐。

    3.4 由于公路所具有的巨大的外部经济性,各级政府要继续从土地、税收政策等方面给予公路建设优惠。

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二、公路建设投资管理体系规划建设研究

公路建设投资管理体系规划实施的过程中要确保各项指标能够有序推进，提高公路建设投资规范化水平，为公路投资管理体系优化创造良好的平台。为公路建设和公路投资创造良好的制度基础。公路建设投资管理体系建设过程中要实现长期目标，必须要从投资效益出发，对投资管理的各项目模式进行系统性分析，实现对公路建设投资的全方位控制和管理，提高公路投资创新管理水平。公路投资管理体系建设过程中要从项目可行性角度出发，对各种投资风险进行全方位的防范。公路建设投资管理体系实施的过程中要从风险控制的基本思路出发，确保经济效益能够在公路投资管理的过程中发挥积极的作用。随着公路投资项目资金制度建设的过程中要从融资环境建设出发，确保各项投资改革能够符合根本性融资管理模式的要求，提高公路建设投资管理效益，为公路建设和公路整体投资体系建设创造良好的制度环境。在投资风险控制管理的过程中必须要从融资的基本思路出发，对各项融资模式进行全方位的控制和管理，提高融资管理效益。通过公路投资管理机制建设，可以完善公路投资项目管理体系的基本要求，对各项投资进行质量论证，实现对公路投资决策的全方位控制，为公路整体投资优化创造良好的市场环境和社会环境。

三、公路投资管理体系指标建设

公路投资管理体系指标建设的过程中要从交通量预测管理的基本指标出发，确保公路投资的过程中能够符合交通量的基本要求，对交通量的预测值进行整体方案管理，提高公路投资管理的综合水平，为公路投资管理创造良好的交通控制管理平台。交通量预测的过程中要从社会经济发展的基本战略出发，公路投资管理指标体系建设的过程中要从交通量的保守值和乐观值出发，针对不同的运输方式采取不同的交通投资管理策略，为交通运输科学化投资创造良好的指标控制平台。公路投资体系指标建设的过程中要加强各种方案的优选，最终能够选择最合适的投资建设规模，提高公路运输的整体投资控制管理水平，为公路综合投资管理创造良好的交通运输环境。公路建设投资管理体系指标建设的过程中要从定量和定性两个角度进行分析，采取有效的措施，确保各项投资建设管理方案符合投资综合模式的要求，实现对公路建设管理的总体部署。公路投资管理的过程中要从收费指标建设出发，对公路的投资回报率进行合理的预判，提高公路建设投资的整体效益，为公路投资创造良好的管理平台。公路建设投资指标体系建设的过程中要选择适时的投资时机，确保投资符合整体公路建设的要求，让投资更加有价值和效益，为公路投资整体体系建设创造良好的条件。公路建设投资管理的过程中受到各种因素的影响，必须按照市场化的要求积极稳妥的提高公路投资的管理水平，为公路投资创造良好的市场环境。通过对交通运输投资指标体系建设的整体出发，在选择投资方案的过程中要采取不同的投资思路，为整个投资创新机制形成营造良好的氛围。公路建设投资管理必须要从公路养护、建设、收费等方面出发，提高公路建设投资的整体水平。

四、公路建设投资管理体系风险指标建设

公路建设投资管理的过程中要从风险指标体系建设的基本思路出发，对公路投资的过程中的各种风险进行综合分析，形成风险有效防范的架构，提高公路建设投资管理的效益，为公路建设投资创造良好的市场环境。公路建设投资风险管理要从建设风险控制的角度出发，对各种建设成本要进行系统性分析，确保建设投资符合风险控制管理的基本思路要求。公路建设投资管理体系建设的过程中要从项目综合管理和交通量风险控制的基本模式出发，确保交通量风险控制能够符合交通运输管理的基本规律要求。公路建设管理的过程中要从客观因素出发，确保交通量估计能够符合经济增长的要求，提高公路建设投资的质量。通过对公路建设投资管理体系建设的基本模式出发，通过管理指标体系建设，提高公路建设投资管理的基本水平。公路建设投资管理体系建设要从公路质量建设的基本思路出发，确保公路投资质量体系建设能够符合效益管理的要求，通过公路投资建设的货币风险分析，提高公路投资的综合管理水平，为公路投资创造良好的风险控制平台，为公路风险优化创造良好的管理思路。公路建设投资管理体系建设的过程中要从工期规划的角度出发，对各种成本进行全方位的优化和管理，为公路建设投资的整体水平提升创造良好的投资管理环境。公路建设投资管理的过程中要从贷后管理的基本思路出发，通过建立正常的双联机制，提高公路投资管理的效益。公路投资建设管理的过程中要从主动沟通的角度出发，对各种项目投资的情况进行系统化分析，按照风险评估的基本思路，采取积极有效的风险防范管理措施，提高工程项目的综合管理质量。公路建设投资管理体系优化的过程中要从不同的投资参数出发，对各项投资指标进行优化控制和管理，提高公路投资的整体水平，为公路投资各项风险的防范和管理营造良好的氛围。公路投资管理要从风险控制和风险防范的基本模式出发，确保各项风险能够控制在一个合理的区间范围内，提高公路建设与投资的整体质量。公路投资建设管理的过程中要从效益体系建设的基本思路出发，确保各项投资估算风险能够出现在合理的区间范围内，实现对公路建设与投资的全方位控制管理，实现对公路建设的机制建设，实现对公路投资的优化创新管理，为公路建设和投资模式优化创造良好的条件。

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改革开放以来，随着经济的飞速发展，我国的公路交通建设事业取得了长足发展，特别是近十年来国家加大对公路基础设施的投入，有效地缓解了区域交通紧张状况。公路网密度、通达程度和等级不断提高，公路交通在国民经济和国家综合运输体系中的地位和作用进一步加强。但是，由于经济全球化以及城市化的快速发展，公路基础设施的发展仍不能满足经济社会发展的需要。

“十二五”期间是我国经济既要度过金融危机影响的灾难期，也是公路行业实现小康目标和跨越式发展的关键时期。在政府财力有限，经济社会对公路基础设施建设又面临巨大需求的情况下，如何解决一直困扰着公路基础设施建设资金缺乏问题将是“十二五”期间需要认真研究的课题。本文在研究我国现有公路建设投融资情况的基础上，借鉴国外先进投融资经验，提出适用于我国的“十二五”期间公路建设投融资措施。

1 我国高速公路投融资现状及其存在的问题

1.1 区域发展不平衡

从建成的高速公路看，东部地区国家高速公路的建设规模明显大于中西部地区；从投融资能力来看，东部和中部地区的投资收益和债务质量较好，具有较强的融资空间，而西部地区，自然环境较差，经济发展落后，高速公路建设成本高，投资建成后车流量小、回收期长、经济效益差，所以筹资困难。地方自筹是目前西部地区建设资金的首要来源，由于政府财力有限，制约了公路的建设，诱发了高速公路建设资金的高度市场化，不利于当地经济和公路的持续发展。

1.2 公路建设融资渠道狭窄

我国公路基础设施建设资金构成方式来源渠道广泛，但其在结构、资金来源及比重、资金渠道的稳定性等方面存在如下问题：

（1）地方自筹(含交通规费)仍占重要地位，但比例逐年有所下降；

（2）国内银行贷款目前仍是我国高速公路建设资金的主要来源，1996～2000年收费公路利用的贷款资金达3000多亿元，占市场资金的70%左右；2005年收费公路的贷款余额达 1.2 万亿至 1.5 万亿之间，占市场资金的60%～70%，可见虽然我国公路建设逐步形成了地方筹资、贷款、发行股票、债券、利用外资和转换经营权等多种集资形式，但是银行贷款始终在高速公路投融资体系中占有首要地位。银行贷款期限不长，投资主体债务负担沉重。有些公路到了还本期，车流量却还没有达到预计水平，没有足够的资金还本付息，使公路业和银行业风险都增大。比重越大，地方公路部门过度、集中负债，偿还贷款的压力较大，直接影响公路建设的可持续发展。

（3）融资渠道不足，缺乏有效政策和手段吸引民间资金，债券发行和股票等融资规模有限。

1.3 负债压力过大

公路行业从1998年大规模从国内银行贷款，直到2007年底，银行贷款占公路建设总投资的比重连续近10年保持在40%以上，加上其它有偿资金的使用，如世行、亚行以及国际金融组织等外资贷款，使公路交通融资主体已经背上重负担保方式单一也是融资能力减弱的主要因素。公路建设项目国内银行贷款的信用结构绝大多数采用以下方式：收费公路以收费权形成的应收帐款作质押，部分银行还要求有交通厅掌握的交通规费作还款保证；路网工程、县乡公路和农村公路属非收费公路，其还款来源全部由交通厅掌握的可支配财力偿还。随着公路行业债务余额的不断增加，可担保的资源不断减少，继续采用上述担保方式无疑加大了投资者自身和国内银行的信贷风险。

1.4 投资收益下降

随着公路建设步伐的不断加快，路网逐渐向经济不发达的地区延伸，受当地经济发展水平的影响， 这些公路的车流量较少。早期的公路建设尤其是高速公路建设在平原地区，大型结构物少，施工难度低，建设成本也较低。现在，高速公路建设开始向地形条件较复杂的丘陵和山区转移，再加上建筑材料价格上涨、征地拆迁成本增加，工程施工成本大大增加。另外，由于事业性高速公路随着机构改革的推进逐步转化为企业，政府的资金优惠政策、 产业扶持政策和银行低息政策都无法享受。大量依靠银行贷款使高速公路企业的资信度大打折扣，增加了融资成本。

1.5 缺乏有效的制度保障

公路基础设施建设资金在国外发达国家一直以来已经形成了比较稳定的、完善的资金来源和运用体系，但在我国，在短短20年时间实现了公路建设跨越式发展，几乎成为世界高速公路最多的国家。这对我国公路行业基础设施建设来说，现有的投融资模式尚不能满足公路建设资金需求和发展速度，当务之急是在现有市场投融资模式的基础上，探索和挖掘可利用资源，积极培育财源，提升财力和融资能力，创新和拓展融资渠道，解决公路建设资金供需矛盾，本文将在此方面做出有力尝试，以期对十二五规划提供良好的思路。

2 发达国家的经验

2.1 政府专项资金

在美国、日本、澳大利亚等国家，实行公路专项资金制度，国家和地方政府征收专门税收，归集成“资金池”，直接用于公路的建设、运营和养护管理，这种制度以道路使用者为征收对象，体现了公平性的原则，建立了公路各项费用支出与公路使用者的直接联系。同时，各国通过颁布相关法律、法规，规范了该项资金的收支行为，提高了资金来源的稳定性和使用效率。

