民间借贷的监管大全11篇

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［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）31-0109-02

随着市场经济体系的不断完善,单一的金融融资供给模式已无法满足其需求,民间借贷日趋活跃。这种民间个人之间、个人与经济组织之间直接的借贷活动,成为了满足日前不断增加的资金需求的重要形式。在河南只要有民营经济和乡镇企业存在的地方,民间借贷都和正规的国家金融一样无处不在。民间借贷一直存在并对河南民营经济的发展起着不可忽视的作用。但民间借贷长时间在正规金融“体制外”运行。这种“体制外”运行使得政府对其监管困难重重。2012年3月28日,总理主持召开国务院常务会议,决定设立温州市金融综合改革实验区。批准实施《浙江省温州市金融综合改革实验区总体方案》,要求通过体制机制的创新,构建与经济社会发展相匹配的多元化的金融体系,使金融服务明显改进,防范和化解金融风险能力明显增强,金融环境明显优化,为全国金融改革提供经验。然而,对于民间借贷的理论研究,尤其民间借贷监管制度的建构理论还没有形成完整的体系,笔者拟以河南为研究范围,探讨民间借贷监管制度的体系建构路径。

1 河南民间借贷的现状和特点

河南民间集资方式多种多样,如信托式、债权式、股权式等。资金用途不外乎用来发展企业的流动资金或企业生产设备的购置,这大大弥补了企业发展后劲的不足,有利于企业做大做强。还有一种历史悠久的集资模式是合会,它是一种基于血缘、地缘关系的带有合作性质的、互动的、自发的群众融资组织。因交易方式和内容的区别,又称抬会、轮会、摇会、标会等,其主要作用是将剩余的闲散资金寻找到合适的位置,调剂余缺,互助互利,发挥资金的高效运作性质,以获取最大的经济利益。农村合作基金会主要存在于有一定经济实力的乡、村,利用集体积累的资金在内部开展有偿借贷服务,兴起于20世纪80年代中期,90年代末被国务院统一取缔。

目前河南民间借贷特点鲜明,主要表现为以下几点：第一,民间借贷资金用途相对集中,由过去主要以生活领域向生产经营领域转变；第二,民间借贷具有广泛性和规模的扩张性；第三,民间借贷地域性和差异性并存,在乡镇地区,常表现为互助合作的性质,其形式主要表现为传统的民间自由借贷和民间集资；在城市地区,表现为一种商业性质的融资行为,其形式主要表现为合会、钱庄等；第四,民间借贷期限短、形式灵活、利率市场化程度较高,通常表现为正规国家金融利率的数倍；第五,民间借贷逐渐由地下转向公开,成为了中小企业融资的主要渠道。随着金融改革向纵深的推进,利率管制也逐步放松,从理论界到整个经济社会对民间借贷的认可度和接受度都有所提高,民间借贷的积极作用逐渐被社会公众理解和认可,但是仍然存在很多问题。

2 河南民间借贷存在的问题及原因分析

2.1 民间借贷担保方式混乱

目前河南大多数资金借贷行为发生在熟人社会,特定的地缘、血缘关系是民间借贷的运转起因,因此有不少借贷双方碍于情面,只做口头担保,连欠条都没有,这种借贷行为一旦发生纠纷,维权便于法无据。因此,必须创新民间借贷的担保方式,使这种混乱的、缺乏统一规范的担保方式规范起来,民间借贷发挥其灵活简便的方式,这样才能将民间借贷的优势无限放大。民间投资担保公司大量涌现。资金担保公司作为民间借贷的第三方,既保证了放贷人的资金安全又保障了借款人的权益,它使得民间借贷借助第三方的力量将风险控制到最低,但由于欠缺统一完善的法律法规,其弊端也不断显现,在发生借款人偿还未能及时的情况下,甚至出现违法逼债、非法拘禁等犯罪情形,这在一定程度上损害了广大群众的合法权益,扰乱了当地的经济秩序和金融秩序,不利于民间借贷的健康发展,亟待出台相应制度予以规范。

2.2 民间借贷利率规定僵化

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综观国内现有成果，研究主要集中在以下几个方面：

1、对农村民间借贷内涵的界定。

康正平（2004）认为，民间金融是指游离于经国家有权机关依法批准设立的金融机构之外的所有盈利为目的的个人与个人、个人与企业、企业与企业之间的资金筹借活动。孟凡杰（2007）认为，农村民间借贷是农村经济主体为满足融资需求，自发形成的、游离于政府金融监管之外的非官方资金融通的活动和组织。姜旭朝（1996）、宋磊（2005）都认为，广义的民间借贷是各种民间金融的总称，狭义的民间借贷指民间个人之间的借贷活动。

