乡村治理体会大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇乡村治理体会范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

三板桥村危岩崩滑于湖南省隆回县南岳庙乡三板桥村五、六组羊古冲北侧斜坡上，地理坐标（110°53′49.5″E，27°07′59.8″N）。现场观察，该危岩体在水平和垂直方向上均已发生较大程度的移动和变形，少量块石已滚落坡下。

目前危岩体前缘巨石已崩塌下坠，受下方一孤石支撑，维持暂时平衡。支撑孤石因受力在坡体内侧与地面间产生了裂缝，并不断地扩张，现状危岩崩滑体处于极度不稳定状态，威胁坡下约38户、128余人的生命财产安全。

1 地质环境条件

1.1 地形地貌

本区低山地貌，地形呈北北东向岭谷相间展布，受构造控制明显。灾害体分布区上部为坚硬的灰岩、白云质灰岩，抗风化能力强，常形成陡坎，而下伏软弱的砂质页岩，抗蚀能力差，多形成坡度较缓的自然斜坡（15°～25°）。

1.2 地层岩性、构造

区内出露泥盆系上统锡矿山组上段砂质页岩以及下段巨厚层灰岩、白云质灰岩，岩层产状：160°∠50°。第四系残坡积物多为粉质粘土夹碎块，分布于危岩体前缘缓坡中。

本区为一单斜构造，因地层倒转，致使锡矿山组下段坚硬灰岩、白云质灰岩倾覆于上段软弱砂质页岩之上。

1.3 气象水文

隆回县属中亚热带季风湿润气候区，四季分明、雨量充沛。历年平均气温16.1～17.1℃；极端最高气温 （1963.9.1）39.1℃；极端最低气温 （1977.1.30）-11.3℃；历年平均降水量1427.50mm；历年最大降水量（1975）1701.00mm；日最大降水量（2005.6.27） 188.00mm；月最大降水量（1975.5） 485.30mm；年无霜期281天。

1.4 水文地质条件

灾害点位于当地侵蚀基准面之上的山坡地带，地表水系不发育，地下水活动受地貌、地层岩性、孔隙裂隙发育程度等因素制约，主要为基岩裂隙水，平时水量少，降雨时水量增大明显。

2 危岩崩滑体成因机制

2.1 危岩崩滑体特征

现场勘查，该危岩崩滑体斜长约 90m，宽80m，厚度约10m，体积方量为7.2万m3，规模属中型（图1）。崩滑体平面上窄下宽，剖面形态为阶梯状凸形，下部前缘由一孤石支撑（图2）.孤石因上部崩滑体推压，与地面已形成宽19.8cm、深大于50cm、长260cm的裂缝；支撑点上方为一长15m、宽5m、厚3m，体积225 m3，重达600余吨的巨石危岩，其后为整个灾害体。该危岩体的中部已明显出现因塌落而形成的三级陡坎，特别是前缘一级陡坎已形成达3m的落差，并伴有宽0.5m―3.0m、长20余m、深达5m的裂缝。一级陡坎内的危岩体主要由已被分割的3块巨石组成，其总长25m、宽5m、高15m，体积1875 m3，重达5000余吨。

2.2 危岩体成因分析

（1）构造因素

该段斜坡出露地层为泥盆系上统锡矿山组上段砂质页岩及下段灰岩、白云质灰岩，地层产状160°∠50°，斜坡坡向290°。因地层倒转，致使坚硬的锡矿山组下段灰岩、白云质灰岩倾覆于软弱的上段砂质页岩之上。因差异风化，在软硬岩层接触带的软质岩层内形成岩腔，上覆硬质岩体悬空，受剪切应力作用，沿硬质岩体边缘，卸荷裂缝发育。

（2）地形因素

因坚硬的灰岩倾覆于软弱的砂质页岩之上，导致斜坡上陡下缓。斜坡上部坡度约40°，下部坡度约20°。岩层反向倾斜，陡峭的地形为危岩崩塌体的形成提供了条件。

（3）结构面因素

危岩体主要被岩层面（产状120°∠50°）和沿斜坡走向发育的卸荷裂隙（产状290°∠80°）切割为块状。

斜坡结构是斜坡破坏的基础条件，层面和斜坡组成反向坡，高角度的卸荷裂隙和斜坡组成顺向坡，坚硬的灰岩斜坡被结构面切割成块状，在雨水侵蚀和重力的作用下，已被切割的岩石块体逐渐脱离母岩，沿裂隙结构面下滑，发生滑移式崩塌破坏，产生崩滑体。

3 危岩崩滑体治理

3.1 勘查工程

为查明危岩崩滑体变形特征及周边地形地质情况，需布置地形测绘、工程地质测量等工作，为危岩体地质灾害工程治理提供技术依据。

3.2 治理方案

该危岩崩滑体规模约7.2万m3，块石单体巨大，稳定性差，经多次实地踏勘并结合以往经验，拟确定主要采取爆破方式，释放灾害体应力，让其坠落坡下，然后清除废石的排危方案，消除地质灾害安全隐患。

3.3 治理方案分项工程设计

（1）防护挡墙及泥土缓冲平台工程

为防止爆破后危岩体倾斜而下，冲击居民房屋，需进行前期防护准备工作。根据现场情况，拟确定在灾害点前缘与居民房屋之间修建防护挡墙，然后充填泥土垫高，形成缓冲区域，预备接纳爆破后下坠的危岩块石。

拟建的防护挡墙长90m、高5m（地面4m，地下1m，基础持力层嵌入基岩），断面为梯形（上宽1.0m，下宽2.0m），工程方量675 m3。

充填泥土取自灾害点右侧土坡，距离500m以内，预计土方量为8000m3。

（2）爆破：定向、分序爆破

（具体实施方案由爆破专业队伍提供）。

（3）清除危岩块石

爆破作业完成后，初步估算需清除块石约18000m3。

（4）创面清理加固

危岩崩滑体清除后，需对创面进行清理加固，清除不稳定块石，填补岩腔，再造稳定边坡。清理加固面积约8000m2。

（5）道路建设

为保证排危工作的顺利开展，需修建通往排危现场的道路，估计拟建道路长500m，宽4m，路面铺10cm厚碎石。

（6）取土区外挡墙

方案设计利用取土区形成的空腔，堆放废石。拟在取土区外侧修建挡墙，以规范废石的堆放。该挡墙长120m、高5m（地面4m，地下1m，基础持力层嵌入基岩），断面为梯形（上宽1.0m，下宽2.0m），工程方量900m3。

（治理工程布置平面及剖面见图3）。

4 结语

通过以上分析，南岳庙乡三板桥村危岩崩滑体处于极度不稳定状态，灾害点安全隐患重大，险情紧急，其险情已基本不受降雨影响，随时有可能发生重大地质灾害，应及时予以治理。

参考文献

[1] 张勤，陈志坚.岩土工程地质学.黄河水利出版社.

篇（2）

一、增强了责任感、使命感。

党建工作常常被认为是务“虚”，这个“虚”要务得有水平，悟出实效，推动实践，这才是务“虚”的境界。赵华录书记的讲话紧密结合实际，给我们明确了任务，掌握了规律。是的，基层党建工作亟待加强，我们这些村干部更是责无旁贷，要不断学习，提高能力，要保持全心全意为人民服务，贡献精神，结合实际，探索创新农村党建工作之路。而朱莉副书记从形势到组织建设问题的分析引人深思，“抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是渎职”，回想这朴实而又发人深省的三句话，提醒我们：做好本职工作，做一名称职的农村干部。

二、丰富了自身党建知识。

篇（3）

一、统一思想，审时度势，进一步加强深化变革的责恣意识

依照省委、省县政府的统一部署，早在年，我市曾经启动施行了乡镇机构变革。为共同乡村税费变革和乡村综合变革，从年开端，我市进一步加大了工作力度，具体深化了乡镇机构变革，获得了阶段性效果。首要显示在三个方面：一是促进了本能机能改变。以乡镇机构变革为抓手，进一步完善了基层农业技能推行系统，有用理顺了畜牧兽医治理体系体例，实时制订了新型乡村协作医疗机构设置和编制装备意见，详细明确了乡镇卫生院的定编规范并审定了编制，合理调整了中小学教育的总体结构，综合设置了为农服务的各类站所，逐渐完善了乡镇计生服务系统，切实增强了乡镇公共服务和社会治理本能机能。特殊是有的当地勇于创新，积极探究，经过履行县政府购置服务的方法，完成了“养事不养人”的变革目的。二是创新了工作机制。上一年以来，依照市委、市县政府的精心部署和详细要求，各地进一步增强了乡镇便民服务中间规范化建立，到当前为止，全市一切乡镇均设立了便民服务中间，遍及履行了统一受理、集中处理、限时办结等服务准则，健全了工作机制，便利了群众做事。不少乡镇还有的放矢，勇敢探究，不断创新了为农服务新机制，比如说，万载的鹅峰乡创立了“一办、三中间、六个队”服务系统，铜鼓的永宁镇设立了七大类、五十六个服务岗位，靖安的喷鼻田乡创建了“三卡、四制”联动服务机制等等，获得了省编办和市委、市县政府的充分一定。三是严控了机构编制。依照“5个综合性机关办公室、7个以内的事业站所”的机构设置规范与要求，我市对乡镇机构编制严厉执行了总量节制，全市乡镇机关和事业站所当前全体不超编。据初步计算，到岁尾，全市乡镇行政机关共有空编700多个，事业站所空编600多个，与税费变革之前比较，辨别削减财务供养人员500多名和800多名，保证了乡镇机构编制“只减不增”。总的来说，经过全市上下多年来的通力合作，在前一阶段，我市乡镇机构变革亮点不少、成效不小、发展不错。还，要清醒地认识到，当前，我市乡镇本能机能改变还没有完全到位，机构编制再度膨胀的压力依然很大，乡镇机构设置仍然不够规范，条块关系亟待进一步理顺，治理体系体例有待进一步完善等等，这些问题和不足，急需经过进一步深化乡镇机构变革来调整和完善。

依照省委、省县政府的统一部署和要求，在2012年1月底前必需完成乡镇机构变革任务。从目前算起，只要不到80天的时间，时间十分紧、任务十分重、要求十分高，深化乡镇机构变革迎来了关键之时、攻坚之刻。虽然如斯，我们必需充溢必胜决心，这是由于，从当前状况看来，我市深化推进乡镇机构变革的前提非常有利。一方面，市委、市县政府高度注重此次乡镇机构变革工作。谢亦森书记、龚建华市长对此屡次干预，并要求严厉依照省委、省县政府的决定计划部署，精心组织、深化推进，果断不拖全省的工作后腿。这为乡镇机构变革供应了强有力的组织保证。另一方面，推进乡镇机构变革的机遇较为成熟。经由多年来的探究实践，我市曾经积聚了较为丰厚的变革经历，并基本完成了市县级县政府机构变革，尤其是当前全市乡镇全体未超编制，基本不存在人员精简分流的问题，为深化乡镇机构变革奠基了扎实的工作基本。在此次乡镇机构变革启动施行之前，中心和省里都出台了指导性意见，我市也专门制订了施行意见，进一步明确了深化乡镇机构变革的指导思想、基本准则、首要任务和工作要求，为深化乡镇机构变革供应了牢靠的政策根据。还，当前乡村经济发展较快，社会次序优越，为深化乡镇机构变革供应了有利的社会基本。面临新情势、面对新任务、面向新应战，各地务必把思想认识高度统一到市委、市县政府的决定计划部署上来，加强紧迫感、增强责任感，进一步坚决决心、鼓足劲头、缜密部署、全力推进，保证不折不扣地圆满完成乡镇机构变革任务。