2.3 充分利用现有的金融手段

除了向国内外银行组织贷款筹集建设资金外，更多国家采取了发行公路建设债券、建立公路发展基金、股票融资、建设收费公路等多种方式融资。一些国家为解决建设资金的匾乏，也积极寻求私营部门的投资。在公路建设领域广泛采用以项目融资和特许经营合同为基础的公路特许制。其中比较典型的模式有两种：BOT模式和PPP模式。BOT项目融资具有项目导向性收益好、投资回报率高的特点，能更好的分散项目风险，成为投资人的关注焦点。20世纪80年代，一些发展中国家也逐步引进了这种机制，如马来西亚和泰国等。这些非传统融资渠道的出现，对解决各国公路建设投资过程中面临的巨额资金需求问题都行之有效地发挥了积极作用。

2.4 健全法规、支持和规范各种融资活动

国外公路建设资金来源方式多样，范围较广，这与各国政府政策上的积极支持和法律法规上的保障是分不开的。各国政府制定的法律和所采取的支持政策，不仅有效利用了大量私人资本，拓宽了投融资渠道，而且把有关税费政策用法律的形式确定下来，保证了政策的法律基础和有效实施，为各种融资活动提供了良好的环境。美国在公路基础设施建设的资金筹措方面有《联邦资助法》、《公路税收法》等。日本在筹措公路建设资金方面也有《道路建设特别措施法》、《道路建设财源临时措施法》和《汽油税法》等。德国制定了《交通财政法》、《联邦干线公路法》和《公路建设财政法》。其它国家如加拿大、法国、英国、意大利等也都分别制定了适合本国国情、保障公路建设的资金筹集制度和法律体系。到目前为止，我国的公路行业仅有一部《公路法》。其中关于公路基础设施建设资金筹措的内容仅有几条，且未作具体规定，无法具体参照执行政府加快制定和完善相关法律制度和规范。

3 “十二五”规划公路投融资方法研究

3.1 积极培育和设立高速公路产业投资基金

积极培育财源，提升财力，冲破现有模式，寻求有效解决资本金严重不足的问题。积极培育和设立高速公路产业投资基金，研究公路产业投资基金的运行规律和在我国的发展趋势，能够在实践中解决产业投资资金缺乏、融资渠道狭窄和资金拥有者投资品种单一的问题。如今，国内发展产业基金的条件认为已经基本成熟。首先是机构投资者有了很大的发展，从市场配置和提高收益的要求考虑，商业银行、证券公司等金融机构都希望通过介入产业基金扩大其资金运用渠道；其次是近年来信托法的颁布，公司法、证券法的修改基本消除了产业投资基金设立运作的法律障碍。还有就是经过国务院特批设立的一批小的产业基金的探索为产业基金的大批出现提供了丰富的实践经验，锻炼了一批专业投资管理人才。

积极培育和扶植大型担保公司，增强公路建设项目的融资能力

政府主导，积极培育和扶植大型担保公司，逐步使其做大做强、具有为公路建设项目市场融资提供担保的实力。目前，有些地、市、县政府部门为了支持管辖内的中小企业进行市场融资(更多的是申请银行贷款)，政府通过财政注资、划拨资产等方式壮大担保公司的实力，使其能够为更多的中小企业市场融资提供担保，减轻政府的筹资压力。对于公路建设项目不妨可参考此做法，引入更多的担保资源，增强公路建设项目的市场融资能力。

3.2 利用社会保障基金

近几年，我国的非国有经济得到迅猛发展，积累大量资金；城市居民储蓄增加较快，2008年末居民储蓄存款余额已达217885亿元，比上年末增加26.3%；截至2007年底，全国社保基金总规模按市值计算已经超过5000亿元，这些大量的民间资金，急需找到合适的投资渠道。2005年我国财政部、劳动和社会保障部下发的关于全国社会保障基金投资国家重点企业改制及国家重点改革试点项目的函!的回函中指出：社保基金实业投资范围为中央直管企业改制或改革试点项目。目前， 社保基金已投资交通银行100亿元、中国银行100亿元、工商银行100亿元，京沪高速铁路股份有限公司100亿元。我国应进一步扩大社保基金，高速公路项目收益稳定、风险小，对其具有较大的吸引性，可以为其提供很好的投资渠道。

3.3 充分利用债券市场

债券融资模式在许多国家的公路基础设施建设投资中占据较大比例。随着资本市场的发展，我国在利用资本市场筹措基础设施建设资金方面已有多年的经验，其中也有不少成功的案例。铁道部“铁路建设债券”是利用债券融资的一个较为成功的典型实例，也是目前市场上唯一一只以国家部委为发行体的企业债券。铁道部自1992年以来已累计发行了9次中国铁路建设债券，融资总额已超过200亿元人民币。它的成功经验充分说明，债券融资能力强，潜力巨大，基础设施建设完全有条件充分利用债券工具进行建设融资。

公路债券在资本市场上虽有尝试，但规模还较小，有省级高速公路企业作为发起人。从1998年至今，公路债券一次最大发行额度也只15亿元，与铁路债券和国外公路债券相比相差悬殊。而且目前这种分散的以公司为单位发行债券的方式不仅规模有限，资信程度也不能保证。目前，我国的金融市场规模越来越大，资金供给能力较强，完全可以参照铁道部铁路债券的做法，发行4A级的中央企业债券形式的中国公路建设债券，收入可纳入国家公路建设专项资金，投入以高速公路为主的干线公路建设上。

3.4 利用股票交易市场

交通设施一般都是高质量的资产，对效益较好的交通运输企业应尽快包装上市，更新改造筹措资金。在利用股份制筹资条件不成熟时，可以通过发行可转换债券进行筹资。

3.5 完善相应的法律制度

篇（6）

近年来，我省交通基础设施建设工作紧紧抓住国家实施西部大开发战略，加大基础设施建设投资的历史机遇，努力加快以公路建设为重点的交通基础设施建设，广开资金渠道，加大项目的资金投入和管理、控制，大力培育和规范公路建设、运输市场体系。从2001年至2004年全省完成交通基础设施建设投资近183个亿，为我省交通建设谱写了历史性的新篇章。由于我省已建成和在建的公路建设项目投资来源主要是交通部车购税（费）补助，国债专项资金和银行贷款，资金来之不易。如何更好地控制公路建设项目总投资，取得投资效益和社会效益最大化，笔者认为是我们需要认真思考和付诸实施的一个重要问题。

1公路建设项目控制总投资的意义和作用

公路建设项目总投资也称公路建设工程项目总造价，一般是指进行公路工程建设所花费的全部费用。我国现行公路建设项目概算总投资是由建筑安装工程费；设备、工具、器具及家具购置费；工程建设其他费用（包括：建管费、勘察设计费、质监费、贷款利息等）和预备费构成。据有关资料统计，在全国公路建设项目中各项费用占总投资的平均比例为：建安费占60-80%，设备工具器具家具购置费占10-30%，工程建设其他费用占10-15%。据统计我省干线公路建设项目中各项费用占总投资（实际完成投资）的平均比例为：建安费约占88%，设备工器具购置费约占2%，工程建设其他费约占7.5%，建设期贷款利息约占2.5%。从全国和我省干线公路各项费用占总投资平均比例看，我省实际完成投资中建安费的比例高于全国平均水平；而设备器具购置费低于全国平均水平；工程建设其他费加贷款利息的比例接近全国平均比例的最低值，这说明，我省干线公路项目实际完成投资内部费用比例的大部分是用于路基、路面、桥梁、涵洞等建安投资的实物工程建设中，而第二部分设备及工具、器具购置费等及第三部分的建管费、质监费、定额编制费、勘察设计费等控制效果比较明显，基本达到了投资效益、社会效益最大化的效果。有效控制公路建设项目总投资是有其重要意义的，一是吸取某些项目总投资失控而带来的教训，更好地树立和落实交通科学发展观来发展公路建设事业；二是投资主体，资金来源结构的变化促使项目要遵循投入产出最佳效益原则，进行投资的有效控制；三是国家对建设项目法人责任制的要求而必须要重视投资控制，提高投资效益；四是按社会主义市场经济法则的要求，进一步规范、遵守建设市场法则。公路建设项目总投资的有效控制是公路工程建设管理的重要组成部份。建设项目总投资控制的作用，就是在项目决策阶段、设计阶段、建设项目发包阶段和建设实施阶段，把建设项目的投资控制在批准的设计批复概算投资额以内，在保证工期、质量的前提下，随时纠正发生的偏差，以保证项目投资管理控制目标的实现，使建设项目能合理使用人力、物力、财力，取得投资效益和社会效益最大化。

2公路建设项目投资存在的困难、问题及原因

2.1公路建设资金、融资、投资面临的困难及原因：

一是公路交通建设资金短缺与交通快速发展的矛盾日益突出。我省公路建设抢抓机遇、不断加快，项目多、投资大，而国家的资金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等资金短缺。为了弥补资金不足，只有通过多渠道向银行贷款，全省公益性国省道、干线公路、旅游公路、出口路等已向银行贷款近十个亿。公路建设投资面临资金来源不足，银行还本利息压力增大的严峻问题。

二是青海国省道干线公路，除高等级收费公路，很少部分的二级贷款收费路，通过银行长期贷款融资建设外，大部分的公益性干线公路投资的资金缺口，采用短期银行贷款周转，没有融资条件，就是具备融资条件的一些高等级公路，资源开发公路由于青海省公路通行车流量偏少，投资回报期长，投资回报率低，融资困难，近几年来，没有突破性进展。

三是随着国家国债资金投向转移，银行信贷资金紧缩，加之建成的收费公路微观财务效益差，公路权转让无法实现，难以盘活存量资产，公路建设投资的良性循环难以实现。

四是我省经济相对落后，省财政预算内资金不能安排地方公路建设专项配套资金，地方配套能力低下，给公路建设投资配套带来很多负面影响。省政府和州、地、市政府为加快公路建设也出台了一些积极的优惠政策，但配套资金始终未能解决。

2.2公路建设项目投资控制阶段存在的问题及原因

一是在投资决策阶段（规划、立项、可研、评估阶段）存在的问题。主要是一些项目的战略性、前瞻性、系统性、科学性和可行性还不平衡、不全面，在项目决策中还应更好地遵循在加快交通发展时要特别注意建设规模、速度必须建立在和质量效益同步提高的基础上这一科学发展观。

二是概预算编制办法本身存在的不适应问题。我们现在适用的是交通部交公路发[1996]612号文颁布实行的《公路基本建设工程概算、预算编制办法》，这个办法已适用了近10年时间。10年间，我国又相对出台了一些有关环保、水文地质、水土保持、文物保护等评估、勘察及具体实施的相关法律法规，公路建设中涉及到以上内容的都要予以解决，并增加了前期工作费；国家征地拆迁、补偿力度的加大也相应增加了征迁补偿费用；随着对公路工程质量、进度的高标准要求，近年加大了对公路工程质量的检查、检测的深度和频率，新增了检测费用；随着国家各项政策、税费、及市场经济各种价格指数的不断变化、增长，各项成本费用、管理费用等也在不断增加；由于项目资金缺口造成的短期贷款利息也在不断上升；这些新增加、增长的费用投资，按现行概预算办法和标准无法编制到概预算中，而实际又必须发生，这是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是设计变更过多等因素。