2、对农村民间借贷发展现状及特征的研究。

对农村民间借贷的发展现状，傅祖宏（2003）认为，我国农村民间借贷金额总量较大，规模逐年扩张。屈小博（2005）认为，农户资金借贷非常普遍，民间借贷是满足农户借贷资金需求的主要渠道。朱守银（2001）对传统农区调查户调查的结果表明，农户发生的524笔借款中有414笔为民间借贷，占借贷笔数的79%。叶依广（2000）指出，我国农村民间借贷手续不规范、纠纷多，不规范率达到 71%。在借贷利息方面，叶敬忠与史清华（2003）等认为，我国农村借贷行为的基础主要是友情关系，需要支付的利息很低。但黎东升（2003）却认为，农村民间借贷正向正规借贷行为转换，需要支付较高利息。

3、对农村民间借贷发展的原因研究。

一是从经济学视角进行了研究。温铁军（2001）从国家的宏观经济环境入手，认为小农经济与民间借贷的结合是一种理性替代行为。傅祖宏（2003）认为，农业产业结构调整促进农村经济对资金需求量的增大，从而促进了农村民间借贷的发展。杜朝运（2004）、王曙光等（2006）都认为是正式金融的缺位造成了非正式金融的发展。刘庆君（2004）则认为，现有消费信贷业务发展严重滞后助推了民间借贷市场的发展。二是从社会学、人类学的视角进行了研究。（2004）认为民间借贷活动都是基于熟人的了解与信任。张晓艳，刘明（2009）提出农村民间借贷具有自动履约的内在机制。闵娟（2007）从社会学的角度来分析农村民间借贷产生和发展的原因。

4、对农村民间借贷规范发展对策的研究。

康正平（2004）指出，要强化民间借贷的监督管理，成立行业自律组织，建立约束机制。姜雅莉（2005）指出，要给农村民间金融适度的发展空间，将民间金融组织合法化。刘民权（2006）指出，可以采取一定的政策措施来激励和引导非正规金融的迅速发展，形成对正规金融的有益补充。胡必亮（2007）提出设立一个强有力的农村民间金融自律性组织，来协调各种关系。吴伯磊（2009）基于 Markowitz 的资产组合理论，认为政府允许非正规金融发展并进行相应的管制是政府的最佳行为。

二、国外研究现状评述

在国外，学者们往往把“民间借贷”这一概念称之为“非正规金融”或叫“民间金融”，体现的更多是金融关系，而非简单的借贷关系。Krahene 和 Schmidt（1994）从正规金融的对立面出发，认为民间金融活动依靠的是社会法律体系之外的体系。Atieno（2001）认为民间金融是游离于正规金融体系之外的，不受国家控制和中央银行监管，这一界定强调了民间金融的非正式性。Duong 和 Zuillid（2002）通过对越南农户资金借贷的实证研究，指出非正规金融部门提供的信贷，其用途呈现多样性，涵盖了农户日常生活的许多方面。此外，国外学者还多关注于民间借贷的效率分析。Adams（1992）指出，农村民间借贷很大程度上也具有生产性的特征；科宁和乌里（Conning and Vdry， 2005）指出农户家庭的生产组织方式往往取决于其所面临的金融市场以及相关金融契约的性质。

综上所述，现阶段国内外学者在农村民间借贷的在一些基本理论研究上已经取得了丰硕成果。但在对我国农村民间借贷的经济效应和监管途径研究相对较少。虽然诸多学者从理论角度肯定了民间借贷存在的合理性，甚至认为民间借贷能够成为金融的有效补充手段，以满足农村经济发展的实际需求。并从政策角度提出了一些规范性的建议。

从现实来看，尽管民间借贷也确实体现出其正效应，在一定程度上有效的弥补了银行贷款手续麻烦、贷款困难的不足，缓解了农村建设贷款资金缺乏的矛盾，对我国新农村建设起到了一定的促进作用。然而，凡事都是具有两性的，民间借贷在发挥着正效应的同时，也必然有其负效应。