二、突出重点，抓住关键，深化推进乡镇机构变革各项工作

面临不成逆转的情势任务，面临纷繁复杂的好处关系，各级党委、县政府在深化乡镇机构变革问题上，要擅长找重点、抓关键、强行动，全力抓牢一个重点、创新两套机制、做好三项工作。

首先，要抓牢一个重点。即：进一步改变乡镇本能机能。市委、市县政府刚才制订出台了《关于进一步深化乡镇机构变革的施行意见》，明确将乡镇首要本能机能定位为促进经济发展、添加农民收入，增强公共服务、着力改善民生，增强社会治理、维护乡村不变，推进基层民主、促进乡村调和等四个方面。依据上述本能机能定位，结合我市实践状况，全市乡镇首要划分为三品种型：一品种型为城关镇，其工作重点要偏重改变到突出小城市治理，发扬城关镇的辐射效果，促进县域经济发展上来；一品种型为经济较发达的乡镇，其工作重点要偏重改变到突出城乡一体化建立，加快推进经济转型，促进城乡协调发展上来；一品种型为以农业、林业为主的乡镇，其工作重点要偏重改变到突出“三农”服务，加速健全完善“三农”服务系统上来。各级党委、县政府要依照这个目的要求，精确定位乡镇本能机能，切实采取有用办法，促进乡镇县政府具体准确地实行本能机能。首要应做好三个方面：一要指导乡镇转换工作人物，改变工作方法，集中把经济工作的着力点，改变到营建发展情况、扶持提高前辈典型、执行示范指导上来，以点带面，梯次推进。二要增强乡镇社会治理和公共服务本能机能，着力增强乡村基本设备建立和生态建立，加速基本医疗卫生、任务教育等公同事业发展，完善乡村社会保证系统，健全好处协谐和矛盾纠纷调处机制，促进乡村经济发展和社会调和不变。三要为乡镇改变本能机能发明优越的体系体例情况。各县（市、区）党委、县政府要增强和改良对乡镇的指导，推进公共财务系统建立，切实保证乡镇工作经费，加强乡镇实行职责的才能。

其次，要创新两套机制。即：创新乡镇工作机制和治理审核机制。一方面，着力创新乡镇工作机制。要让广大人民群众直接感触乡镇机构的变革效果，很主要的一点，就是让他们到乡镇做事更便利、更快捷，享用到更多、更好的服务。各地要不断完善乡镇便民服务中间建立，并依托乡镇便民服务中间这个工作平台，经过改良工作方法、再造工作流程、发掘内部潜力、简化做事手续、缩短做事时限等方法，不断提高服务效率，提高乡镇运转效能。还，要结合各自实践，借鉴成功变革经历，进一步探究坚持窗口服务向窗外服务延长的服务机制。特殊需求强调的是，各地都要设立联动应急服务批示中间，详细负责防汛抗旱、抢险救灾、生产生活和社会不变突发事情，以及严重服务任务的统一批示和措置工作。应急服务批示中间必需由乡镇党委书记或乡镇长负总责，各小组辨别由乡镇党政指导班子成员负责，以便遇有突发事情时，可以实时整合乡镇机构、站所和村组（社区）的人员资源，凝思聚力实时措置。还，要设置应急服务专线德律风，坚持快速反响和问题措置机制，构成党政指导，各机构、站所和村组（社区）协同共同的联开工作收集。另一方面，逐渐健全治理审核机制。要围绕便民服务中间和联动应急服务批示中间建立，增强科学治理，坚持考评机制，进一步推行“统一治理、集中处理、限时办结”的服务形式，完善直接手理、承诺处理、结合处理、统一收费、跟踪审核、责任追查等各项配套准则，切实把群众需求与供应服务状况、工作任务与工作目的完成状况严密联络起来，执行定性与定量相结合的科学治理及考评方法，将考评后果与干部运用、年关奖励严密挂钩，构成一套较为完善的科学治理和考评鼓励机制。

第三，要做好三项工作。即：科学设置乡镇机构，努力保证权责统一，不断提高站所效能。一是科学设置乡镇机构。要严厉依照限额要求，果断节制机构数目，对乡镇党政机构和事业站所的设置，一概按乡镇机关设5个综合性办公室、事业站所节制在7个以内的规则，限额设置，不得打破。各个乡镇详细设置哪些机构，市里供应了统一的参照形式，各地要结合各自实践，严厉依照相关要求，合理整合本能机能，科学设置机构。因为此次对乡镇机构的调整，目标是为乡镇更好地实行本能机能供应组织支持和保证，所以在设置机构时，必然要以改变乡镇本能机能为总准则，决不克不及为所欲为、因己所好。从当前我市乡镇机构设置状况来看，总体符合实践，只需对现有机构进行微谐和规范，尽量坚持机构设置的不变性和连续性。

这里特殊需求强调的是，在高度注重乡镇机构设置的还，各地务必守住机构编制“底线”，果断保证编制和财务供养人员只减不增。大家要晓得，当前我市乡镇党政机关和事业站所之所以全体不超编，是全市上下多年来通力合作的后果，成效来之不易。当前，各地节制乡镇机构编制的压力很大，特殊是有的上级营业部分再三要求乡镇设置对口机构，添加人员编制，并经过给项目、拨资金、评选达标等方法设卡，干涉乡镇机构设置和人员编制。但愿各地特殊是各级编制治理部分必然要站在稳固乡村税费变革和乡村综合变革效果的高度，顶住压力，严把关隘，果断守住乡镇机构编制“只减不增”这条“红线”和“底线”，真正做到：一要严厉节制机构编制总量。乡镇必需在规则限额内设置机构，行政、事业编制总量不得打破。各县（市、区）依据当地实践状况，确因工作需求的，可在编制总量内响应进行调整。二要增强编制实名制治理。乡镇实有人员要与编制相对应，并进行年检公示，承受干部群众监督。严厉执行进人核编准则，保证关隘前移，把好进人关。三要梗塞县乡编制治理破绽。有的当地，县（市、区）直机关超编不克不及进人，就采取迂回战术，先从乡镇进人，再调往县（市、区）直部分，躲避相关政策规则，这是不答应的。不只如斯，今后，乡镇机关应考公事员和事业单位公开雇用人员，必需要在本乡镇有空编且地点县（市、区）乡镇全体不超编的前提下，才干新增人员；县（市、区）直机关应考公事员，必需要在本单位有空编且全县（市、区）直机关总体不超编的前提下，才干申报录用方案。总之，要切实增强机构编制治理，梗塞各类治理破绽，严厉节制财务供养人员规划，维护机构编制规律的严厉性。

二是努力保证权责统一。长期以来，乡镇县政府权责纷歧致的矛盾比较突出，这是由深条理的体系体例缘由形成的。各地要抓住关键点，找准打破口，着力处理那些当前有才能处理的突出问题。要与有关部分积极协调，坚持与乡镇本能机能定位相符合的考评系统，对各类考评活动进行一次具体清算，作废那些离开实践的“达标晋级”活动；严厉节制对乡镇党政指导的“一票否决”事项，关于不属于乡镇本能机能的事项，今后一概不克不及列入审核范围。要重点理顺县直部分与乡镇的关系，关于司法律例明确规则属于县直部分的权责，不得以任何方法转嫁给乡镇，更不克不及只将权利留在县直部分，而将责任推给乡镇承当。统一规范从事社会服务和为农服务的事业站所，执行以块治理为主的体系体例，对以块治理为主的事业站所，必需落实乡镇的人权、财权、事权，增强乡镇统一治理当地区经济、社会事务的才能。要增强乡镇党委、县政府对上级部分派驻和设在乡镇机构的统一指导与协调，派驻机构的党务工作执行属地治理，指导干部提名必需事前书面寻求乡镇党委的意见，再按干部治理权限任免。

三是不断提高站所效能。因为客观前提的限制，一些乡镇事业站所功用还不健全，营业程度仍不适应新情势下农民群众的需求，难以供应有用的公共服务。各地在此次乡镇机构变革中，要完善乡镇事业站所为农服务的公益性功用，加大投入，积极拓宽服务领域，逐渐构成紧贴“三农”服务的工作机制，加强其供应公共服务的才能。要努力探究乡村公共服务的新方式，大力支持发展专业协作社、专业协会等多元化、社会化服务组织，积极探究以事定费、以费养事的财务投入机制。依据工作需求，前提成熟的，可积极探究将一些公共服务项目，逐渐面向市场，经过市场化运作，变本来的“花钱养人”为“花钱做事”、“花钱买服务”，尽能够地削减经费支出，努力提高服务的效益和程度。

三、增强指导，精心组织，努力保证乡镇机构变革有序推进

深化推进乡镇机构变革是情势所迫、大势所趋，是当前工作的重中之重。各级党委、县政府务必高度注重，精心组织，全力推进，果断把这项工作抓实抓好，抓出成效。

一是增强组织指导。立时就到岁尾收关了，当前我们面对的工作任务非常艰难，既要具体完成年度经济社会发展的目的任务，又要果断完成深化乡镇机构变革的各项工作。在这种景遇下，各级党委、县政府必然要统筹统筹，精心安排，切实增强对乡镇机构变革的组织指导。此次乡镇机构变革工作，是在市委、市县政府统一指导下，由各县（市、区）党委、县政府实行变革施行主体的职责。对此，各县（市、区）务必高度注重，迅速行动，尽快成立深化乡镇机构变革工作指导小组，由党政首要指导亲身抓，分担指导详细抓，明确工作责任，坚持倒逼机制，执行挂图作战，扎实做好变革工作。各级机构编制治理部分要切实履责尽职，当好党委、县政府的顾问助手，负责抓好变革的日常治理和服务指导工作。乡镇党委、县政府要详细负责落实好变革的各项任务。

篇（4）

二、拆违拆迁工作取得了突出成果。按照市、区拆违拆迁工作指示精神，我们以打造宜居靓城、创建和谐丰润为目标，在区委区政府的统一领导下，集中开展为期两个多月的拆除违法违规建筑攻坚战。在艰巨的任务面前，局主要领导从摸底排查到挨家宣传动员，从协调配合到检查督导，从开始拆围拆迁到后期的善后，每天工作在第一线；工作中处处以全区的大局为重，依法办事，大胆协调，深入走访沿线村民数百户，做了大量的清登、汇总等基础工作，克服了重重困难，促成上下联动的强大合力。并为拆围无偿提供装载机、运输车35台（件），出动执法人员数千人次，通过广泛宣传、精心组织、强力督导、全面协调，顺利完成上级部署的阶段性工作任务。截止6月底，共完成唐山市北出口两侧拆违拆迁房屋建筑185户，拆迁面积达44397平方米。