三是投资项目在设计阶段存在的问题。这一阶段的问题是投资控制失控的主要原因。主要是一些项目由于设计周期过短，造成设计深度不够，设计内容不全面、不准确。尤其是对高海拔地区路面类型的选用，统一套用标准，结构形式单一，缺乏推广应用成功的事例。对公路沿线的水文、地质、料场分布等容易引起变更及造价变化的主要原因调查，钻探不详细，造成工程实施过程中设计变更多，投资控制难度加大。一些项目的初步设计审查工作由于某一时间段审查项目集中，项目多、工作量大，在冬季提供初设文件等原因，一方面造成外业审查不能全方位到现场进行察看、核实，另一方面由于审查中人力资源有限，仅有的专家客观上安排不过来，不能对每一个项目都进行全面的、系统的审查，虽然也提出一些审查意见，最终导致设计文件设计深度不够，造成大量的设计变更因素潜在。

四是投资项目工程实施阶段存在的问题。建设单位对施工阶段的投资控制（比如：施工准备期能否顺利及时开工；施工期内能否连续均衡施工；工程质量、进度、安全环保等能否按合同规定进行；能否以合同为手段来实现对投资的有效控制）在一些项目的建设管理中还没有达到全面、科学、合理的有效控制；建设单位项目管理人员管理水平还不均衡、个别管理人员的精细管理意识、“大财务”管理意识、资金管理意识、成本管理意识还不强。在项目实施阶段监理工程师的管理水平和责任意识对投资的控制也是很重要的一个方面，尤其是在对工程变更的控制方面，由于我省海拔气候等原因，近年招标时监理队伍较少，出现市场求大于供的现象，造成选择余地小，监理队伍整体水平有所下降，个别监理人员一知半解、滥竽充数、责任心不强、管理水平不高。

3控制公路建设项目总投资的对策及措施

项目总投资的有效控制从总体概念来讲应该是立足于全方位、全过程主动控制，以事先控制为主，事中跟踪控制，事后控制为辅；从项目投资程序和阶段性来讲包括项目决策阶段、设计阶段、招标发包阶段、建设实施阶段的控制；从贯穿项目全过程、各阶段的投资控制理念来讲应该是人人都应该树立项目“大财务”管理理念。项目从立项到项目竣工验收、交付使用所涉及到的部门、单位等主要包括：政府的项目决策和管理部门、资金管理部门、审计部门、造价管理部门、质监管理部门、项目法人、建设单位、专家咨询部门、设计单位、审查单位、招投标单位、监理单位、施工单位、公路管理单位等，所以说项目总投资的有效控制体现在和项目有关的所有部门和单位的工作中，也贯穿于项目立项到竣工验收、交付使用的各个阶段。项目投资控制的主要因素有：⑴建设标准的确定；⑵建设地点或路线走向；⑶建设规模、投资额度；⑷施工难易程度；⑸设计方案、设计质量；⑹交通、能源、环保等方面的要求带来的变化；⑺原材料价格变化、通货膨胀带来的连锁反映；⑻工资及福利方面的变化；⑼气候带来的自然灾害；⑽工程管理水平；⑾可能发生的工程索赔、反索赔事件等。下面主要从项目决策阶段到项目竣工阶段以及如何重视项目“大财务”管理理念谈一些应采取的主要对策和措施。

3.1项目决策阶段的投资控制

决策项目投资必须符合科学的发展观，提高决策的民主化和科学化。增强交通发展的战略性、系统性、科学化、预见性和前瞻性。严格审批程序，对重大项目的立项、选址（线）、标准、规模、投资额、设计等实行集体决策制、专家咨询制和专家论证制。加大投资效能的控制监督，重投资效率、效益和成果。改变政府投资重微观轻宏观、重数量轻质量、重政绩轻效益片全面追求数量、速度和规模的现象。

要注重工程可行性研究的深度控制。可行性研究各阶段的深度是投资控制有效性的关键。要使可行性研究能真正起到建设前期投资控制的作用，应将控制可行性研究的工作质量和成果作为该阶段投资控制的主要手段，通过对工作质量和成果质量的控制来达到投资控制的目的。

严格投资估算的审查。对项目投资估算进行严格审查是保证项目投资估算的准确性和估算质量的基本方法，也是进行有效的投资控制的基础。

3.2规划设计阶段的投资控制

工程项目规划设计阶段的投资控制主要包括设计质量、优化设计方案及对设计概算文件的审查和设计投资控制。

首先，设计单位在设计中要充分体现安全、节约、功能、耐久、美观的设计理念，项目法人与咨询单位要主动参与勘察设计及技术设计方案论证，对设计进行优化和完善，对重大问题要进行深入研究，为高质量完成设计、控制投资打下基础。

其次，审查部门（由审查单位、建设单位、设计负责、项目办、造价部门、有关专家等组成）要严格对设计概算文件的审查。一方面严格审查初设图纸和设计方案，多赴现场勘察线路走向、规模、水文、地质、料场分布等的准确性。另一方面严格审查编制规定和费用标准、投资额。审查设计概算有利于合理分配投资资金，加强投资计划管理，促进概预算编制单位严格执行国家有关概算的编制规定和费用标准，防止任意扩大投资规模或出现漏项，从而减少投资缺口，打足投资，避免故意压低概算投资，搞钓鱼项目，最后导致实际造价大幅度地突破概算的现象。

第三，加强对总概算的审查。审核概算的编制是否符合国家的有关方针、政策，是否实事求是，不允许任意扩大投资额或留有缺口。国家交通部在2005年2月份以交公便字[2005]37号文已下发“关于征求《公路基本建设工程概算、预算编制办法补充规定（征求意见稿）》意见的通知”，这是在2004年交通部《关于对公路工程基本建设项目概算、预算编制办法开展调研的函》征求意见的基础上再次征求意见，从新的补充规定的征求意见看，对概预算本身存在的问题基本上都重新给予了规定，比较贴近实际，在科学、合理、全面上更进了一步，盼望能早日颁布实施。

3.3招标发包阶段的投资控制

一是这一阶段首先要明确建安工程投资控制目标。这一阶段的主要责任部门是项目法人、建设单位。项目法人、建设单位做为项目的建设管理者，应明确所要达到的投资控制计划目标。按照我省公路建设项目投资来源情况，一般应控制在可研投资或概算投资的70%以内。因各项目本身存在的地域差别，要达到这一控制目标，建设单位就应从项目的招投标阶段做好预测控制。

二是加强施工图预算的审查。审查可消除高估冒算，节约建设资金；促使承包商加强经济核算，采取增收节支措施，降低工程成本，提高经营效益。审查施工图预算的重点应该放在工程量计算是否准确、预算单位套用是否正确、定额套用是否齐备、各项取费是否符合现行规定等方面。

三是严格建筑安装工程标底的编制与审查。标底是建筑安装工程造价的表现形式之一，是由招标单位或具有编制标底价格资格和能力的单位根据设计图纸和有关规定计算，并经工程造价管理部门核准审定的标底造价，是招标工程的预期价格，（目前我省公路工程项目实行的是业主标段概算法）是招标者对招标工程所需费用的自我测算的控制。

四是取消或弱化业主标底（我省已基本取消业主标底而代之以业主控制投资的控制价），推行无标底招标，和“双信封”评标方法。在开标现场公布投标人报价及业主控制价之前，公布第一信封评审结果。在开标现场，投标人就可以计算出自己的得分、排序及是否中标。可最大限度地防止评标过程中的人为因素，透明度更高，即受投标人欢迎又提高了评标工作效率，并有效地控制了投资。

3.4施工阶段的投资控制

工程项目建设的施工阶段，是指在工程项目已完成施工图设计，并完成招标阶段工作和签订工程承包合同后，至工程竣工验收、交付使用的全过程。工程项目建设施工阶段的投资控制工作在工程建设投资控制中占有重要地位。这一阶段的投资控制工作一方面受设计阶段投资控制成果质量的影响，另一方面与所有参与该阶段工作的单位和人员有关。因此，该阶段的投资控制工作需实行“全员”参与，全面控制与重点控制相结合，目标控制与过程控制相结合；以优良的控制工作质量来确保该阶段成本控制成果的质量。

认真做好工程施工过程中工程费用支付的管理工作。业主应建立自己的支付报表来掌握工程费用的支付情况和工程进度情况；及时扣回预付给承包商的各种款项。此外，还应加强对工程变更、索赔、价格调整等类型的意外工程费用支付的管理，尽量减少额外工程费用的支付。

加强对其他费用支付的管理。在工程施工期间，业主需支付的其他费用有：拆迁补助费、青苗赔偿费、业主临时设施费、工程质量监督检测费、竣工清理费、研究试验费、工程监理费等。通过严格管理，将其控制在预算的投资限额以内。

施工准备时期，业主的控制工作应以工程顺利开工，开工后能连续均衡施工，并能保证工程质量、进度和尽可能节省工程费用为主要目的。

施工时期业主对投资的控制主要以全面履行与监理单位及承包商的合同为手段来实现成本控制的目标。业主在对施工过程的控制中，应对所建立的管理机构实行岗位责任制、分工负责、责任到人，实行全员参与，共同做好该阶段的成本控制工作。

施工结束时期，业主的控制工作主要在工程竣工验收和合同后期的履行上。

在施工阶段，监理工程师依据双方签订的施工合同的承包方法、合同规定的工期，质量和工程造价，按施工设计图纸及说明、有关技术标准和技术规范，对工程建设施工全过程进行监督和控制。监理工程师在施工阶段进行成本控制的基本原理是把计划投资额作为成本控制的目标值，在工程施工过程中定期地进行投资实际值与目标值的比较，通过比较发现并找出实际支出额与成本控制目标值之间的偏差，然后分析产生偏差的原因，并采取有效措施加以控制，以保证成本控制目标的实现。

施工阶段的投资工作周期长、内容多、潜力大，仅仅靠控制工程款的支付是不够的，应从组织、经济、技术、合同等方面采取措施，确保投资实际支出值小于计划目标值。

加强工程变更的控制。工程变更可能来自于许多方面，或业主的原因、或监理工程师的原因、或承包方的原因、或设计单位的原因，为有效控制投资，不论任何一方提出的工程变更，均应严格规范变更审定、审批权限和程序，严令禁止借设计变更虚报工程量或提高工程单价。

3.5项目投资控制中应重视和树立“大财务”管理理念

公路工程项目财务管理是立足于公路建设期间有关资金筹集和使用的管理，与一般意义上的财务管理或企事业单位的财务管理有着显著不同的特点，应隶属于基本建设财务管理范畴并构成一个分支。

公路工程项目财务管理的目标，必须转变一个历史形成的观念，而应提出“大财务”理念。对于公路工程项目来说，财务管理的视野与范围远大于一般企业财务管理。作为一般企业，财务管理与控制的职能主要由财务部门来行使，财权相对集中于财务部门。而对于公路工程项目来说，真正财务部门的职能是有限的而且多属于事后的管理与监督。由于整个项目的施工既要委托监理部门负责监督与控制，业主作为项目建设单位一方面必须紧抓对监理工作的监督，另一方面也要放宽财务管理视野，将工程前期的成本预测与控制、资金的筹集与运用的效率、工程实施中的合同签署、工程计量支付的审核、变更的控制与审核、材料采购与价格控制、甚至项目后评估等都纳入财务管理的范围。财务管理的职能己分别由计划、工程、综合、财务等部门行使(实际上监理的行为更是公路工程项目财务管理职能的延伸)。财务部门只是财务管理的轴心机构，财务部门必须发挥综合协调、监督与管理并进行科学预决策的职能，才能确保公路工程项目财务管理完整职能作用的发挥。