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2011年初，温州、鄂尔多斯等地陆续出现企业主“跑路”事件，引起各界媒体的关注，民间借贷危机逐渐显现，特别是轰动全国“吴英案”的出现，引起政府部门和民众的高度关注，各界学者也纷纷就民间借贷问题展开学术研讨。

一、民间借贷的概念及其法律性质

1.民间借贷的概念

“借贷”一词古已有之，它涉及两方当事人，由约定俗成的习惯逐渐上升至法律，我国《合同法》中就有借款合同的规定。民间借贷在我国有着悠久的历史，但学者对其概念一直没有一个统一的认识。从国内外的学术著作来看主要有以下几种认识：

（1）国外学者认为民间借贷是游离于正规金融体系之外的，不受国家信用控制和中央银行管制的存款、贷款以及其他金融交易，是和正规金融是同一国家中同时并存的，相互割裂的。正规金融处于国家信用和相关金融法律控制下，而民间金融则在这种控制之外进行运转，二者利率不同、借款条件不同，目标客户不同。

（2）国内学者中有人将民间借贷界定为一种民事法律行为，认为民间借贷是指公民之间不经国家金融行政主管机关批准或许可，依照约定进行资金借贷的一种民事法律行为。也有人认为民间借贷是指公民之间与非金融机构的法人，其他组织与公民之间的相互借贷货币、实物和其他财产的行为。

本文认为，民间借贷是游离于官方正规金融机构之外，与正规金融并存的，发生在个人、非金融企业法人以及其他组织相互之间的以货币资金为标准的价值让渡及偿付本息的活动。

2.民间借贷的性质

民间借贷在本质上为法律行为，符合法律行为的特性。《民法通则》颁布前，国内学者对法律行为的概念存在两种不同认识：一种是，将法律行为视为民事主体基于意思表示而从事的旨在设立、变更或终止民事法律关系的行为，包括有效地法律行为、无效的法律行为、可撤销的法律行为和效力待定的法律行为；另一种是，将法律行为视为民事主体通过意思表示而从事的必然产生、变更或终止民事法律关系的合法行为，将其范围界定在合法行为上。我国台湾学者王泽鉴先生及大陆学者董安生教授均倾向于传统民法中的法律行为概念，即法律行为本质乃意思表示，是一种法律上的意效行为。目前，学界多倾向于第一种观点。民间借贷是当事人之间基于借贷的意思表示而进行的行为，它能够引起出借人与借款人之间民事法律关系的产生、变更和终止。但随着市场经济的发展，民间借贷的性质不在仅仅局限于私法领域的法律行为上，其发展变化对公法领域的金融市场产生很大影响，因此其又具有公法性质。

二、民间借贷的优势及其监管的必要性

1.民间借贷的优势

民间借贷有其存在的必然性，符合我国目前的经济制度状况。其优势主要体现在：

（1）民间借贷是一种直接的融资方式，一定程度上弥补了国家正规金融服务的不足，同时也分流了国家正规金融服务系统的一部分放贷风险。如果能合理利用民间借贷的话，它能够成为国家正规金融的有益补充。

（2）民间借贷资金满足了民营中小企业主等的融资难问题。这些民营中小企业在促进城乡经济发展、提高居民收入水平及吸收人员就业等方面有着积极的作用，但是由于其自身的一些特点使得其很难在银行等正规金融机构取得其发展所需要的资金，这时，庞大的民间金融市场满足了其资金要求，而且手续方便简单，效率较高，能够满足其发展要求。

（3）民间借贷对正规金融起到了示范作用，对正规金融的发展起到促进作用。民间借贷的市场化利率促使正规金融加快利率改革；民间借贷的手续简便，效率高对银行等正规金融机构提高效率，改善服务等方面起到示范效应。

2.监管的必要性

民间借贷是法律行为。法律行为本质上是自由的，为何还需要监管？这是因为民间借贷存在一些弊端，主要表现在民间借贷给国家宏观经济金融调控、区域经济发展以及企业和个人正常生产生活都带来一些不可避免的影响。

（1）影响国家宏观货币政策的实效。政府根据国家总体经济形势采取相应的货币政策，避免经济危机。但是，由于民间借贷一般处于地下隐蔽状态，政府相关部门很难对其进行监测，在制定货币政策时难以将其考虑在内，而且，民间借贷资金的走向经常是与宏观货币政策相反而行的，这样就会影响国家宏观货币政策的实效，国家的宏观调控不能达到预期的效果。