三、乡村公路建设实现新突破。今年以来，我局按照区委“加速推进农村经济发展和文明生态村建设，取得社会主义新农村建设的新进展”的目标，按照科学发展观全面、协调、可持续发展的要求，深入开展农村公路发展调研，在合理规划、强化协调的基础上，有针对性地帮助镇乡村解决实际困难，并将农村公路建设作为民心工程、和谐工程来抓，促进全区乡村道路早开工、早建设。同时，进一步严格技术标准，严把质量关口，加强施工的指导和管理，确保了我区今年农村交通建设和养护的高质量、快发展，使我区乡村公路改造项目工程全面铺开，进展顺利。截止6月底，完成道路开工建设16条39.6公里，占计划65.5公里的60%，其中已完成9条、28.3公里，占全年计划的43%。

四、公路养护、绿化美化工作进展可喜。为确保全区公路始终保持良好状态，我局主要领导率领技术人员深入到全区县乡公路开展调研，围绕全面、协调、可持续发展的要求，对全区道路的建设和维修进行了认真部署，决定投资740万元，对邱柳、丰扬、碾唐、洪火线和石各庄道路进行维修，完善县乡道路的使用功能。在加强公路日常养护管理，不断提高公路通行能力的同时，加紧了公路绿化工程实施，加大国省干线公路环境综合治理力度，强力推进大中修工程建设。截止6月底，列养国省干线好路率达85%，达到市局下达的好路率指标；完成4条国省干线公路、4条县级公路和4条乡村公路的绿化任务，共计栽植乔木16.24万株，灌木43万株，种植草花5000平方米；重点对唐丰路、高速连接线的公路环境进行了大规模整治，维修平交道口挡墙145米、维修路边挡水埂950米、清运垃圾890立方米；完成国省干线及县级公路路面挖补共计34183平方米、罩面147300平方米；完成丰董线岩口桥、102线沙白小桥等4座桥梁的维修加固工程。

五、路政“双超”治理和综合整治成效明显。半年来，我们认真贯彻省市加大超限超载治理通知精神，坚持国、省干线为重点，以卸载为主、罚款为辅的原则，加大了超限超载车辆的治理力度，累计检查车辆1628辆，处理超限车辆283台次，卸载货物6867吨。在公路管理方面，我们以全区拆违拆迁行动为契机，在市、区的统一领导下，组织了多次大规模的执法行动，对唐丰路、西外环线控制区内的违法建筑进行了声势浩大的拆除，取得了突出成果。同时，我们将管理路段的责任层层分解到个人，加大了公路日常巡查密度，做到了对各类违法行为早发现、早处理、早结案；同时共受理路政违法案件109起，结案率达100%；清除路阻路障76处、575立方米，清除非公路标志165块，清除违章摊点63处、115平方米，制止违章建筑4处、90平方米，保证了公路的安全畅通。

六、规费征收稳步增长。上半年，我局通过严格实施内部监控，严格执行征费法规，广泛延伸服务触角，多渠道拓展费源，强化规费催缴与依法稽查相结合，多次开展大规模的联合稽查、联合执法行动，大大提高了辖区车辆的应征率、纳费率。预计到6月底，可征收车辆养路费6223万元，其中，汽车养路费5485万元，占市局年计划9800万元的53.8%，同比增长了42.9%；拖拉机养路费738万元，占市局年计划884万元的83.5%；完成运管费征收360万元、货运附加费306万元、客票附加费48万元；完成车辆通行费收缴655万元，占市局年计划1270万元的51.6%，同比，增长了7.4%。

七、运输市场整顿取得突破性进展。我们以维护广大人民利益、打造诚信交通为己任，以群众反映最强烈的出租“黑车”问题为重点，狠抓了客运市场的专项治理，维护了正常的运输市场秩序。从5月22日起，我局组织了出租所、运政稽查、客运稽查等单位50多名执法人员参加的为期一个月的出租黑车及其它非法营运车辆专项整治行动。一方面加大执法力度，严厉打击非法运营行为，维护合法经营者权益；另一方面利用宣传车巡回广播、电视台公告等形式大力宣传，营造声势。取得了突出成果，半年来，共查处无证经营的出租“黑车”60余部，查处抢客、甩客、宰客、私抬票价、客运超载等违章行为220余起，查处非法营运的三轮车113辆次，取缔汽车维修厂点6家；完成元旦、“五一”黄金周期间安全运送旅客14万人次；分流旅客2000余人次。

八、运输行业管理持续健康发展。半年来，我局进一步完善了客运网络建设，强化了客运基础工作规范化管理；进一步加大营运车辆技术档案管理，共换发汽车《营运证》8300个，三轮车、拖拉机《营运证》5600个；加大了货运联合体车队的整顿力度，统一收费标准、服务标准，提高运输经济效益和社会效益；严格了车辆二级维护、检测标准，全面实行了维修质量保证期制度；进一步提高了车辆技术状况。共检测营运车辆9855台次；完成培训驾驶学员期400余人次。

九、交通法制、工作水平稳步提高。半年来，通过不断完善行政执法工作手段，规范运行机制，形成了集培训、考核、监督、评定为一体的法制工作管理体系。今年来，共组织各类执法人员岗位培训3期，参训率达100%，完成了对全局246名执法人员的考核测试工作，对在执法工作中表现突出的单位和个人给予大力表彰和奖励，对在考试考核中综合成绩较差的两名中层执法干部给予了免职处理；受理社会群众投诉20余起，没有发生进京、赴省等重大、越级访案件，隐患排查率达100%。通过加强交通法制建设，执法队伍的依法行政水平明显提高，没有发生公路“三乱”等违法违纪事件。:

十、安全生产管理工作进一步强化。今年以来，我们坚持安全第一、预防为主的原则，进一步强化了安全生产责任意识，完善了安全生产基础工作，严格制定、层层签定了安全生产责任状，明确奖惩，强化了安全生产事故责任追究制，上半年对涉及工程队油石拌合场失窃案的4名相关责任人员给予了通报批评，并给予不同程度的经济处罚。在此基础上，先后投入4000多元购置了路锥、施工标志、条幅等安全设施，对全局的消防设施进行了检修更换，做到了防患于末燃，有力地促进了全局安全生产工作的健康有序开展，半年来，我局没有发生重大安全生产及责任事故。

十一、党风、行风、廉政建设、精神文明建设、科学发展观学习教育活动又上新台阶。半年来，我局进一步完善了党风廉政建设及治理公路“三乱”责任状，细化了领导班子成员的责任分工，狠抓了行风和机关效能建设，做到了项项工作有部署、有检查、有落实，实现了管理的制度化、规范化。

在科学发展观教育活动中，坚持把学习提高、解决问题、走群众路线、领导干部带头等规定动作贯彻始终，力求做到入脑入心。10位班子成员带头撰写学习心得和笔记，全体党员干部结合实际，分别写出学习笔记、心得体会，使每个党员干部掌握科学发展观的核心内容、价值观念及实践基础。5月22日上午，全局280多名党员干部听取了局领导作的《以科学发展示范区为引领，努力探索丰润交通科学发展之路》的宣讲报告，提出了以科学发展观统领丰润交通发展全局，每个干部职工，都要自觉投身于建设科学发展示范区的伟大实践中去的要求。

篇（5）

假设一，乡村不能维持正常运转，显然不允许。因为在目前的体制下，乡村两级组织是稳定农村，执行党和国家政策的主要组织，离开了这两级组织，许多事情将办不好，许多事情也办不了。所以乡村必须维持运转。

假设二，维持乡村财政运转，其财政收支缺口必须有资金弥补。其途径有二条，一是各级政府帮助解决；二是乡村从农民那里解决。从第一条途径看，各级政府的财力有限，无力承担乡村庞大的支出需要，所以各级政府没有能力解决这一缺口。从第二条途径看，如果财政收支缺口从农民那里解决，则轰轰烈烈的农村税费改革就会因噎而废，无功而返。难以走出“黄宗羲”定律。这两个途径都无法解决乡村财政问题。财政问题不能解决，乡村就无法维持正常运转。

假设三，继续推进农村税费改革，农民的负担大大减轻，这立即会产生此消彼长的效应，乡村财政收入会减少，乡村出现较严重的财政危机。继续推进农村税费改革的代价不菲。

假设四，停止推进农村税费改革，这又抛开了讨论的前提。因为现在讨论这个两难的选择，其前提就是必须推进税费改革。

上面四种假设可以得出两种选择思路，一是继续推进农村税费改革，让乡村不能正常维持运转；二是停止推进农村税费改革，维持乡村的正常运转。这就使农村税费改革陷入了“囚徒困境”。

二、“囚徒困境”反映了税费改革的局限性

农村税费改革的“囚徒困境”，集中暴露出了中国农村的深层次矛盾，从一个侧面说明了单一农村税费改革的局限性。，

农村税费改革性质的改良性。一是农村税费改革预期设计，没有打算要从根本上对农村的经济政治制度进行一个根本性的改革，而是想在保留现有行政管理体制、财政体制、土地制度的前提下，来减轻农民的负担，缓解干群矛盾。具有“头痛医头，脚痛医脚”的性质。二是回避了核心制度的变迁。笔者曾经分析过，鉴于目前农村制度供给有跌入供给陷阱的可能，必须从整体上推进农村经济政治体制改革。否则农村税费改革的效率会打折扣。从现在的试点情况来看，如果不能及时推进其他核心制度的改革，农村税费改革难以突破“囚徒困境”。这就使农村税费改革有跌入制度供给陷阱危险，新安排的制度边际效率将会趋于零，甚至为负。因为如果其他的制度变迁不能继续跟上，农村负担反弹只是一个时间问题。这就说明了农村税费改革的改良性，三是税费改革只是税收体制内部的一种改革，并没有改变目前事实上存在的城乡二元税收体制和分配体制，这种体制的实质是国家有意无意地对农民实行了身份性税制，其结果是收入低下的农民承担了比高收入的城里人高得多的税赋，而目前的税费改革并没有打破这种不合理的税收和分配格局。

农村税费改革目标的投机性。农村税费改革是中央做出的一个重大决策，是想将此作为类似家庭联产责任制的革命性创新。大家可以从汗牛充栋的赞誉中体会得到。从目前农村税费改革试点情况来看，至少现在还看不到税费的革命性能与家庭承包责任制相媲美的迹象。其后成效我们拭目以待。一是虽然农村税费改革措施酝酿了很久，也具有很强的针对性，但是当初设计的主要目的，是想通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度变迁，如农村行政管理体制、农村财政制度、农村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花费太大的成本，如在农村转移支付上，不大愿意为改革支付更多的改革成本，当然本身也不具备大规模转移支付的财力。三是想改革，但是又不想对现有的经济政治体制作伤筋动骨的创新。