明确了“大财务”理念，再来定位公路工程项目财务管理的目标就更简明易懂。

公路工程项目财务管理重点在于按照最低资金成本原则合理有效地筹集资金，并在实现项目的经济和社会效益的前提下确保项目费用支出最低。公路工程项目财务管理是特指公路建设项目实施至竣工验收并交付使用期间的资金管理活动。该阶段只投入不产出，筹资任务很大，如何在确保公路既定质量的前提下，合理筹集和使用资金，并使筹资成本、使用成本等各项资金成本最低，应成为公路工程项目财务管理的核心目标。公路工程项目财务管理的目标可以归纳为：确保既定工程质量前提下的建设成本最低化。

公路工程项目的各项活动都必须以此为中心，包括资本金的筹集、银行信贷的利用、公路工程项目款的支付与结算、材料与设备的购置、招投标、征地拆迁款项的拨付等。公路工程预算与决算的编制及相应的财务分析也应围绕此展开。

综上所述，公路工程项目财务管理完整内涵可以概括为：

公路工程项目财务管理是公路建设管理单位为确保建成预定质量的公路而对建设过程中的资金筹集、使用及其相关经济行为实施管理以期每公里成本最低化为目标的管理活动。它贯穿于公路项目工程建设管理的始终。

参考文献：

[1]中国投资协会青海省建设项目管理培训班《讲课资料》，上海培训班《讲课资料》，2003.

[2]陈国军、马德家编著，《公路工程项目财务管理》，河北科学技术出版社，2002.

篇（7）

近年来，随着国家对基础设施建设投资力度的加大，国家用于高速公路项目的资金在逐年递增，高速公路建设逐渐成为基本建设投资的重点。然而国内一些高速公路规划跟不上建设的步伐，一些大的方案由于对项目前期工作准备不充分及调查研究不够深入导致其不能合理的实施。在设计方面，因为急于开工，设计周期短、任务重，出现了一些设计方案不合理，有错漏等问题，另一方面，设计单位有时忽视甚至忽略了工程建设的经济性和施工的可行性，而较偏重于工程安全性和功能性，这样的设计一旦确定下来，造价控制的空间是有限的。而且一些先进的科技成果及承包商的一些实际情况等也很难反映到工程的设计中去，这样导致施工中总是出现返工情况，从而增加了工程造价成本。同时承包商、监理部门、建设单位的项目管理方面相对落后，造成了施工成本、管理成本的增加，有的甚至造成了建设资金的浪费，导致高速公路造价居高不下。因此有必要对高速公路投资控制开展研究，已解决在高速公路建设中造价过高的情况发生。

1 阶段投资控制目标的划分和要求

由于高速公路工程建设投资受到的客观干扰因素，相对于建筑工程而言，比较多，因而在工程项目一开始只能设置一个大致的投资控制目标，想要设置一个科学的、固定不变的投资控制目标是不可能的，这就是建设项目投资估算。在工程项目建设实践不断深入，项目投资逐步落实的同时，还应当根据不同的投资控制阶段设置不同的投资控制目标。

1.1 在项目决策阶段，目标是建设项目的投资估算额。

1.2 在投资设计阶段，高速公路项目一般分为初步设计、技术设计、施工图设计三个阶段。①建设项目设计方案选择、进行初步设计的投资控制目标一般是经批准的项目可行性研究投资估算；而技术设计及施工图设计阶段是用初步设计概算做控制目标。

1.3 在高速公路工程的招投标阶段，批准的设计概算是其阶段投资控制总目标，子控制目标是招标的标底。通常在实际的投资控制中是用工程招标标底进行的，同时要求在标底限额以内控制投标报价。

1.4 在施工阶段，其投资控制总目标通常是施工图预算或工程合同价。在具体的实施过程中，还应根据不同的情况做一个更具体更详细的投资目标，但是都要在总目标范围内。

1.5 最后，竣工验收阶段的投资控制目标是工程合同价，即：确保竣工决算在承包合同价范围内。

2 高速公路建设项目决策阶段投资控制中的问题

提出项目建议书，编制可行性研究报告是建设单位在高速公路建设项目决策阶段的主要任务，编制投资估算是其一个最重要的组成部分，高速公路建设项目投资控制的目标值及国家安排建设资金的依据都是投资估算，它对后边概预算具有指导作用。然而，就目前情况看，由于投资估算的准确性太差，导致概预算超估算的情况经常发生，其主要原因是由于对全过程投资控制的重要性认识不够，交通部门投资估算定额是高速公路建设项目投资估算的编制依据，而其时效性很差。在决策阶段，建设项目投资控制的目标主要以高速公路建设项目的经济分析和方案为主，其次工程量不明确，投资估算往往准确性较差，再加之对投资估算的审查不到位，没有发现投资估算中存在的问题，将一个准确性不高的投资估算上报审批。它直接影响着投资管理工作的开展。

3 高速公路建设项目设计阶段投资控制中的问题

3.1设计单位对技术先进性和经济合理性的关系认识不足

在日益趋于市场化的设计时代，设计单位通常是由招投标确定的，而部分建设单位在设计阶段、招投标阶段管理较为薄弱，而且管理流于形式，由业主的倾向决定设计单位，因此总是以为的服从业主和有关领导的要求，形成重技术、轻经济的观念，往往以技术可行、质量可靠为主，未应用价值工程进行功能分析，提高单位工程的价值功能。

3.2 设计收费不尽合理

在市场化的今天，设计竞争越来越激烈，而业主却把设计费压到相对较低的价位。设计费一般只占工程造价的2～3％，有资料显示，加强管理在设计阶段节约工程造价的可能性为80％左右，而施工阶段节约为20％左右，从而削弱了设计人员的积极性。最终结果只能导致设计人员降低设计和服务质量，不深入的勘探工作,以至于给基础设计造成偏差,必然计算出存在差错的工程量。这种情况下下势必要更改设计，投入不必要的费用，造成浪费。

3.3 设计过程中与设计单位的沟通协调不够

建设单位在设计过程中也间接地参与设计，在设计阶段负责配合设计单位做好技术与经济分析。目前，在工程项目设计过程中采用限额设计，不仅能使我国工程建设领域对投资支出进行控制，还能有效使用的建设资金，从而保证投资。然而，由于当前设计单位对设计费的计取方式的不完善，同时设计过程中与设计单位的沟通协调不够，导致在大多数限额设计在初步设计出来后，发现超估算，然后再按照限额设计进行调整。

4 高速公路建设项目招投标阶段投资控制中的问题

在招投标阶段，建设单位实际的投资控制通常用工程招标标底进行，并控制在标底限额以内进行投标报价。这个阶段的目标值是投资预算，实际值是确定的合同价，同时也是施工过程中的目标值。

4.1 招投标责任不明确

《公路工程施工招投标管理办法》规定：高速公路建设项目应实行公开招标。这样，建设单位通过招标可以选到一个具有相应资质的施工单位，保证了工程质量；此外，在招标过程中的竞标环节，建设单位可以获得一个合理最低的报价，节约投资。目前，全国已广泛推广高速公路建设项目招投标，为国家节省了资金，同时也保证了工程质量。但是，仍有一部分只是流于形式的招投标高速公路建设项目，名为招标，事实上仍是建设单位自行指定，直接发包。

4.2 对施工单位的资质审查不严

高速公路建设项目实行招投标制，引入公平、公正、公开的竞争机制，有利于形成良性的市场交易机制和合同约束机制。为了防止不合格的施工单位进场，必须严格资质审查，不仅能科学、合理的确定合同价，同时也能保证工程质量。然而，从目前情况来看，工程质量仍然无法得到保证，建设资金也得不到有效的控制，主要是不合资质的施工单位仍能随意进场，扰乱公平竞争，使招标单位不能正确的选择中标单位，进而干扰招标合同价。

4.3 评标过程不规范

综合评估法在我国交通领域工程建设招投标中被普遍实行。它是先由相关单位预先计算出一个工程造价作为标底，然后根据这个标底，组织专家为投标单位打分，得分高者中标。这种方法可以使投资得到有效的控制，而且可以使工程质量得到保障，从而使建设单位选择合理的施工方，但是，建设单位在评标过程违规，非法选择施工单位的情况经常发生。

5 高速公路建设项目施工阶段投资控制中的问题

在建设项目全过程的投资控制中，实施阶段的投资控制是其重要组成部分。相对于决策阶段、设计阶段及招投标阶段而言，实施阶段的节约投资的可能性相对较小。但一旦施工中管理不善，对投资造成浪费的可能性却会很大，执行过程中的实际工程价款就会超过合同价。

5.1 对工程设计变更控制不规范

工程设计变更指的是工程项目的实施过程中，由于工程量、施工进度变化而使得施工项目发生变化或工程产生的增减。高速公路工程建设实施阶段投资控制在很大程度上会受到工程设计变更的影响，工程投资控制主要取决于选用何种投资方案、工程变更程序及时效的控制。所以，在高速公路建设过程中，施工单位应该重视对施工工程设计变更的审批程序、与之配套的工程设计变更的价款的结算、对工程设计变更的管理时效等问题，以确保工程质量。

5.2 对工程进度与工程进度款控制不严

高速公路建设过程中，施工单位在每月末按监理人规定的格式提交月进度付款申请单，监理对进度付款申请单审核后，向建设单位出具的月进度付款证书，建设单位再次审核了付款金额后，才会对施工单位支付进度款。为确保工程款能真正落到实处，对于工程进度的核实以及进度款的使用，监理单位必须按规定对这一过程实施严格的监督。大部分建设单位对于工程款的使用都存在这样一个误区，认为监督工程款项的落实情况就是建立部门的职责，项目监理的存在就相当于保证了工程款使用就全程无忧，对监理部门的过度信赖致使建设单位自身放松了警惕，甚至省去了核实工程进度这一步，而且也没有真正监督检查监理单位的工作。当前，通过国内多起高速公路质量问题事故不难发现，我国的监理市场参差不齐，大部分监理人员专业素质低，疏于职守的情况也屡见不鲜。

6 高速公路建设项目竣工及后评价投资控制中问题

6.1 竣工结算审核流于形式

高速公路建设项目竣工阶段，主要是工程验收、竣工决算和竣工结算三个阶段。竣工结算是建设单位控制投资最后一个环节。建设单位通过对竣工结算书的审查，核实工程的实际价款，办理工程价款的最终结算拨款手续。高速公路建设项目竣工结算书的审核，可以委托中介机构来开展，也可以由监理单位来实施。从目前国家审计署的审计结果来看，部分已开展竣工结算的高速公路，仍然存在工程量不实，施工单位虚报工程量的现象。