（2）干扰正常的金融秩序。民间借贷资金庞大，影响银行等正规金融的资金来源。有的民间借贷资金是从正规金融市场上取得的，银行等正规金融机构的资金走向不能掌控，而且很大程度上影响了市场上资金的配置效果，对金融秩序产生很大影响，而且还会影响小城镇及乡村的经济发展。

（3）法律地位尴尬，正常发展困难。由于目前民间借贷在我国法律体系中处于不明朗的尴尬地位，监管缺位，其问题突出，人们经常将民间借贷等同于高利贷及非法集资等非法的民间金融，导致民间借贷不能正常发展，一直处于政府部门严加防范之下。

三、我国民间金融监管的现状及其完善

1.我国民间借贷监管现状

（1）在立法上，没有给予民间借贷这种合法的民间金融以相应的法律地位地位。《中央银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理办法》等金融法律均未明确民间借贷的合法地位，政府相关部门陆续出台的有关规章文件，如《严禁擅自批设金融机构》、银监会制定并颁布的《村镇银行管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》等均未界定民间借贷的合法性、规范性，也未明确界定民间借贷金融机构的性质。虽然我国《民法通则》、《合同法》以及相关司法解释中对民间借贷行为有一定的规范，但是总体来说比较原则，操作性不强，主观随意性较大，有些规范甚至还出现矛盾的情况，导致行为人和司法机构在认定民间借贷合法与非法的界限上出现分歧。在对非法集资、金融诈骗、地下钱庄等非法的民间金融，我国一直严厉监控和打击，《刑法》将非法吸收公众存款和非法集资入罪说明了我国对这些非法金融的打击力度。以至于司法实践中出现将民间借贷归于非法民间金融的误区。2003年在曾在社会上引起广泛关注的孙大午案以及近期热烈讨论的吴英非法集资案均在一定程度上反映了我国官方对民间借贷这一民间金融的态度。

（2）在监管上，存在监管缺位的问题。目前对民间借贷的立法尽在民法领域，民法的特性使得民间借贷仅仅体现为当事人自由意志的活动，国家对其态度是，在没出现问题时未有具体措施加以引导和规范，在出现问题时则是严加打击。因此，关于我国民间金融的监管，一直是这样的一种状态：对于高利贷、非法集资、地下钱庄、抬会等非法民间金融，国家一直是严加控制和打击的，而对于合法的民间借贷则是法律和监管均是缺位的。

2.我国民间借贷监管的完善

要规范民间借贷并给予其合法的地位，使其阳光化运作，必须有一个良好的金融环境，这就要加快金融体制改革，逐步放宽金融市场。

（1）开放金融市场，放宽准入机制。要规范民间金融，首先要在金融体制上进行改革，逐步开放金融市场，放宽准入机制，使得民营中小企业能够有机会进入金融领域。

（2）认可民间借贷，给予其合法的发展空间。政府逐步放宽金融改革的政策，为民间借贷的正规化、合法化发展提供了广阔的空间。2011年温州民间借贷危机爆发后，总理在十一长假期间带领财经人员专赴温州调研，提出探求化解以温州为代表的民间借贷可能引发的“中国式次贷”风险，这无疑是加快了政府部门在政策上对民间借贷的正视。另外，温州市委、市政府为遏制民间借贷危机蔓延出台相关文件，采取各种措施防止资金链断裂后引发的金融风险和社会风险，其中就有加强对民间借贷的规范等措施，这也说明地方政府在积极探索，不断认可、肯定民间借贷并寻求民间借贷规范化之路。

（3）加快立法进程，规范民间借贷。鉴于我国目前民间借贷立法的状态，应该在法律规范上进行改进。对于民间借贷，在已有的《民法通则》、《合同法》等原则性规范的基础上，加快出台民间借贷相关法律法规或其他规章制度，使民间借贷在法律上正名。同时加快对《中央银行法》《商业银行法》以及《银行业监督管理条例》相关条款的修改，增加有关民间借贷的规定。由于民间借贷是一种普遍的融资渠道，而且有其自身的特殊性，建议在充分调查论证的基础上，尽快出台民间借贷法律法规，如《民间借贷法》、《民间借贷管理条例》，依法确定民间借贷的概念、范围、基本原则、期限、利率、管理部门及其职责等，以规范、保护正常的民间借贷行为，引导民间借贷依法合规进行，而且能够为相关部门加强监管提供有力的法律支持。