农村税费改革策略的渐进性。农村税费改革在策略上是先从税费改革上着手，而其他的改革则慢慢来，即先将税费改革一步推到位，然后再分步分阶段分流干部（这也与干部分流难密切相关），再来考虑推进农村财政体制改革，推进乡村民主化，如果税费改革效果比较好，后二项改革就没有必要改革了。这是一种传统的渐进改革方式。渐进改革本身并没有错，而且中国上世纪八十年代初的改革就是渐进式改革，成效明显。但是农村税费改革与当初家庭承包责任制的改革明显不同，家庭承包责任制一开始是对农村的核心制度土地制度进行创新，同时调整各种分配关系，当时对核心制度的改革比较到位，只是分配制度则是通过渐进方式来调整的。这不影响整个改革进程和改革效率。但是现在的农村的税费改革是在保留现有的行政制度和财政制度前提下的子制度改革，这种改革无法替代母制度的改革。渐进性不仅不能成为改革的优点，反而成了改革的致命弱点。因为这使改革产生的问题无法通过其他制度来配套解决，加剧了乡村的矛盾。

农村税费改革成本分摊的不合理性。一般而言，改革成本的分摊方式有多种，如改革成本制度化、改革成本向外转移、改革成本政府垫支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。农村税费改革，国家开始还没有考虑到成本的分摊问题，直到安徽省试点改革后，乡村二级出现了严重财政支付危机后，才考虑用财政转移支付帮助乡村渡难关。除了中央政府和省级政府支付部分改革成本外，其他的成本都由乡村这二级组织承担。而此时的乡村组织，在不能向农民摊派的情况下，已经是“山穷水尽”，根本没有能力来承担改革成本。由于没有进行其他配套改革，农村税费改革的成本不像其他的改革的成本一样，可以由农民以外的其他主体来承担，或者向后累推移，或者通过改革发展来逐步分摊。这些改革成本都是即期的，必须支付，否则乡村的工作就会停摆。

农村税费改革的系统性不足。整个农村制度是，一个整体，改革前虽然各项制度相互之间配合并不是太好，但是由于各种制度之间是兼容的，还能勉强维持“一个萝卜对一个坑”的状态。但是税费改革后，减少了许多萝卜，又不能从外面大量补充萝卜，还要坚持“一个萝卜对一个坑”，显然是一厢情愿。这就说明了农村税费改革系统性不够。从理论上讲，农村税费改革是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，民主支持”，一减对一减，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是百密一疏，始料不及的是负担好减，人难减，而且还不仅仅是一个减人的问题，还要减债、还要提前支付减人成本，等等。

对农村税费改革的困难估计不足。农村税费改革当时只是认为，只要将农民负担减少，改革就成功了，农民就会欢天喜地。但是事情并没有如此简单。从改革试点的情况来看，农民负担的确减少，但是反弹的势头还很大，因为负担减少是以减少其他必要的支出的为前提的。减负造成的乡村财政收支缺口就成了乡村的“硬伤”，而这些“硬伤”在改革前是没有预案的。一是没有预料到，改革后乡村二级的财政缺口会如此大；二是没有估计到到期的乡村债数量是如此多，而且乡村根本没有偿还；三是没有想到乡镇干部的分流如此难，而且分流干部还必须花费成本，连财政缺口都无法弥补，更谈不上用成本来分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就会更大。这就使改革陷入一个恶性循环。

农村税费改革政策本身的局限性。农村税费改革政策本身也存在不少问题：一是虽然农村税费改革较大幅度地减轻了农民负担，但是农民的负担依然很重，这个制度设计仍然是对世界上收入最低的群体征税的制度，这与世界上对农业进行低税甚至负的税收发展趋势是背道而驰的。二是与支持保护政策背道而驰，加入，要使我国的农业立于不败之地，必须加大对农业的保护，不取消和大大降低农民的负担，又怎能谈得上保护呢。三是农村税费改革加重了多种田农户的负担。税费改革前，农民负担是地税人费，按土地面积征收农业税，按人头征收乡统筹、村提留及其他费用。改革后，农业税费是按农村第二轮承包土地面积征收，而原先按人头征收的费用，合理的并入了农业税，不合理的都一律取消，所有的农村税费负担都落到了土地上。同时，农业税率从提高到（含附加）。承包土地的农民既要承担以前由土地承担的税，又要承担保留下来的以前按人头承担的费。因此，有地、多地、从事粮食种植的农户负担增加。这与改革的初衷是相悖的。四是统筹提留产生的原因一种租的形式，即乡村让出土地所有权而得的回报，现在将这种因为所有权的经济收入变成了税收，就混淆了土地所有者与国家之间的身份与位置。农村土地产权更加不明确了。这些都说明了农村税费改革政策在制度的设计和安排上存在不少问题。

三、农村税费改革“囚徒困境”的治理策略

中国农村问题盘根错节，税费制度正处在一个关节点，牵一发而动全身。农村税费改革的上述局限性也说明：要理顺农村税费关系、理顺政府跟农民之间的关系，单单依靠农村税费改革还不够，还必须进一步深化农村经济政治体制改革，才有可能真正把税费问题解决好。其主要思路就是从整体上推进农村经济政治体制改革，扭转农村税费改革单兵突进的局面。

撤销乡镇政府，推动乡镇自治。首先要将乡级政府改为县级政府的派出机构。在市场经济条件下，乡镇不应沿袭以前的思路建立一级完全的政府，应按“强县弱乡”、“实县虚乡”的原则，将乡镇定位于县级政府的派出机构（类似于过去的乡公所），主要的职能就是协调民事纠纷，宣传落实国家的政策，承办上级政府的委托事宜，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与基层政府、企业集团和垄断行业的对话能力。

如果认为上述机构改革方案过于激进，也可以在保留乡镇这一级政府的基础上。提出改革“极限”目标，即按照乡镇有多少收入，养多少人，办多少事的方法。大力削减人员。笔者认为，一个乡镇包括站所最多只需要个人（不包括工商、税务和公安）。个工作人员的主要职责就是宣传党的政府、为农民搞好服务、协助其他执法部门搞好执法。

剥离乡村所承担的农村公共品和公益的责任。不管是保留乡镇这一级政府还是撤销这一级政府，都需要对农村公共品的供给制度进行重新安排。否则矛盾是更多，问题会更大。要重新界定乡镇的职能，对于民兵训练、乡村公路建设、计划生育、农村义务教育、跨区域的农村基础设施建设等公共品、公益品应该由乡镇以上政府为主来承担。

其中，民兵训练和计划生育是一种全国性的公共品，应该由国家财政来负担，由国家从中央财政的转移支付来解决。

农村义务教育应由省级以上政府来承担。因为现在大多数的县级政府还是农业政府，收入主要来自于农村、农业，由县政府负责也是农村自己负责。这与改革前负担主体大致差不多，都是农民。因此，笔者建议农村义务教育的经费由省级政府负责统筹，并以省级政府为主。

农村基础设施建设，除了跨地区的基础设施由省级财政或者中央财政负责统筹建设外，其他的应该以地级政府为主来统筹和建设。其中，乡村道路以县级政府为主，地级政府协助解决。对于国家商品粮食地区，中型以上的水利设施和乡级道路都必须以省级为主解决。只有从根本上减轻了乡村公共产品的供给责任，才能使农村税费改革真正改到位

重构农村财税体制。在保留乡镇政府的前提下，必须重构农村财税体制。这也是解决当前改革中矛盾的关键（如果撤销乡镇政府，这个问题就不存在了）。因为前二项改革都无法解决迫在眉捷的乡村财政危机和债务危机。这个问题必须扭转非农化偏好的财政制度，重构乡村财税制度。

农业税收制度改革分二步，第一步，近五年的农业税收全部留在乡村，用来化解当前的财政危机，即用来填补乡村财政缺口和清偿乡村债务。第二步，五年后，可以考虑取消农业税。当然为了使农民有一个税收意识和社会义务观念，可以将其农业税收上来，然后，再以支持保护的形式返还。但是这需要较大的成本。笔者主张前一种方法。

篇（6）

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2008)07-0076-03

乡镇社会工作人才是整个人才队伍不可或缺的一部分，他们是乡镇中具有乡镇基本社会工作理论知识和实践技能，能在各类社会团体组织、社会福利和服务机构、基层政权和社区从事社会保障、社会行政管理、乡村发展与服务等工作的专门人才。

一、乡镇公共治理催生乡镇社会工作人才

1．乡镇公共治理与乡镇社会工作人才队伍建设紧密相关

乡镇公共治理及其发展，需要乡镇社会工作人才的支撑，公共治理又促使大量乡镇社会工作人才的产生。随着经济社会的不断发展，人民群众生活水平的不断提高，人们对公共服务需求的层次越来越多、数量越来越大。大力加强乡镇社会工作人才队伍建设，在乡镇政府服务领域广泛运用社会工作专业理论、知识和方法，对提升乡镇政府整体服务水平至关重要。加快培养一支数量众多、结构合理、素质优良的乡镇社会工作人才队伍，充实乡镇基层服务组织，是解决乡镇基层力量薄弱、夯实乡镇基础的重大举措。

要转变乡镇政府管理职能和服务方式，必须加强乡镇社会工作人才队伍建设。随着新农村建设的不断深入，乡村人口逐步老龄化，农村城镇化和农业现代化逐步实现，政府社会管理和公共服务职能不断加强，乡镇社会工作人才的工作任务越来越重，工作领域越来越宽，服务对象越来越广，工作要求越来越高。

在公共管理的宏阔背景下，乡镇政府必将进一步转变管理方式，包括逐步步入政府主导与社会参与相结合的道路，形成行政力量与社会力量互动的格局，变政府单一行政管理为政府与社会的合作管理。这就为我国乡镇社会工作人才队伍的发展提供了良机。

2．乡镇社会工作人才在公共治理中的特殊作用

广大乡镇社会工作者生活于基层之中，最了解基层，也最贴近百姓。他们在乡镇中的作用是其他成员无法替代的。我国乡村人口众多，面积广阔，农民居住分散，封建思想和陈旧观念根深蒂固，村民民主法制意识不强，宗族等势力在农村不同程度地存在，加之在家庭承包经营责任制中，协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业兴办困难重重，这些问题的客观存在，不仅需要制度的规范，更需要大量的社会工作人才来服务、指导、协调、管理，以确保乡镇农村经济社会健康发展。

二、乡镇社会工作人才在公共治理中的客观缺失

目前乡镇社会工作人才在公共治理中的作用很难发挥，其中既有内部原因，又有外部原因。

1．乡镇社会工作人才的体制困惑

条块分割明显。乡镇社会工作人才在乡镇、行政村、社区，在社会服务和社会管理部门、公益服务类的事业单位，以及乡镇中民办的公益性、慈善性社会团体、民办社会服务机构工作，在各自为政、自成体系框架下，缺乏统一的领导和专门的规划。

制度保障缺乏。乡镇社会工作人才基本上没有从制度上被使用单位真正地吸纳，有些地方甚至还没有将他们纳入人才队伍范畴。

专业程度不高。目前受过正规训练的社会工作者极少，有关学校相关专业的大中专毕业生到县一级的已经很少，到乡镇基层的几乎是凤毛麟角，而正在从事乡镇社会工作的人员大多没有受过正规的社会工作知识、技巧的训练，因此，服务的专业化程度不高。