6.2 后评价方法不完善

高速公路建设项目的后评价工作在我国已经开展了十几年，但就目前的情况来看，很多单位在开展建设项目后评价工作的过程中，对后评价方法使用不到位，，定性指标和定量不能完善的结合起来。常见的综合评价方法主要有综合计分法、加权指数法、主成分分析法等，但它们各有缺点：综合计分法按三档记分，过于粗糙；加权指数法各单项评价值没有统一的值域，影响评价指标的评价值之间的可比性；主成分分析法要求样本容量要足够大（只对少数单位或时间进行评价就不能用）。高速公路属于一种准公共物品，对高速公路建设项目投资效果的评价如果不能很好的将定量指标与定性的指标结合，将无法正确的反映高速公路建设项目投资的效益。因此，为了反映高速高速公路建设项目投资的综合效益，急需对以往的评价方法进行完善。

7 结束语

7.1 投资与质量、工期不可分离

在高速公路建设项目的进行中，投资、工期和质量是相互联系和制约的。只有在项目工期完成适当的时候，才能保证提高工程质量，这对减少或杜绝返工起到了很大的作用，进度就相对加快；施工项目在增加投资时，工期将逐渐缩短，而工期缩短，可提高工程效益；且增加投资对工程质量的提高的有很大的帮助，而工程质量提高又可减少维修和返工等重复浪费费用，延长使用寿命，从而达到增加效益的目的。因此，在高速公路建设项目投资控制的过程中，不可能单纯的把投资和质量、工期区分开来，它们是紧密相连。

7.2 经济效益、社会效益、环境影响多方兼顾

国家基本建设的一个重要组成部分就是高速公路建设项目，国家建设高速公路不仅是为了实现其经济效益，很大程度是也是为了实现社会效益，为了带动公路沿线周边的经济发展，实现一定的社会效益。因此，经济效益、社会效益、环境影响多方考虑是高速公路建设项目投资控制的目标。在高速公路建设过程中布局规划，变更设计和后评价的过程中既，要顾及社会效益又要兼顾环境影响，不能一味地追求经济效益，才是国家投资高速公路的目的。

参考文献：

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1.1目前，我国公路建设的主要投融资方式一是政府财政拨款，二是银行贷款，三是企业（包括合资、合作、独资）投资。政府财政拨款是我国公路建设的主要资金来源，财政资金主要来源于公路养路费、通行费及车辆购置税。银行贷款具有额度大、还款期长的优点，因而成为我国目前公路建设的主要融资方式，且银行贷款融资经过多年的实践，其运作模式成熟规范，手续相对简便，是一种较为便捷的融资方式。企业投资是国家为解决公路建设资金短缺而采取的重要政策性措施，是目前我国部分经济发达地区公路建设主要融资渠道之一，但由于公路建设投资存在高风险性，而投资企业一般要求较高的投资回报率，加上审批时间长，审批条件、程序较为严格等因素的影响，致使这种融资方式受到一定的制约。

根据交通部、财政部和国家物价局对实行“收费还贷公路”条件的规定：收费公路按其管理方式不同分为经营性收费公路和非经营性收费公路。经营性收费公路具有要求合理的内部收益率和投资回收期等以盈利为目的的经营收益性；非经营性收费公路则带有政府投资特色，收费以偿还银行贷款和集资为目的，贷款本息偿还完毕，公路就停止收费。一般经营性收费公路融资方式较为灵活，既可以向银行贷款也可以由企业投资，而非经营性收费公路基本以车辆通行费或收费权作抵押，由交通部门向银行贷款。

1.2单单依靠现在的融资方式，笔者认为已经不能满足当前立体化、现代化公路交通网络建设的巨大资金需求。主要存在以下几方面问题：

⑴ 政府财政资金投入不能从根本上解决公路建设的问题。

⑵ 融资方式以国内银行贷款为主，特别是以中长期贷款为主，必然导致资本借贷成本过高，增加债务负担和财务风险，原因是：

①长期借款比短期借款周转次数更多，很容易产生“借新还旧”的行为。

②长期借款比短期借款面临更大程度的通货膨胀。

③长期借款因使用期长，且通行费收入具有不可预期性和不稳定性，因此比短期借款具有更大的信用或违约风险。

⑶ 企业投资修路虽然可以缓解政府经济负担，但也存在一些潜在问题。如：企业经营不善，收不抵支，不能按期偿还贷款，只能由政府收购；或在收费期限内，由于改革的需要，政府从企业手中回购公路收费权时，势必要付出巨大的改革成本。

我国1998-2002年，公路建设总投资由2168亿元增加到3212亿元，其中相当一部分是靠贷款解决的。预计到2010年，全国公路建设的贷款总额将突破10000亿元，这意味着每年的利息负担将达到1000亿元。如此沉重的债务压力仅靠政府资金和车辆通行费收入难以承受，因此，必须探索更广阔的融资渠道、更灵活的融资方式，来满足公路建设的资金需求。

2. 建立多元化、组合化的投融资体系：

针对当前公路建设投融资方式存在的问题，应在今后公路建设的资金筹措方面积极探索多元化、组合化的融资结构。在对未来现金流进行科学分析预测的基础上，综合考虑融资期限、利率水平、财务风险等因素，充分运用金融市场上的融资工具，组合成一套融资期限、资本成本合理搭配、融资风险可控的投融资方案。

2.1 多元化、组合化投融资结构的优势：

⑴ 拓展融资新渠道

多元化、组合化的投融资结构突破了以往融资方式单一、渠道狭窄的局面，为我国公路建设提供了更为广阔的资金市场，更为灵活的融资方式。

⑵ 合理降低资金成本

根据对项目的建设期、资金需求量及未来现金流的科学预测，采用多种融资方式、不同利率水平和融资期限的合理搭配，可以大大降低资金成本，减轻债务负担。

⑶ 分散融资风险

通过不同渠道的融资和多种融资方式的组合，分散融资风险，可以减轻国家金融政策和国内外金融环境的变化所带来的冲击。

⑷ 有利于加强资金的管理。

投融资渠道的市场化，将对融资主体形成有效的约束机制，促进其规范管理体制，加强资金管理，降低成本费用，有利于我国公路建设管理水平的提高。

2.2 多元化、组合化的融资渠道和融资工具：

⑴ 融资渠道：

目前，我国可以为公路建设提供的融资渠道有：财政资金、银行贷款、金融机构贷款、外国政府优惠贷款、社保基金、证券市场、国债市场、企业资金和外资资金等。

⑵融资工具：

以下几种融资工具可以通过合理有效的组合形成科学的融资结构。

① 资本金：包括财政资金、国债资金、上市融资以及其他形式的资本金。

② 发行公路建设债券：包括国家公路建设债券和企业公路建设债券。

③ 信托资金

④ 银行贷款：包括长短期贷款、票据贴现、境内外币借款、外国政府的优惠贷款。

⑤ 委托借款

⑥ 资产证券化

⑦ 金融机构贷款：包括同业货币拆借市场、金融债券市场、融资租赁市场等。

2.3 建立多元化、组合化投融资结构的应采取的几个步骤：

面对金融市场上品种丰富的融资工具，融资主体应根据自身建设项目的性质、规模、资金需求量进行可行性研究分析，形成一套切实可行的融资方案。在此过程中应着重考虑以下几点：

⑴ 确定最佳的融资方式组合结构：

确定融资结构之前，应首先比较各种融资方式的优势及缺点，通过组合互补，形成最佳的融资结构。银行贷款、金融机构贷款、委托借款等融资方式虽然具有融资额度大、还款期长、手续简便的优点，但其一般执行市场利率，复利计息，还款时限强，从目前看我国正处于利率上升阶段，因此，应加以控制。公路建设国家债券的发行主体是政府，对广大投资者来说风险小、回报高，能够极大地激发投资者的投资热情，且其一般执行固定利率，单利计息，并具有流动性强、可连续滚动发行延长期限的优点，因而可以优先考虑。公路建设企业债券是由具有资信等级和经营资格的金融机构或企业事业单位发行的，发行规模有限，手续复杂，发行管理体制不健全，投资风险较大，因而融资能力有限。股票筹资具有资金来源渠道广，资金成本低，且不需要归还本金，有利于减轻债务负担的优势，但上市难度大，操作时间长，并鉴于我国目前股票市场低迷，股民投资热情不高，因此，公路企业上市融资及二级市场扩股再融资比较困难。

⑵ 确定合理的债务期限结构：

公路建设债务的期限结构应与通行费收入或项目未来现金流量相匹配。公路建设项目一般建设期为3-4年，经营期10-30年，经营前期1-2年内交通量较小，公路建成后即发生养护、管理支出。因此，在短、中、长期债务比例上，以中、长期债务为主，偿还期限10-30年，最好附4-6年的宽限期。短期债务用于流动性大、时限强的养护、管理支出，其比例不宜超过全部债务的25%。

⑶ 确定适合的债务利率结构：

公路建设投资巨大，回收期长，利率风险大，因此，在市场利率预期下调时宜采用浮动利率，市场利率预期上升时宜采用固定利率。融资主体应根据国家金融政策，结合建设项目的具体情况，确定固定利率债务与浮动利率债务的合理比例。

3.目前条件下需要解决的问题

公路建设投融资体制改革的最大特色是将投融资行为推向市场。资本市场上广阔的融资渠道、灵活多样的融资方式，需要我们调整以往融资制度和方法、思路，注重解决以下几方面的问题，以适应新的形势发展需要。

3.1 投融资主体、经营方式由单一化向多元化转变

目前，我国公路建设的主体主要是国家，经营管理也以行政管理为主要模式，存在行业垄断性质，市场竞争意识不强，单靠通行费收入来维持运营管理成本及还本付息，易造成收不抵支的经营状况。因此，形成一个投融资主体多元化，营运管理科学化，市场竞争化的局面改革公路建设投融资体制首要解决的问题。

3.2 制定一套操作性强的投融资管理制度

篇（9）

关键词： 普通公路；建设；养护；投资政策

Key words： ordinary highway；construction；maintenance；investment policy

中图分类号：U41 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）01-0051-03

0 引言

随着改革开放的不断深入，我国的公路交通建设事业也取得了很大的发展，已经成为了我国综合运输体系和国民经济中不可或缺的一部分，公路网密度、通达深度和等级都在不断提高。但从社会经济发展和人们对交通的需求趋势来分析，我国的公路交通还远远没有符合要求。究其原因，一是由于我国社会经济发展和人们的交通需求在不断扩大，同时对运输质量要求也越来越高；二是由于我国公路交通发展受到资金不足、投融资管理方式不适应等因素的影响，发展道路上困难重重。面对这种形势，我国普通公路建设和养护需求更是难以满足。而满足我国普通公路建设和养护需求又是我国公路长远发展规划必不可少的关键环节，对交通运输事业的发展意义重大，因此探索我国公路交通投融资的新模式、新政策，是我国公路交通建设发展的当务之急。

1 我国普通公路建设和养护投资政策演变过程

我国普通公路在不同的历史时期、不同省份其投资体制各不相同，投资渠道也多种多样。公路项目投资体制属于国家基本建设投资体制的组成内容，其变革历程遵循国家总的投资体制改革思路。具体概括起来可以划分以下几个阶段：