供求渠道不通。由于种种原因，当前社会工作人才“入口”不畅、供求失衡，一方面社会迫切需要各类的社会工作人才，另一方面一些大专院校社会工作专业的大学生却难以找到合适的专业岗位。

工作力量单一。当前，我国乡镇的社会工作主要是政府主导，无论是投入还是服务，主要由政府提供，社会参与力量薄弱，远远不能适应构建社会主义和谐社会的需要。同时，由于缺乏必要的政策支持和奖惩激励，乡镇社会工作者地位和待遇低下，民间对社会工作的参与热情不高。

2．乡镇社会工作人才的客观现状

第一，文化程度低。至2005年末，我国乡村人口达到5亿，文盲达8700万，小学和初中文化程度的人口接近总量的93%；就乡镇公务员来说，以2007年1月统计的浙江天台县为例，该县大学本科以上学历者只占19%。

第二，乡镇社会工作人才流失严重，特别是西部一些乡镇，人才从农村流向城市已属司空见惯。一些乡镇除了乡镇干部外，便是不多的教师和极少的医务人员。

第三，乡镇社会工作人才结构与人才分布失衡，存在着“三多三少”的问题。即初级人才多，拔尖人才少；行政管理人才多，专业技术人才少；凭经验吃饭的人才多，靠创造立身的人才少。

第四，人才市场配置与人才部门所有矛盾交织。

3．乡镇公共治理迫切需要社会工作人才的支撑

至2006年7月，全国共有25712个乡（其中1517个民族乡）、19216个镇。涉及人口超过我国总人口的3/5，面积更达4/5以上。仅就社会救助来讲，我国目前农村绝对贫困和低收入人口6500多万，残疾人口8200多万，重点优抚对象460多万，孤儿57.3万。因此，有关专家估算，我国乡镇社会工作人才应保证在80万以上，这与目前还不足10万的数字相差甚远。

此外，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。

三、加强乡镇社会工作人才队伍建设

1．乡镇社会工作人才的培养

乡镇社会工作人才的培养，可以通过高等院校，也可以通过对目前社会工作从业人员的专业培训。

一是高等院校对社会工作人才的培养。抓紧建立由教育、民政等行政部门授权、社会工作教育专家和多年从事实际社会工作的人员组成的教学及教材撰写和审定委员会，研究落实社会工作教育学科体系建设，建立对各大专院校社会工作专业课程设置和教师的评审制度，特别要考察建立社会工作专业学生实习基地和提出科学的实习督导要求，规范学生实习，实行开放办学、开门办学；适当降分招收在乡镇工作的、有一定社会工作实践经验的青年进入高等院校进修学习，并采用师范院校学生毕业就业的方法，要求他们回原地原单位工作。

二是对从事实际社会工作人员的培训。对从事实际社会工作人员的培养，应秉着“用什么、缺什么、学什么”的原则进行，即使是高等院校社会学专业毕业的、在社会领域工作若干年以后的社会工作者，也还要不断地接受知识更新的培训。高等院校的正规培养往往不能满足社会实际需求，这当然还包括学非所用等中间环节的诸多问题，而社会工作从业人员的培训虽然针对性、应急性较强，但知识的系统性，社会工作的技巧性就有较大距离。从这点出发，更应该提倡对在职社会工作从业人员的制度建设及相关社会学基础知识培训、分业务领域培训基地建设（包括实验室建设、师资建设、教材建设）及社会学各专业知识的培训上。

三是对热心于从事社会公共事业的有一定专业特长的老年人才，包括城镇广大退休人员、乡村退休教师、退役军人和一些社会贤达的培训，我们也可以称为“二次开发”。一方面让他们老有所乐，同时也使他们感到老有所用。

2．乡镇社会工作人才的吸引

如何吸引人才，对于乡镇来说，是一个特别值得注意的问题。这里最主要的还是尊重人才，即有关组织和领导应努力营造尊重知识、尊重人才的浓厚氛围，使人才能真正体会到人情的温暖、组织的关心、领导的信任、关系的和谐，使人才有一个能干事业、能干成事业的良好环境。其中，物质待遇和精神待遇是一个极其重要的方面。要建立科学合理的薪酬激励制度，做到将“薪”比心，提供有竞争力的薪酬，并让员工参与报酬制度的设计与管理。以良好的环境聚集人才，拿出重金奖励人才，从而提高对各类优秀人才的吸引力。要建立吸引社会工作人才的激励机制，并通过具有足够吸引力的激励政策，引导大中专毕业生、退伍转业军人、离退休干部投身到社会工作中来。建立好富有凝聚力的乡镇文化是吸引乡镇社会工作人才的长远之计。要切实加强乡镇综合文化站的建设，改革文化管理体制，促进城乡协调发展；要切实把乡镇文化建设纳入到乡镇发展的总体规划，纳入中心村建设指标，纳入全民素质教育工程；要加大投入资金，建立乡镇文化发展基金；要抓好地域特色文化，突破“狭义”文化的范围，拓展活动内容和形式，丰富乡镇文化生活。

3．乡镇社会工作人才队伍使用

乡镇社会工作人才使用主要体现在以下四个方面：

人用其才，即按照乡镇社会工作人才的专业知识、技能和职业背景，安排适合的岗位，让其充分施展才能；人补其才，即分析乡镇社会工作人才中的某些不足，竭力使他们相互之间做到才能互补、知识互补、年龄互补，并且，在使用中服务，在服务中使用；人聚其才，即了解乡镇社会工作人才的特长及兴趣，设计因人而异的职业发展方向，引导其发现不足并有针对性地加强学习，自觉提升专业能力，培养学习风气；人享其才，即帮助乡镇社会工作人才认识到个人知识和能力的局限性，培养其团队合作的意识和技巧，形成互助共享的良好氛围，将个人成长与组织成长紧密联系起来。

乡镇人才本身就匮乏，要根据社会服务、社会管理领域和社会工作的发展需要，认真研究在乡镇相关党政机关、事业单位、社会组织、乡村社区以及党的各类基层组织设置社会工作岗位、配备社会工作人才的标准和要求，及时将各类社会工作人才充实到相关工作岗位上，充分发挥他们在构建社会主义和谐社会中的作用。

4．乡镇社会工作人才队伍的管理

乡镇社会工作人才队伍管理的公共性主要体现在对乡镇社会工作人才队伍实行动态管理，包括对乡镇社会工作人才在交流、引进、招聘、资金投入等方面，实行全方位的动态有序管理。这种动态有序管理首先表现在搞好协调，整合力量。其中，协调好政府与相关社会组织的关系，协调好民政部门与其他相关部门的关系，协调好城乡社会工作人才关系，协调好社会工作人才队伍特别是乡镇社会工作人才队伍建设有关政策，协调好乡镇社会工作人才队伍建设的政策措施和保障机制，是协调的重点。其中应切实注意的制度建设和制度衔接，进一步理顺政府和社会组织的关系，充分发挥社会组织在社会工作人才队伍建设中的作用。应充分考虑到现有乡镇实际情况和现有乡镇社会工作人才的实际情况，充分认识到乡镇社会工作人才队伍建设既是一项紧迫的现实任务，又是一项长期的奋斗目标。在工作中，既要坚持乡镇社会工作人才的专业性，又要注意乡镇社会工作人才的综合性。在推进乡镇社会工作人才队伍建设中，既要大胆吸收借鉴发达国家和地区乡镇社会工作职业化、专业化的优秀成果，更要充分体现中华民族的优秀文化，认真总结我国丰富的社会工作实践经验，尽快建立起中国特色的社会工作人才队伍培养、评价、使用、激励体系。

参考文献：

［1］崔建远.合同法第三版［M］.北京：法律出版社，2003:284-285.

［2］唐德华.合同法审判实务［M］.北京：人民法院出版社，2000:892.

［3］王利明.违约责任论修订版［M］.北京：中国政法大学出版社，2003:627-629.

篇（7）

班主任共同体这是一个很好的团体组织，它具有五大效用。

首先，丰富学习资源。促进班主任群体专业化水平不断提高，为班主任的专业发展提供丰富的学习资源如电子资源与文本资源，达到共享与共同进步的效果。尽管许多有时效的资源还未真正达到共享。

其次，改善教育实践。促进班主任之间分享专业的知识与经验，尤其是新的班主任与有经验的教师进行沟通更有助于提高。老班主任的治理体会与弯路，会使这种实践性成为无法替代的珍品。

第三，促进班主任反思。班主任共同体为班主任的交流提供对话的平台，让班主任之间分享彼此的教学活动，找出不足。特别是一些有经验教师和专家名师和具体的教育案例，使班主任能够明确建构自己的专业角色，迅速学到丰富的实践经验，高效习得实用的专业技能。

第四，提高学习效率。班主任共同体成员都有着共同的目标，都为了解决班级管理中一定的问题，他们在含有真实任务的环境中探索，在解决问题的实践过程中相互交流、协商，不断学习，通过实践积累起来的知识具有很强的迁移性，实现真正意义上的学习。

第五，和谐人际关系。因为有着相同的目标、有着相似的任务、有着相通的实践，让他们更有一种志同道合的感触，有助于他们通过实践、交互、协商、合作等活动共同探讨问题，彼此之间形成相互依赖、相互影响的关系。

我们在参与班主任学习共同体时，尽管收效不少，但难免感觉有几个不对等：

时间上的不对等。班主任共同体参与频率最高的网络社区依次是 QQ 空间、SNS 社区、微博、各种贴吧及论坛等非专业性社区，这种媒介有一个明显的特征是即时性，需要同时互动与交流。由于班主任工作时间上的限制，它会造成“你在我不在，我来你已走”的尴尬局面。

深度上的不对等。班主任共同体这个团体中，它是由学习者即班主任及其助学者，包括教育专家、学校领导、骨干班主任等共同构成的，他们在班主任工作钻研与理解的深度不对等，造成了他们之间经常在学习过程中进行沟通、交流上的障碍，研究深的感觉没学习到东西甚至浪费时间交流没热情，研究浅的也不知所以然。

篇（8）

曾任多年乡镇党委书记、主管农业的副县长、副书记的陈鹏辉走马上任漯河市环保局党组书记、局长后，下决心要改变这种面貌。他结合全市经济发展和环保工作实际，组织实施了“编织市、县、乡、村环境监管网络，建立市、县、乡、村四级环保管理机制”，充分发挥农村基层的环保积极性和广大群众参与环保的热情，创新和实践了漯河市农村环境监管治理的新路子。

环保部门的“耳目”“哨兵”，基层环保监管的协调员，是解决农村监管困境的保障。

这是笔者从该市农村基层环保监管网络人员积极开展工作中撷取的几个画面――

2008年3月20日，漯河市临颍县小师村村民李富金像往常一样，一边擦拭着脸上的汗珠，一边将自行车停放好，然后走到村里的环保宣传栏前，声情并茂地给早已等在那里的村民们讲起了环保知识。这是李富金与小师村群众的一个约定：每周定期向村民普及环保知识。

在李富金的巡查日记中，记录着他学习环保法律法规的要点记录、日常环境监督的酸甜苦辣、化解邻里纠纷的心得体会。字里行间记录和折射了最具体、最细小和最繁重的农村环保工作。

其实，李富金只是漯河市225名村级环保监督员的一个缩影，225名村级环保监督员和他一样每天活跃100个村庄，覆盖了漯河市2/3的农村。

在《漯河市乡镇环保专干情况统计表》和《漯河市村级环保监督员情况统计表》中详细地记载着分别来自临颍县、舞阳县、郾城县、源汇区、召陵区和高新区的6个县区的55名环保专干，他们分别任职于所在乡镇的工业办、环保办、安全办、企业办、农业办等部门，其中约80％为部门负责人。

临颍县固厢乡农业办主任郑永军谈起自己担任环保专干一职时深有感触地说：“环保专干这一平台拉近了村官和百姓的距离，使农村的环保工作有章可循”。

“宋跃辉――固厢乡固厢村1074国道以东；李富金――固厢乡小师村107国道以西；王丙西――王岗镇梁岗村村清翼河以南16个村……”每一位环保专干和环保监督员都有明确的区域分工，细化的职责分工，并肩负法律政策宣传员、环境违法监督员和信息通报员的角色。

作为漯河市环保局进行环境监管创新实践中建立的“市、县、乡、村”四级环境管理机制的重要组成部分，225名村级环保监督员和55名乡镇环保专干共同构成了全市环境监管的最基层力量。他们一起走进养殖大户和乡镇企业，化解邻里纠纷，宣讲环保法律法规。他们不仅是环保工作的“耳目”和“哨兵”，也是环保治理的协调员。这种基层环境监管模式的创新是对市、县环境监管的有益补充，不但充实了基层环保力量，使环境监管的触角延伸到了最基层，更给亟待解决的农村环境监管困境提供了一种保障。

当环保顾问，当环保参谋。他们的工作得到社会认可，他们被群众当作自家人。

采访时，我们曾与环保专干郑永军、村级环保监督员李富金等人座谈，郑永军说“我在以前的工作岗位上对环保并不熟悉，自从担任环保专干后，身上的担子重了，现在勤于看书学习，环保知识不断增加，我对这项工作充满了兴趣和热情”。

李富金说：“我们每到一处都能受到群众的欢迎，他们把我们当成自家人，说话都是掏心窝子!对这份工作我每个人都有一种喜悦和幸福感”。

不管是村级环保监督员李富金、王玉平，还是乡镇环保专干郑永军，全市225名村级环保监督员、55名乡镇环保专干和他们一样，已成为行走在群众间的“环保卫士”，他们的工作得到广大群众的认可和尊重。

随着老百姓环境意识提高，对乡镇环保专干和村级环保监督员也产生了信任感，“12369”环保热线明显减少了，而乡镇环保专干和村级环保监督员的手机却变得前所未有的忙碌。

深化“市、县、乡、村”四级管理机制，四个‘延伸’走出农村监管治理的新路子。

漯河市环保局建立的“市、县、乡、村”四级管理机制改变了长期以来以块为主的行政管理模式，形成了地方各级环保部门以条为主的纵向植入式垂直管理模式。在国家将环境质量、污染物排放总量、重点环保工程等各项目标和任务分解到各级政府的同时，“市、县、乡、村”四级管理机制一级抓一级，乡镇环保专干和村级环保监督员层层抓落实，确保了认识到位、责任到位、措施到位。正如陈鹏辉局长所说：“环境管理要横向到边，纵向到底，这也是我们漯河市环保局制定和推行市、县、乡、村四级管理机制的根本出发点和落脚点。”

“围绕农村环境如何管，如何管好，完善和深化市、县、乡、村四级管理机制，就是坚持四个延伸、创新和实践一条农村环保监管的新路子。”陈鹏辉局长对“四级”管理机制的潜力充分信心，他说，从体制、执法、治理、宣传4个方面由城市向农村进行延伸，是避免“四级”环境管理机制不能流于形式，且不断完善、深化的关键。

体制延伸。也就是责任考核体制进行延伸，乡镇环保机构不能成为“空架子”，要通过定人、定岗、定职，加强对乡镇环保机构的考核，增强乡镇党委、政府抓环保工作的主动性，这也是调动乡镇环保专干和村级环保监督员工作积极性的重要举措。

执法延伸。以统筹城乡环境保护为中心，提高执法队伍素质，加强环保队伍培训，深入开展环保专项行动，严厉打击违法排污行为；加强乡镇建设项目环境监管，监督人员与项目监管人员要及时沟通、积极配合，防止手续不合法的项目建设入住乡镇，从源头上控制新污染的产生。

治理延伸。加快城乡污染治理步伐，做到投入到位、人员到位、管理到位，尤其关注规模化畜禽养殖及农药、化肥的使用和农膜等造成的污染。以社会主义新农村建设和农村小康环保行动计划为契机，加强农村环境污染整治，发展绿色农业、生态农业，大力推广沼气建设，改圈、改厕、改陋习，治理农村脏乱差。

篇（9）

中图分类号：F303.4 文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2013）02-0023-06

1978年以来，我国进入了由传统社会向现代社会全面转型的加速期，转型已经成为我国社会经济各方面发展的共同特征[1]18。然而，在异常快速和单一经济驱动的中国工业化和城市化进程中，与城市人居环境一样，我国乡村人居环境也日趋恶化，诸如乡村自然生态环境的破坏、乡村公共产品供给的缺位、乡村人居建设的无序以及乡村社区文化的衰落等现象逐步在农村中蔓延、扩散。乡村人居环境的恶化无疑反映了当今中国农村存在严峻的人地关系危机，问题是我们对于乡村人居环境建设的学术准备还相当不足，国内整体的学科架构还未形成。纵观国内学术研究的前沿动态，与乡村人居环境建设和研究相关的问题主要集中在如下几个方面：（1）周庆华[2]120、雷振东[3]120、李志刚[4]18从建筑学视角研究乡村人居环境的规划设计；（2）李伯华[5，6]从地理学探寻乡村人居环境建设的机理与途径；（3）邓玲等[7]、李伯华等[8]、刘戎等[9]从社会学视角探索乡村人居环境演变的生成逻辑和现实感知；（4）彭震伟等[10]、周侃等[11]不同空间尺度的乡村人居环境评价与整治。从目前的研究来看，关于乡村人居环境建设的探索，更多的是从建筑规划、乡村聚落、乡村发展等方面进行讨论，学者们的探索为乡村人居环境建设提供了良好的学术经验和理论借鉴。但是，任何乡村聚落的演变、村庄的规划改造以及乡村社会的变迁等都是在一定的体制或制度环境下实现的，离开了一定的制度安排，乡村人居环境建设便失去了制度保障。因此，在社会转型的特殊时期和全面建设小康社会的关键阶段，本文试图从制度变迁和制度约束的视角出发，探索乡村人居环境建设中的制度约束与优化路径，旨在促进中国乡村人居环境的可持续发展，并对社会稳定、经济发展和新农村建设有着重要现实意义。

一、制度安排对乡村人居环境建设

进程的作用机理

乡村人居环境实质是社会、地理和生态的综合体现。首先，传统习俗、制度文化、价值观念和行为方式将特质相同的农户置身于一个共同的社会文化背景之下，构成了乡村人居环境的社会网络环境。其次，农户生产生活活动总是在一定的地表空间进行，这种地表空间不是虚构的，而是与农户生产生活密切相关的、实实在在的地理空间。最后，自然生态环境提供了人类发展所需的自然条件和自然资源，为乡村人居环境构建了一个可生存的、可持续的物质基础平台。三个子系统之间遵循一定的逻辑关系，共同构成乡村人居环境的内容[5]。我国乡村人居环境建设可以从外部和内部两个维度考察。外部维度就是国家制度建设，乡村人居环境建设是在国家制度主导下发展的，诸如农村宅基地使用制度、土地流转制度、环境保护制度以及农村政治经济等制度的转变与乡村人居环境建设模式、质量等密切相关；而内部维度就是基层社区建设，即乡村人居环境建设的内生变量，包括社区的经济、政治、社会、文化和人居空间行为因素等。乡村人居环境正是在国家制度主导和社区建设双重因素的作用下发展的，其价值取向是更好的保障乡村居民享有公平的环境发展权利，其途径之一就是引导社区人居空间行为，为乡村人居环境寻求微观基础。

很显然，当代中国农村政治、社会和经济制度的变迁改变了乡村农户的行为预期，增加了人居行为的不确定性，乡村人居环境的系统演变趋于复杂化，乡村人居环境面临着生态环境破坏、人居空间无序和社区文化衰落等诸多问题。从我国乡村社会经济发展的历程和现实来看，制度安排或者制度变迁并不是直接对乡村人居环境发展产生影响，而是通过农户空间行为发挥作用。乡村人居环境是农户空间行为作用的外在表现，不同类型的农户空间行为对乡村人居环境的作用方式不同，影响效果也不同。具体而言，制度安排对乡村人居环境建设的影响主要有以下几个方面：（1）通过有效的经济制度安排，从收益和成本两方面激励乡村居民积极发展农业生产，农户交易空间不断扩张，追求居住质量的愿望更强烈。市场的渗透和社会分工的确立使农户与外界的关系日益密切，农户的消费空间、居住空间、就业空间及社会空间急剧膨胀，对乡村聚落环境和空间结构均造成极大影响；（2）通过有效的政治制度安排，使农户获得相对自由的行为空间，奠定了乡村人居环境发展的行为基础。政治制度通过法律纽带维护和协调农户的各种行为和利益矛盾，农户的空间行为被严格限制在法律的框架内。同时，新的政治制度需要实践检验和制度本身的缺陷又使农户空间行为出现一定的扭曲，二者总是不断在博弈中寻求均衡。农户行为日益融入到一个横向一体化的社会中，对传统乡村人居环境系统带来决定性的影响；（3）通过有效的投资制度安排，一方面增强市场的可达性，延伸农户的消费空间；另一方面，国家公共投资的空间指向能够有效引导农户的居住、就业和消费的空间分布格局，促进乡镇空间格局有序发展。

二、现行制度安排对乡村人居

环境建设的约束

随着国家经济体制的转型和发展战略的调整，城乡关系日益得到改善，农户就业空间转移以前所未有的速度和力度进行，极大地促进了农户其他空间行为的扩张，对乡村人居环境产生了巨大的影响。但由于长期的观念积淀和制度惯性，我国城乡社会经济二元结构依然存在，并发挥着重要影响力。就乡村人居环境建设的现实性和紧迫性来看，我国尚有不少阻碍乡村人居环境建设的制度安排未能打破，主要制度约束有以下方面：