1.1 1979年（三中全会）以前

该时期公路建设资金来源主要体现为“两个单纯”即单纯地方政府投资和单纯养路费来源。中央政府只负责投资国防公路，普通公路中央政府通常不进行投资。地方政府是公路建设的主要资金来源，汽车养路费是唯一的收费名目。

1.2 1979年至1996年

该阶段公路建设的资金来源有所增加，且投资方式也发生了转变。1980年-1981年，公路建设投资实行了 “拨改贷”（税前还贷）；1983年又开征建筑税（1991改为调节税），并且增加了公路建设投入，扩大了征收范围，提高了地方政府养路费收费标准；1985年，进一步扩大了公路建设投资来源，主要措施是国家征收车辆购置附加费（10%--15%），地方征收客货运附加费、公路建设基金等。公路建设投资体制的变化则首先体现在80年代后期，尤其是进入90年代后，广东省最先在公路建设中采取贷款、集资和外资。此后，中央政府为了规划化贷款、集资和外资的使用，颁布了我国第一部关于收费路桥的法规，即《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。自此之后，我国公路建设进入了快速发展时期，尤其是随着高速公路的崛起，我国的整个公路建设与养护管理体制、投资体制等都发生了很大的变化。

直到1995年底，我国已经初步形成了多元化投资格局，筹资方式越来越多，比如借款、股票、贷款、引进外资、经营权转让等。

1.3 1996年至2008年

1996年8月23日我国开始对各种经营性投资项目试行资本金制度，并颁布了相关的规章制度，即《固定资产投资项目试行资本金制度》。所谓投资项目资本金是指投资者在投资项目总投资中投入的非债务性资金，它在项目总投资中所占的比例依据行业的不同和项目经济效益的不同存在一定的差别，《固定资产投资项目试行资本金制度》中对其进行了一一说明，该制度中指出交通运输项目的资本金比例必须R35%，只有在满足该项条件的前提下，才能开始施工建设。此后我国相继实行了建设项目法人责任制制度和将公路划分为经营与非经营政策后，公路建设更是取得了飞速的发展，越来越多的民间资金和外资进入了公路经营行业，不仅如此，投资模式和投资方式也发生了很大的变化，换句话说，该时期我国开始形成了真正的公路建设投资多元化体制。

1.4 2009年至今

2008年12月5日，国家发改委、财政部、交通运输部和税务总局联合公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见。2008年12月18日，国务院印发关于实施成品油价格和税费改革的通知，决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的六项收费，分别是公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、航道养护费、水运客货运附加费等，逐步有序取消政府还贷二级公路收费；同时，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消费税单位税额每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其他成品油消费税单位税额相应提高。

2 普通公路建设成果辉煌但后续发展乏力

在国家实行 “交通优先”战略和“五纵五横”战略的基础下，据国家统计局数据显示，截至2014年底，我国公路总里程已达到446.39万公里，营业性客运车辆完成公路客运量190.82亿人次，我国的普通公路建设取得了举世瞩目的成绩，但在成绩下近一段时期各级公路管理部门在国际政策实际执行时发现执行开始出现问题，现以中部某省从“十一五”至今这段时期内普通公路修建完成里程数和养护完成投资资金数为例：

从图1和图2可以发现，从2009年国家“费改税”政策实施后，普通公路的建设和养护迎来了一个高潮期，具体表现为2010年左右普通公路建设的里程和养护资金大幅增长，但是随着2011年全世界范围内的经济危机，普通公路的建设和养护进入了一个平台期，表现为2011年至今以来普通公路建设的里程和养护资金变化幅度不大，甚至有所下降。由于诸多客观因素的影响，比如政府还贷二级公路取消、收费公路专项清理，以及2011年以来紧缩货币政策、地方政府性债务严控等因素影响，我国的交通发展受资金制约的问题越来越明显，且在这种情况下，交通建设筹融资工作更是困难重重，突出表现在以下方面：交通建设资金供需缺口大；新增融资渠道困难；交通部门偿还存量债务压力大。最主要的问题就是普通公路建设与养护投资政策方面存在着融资难度大、建养资金补助标准偏低、“一刀切”补助标准没有体现区域差异、地方财政严重投入不足、地方政府主体意识不强。具体表现如下：

2.1 普通公路建养的融资难度大

由于目前普通干线公路基本不设收费站，加上普通公路的公益属性决定了项目建设融资困难。由于政府还贷二级公路收费站撤销，普通公路“贷款修路、收费还贷”的融资平台基本消失，在新形势下，普通公路建养的资金渠道依靠部省补助和地方财政资金配套，资金筹措渠道单一。

2.2 普通公路建养资金补助标准偏低

近年来随着社会经济的快速发展和CPI指数的逐年上涨，受材料、人工费用上涨及征地拆迁难度和成本等因素的影响，普通公路建养成本大幅上涨，普通公路部补助资金标准自“十五”以来一直没有提高，补助资金占全部建养成本比例越来越低，地方配套资金的绝对值越来越大，加之地方财政配套能力有限，必然加大地方公路管理部门在建设养护等方面开展工作的困难。

2.3 现有的“一刀切”补助标准没有体现区域差异

由于我国地缘辽阔，地形复杂，全国各区域的地质条件、资源禀赋、社会经济等要素的差异，导致普通公路的建养成本差异巨大，有些区域建养成本可能是其他区域成本的好几倍，而大部分省份制定政策时多采用 “一刀切”补助标准，没有考虑到这些差异，这样就必然导致普通公路区域发展的不均衡性。

2.4 地方财政有限投入

随着建养成本的加大，而建养成本中部省补助资金没有相应提高，这样需要地方配套的资金也就越来越多，又由于地方政府在普通公路建养资金投入的认识参差不齐，所以建养资金缺口越来越大，导致建养项目难以顺利实施。

2.5 地方政府主体意识不强

地方政府由于“政绩工程”的需要，由于养护工程相对与建设工程的“政绩”不强，使得地方政府在资金有限的情况下往往在建设和养护中更加重视建设工程，甚至会挪用部分养护工程的资金，使得养护工程的资金更加匮乏。

3 普通公路建设和养护的资金主要来源

在以上几个问题中，可以发现普通公路建设和养护所需的资金问题是当前我国普通公路发展所要面对的核心问题，而我国长期以来普通公路投融资很大程度上依赖政府，各种融资渠道发展时间较短。

“十一五”以来，我国公路建设和养护的资金主要来源于政府的车辆购置税交通专项资金，国债专项资金，地方自筹（公路养路费、公路货运附加费、公路客运附加费），借款（国内借款、国际金融组织借款），其他资金（企事业单位自筹、企业债券、有偿转让收费公路收费权收入）等。但总的来看，普通公路建养资金来源主要由车购税、燃油税及地方债券构成。

车购税是对在境内购置规定车辆的单位和个人征收的一种税，它由车辆购置附加费演变而来。车购税总量直接受汽车保有量增量的影响。

燃油税是根据《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，我国从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步有序取消政府还贷二级公路收费，全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%。转而从燃油油价中征收税费用于普通公路进行建设养护。

地方债券是在2011年，发展改革委、财政部、交通运输部联合《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见（[2011]22号）》，指出“在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展”。显然，地方债券是普通公路建设发展的有益补充，而不是绝对存在。当普通公路建设与养护的资金充足时，政府会考虑不发行或少发行债券。

4 对于今后我国普通公路投资政策上，有以下几点建议

4.1 在资金筹集方式上，拓宽资金来源渠道

现有的资金筹集渠道过少，仅有购置税、燃油税和地方债券这三大来源，同时购置税和燃油税易受政策及社会经济影响，而地方债券在当前我国经济形式下，难以持续，所以有必要开拓新的资金来源渠道。

4.2 在资金拨付体系上，明确专项资金使用范围

由于现存的管理体制存在事权模糊、筹资责任主体不明晰等问题，导致税费改革后中央转移支付专项资金的转移支付层级带来困扰。现阶段，关于专项资金的使用权有谁负责存在较大分歧，到底是由省级统一安排还是转移支付到市县财政尚没有定论。因此，必须在资金拨付体系上，明确专项资金使用范围，明确表示专项资金的使用实施管理权由省级统一安排和负责，确保专项资金的转款专用。

4.3 在管理体制上，明确责任主体

在管理体制上，按照相关法律法规，国道按照“国道国管”，省道按照“省道省管，省市县共建”，农村公路按照“县级人民政府为责任主体，以县级财政投入为主、部省以奖代补”，国省干线征地拆迁成本由地方政府承担。

4.4 建立养护大中修公积金制度

公路大中修工程具有周期性。如果平时不积累部分资金，到了大中修的周期，巨大的资金将难以筹措。所以可以借鉴住房公积金的做法，建立一种依靠平时积累资金，保证相对集中使用的公积金制度。通过养护大中修公积金制度，可以缓解和平衡农村公路大中修工程的资金缺口等矛盾。

参考文献：

篇（10）

一、BOT融资方式简介

BOT，即建设―运营―移交（build－operate－transfer），指政府将项目的特许经营权授予针对项目设立的公司，项目公司依托项目进行融资、建设，在约定的期限内，以项目收益偿还贷款、获取回报，特许期满将项目设施无偿交给政府。对政府而言，这可以减轻财负担，同时大大加快建设速度。对投资人而言，虽然项目的建设期长、投资量大，但收益稳定，是一种很好的投资获利渠道。

二、成都市高速公路BOT项目情况介绍

“十一五”期间成都市采用BOT融资方式成功招商邛名、成德绵、成自泸、成德南、成安渝和成都二绕东、西段等7个高速公路项目，全市境内总投资达到347亿元，建设里程和建设规模均居全省本轮高速公路建设之首。其中，除邛名高速公路已建成通车；成德绵、成自泸、成德南高速公路和成安渝高速公路将于2012年建成通车；成都第二绕城高速公路将于2013年建成通车。到2013年所有项目建成后，成都市境内高速公路里程将由目前的437公里增加到800公里，将形成辐射省内各经济区，连接周边省、市、区的高速公路网络。

三、采用bot 方式建设高速公路的优势

（一）有效减轻财政负担、破解资金短缺问题。目前，四川省采用BOT方式招商成功并实现开工建设项目18个1915公里，占全省高速公路在建里程一半以上，引进社会资金1376亿元，总里程和引资规模均居全国各省区市第二位。如果仍然按照以前政府财政投资建设模式，政府既要背上沉重债务负担，同时也要错过西部大开发、灾后重建，中央很支持、政策很宽松、银行很主动、业主很积极，并且建材价格处于低位的黄金时期。BOT融资方式的采用，不仅未让政府增加财政负担，反而加快了建设步伐。

（二）操作公平、规范、项目投产快。实行公开招标、最短收费年限中标，引入竞争机制、市场机制，确保公开、公平、公正，目前四川18个高速公路BOT项目没有一个“烂摊子”项目。BOT建设模式的成功，带动了省市合作股份制建设方式的成功实践，四川省高速公路建设形成了政府投资与社会投资并重，BOT、股份制等多种市场运作方式相结合的多元投资的可喜局面，解决了资金短缺的难题。