（一）基层组织管理制度约束

基层组织管理制度是影响农户空间行为的最重要的制度性因子之一，是乡村人居环境演变的重要驱动力量。1978年以来，的瓦解宣告了“政社合一”的组织体制彻底改变，新的乡村基层组织结构开始形成，表现为国家权力的纵向收缩，乡镇一级成为基层政权组织，同时恢复成立了村民委员会即行政村制度。乡村基层组织结构和功能的调整对农户空间行为的扩张具有重要意义。主要表现在两方面：第一，国家基层权力机构止于乡镇，对农户的直接干涉减少，农户真正获得了相对自由的行为空间，为农户空间行为的扩张提供了良好的外部环境。第二，“乡政村治”的管理体制意味着农户有更多的民利和选择自由。农户不仅获得了对土地的使用权和生产抉择自，还获得了相对自由的就业选择权，为转移剩余劳动力提供了基础。基层管理制度的变革和农户空间行为的扩张给乡村人居环境发展带来如下后果：（1）随着国家对农村基层组织控制力量的减弱，农户个性化和多样化的居住空间需求越来越强烈。一方面改变了传统乡村聚落空间形态，另一方面也预示着新的聚落空间将形成，而聚落空间是乡村人居环境的重要组成部分。（2）由于基层组织对农户生产活动的直接干涉减少，农户可以自由地选择种植结构和种植面积，为了获取最大收益，农户大量使用化肥，但很多化肥没有完全被土壤吸收，随沟渠流入河流，使农村河流普遍面临富营养化，农业面污染越来越严重。同时，农户基于住宅建设和扩大生产需要，大肆侵占和破坏村落公共资源，对村落生态环境造成很大负面影响。（3）基层权力机构的上移意味着对乡村政治思想控制的减弱，由国家主导的主流意识慢慢淡化。与此同时，市场经济中残酷的市场竞争和无情的优胜劣汰法则分化了原本高度同质性的乡村群体，促进了传统社会文化的转型。这种社会文化的转型本身具有不确定性，一方面积极的、乐观的、健康的外来文化可以很好地引导规范农户的行为，从而引起乡村人居环境系统的积极变化。反之亦然，城市拜金主义、享乐主义等消极文化的蔓延可能使一些农户不择手段地追求物质利益，加剧了城乡文化的冲突，腐蚀了传统纯朴的乡村文化。

（二）农村土地制度约束

土地是农村最基本的生产要素，我国的实施和完善是一次伟大的变革，标志着农户个体的回归和延续。承包制恢复了以农户家庭为基本生产单位，家庭成为独立核算的单位，恢复了经济功能，农户获得了生产经营权和产品分配权，极大地刺激了农户生产积极性。但若从产权清晰的角度来看，该项制度安排存在不少缺陷，即农户仅仅是获得了土地的承包权和生产经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地所有权由农民集体所有，但“集体所有”是一个虚化的概念，缺乏明确的责任主体，土地所有权归属不清晰，进而导致土地继承权、出让权、抵押权和入股权等权利无法赋予农户，农户不能获得完整的收益权。农村宅基地产权同样面临着类似的制度性缺陷。不完整的农村土地制度对农户空间行为和乡村人居环境发展产生了重要影响：（1）土地不能自由流转导致农村大面积的撂荒，村落生态环境恶化趋势加重。由于农村土地管理存在制度性缺陷，一方面，农户认为土地二轮承包30年不变，就是土地承包权不能动，另一方面，基层政府认为土地是集体所有，不敢采取措施鼓励土地流转，最终导致土地流转不畅，土地撂荒现象严重。撂荒阻碍了土地集约型利用，水土流失现象与日俱增，对村落生态环境造成很大的负面影响；（2）农户宅基地流转存在同样的制度性缺陷，导致农户居住空间行为的外向扩张，对村落空间结构产生了很大影响，是村落空心化的主要驱动力量。由于受现行法律法规的限制，空废化的宅基地不能进行公开合法的转让，也无法复耕，只能闲置，加快了村落空心化；（3）由于农村土地流转不能顺利进行，相应的各种税费不能免除，农户难以摆脱土地的约束，阻碍农村剩余劳动力的转移，加大了乡村地域范围内农户活动的频率和强度，不可避免对乡村人居环境系统产生影响。

（三）农村户籍制度约束

农村户籍制度是计划经济的产物，是构成城乡二元经济社会结构的重要制度之一。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡壁垒的建立，并由此形成了城乡有别的粮食供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、消费制度、生育制度和养老保险制度等一系列制度。这些制度的制定和形成加剧了城乡居民生活方式、生活态度、生活水平和价值文化等方面的差异，农户的行为空间被严格地限制在农村领域，由此形成了较为明显的城乡“人居环境差”。虽然，90年代以来，国家对户籍制度进行了若干调整，但由于制度惯性，农村劳动力自由流动的制度并没有得到有效解决。以户籍制度为主体的城乡二元体制严重制约了农户的行为空间，给乡村人居环境带来一系列的负面影响：（1）1958～1984年，国家实行严格的户籍制度，严格控制农村劳动力流失，而农村基层组织又无权解雇多余劳动力，使单位生产空间范围内聚集了大量的劳动力，农户的生产行为空间始终保持着密集化的特征，给乡村生态环境造成很大压力。为了提高粮食产量，除了过密化的劳动力投入外，扩大耕地面积成为村干部的首选，开荒种田、烧山种地在这段时期持续发生。为了贯彻“以粮为纲”的方针，许多乡村提出“山到尖，河到边”的口号，毁坏了大片的树林，造成了严重的水土大量流失。（2）1984以来，国家户籍制度改革整体趋向松动，农村劳动力市场初步形成。然而，由于我国剩余农村劳动力的大量存在，户籍制度的制度约束和城乡二元经济结构的壁垒作用，决定了我国劳动力市场具有非均衡性和分割性特征。不公平的劳动就业环境对农户行为价值取向的改变有重大作用，农户行为的变异大多与农户的生存环境有较大联系，他们通过切身体会，将改变了的行为不断向乡村传播，加速了乡村地域文化的变迁。（3）户籍制度的改革促进了城乡文化的交流，但也伴随着诸多不和谐的因素。城市文化的强势入侵和乡村文化的日益萎缩将广大农户置身于两种文化相互转化的阶段，文化的冲突和矛盾几乎贯穿了农户生活的全部过程。一些农户对新文化表现出强烈的排斥、焦虑和失衡，极力地维护着传统文化的精髓。而另一些农户则对新文化表现出过度的崇拜，视乡村文化为落后的标签，极力地想与乡村文化断裂开来，由此导致了很多变异性的文化行为。

（四）农村投资制度约束

乡村人居环境建设是实现农村可持续发展的重要途径，也是新农村建设的重要内容，需要大量的建设资金。目前，乡村人居环境建设最迫切的投资需求领域有村庄发展远景规划、空心村整治和河塘疏浚治理等3个方面。村庄发展远景规划是乡村人居环境建设的前提基础，包括村庄发展的趋势预测和空间形态规划。全国现有约60万个行政村，如果每个行政村按照10万元的规格规划，则需要600亿元资金。空心村整治是乡村人居环境建设的重点和难点，整治要点包括宅基地的平整或复耕、村落内部沟渠疏通和道路完善等。由于我国乡村人居环境建设区域差异性大，制约因素多，发展模式不一，建设资金需求缺口不尽相同。如果按照每个行政村20万元计算，则需要资金1 200亿元。河塘疏浚工程需求资金主要依据河塘数量、污染程度而定，保守估计也需要200亿元。林毅夫认为如果以2020年作为全面建设小康社会目标实现之时，同时也是建设社会主义新农村完成之日，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2 700亿元的资金[13]。然而，随着国家农村投融资体制的市场化改革，国有商业银行业务重心纷纷上移，农村从金融机构获得建设资金的能力大大减弱。首先，国家财政投资的空间格局依然没有变化，城市和非农行业的投入倾向长期存在；其次，商业银行贷款具有一定的歧视性偏好，对中大型企业贷款的比重远远高于个体农户，对公有制实体经济贷款的政策和资金支持要比非公有制实体经济大得多。乡村人居环境建设是一个系统工程，相应的公共设施需求量大，仅靠村庄自己的力量是无法完成的。在外部投融资体制约束下，许多建设规划构想无法实施，乡村人居环境建设大多处于停顿状态。

（五）农村保障制度约束

乡村人居环境建设目标是改善乡村自然生态环境、保护传统地域文化和实现人居空间活动的有序移动，这些目标的实现离不开完善的社会保障体系。在二元结构体制下，全面的社会保障主要是针对城市居民，农户因为拥有土地而被排斥在体制之外。改革以后，农户原来依靠的集体经济组织名存实亡，农户的社会保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社会保障缺乏背景下，土地是农户的“命根子”。即使是农户进城务工，他们的生活预期依然存在太多的不确定性和不稳定性，他们在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社会保障，面临着诸如生产生活环境差、城乡歧视性待遇、权益屡受侵犯、子女入学困难等问题。如果不是为了获得一点现金，农户不会舍弃尊严过着这种受歧视、没有保障的生活，而家乡土地是他们最大的物质保障和精神寄托。即使农户在城市中获得了一份稳定的工作，他们依然不愿意放弃土地承包权，客观上阻碍了农村土地流转和土地集约化利用，延缓了乡村人居环境演变进程。

三、乡村人居环境建设的制度

需求与优化路径 尽管乡村人居环境建设面临众多制度约束和现实困境，但应看到我国乡村人居环境优化的条件和时机也日趋成熟，中国多数乡村居民物质生活水平有较大改善，分享现代文明的愿望愈加强烈，这正是乡村人居环境建设的内生动力和社会基础。从乡村人居环境建设内涵出发，以统筹城乡协调发展为依据，以保障乡村居民享有公平的环境发展权利为核心，以引导农户人居空间行为为微观基础，结合乡村人居环境建设特点，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新的制度框架。

（一）创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展

创新和完善农村市场经济制度，维护人居空间有序发展，应从以下几个方面入手：（1）深化农村产权制度改革，推进土地制度创新。农村产权制度是农村最基本的核心制度，也是影响农户空间行为的最重要制度之一，重点是推进包括农村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心内容是确保农户拥有土地或者宅基地的完整产权，允许农户依法按照自愿、有偿的原则进行土地流转，解除部分“两栖农户”的后顾之忧，从而加快了农户居住空间转移。将部分“两栖农户”完全城镇化，分流后余下的农户可以集约型利用土地，实行规模化生产，并适时通过撤村并点进行中心村建设，保障农户人居空间和谐、有序发展。（2）深化户籍制度改革，推进农村劳动力有序转移。户籍制度是计划经济的产物，是农村劳动力转移的制度，必须进行改革，实现城乡劳动力人口自由流动。进一步放宽中小城市和城镇落户门槛，简化落户手续，鼓励有固定收入来源的农户放弃农村土地，并在社会保障、子女入学、医疗保障等方面给予落户居民同等待遇，实现农村人口合理、有序分流。（3）深化农村金融体制创新，保障人居空间优化资金。维护人居空间有序发展需要大量的建设资金，必须对当前城市倾向和非农行业倾向的投融资体制进行改革。第一，鼓励多元化的投资主体，运用政府或民间力量参与宅基地整理、道路兴建与维修、中心村建设等领域。第二，鼓励和培育农村合作金融组织。在国家投融资困难的情况下，营造一个适宜的人居空间需要多元化的投融资渠道，对于一些类似俱乐部性质的领域，如村庄环境治理、村庄空间规划等，完全可以通过农村合作金融组织获得建设资金，优化乡村人居空间。