（三）批量效应好，路网效益体现明显。高速公路融资渠道，除了常规的银行贷款以外，目前通行的大概有几种――一是发行股票、债券或信托融资。以成渝高速在H股和A股上市为列。但审批环节多，手续复杂。从1997年开始到现在，四川也只有成渝高速一条路发行股票成功，募集资金25亿。显然，对于需要巨额资金的交通枢纽建设来说，这种方式不能形成“批量”效应。

四、关于高速公路BOT项目推进中的几点思考

吸引民间资金有效解决了资金短缺的难题也跨越式的加快了基础设施建设。但就具体实施过程来看，也仍有值得思考和改进的地方。

（一）项目业主过分依赖金融政策。

按照《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）要求，公路项目资本金最低出资比例由原来总投资的35％，下降为25％，因此项目对银行贷款的依赖性更加明显。2010年4季度开始的银根紧缩政策对BOT项目影响开始显现，一是去年4季度至今的4次加息增加了投资成本，二是银行放贷指标收紧后提款难成为了制约项目推进的重要障碍，以成都二绕东段为例，按照计划今年上半年将完成所有征地拆迁工作，但由于资金不能足额及时到位，致使项目只能保重点、投必须，短时间内无法开展全线征地拆迁工作更无法实现全线全面开工。

个人认为在资本金比例问题上可以根据项目投资金额大小，适当调整最低比例关系，也可以采用流动资金与资本金挂钩浮动比例的方式进行。总之项目建设既要保证投资人的利益，也要保证项目能够顺利实施，

（二）招商对象及项目公司水平不齐。

交通部《经营性公路建设项目投资人招投标管理规定》（交通部令2007年第8号）对项目投资人基本条件的设置上主要是以经济指标和信誉为主进行审查。而实际很多项目投资人，特别是外省跨行业投资人之前对高速公路的建设、营运是不了解的，这也就导致了业主与行业主管部门、地方政府等在一些要求和具体操纵中出现分歧，例如成安渝高速公路在施工招标中关于评标办法的分歧，高速公路项目业主在执行征地拆迁政策上的分歧等。由于各个项目公司之间也存在管理水平的高低，也就出现了同批项目进度有快有慢、质量有好有劣的情况。

个人认为，在具体项目招商阶段招商人要充分与投资人进行沟通，并对投资人能力和信誉进行全方位考察，并且充分介绍地方政策和一些规定原则，对于已招商成功的项目，主管单位和职能部门应该定期检查并组织培训项目公司管理人员，一方面要切实做好监督检查工作，另一方面更要帮助投资人、项目公司做好服务协调提高工作。

（三）BOT方式的变通

目前BOT主要采用项目投资人投资，而后组建项目公司建设运营。以成都二绕东和成安渝两家项目公司为例，这2家公司均为外省公司，在具体工作中与政府部门沟通协调、质量安全把控、建设目标统一、执行力等方面仍有很多问题，个人认为可以创新建设模式，由投资人投资，政府代建的形式，由政府代建公司负责实施建设，最终以“交钥匙工程”形式完成建设移交，期间项目投资人对代建公司进行计量监督、资金建管等工作，对工程变更等重大问题由政府、投资人和代建公司协商解决，这样一是可以避免投资人在建设过程中与施工单位串通偷工减料、超量计量等严重违规问题，二是通过政府的代建公司可以对质量、安全得到掌控，三是地方代建公司可以利用已有资源高效 进行建设协调，节约建设成本。

参考文献：

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一、中国公路建设投融资体制的现状及问题

(一)中国公路建设融资体制的现状

从建设资金构成结构来看，经过2009年1月1日税费改革之后，我国公路建设资金主要由四部分构成：国债资金、道路通行费、车购税资金和燃油税等组成的非偿还性公路建设资金；国内外银行贷款、国际金融组织贷款以及外国政府贷款等债务性公路建设资金．夕商直接投资、国内企事业单位以及个人提供的经营性公路建设资金；股票、债券等有价证券为公路建设的筹集资金。例如早在1996年8月，我国第一家公路上市公司广东省高速公路发展股份有限公司通过向境外的投资者发行13500万股境内上市外资股(B股)，1998年1月又成功发行了10000万股人民币普通股(A股)，到2010年为止，广东省高速公路发展股份有限公司参股、控股的项目公司就有l1个，为广东交通环境的改善和国家交通总体规划的实施做出了巨大的贡献。虽然公路建设的融资模式较为多样，但总体结构比例并不合理。我们从上面的数据可以看出，来自中央政府的投资平均只占到了到位资金的13．02％，这就意味着剩下大量的资金都要依靠地方筹资和银行贷款来解决。这就使得融资风险过度集中在银行，无形中增加了公路融资的压力。

(二)中国公路建设投融资体制存在问题

1．国家财政的投入偏少。据财政部统计，2005到2010年的财政收入由28941．9亿元增长到2010年的83080亿元，国家的财力不断增强的同时希望能够争取更多的车购税资金及国家预算内资金这两项中央直接投资对我国公路建设的投入。高速公路本质是属于公共产品范畴内，因此最理想的状态则是全部由国家投资建设，为社会全体成员免费提供使用。但是由于目前我国经济发展水平有限，全部公路建设资金寄希望于国家财政投资是不现实的，只能希望财政在逐年增长的同时，加大对公路建设的投资力度。但是，这种想法也许不够符合我国的实际情况，因为国家财政资金用处十分广泛，社会保障、医疗卫生、文化教育、公共卫生等发展薄弱领域都需要国家财政资金的支持，并且需求的增长幅度远远超过了财政收人的增长幅度，虽然财政收人在逐年增长但资金缺口仍在不断扩大。

2．银行贷款比例明显过高，融资风险较大。尽管在公路建设中融资渠道多样化，但是各部分资金所占比例并不合理。就高速公路而言，银行贷款的比例一直居高不下。由于高速公路本身就存在着建设期限长，收益滞后的特点，这就使得一些公路经营企业不仅还本困难就连利息也很难支付，使得企业债台高筑，财务危机频发，致使企业信誉下降。重庆高速集团是重庆2002年以来所组建的政府基础设施投融资平台的集团之一，总资产为922亿元，规模居各集团之首。高速集团的资金筹集主要有两个渠道，一是中央及市级政府拨款，占总投资额30％，二是直接利用银行贷款，占总投资额的70％。但是到2010年九月，高速集团资产总额为922亿元的同时，资产负债也高达638亿元，资产负债率为69％。由于一些项目产生效益要在5到8年之后，其通行费收入短期内根本无法支付贷款本息，2012年到2015年，还贷缺口累积将达到200亿元。阿因为举债，使公司负债不断上升，严重影响到了公司的信用。目前，高速集团打算尝试境外股权融资的渠道以求缓解资金压力。

3．利用外资比例逐年呈下降趋势。随着我国经济发展的突飞猛进和相关开放政策日益完善，国内许多行业都成为了世界投资的焦点，它们通过中外合资和外商独资等方式广泛吸引资金。但是与这种现象呈鲜明对比的是公路建设当中利用国外资金的比例却在逐年下降。由2004年的利用外资总额61．13亿元，占当年投资总额比重的1．3％下降到2009年58．01亿元，所占比例仅为0．6％。造成这种现象的原因是多方面的，诸如公路经济效益不理想，相关的政策法规不完善等，另外，长期以来我国利用外资的模式也较为单一，主要集中于直接贷款和BOT这两种方式上，这也是主要原因之一。

4．民间资本进入公路领域的门槛高，障碍较大。在我国收费公路中，只有20％是经营性收费公路，这就形成了主要以政府所属的国有企事业单位为主要投资主体而民间资本为辅的局面。在2004年的时候国家就出台了《关于投资体制改革的决定》，此决定规定各级政府要创造一切条件和利用多种方式吸引社会资本参与到公共基础设施建设当中。但同一年，浙江省500亿元高速公路招投标项目(该项目有四条高速公路，分别是：金(华)丽(水)温(kH)；黄(山)衢(州)南(平)浙江段；诸(暨)永(嘉)；龙(游)丽(水)和丽(水)龙(泉)，总里程达843公里)因没有达到最少3个投标人的规定而流标，最终由政府接盘。2008年3月，上海市的一纸公文也关上了民间资本进入高速公路的大门，公文规定，上海的高速公路将不再面向社会招商建设经营性的公路，全部改为政府收费还贷公路。与此同时又迅速收回了茂盛集团控股的沪青平高速公路的所有权，民营资本彻底淡出了上海。民营企业由于没有得到一个公平公正的待遇，垄断行业始终就像一扇玻璃门——有光明没前途，使得许多民营企业望而却步，再加之审批程序复杂时间长、进入条件苛刻、门槛过高等问题严重阻碍了民间资本进军高速公路。尽管在2010年5月又了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》简称新36条(国发【2010113号)，其中明确指出鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投入基础设施领域并进一步拓宽了民间投资的领域和范围。但是作为民营企业想进人到一个由国有企业垄断的行业，允许和鼓励它们进去之后，怎样才能存活下来也是一个有待解决的重要问题。

5．法律法规及融资政策有待完善。我国公路投融资法律法规还有很大的完善空间，美国早在1956年就颁布了《公路税收法案》和《联邦资助公路法》，又在1991年制定了《综合地面运输效率法》(IA)，美国的公路建设能走在世界的前列是与政府政策上的积极支持和法律保障分不开的。所以，想要有—个良好的投融资格局需要健全和完善的融资政策及法律法规的支撑。目前，我国已经将公路列入基础设施中优先发展的行列，但公路投融资政策的发展却似乎没有跟上步伐，目前仅有《公路法》，《公路经营权有偿转让管理办法》，《收费公路管理条例》和一些由部门颁布的专项政策规定，还没有—个完整的公路通融资政策体系，这就导致了在实际操作中缺乏政策性指导以及法律的保障。

二、美国公路建设投融资体制的基本特征

(一)美国公路的发展状况

美国被誉为“车轮上的国家”，人均日驾车时间为81分钟，这和其发达的交通有着紧密的关系。1980年美国拥有的收费高速公路、桥梁和隧道就超过了3700公里。进入新世纪后，由于公路更新改造的需要和建设资金的短缺，以及私人部门提供公路基础设施的积极性和电子收费技术的提高的因素，收费公路在美国飞速的发展起来。如今，美国的高速公路系统遍布全国，约有14000万辆车利用这些公路系统。到2008年底，美国拥有的收费公路为8464．88公里，其中包括454．80公里的收费桥梁和隧道。今日，联邦政府资助大部分的洲际公路系统，并由各州自行管理。