（二）完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给

首先，必须明确各级政府以及基层社区各自承担的责任。乡村人居环境建设涉及到的公共基础设施有很多，在地理范畴上有属于全国性的，也有许多属于地方性的，还有的仅局限于社区、村落的，这决定了不同层次政府及社区承担的责任是不一样的。从公共经济学的观点来看，全国性的人居公共设施和服务外溢性很强，如流域性水系环境治理、大型水利工程等，对这些受益范围广的人居公共建设由中央政府提供符合公共物品供给理论。乡村人居环境建设中各种农田水利设施建设、农村饮水工程、农村道路建设等，他们的受益范围往往局限于某一特定的地域，这种类似“俱乐部”的公共物品都应在中央财政支出下，由地方政府提供。这是因为相对于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要[14]249。乡村人居环境建设过程中许多人居设施是为某一村庄服务的，理论上，乡村社区应该是投资的主体，因为人居基础设施的受益方仅仅局限于该村落，具有一定的排他消费，其他村庄农户不能免费获得收益。这样，村庄集体的财政收入对于乡村人居公共设施的建设水平具有决定性的作用。除此之外，必须探索村庄公共设施供给的多元化模式。

其次，因地制宜，完善公共财政转移支付形式。建议在财政转移支付中引入竞争机制，中央、省级政府根据下级县市乡村人居公共设施完成数量和质量情况、农户满意度等综合指标来判定该县市提供乡村人居公共设施的绩效情况，并且根据绩效的高低获得相应的财政转移支付。中央和省级政府先平均给试点村人居公共设施建设拨一定的款项，定期派专门验收小组检查，并分为几个等级，按等级转移支付财政资金，上级政府根据具体情况确定相应等级的配套资金，并用法律规范化。

最后，根据农户人居环境满意度评价，明确公共财政支付的重点领域。乡村人居环境建设如何“破题”关键在于摸清农户自身期望与实际感知的差异程度，了解农户最关注的因素，为公共财政支出政策提供较为可靠的依据。

（三）创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络

随着市场经济和城市化的快速发展，农户的社会交往空间由封闭性、半封闭性向更开放性转型，单一的社会交往空间、交往内容、交往形式和交往对象向更复杂化、多样化、异质化转型。因此，需要从微观的社区管理入手，创新农村社区管理制度。（1）探索农村社区管理新模式，构建和谐沟通环境。随着农户空间行为扩张，农户接受城市文明的机会越来越多，原本高度同质化的乡村居民出现了社会分化，传统以血缘关系维系的社会关系网络出现断裂，以业缘关系组建的社会关系网络开始形成。这些变化给农村社区管理带来新的挑战，必须探索适宜性的社区管理模式。目前，社区管理模式主要有政府导向型、市场导向型和社会导向性等3种。农村社区管理可根据自身发展条件选择相应的模式，但不管哪种管理模式都需要社区居民参与管理，争取获得更多的社会资本，重新构建优质的社会关系网络。（2）强化基层组织功能，填补社会网络裂痕。随着市场经济体制的改革和农村社会保障制度的缺失，农户赖以依存的重要资源——集体经济组织逐渐萎缩，农村社会贫富差距逐渐扩大，基于社会分化的社会关系网络进一步强化了这种趋势。因此，需要社区组织进一步强化基层组织功能，通过基层组织的行政力量，重新构建具有广大群众基础的社会关系网络，提升网络资源的质量。特别需要保障和鼓励弱势群体在组织内部的表达权力和表达意识，提升弱势群体的社会关系网络融入程度。

参考文献：

[1] 郑杭生.从传统向现代快速转型过程中的中国社会[M].北京：中国人民大学出版社，1996.

[2] 周庆华.黄土高原河谷中的聚落陕北地区人居环境空间形态模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.

[3] 雷振东.整合与重构——关中乡村聚落转型研究[M].南京：东南大学出版社，2009.

[4] 李志刚.河西走廊人居环境保护与发展模式研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[5] 李伯华，曾菊新.基于农户空间行为变迁的乡村人居环境研究[J].地理与地理信息科学，2009，25（5）：8488.

[6] 李伯华，刘沛林.乡村人居环境：人居环境科学研究的新领域[J].资源开发与市场，2010，26（10）：524527.

[7] 邓玲，侯欢欢.社会学视角下城郊乡村人居环境建设研究[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2011，13（6）：239241.

[8] 李伯华，刘传明，曾菊新.乡村人居环境的居民满意度评价及其优化策略研究——以石首市久合垸乡为例[J].人文地理，2009，24（1）：2832.

[9] 刘戎，史兴民，曹继亮.陕西彬县矿区居民人居环境满意度测评[J].西北大学学报：自然科学版，2011，41（4）：709714.

[10] 彭震伟，陆嘉.基于城乡统筹的农村人居环境发展[J].城市规划，2009，33（5）：6668.

[11] 周侃，蔺雪芹. 新农村建设以来京郊农村人居环境特征与影响因素分[J].人文地理，2011，26（3）：7682.

篇（10）

二、加大科技含量，积极推行机械化施工模式，注重效益，不断提高农建质量。xx作为一个山区县，小流域治理是农建的骨干工程，工程量大、施工难度大，过去依靠人海战术施工存在周期长、工效低、质量差、规模小的弊端，既增加施工组织难度，又不利于治理后经济林规模发展。近几年，我县在小流域治理中一律采取机械化的施工形式。一台机械工作8个小时算一个台班，治理面积4亩，治理费用2400元。一个台班相当于XX人一天的工作量，成本仅相当于人工的一半。机械治理费用主要由承包业主承担，政府给予适当补贴，组织专业队统一施工。采用机械化施工的形式，虽然过去那种轰轰烈烈、红旗招展的施工场面不见了，但工程质量提高了，工期缩短了，规模扩大了，成本降低了。去年xx乡4平方公里的治理面积，仅用了5天时间就高标准完成了任务。近三年，全县农建工程每年投入大型施工机械都在15台以上，完成台班200个以上，有长治工程治理任务的田关、回车、五里桥、重阳等乡镇每年的小流域治理面积都在3.5平方公里以上。通过机械规模治理，为后期建设高标准的经济林基地打下了良好的基础。田关乡孙沟村从XX年开始，连续五年采取机械化施工形式，对15道岭30条沟进行连片治理，发展经济林1.2万亩，全村人均15.8亩，人均收入由原来的360元增长到现在林果经济收入3200元，成为远近闻名的林果专业村。

篇（11）

一、当前涉农资金管理使用中存在的主要问题

（一）资金投放量大面广，情况复杂。随着国家对三农工作的重视，惠农强农政策的不断出台，涉农资金的投放总量不断增大，仅乡镇一级涉农补助资金就包括农村公路修建、基本农田建设、农业综合开发、农村饮水、病险水库治理以及涉农直补资金等等方面。涉农资金的大量投放，对推动农村经济社会发展，改善农民生产生活条件，发挥了前所未有的作用。但是由于这些涉农补助资金涉及农村诸多部门及千家万户，加上政策宣传力度不够，致使广大农民朋友对涉农补助资金缺乏应有的认识，这就给涉农资金分配及使用的监督管理带来了一定难度。

（二）政府对涉农资金缺乏统一管理调度，不利于有限的资金发挥最大的效用。由于涉农资金上级管理部门不同，对涉农资金分配、使用缺乏统一规划设计，对于项目实施、建设、资金运行及竣工验收等不能统一进行。如农村公路补助资金，实施单位既有交通部门，也有财政部门，由于部门之间沟通不够，导致资金在使用方向、建设内容、项目安排等方面存在一定程度的重复和交叉，造成资金使用分散，不能形成合力，致使资金不能发挥最大的经济及社会效益。

（三）资金管理不规范，影响了资金使用效益。许多单位往往重视资金分配，对资金的使用管理则相对薄弱，相关管理制度不健全。这主要表现在有些乡镇涉农资金没有单独建账，没有开设专门的银行帐户，专款专用，而是与其他资金混在一起，项目间资金相互拆借挪用，资金拨付没有与文件规定项目相对应。比如涉农补助资金中的乡村道路补助资金，许多乡镇由于没有进行专户管理，造成资金的挪用，导致工程资金不能及时足额拨付到施工单位，严重影响了工程进度，甚至影响了工程质量，使道路补助资金不能发挥应有的效益，在广大农村造成不良影响。

（四）资金发放渠道不透明，拨付不规范，环节过多。由于资金发放公开透明度不够，真正需要补助的对象得不到补助资金，不需要补助资金的反而得到补助，有限的资金没能真正发挥作用。其次涉农资金拨付环节过多，目前需要拨付到农户手中的补助资金，它拨付的基本程序是：财政部门主管部门乡镇村农民个体。这种拨付流程中的环节比较多，资金在每个环节需要长时间流转，影响了资金的时效性。再者资金发放不规范，有的没有使用规范凭证等等。这些资金的拨付由于缺乏规范，存在着较多漏洞。

（五）资金使用监督不力，监管不到位。由于有关职能部门对涉农资金缺乏事前、事中、事后的全方位跟踪监督，致使支农资金被挪用、截留，使用效益不佳，甚至有些项目效益明显不好，照样得到补助资金，执行纪律不严肃。一些地方涉农资金管理使用监督法规制度建设滞后，一些地方性问责办法与实际工作中的复杂情况不适应，特别是由政府行为造成的问题，如决策失误、管理不到位等问题的问责，说起容易，落实起来难，问责效力大打折扣。

二、强化对涉农资金监督管理的对策建议

为了最大限度的发挥涉农补助资金的效用，更好的支持农村的发展，改善农民的生产生活条件，针对涉农补助资金在管理和使用过程中存在的问题，提出如下建议：

（一）深化认识，加大涉农资金投入力度。随着农村经济发展的不断变化，乡镇政府要根据实际情况，大幅度提高对贫困乡村的补助比例，及早从根本上改善农业基础设施，改善生产条件，确保农业增效，农民增收。不断加大财政对农业的支持和保护力度，合理安排，完善涉农资金分配机制。政府要在不断完善农村发展规划的同时，科学、合理地编制好涉农项目建设规划。涉农资金分配要以规划为依据，突出重点，统筹协调，减少盲目性，增强科学性，提高实效性。对农业建设项目的财政支持，要避免资金分散，资金要相对集中投入，发挥效益性。对农业生产户的直接补助，要减少环节，做到足额、及时拨付。

（二）健全制度，理顺涉农资金管理体制。对于乡镇实施的涉农资金项目，要明确乡镇政府和各分管部门在涉农资金使用、管理中的分工，做到权责分明，责任到人。要强化项目申报、评审等程序，要建立包括项目的立项、招投标、实施、验收、评价及后续管理等在内的一整套规范、科学的管理制度，并严格执行。对资金的管理，应由财政部门及涉农主管部门建立健全系统的管理制度，规范资金使用。要为不同项目建立不同专户，做到专款专用。要加强财政会计队伍建设，实行培训和考核制度，提高其政治、业务素质。