(二)美国公路建设投融资体制

美国已经建立起了比较完善的公路建设投融资体系。它的公路建设资金来源也和中国有所不同。大部分都是来自于政府的资助和扶持。通常情况下，联邦政府资金在项目投资占到九成的比例，州政府资金占一成。但是这并不是说美国高速公路建设资金全部都来源联邦资助，部分州也存在一些收费公路，其建设资金来源非政府渠道，融资模式也多样化。美国公路建设资金主要依赖于政府的税收。1916年美国通过联邦公路法之后，批准支出7500万美元给各州用于改善公路，资助比例为50％。1934年，美国又通过了“梅登卡特怀特法”，允许各州使用不超过联邦资助款的1．5％的资金用于公路规划调查。自1956年政府建立了公路信托基金(HighwayTrustFund)之后，燃油税是美国政府最主要的公路建设资金来源。在美国，燃油税又分为联邦税和州税，联邦税的税率是全国统一的，而州税则是由各州自行决定。目前美国平均的燃油税率大约是每加仑47美分(合每升12．4美分)，其中联邦税每加仑18．3美分，剩下的为州税。联邦汽油税目前占据公路信托基金总收入的一半。除此之外，美国政府还征收了车胎税和卡车税等其他税费，约占公路信托基金总收入的9％。阿但正是由于过去美国的高速公路建设资金大部分由联邦政府承担，收费公路占公路总数的比例还不到10％，越来越严峻的态势逼迫美国政府不得不改变政策，据预测，到2015年至少有500亿美元的资金缺口，为了吸引更多的出资人，美国交通部提出了谁出资多谁获益多的融资原则，凡是出资500亿美元以上的投资商都可以在相当长的时间内享受该项目竣工后的经营权。为了弥补国家的公路建设资金不足，缓解财政压力，美国联邦政府还开征了地方交通税费、对氨气征税以及按行驶里程数征税。目前，美国已经有46个州授权地方政府征收诸如地方燃油税、地方汽车税等地方通税费。例如，佛罗里达州就允许地方政府征收不高于每加仑11美分的地方燃油税用于公路建设资金；俄亥俄州允许地方政府征收不高于20美元的机动车登记费用于公路建设资金。

发行公路债券也是美国在公路建设中广泛采用的一种融资模式，它的特点在于发行手续简单易行，只要项目通过评估，发行债券方案经过会计事务所验证即可发行，虽然债券利率高于银行利率但是债券利息不属于纳税范畴。早在1947年，俄克拉荷马州的收费公路局就利用发行债券的方式对公路建设资金进行筹集，并且利用收费的形式偿还，经过几十年的不断发行债券再不断通过收费偿还的模式，到2009年底已经建成了l0条收费高速公路，使该州的经济得以迅速发展。在2010年，新泽西州收费公路管理局出售1850万美元的债券，筹集到的资金同样用于公路建设，债券将于2041年到期。lSl特许经营模式也是美国寻求资金的一种渠道，虽然特许经营模式在美国公路中所占比例不大，但也为资金的筹集做出了贡献。美国印第安纳收费公路特许权公司(ITRConcessionCompanyLLC，ITRCC)与印第安纳州政府财政局(IndianaFi—nanceAuthority，IFA)于2006年4月12日签订了特许经营租赁协议，该公司以38亿美元的价格取得了印第安纳收费公路75年的经营权，截止到2081年到期。芝加哥高架桥是一个长12．5公里，有六个车道，是90号洲际公路在伊利诺斯州的一部分，横跨卡罗美特河(CalumetRiver)和卡罗美特海港。在2004年芝加哥政府出台了寻求租赁高架桥的项目，最终Cintra—Macqua卜ie财团(该财团在马德里的CintraConcessionesInfrastructureTransportSA和澳大利亚悉尼的Maequarie投资持股公司，此财团启用了“高架桥特许公司”SkywayConcessionC0mpanY。LCC或SCC的名称)以18．3亿美元(人民币144．6亿元)的价格于2005年9月与芝加哥政府签署了为期长达99年的租赁协议。总体来看，美国作为世界上公路里程最多的国家，它的资金来源于公路使用税、一般收税等一些税收收入，除此之外还有发行公债、财政补贴及通行费收入。美国也是世界上由道路使用者负担道路建设资金最多的国家，联邦政府的公路建设资金主要来自于公路信托基金，而基金的收入78％都是来自民间汽车燃油税，其余的来自重车的道路使用税和轮胎税。

三、中美公路建设投融资体制对比对比分析：

(1)就国家政府投资而言，可以看出中国还较美国有一定的差距，美国联邦政府及州政府的资金投入就约占全部资金的88％，而中国政府投资只占据了60％左右，剩下的只能靠市场融资所取得，而市场具有一定的不确定因素。

(2)就征收税种的范围而言，美国征收税费的种类要远远多于我们国家。中国只征收了燃油税和车辆购置税，而燃油税资金也只是部分用于公路建设。美国不但征收燃油税和车辆购置税，在此基础又上征收了轮胎税、超重货车税等，还计划征收氨气税和行驶里程数税。

(3)就市场融资比例而言，美国利用市场融资只占总资金的8％，而我国则占40％我国的市场融资比例远远高于美国的市场融资比例。我国的市场融资主要靠银行贷款，不仅造成了还款压力过大还会增加融资风险。我国应该为民营资本营造一个宽松的平台，充分发挥民营资本为公路建设筹集资金的作用。

(4)就出台的法律法规而育，美国早已出台了《公路税收法案》和《联邦资助公路法》，为公路建设的专项资金提供了有力的法律保障；我国目前仅有《公路法》，《公路经营权有偿转让管理办法》及一些部门颁发的政策规定。

四、启示与思考

基于中国与美国在公路建设投融资体制上异同的比较以及结合我国目前公路建设投融资体制所存在的缺陷，我们国家应该在借鉴美国发达国家体制的同时立足于我国的基本国情，不能生搬硬套，得从我国实际情况出发，汲取经验，探索出符合中国国情的公路建设投融资体制。

(一)建立公路建设专项资金，开征新税种，加强政府投资力度

从上面我们可以看到，美国公路建设资金很大一部分都是来源于专项基金——联邦公路信托基金的支持，这也是在市场经济发达的资本主义国家中一种重要的融资方式。在我国，由于经济发展水平有限，再加之我国的中央财政资金用处十分广泛，社会保障、医疗卫生、文化教育、公共卫生等发展薄弱领域都需要国家财政资金的支持。所以，在公路建设面临着巨大的资金需求之下，我们可以通过借鉴美国的经验，寻求一条新的道路来为公路建设筹集资金。我国公路建设的专项资金仅来源于车辆购置税这一税种，在2010年11月，中国财政部统计车购税收人为1569．18亿元。众所周知，车购税的增加在很大程度上依赖车辆购买量的增长，所以在这种被动的趋势下很难保证公路建设的资金需求。鉴于此，可以根据我国的经济能力适当的扩大公路建设专项基金的来源。1．我们可以适当的借鉴美国在这方面的做法，增收车胎税、重车使用税、行驶里程税等，通过增收多种税种的方式把这部分税收纳入公路专项基金当中去。2．结合目前的车船税改革，将这部分资金纳入公路建设专项资金，并通过税收的方式保证资金来源。3．可将一些普通税种例如，汽车配件销售税、土地增值税等一些和公路发展联系紧密的税收收入也纳人到专项基金中，为公路建设提供稳定的资金收入。4．由于随着科学技术的不断发展以及新能源的广泛应用，从这种发展趋势看来，燃油税收入将会呈递减趋势。因此，要考虑开辟新能源的税种以此来弥补资金缺口。我们国家公路的建设资金很大一部分都是来自银行贷款，这样会增大融资风险，通过建立公路专项基金并扩大基金来源，不仅可以缓解这一问题，减少银行贷款的比例，还能使得加大国家财政对公路建设的投资力度。

(二)充分利用发行公路债券融资方式

利用债券融资是公路建设资金筹集的一种比较适合的方式，它相比较股票融资而言具备了风险小、利率低并且与经营企业的效益没有太大的关系的特点，不论是美国的经验还是我国铁路方面的经验都表明，利用发行债券的方式都是一条有效的融资渠道。虽然美国在公路建设资金筹集方面大部分都是由政府投资，通过市场筹集的资金比例并不大，但却是有效的模式之一。诸如俄克拉荷马州就通过发行债券的方式已建成10条高速公路，拉动了该州的经济发展。新泽西州也利用发行公路债券的方式筹集到1850万美金并全部用于公路建设。相比之下，我国相当一部分资金都是来自银行贷款，如果能够减少部分贷款而由加大发行公路债券的方式取而代之，那会使融资风险降低很多。因为高速公路自身客观存在在建期长，收益滞后的特性，如果大部分资金源于银行信贷只会给企业带来财务危机，所以债券融资比银行信贷融资更加稳定。从我国实际情况出发，要想充分利用发行公路债券的融资模式，一是要保持一定比例国债资金的投入，通过国债资金用于公路建设，带动公路项目的融资能力及社会资金向公路建设的集中。二是发行地方政府债券用于公路建设。通过地方政府发行债券增强地方政府对公路建设的投资能力，虽然国家法律规定：除国家法律和国务院另行规定外，地方政府不能发行地方政府债券。但是，如果在中央和地方财政能力不足的情况之下，为确保资金能够及时到位，报国家批准适度的发行地方政府债券，并且筹集的资金只能由于公路建设。这也是拓宽公路建设资金投融资渠道，解决资金短缺问题的一个有效办法。

(三)大力推行特许经营制，积极吸引民间资本进入公路建设领域

在美国，有许多民间资本进入公路建设领域的成功典范，由于我们国家经济还不发达，财政体制也与美国有所不同，所以还做不到像美国那样公路建设资金大都由政府投入，在这种情形下，我们就要在借鉴美国公路资金筹集经验的基础上寻求一种适合我国现状的融资方式。到2010年为止，贷款资金与包括民间资本在内的自筹资金已经逐步成为公路建设资金的主体，虽然银行贷款资金还是无可置疑的在今后高速公路建设筹资中发挥着重要作用，但是随着贷款总额的不断增加以及还本付息的压力不断加重，如何利用民间资本发展公路建设的问题就摆在了我们的面前。同时，公路建设项目的财务效益问题使得本来门槛高，困难大的民营资本的进入问题又雪上加霜。我们只有通过国家政策的支持，吸引民间资本，以此达到大力推行特许经营制的目的。亳者认为，通过政府补助的方式会使得财务效益不好的公路建设项目也有可能变得对民间资本具有吸引力，同时也可以一定程度缓解民营资本“进门难”的问题。其实早在北京地铁四号线建设时，我国政府就已经采用了这种方式并取得了不错的效果，由香港地铁四号线投资有限公司、北京首创集团有限公司、北京基础设施投资有限公司组建的京港地铁有限公司获得四号线为期3O年的经营权，项目总投资为153亿元人民币，其中政府投资107亿元的土建工程，项目公司投资46亿元的设备购置。另外，美国有的特许经营道路的期限长达99年，例如芝加哥高架桥，那么我们是否可以借鉴他们的经验适当的延长我国高速公路收费期限呢?尤其是在西部经济条件还不发达的地区，我们都可借鉴此类方法吸引资金投入到公路建设。同时我国政府也要制定相关的法律法规，既要保护国家与投资者的利益，又要使投资者有利可图。

(四)进一步完善我国公路建设领域的法律体系