（4）创新机制，加强民间借贷监管。在融洽的金融环境和有效地法律规范之上，我们还要创新机制，加强对民间金融的监管。在监管的具体制度设计上，一方面吸收正规金融机构的经验，另一个方面要根据民间借贷自身的特征积极创新。

首先，形成多元化监管主体，中央银行和银监会积极配合，促进民间借贷自律机构的形成。其次，区分监管方式，根据民间借贷的不同形式做区别对待。对于普通的个人之间的自由借贷，可以做消极监管，引导双方当事人尽量采用合规的借贷合同，减少纠纷；对于个人与企业之间的借贷，要加强监管，规范借贷合同，建立借贷登记制度，以对借贷规模、资金用途等进行积极监测；对于有中介机构的民间借贷，要加强对民间借贷中介机构的监管，对其资质、信用度、运营方式等进行指导和监督，必要时协同工商行政管理部门进行定期检查和考核。再次，培养专业的民间金融监管人员，监管人员进行相关培训，使其熟知民间借贷监管业务知识，增强对民间借贷金融市场的敏感度，方便及时有效地收集相关信息。最后，创新监管制度，建立民间借贷存款保险制度、民间借贷利率监测制度、民间借贷征信体系、民间借贷登记备案制度，逐步形成一个安全、诚信、稳定、可控、能预见的民间借贷金融市场体系。

参考文献：

[1]张志昆.当前中国民间借贷研究.中央民族法学硕士论文

[2]戴建志.《民间借贷法律实务》.法律出版社，1997

[3]黄向红.完善法律制度 脱范民间借贷软环境.改革与理论，2002（1）

[4]许孟洲等.《金融监管法研究》.中国法制出版社，2008

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一、民间借贷的概念

民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织之间借贷。只要双方当事人意见表示真实即可认定有效，因借贷产生的抵押相应有效，但利率不得超过人民银行规定的相关利率。民间借贷分为民间个人借贷活动和公民与金融企业之间的借贷。民间个人借贷活动必须严格遵守国家法律、行政法规的有关规定，遵循自愿互助、诚实信用原则。

二、原因分析

首先是银行利率与真实的市场利率不统一。具体说是银行存款利率过低，银行存款实际在贬值，导致银行存款资金从银行搬家。银行存款利息的非市场化行为是居民和企业不愿在银行存款的根本原因。大家都担心资金贬值，都在想如何保值增值。过去几年大家热衷投资房地产，投资PE，涌入民间借贷都是对资金保值增值的体现。

第二，民间借贷的盛行反映了，投资渠道狭窄的问题。由于银行存款不能实现保值增值的目的，大量资金寻找保值增值的途径。加之我国股市最近一直处于低迷状态。资金开始大量投资于房地产，温州炒房团到处炒房，大家把购买房产作为保值增值和获利的主要投资途径。同时，大量资金涌向PE，全国上千家各种PE基金成立。房地产受到严厉的调控政策调控下，房产资金开始转向民间借款。民间借款每年30%以上的的高利性，形成了赚钱效应，导致越来越多的企业和企业加入民间借款的行列，并产生很大的风险。

第三是我国金融市场的不健全，相关法律的缺失。我国法律之中虽然明文规定民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不保护。但是，由于作为一种自发的民间金融行为，其不受任何管理部门的监督和约束，加之其借贷双方大多为亲朋好友，同事，同乡或邻居，双方的协议建立在相互了解和信任的基础上，方式简单，时间和地点均不确定，所以不能对其进行有效的监管。

三、民间借贷的特点及存在的问题

民间借贷往往具有借贷利率高，借贷手续不规范，无担保或缺少担保，风险高及关系复杂等特点。所以，由此而引起的问题是不容被忽视的。

首先，由于作为一项自发性的民间投资活动，民间借贷缺乏正确的引导，大多是一种在利益的驱动下的盲目跟风，潜在的风险巨大，资金链条脆弱，稍微的波动都可能导致出资者血本无归，进而给社会的安定买下隐患。其次是忽视国家法律规定的高利率和高回报承诺，容易在短时间内筹集到数额巨大的资金，进而进行投机。容易对我国金融秩序造成冲击，特别是对于经济落后地区的金融业来说，这种活动的大量存在将不可避免的侵蚀这些地区的中小金融机构的信贷与资金市场，导致中小金融机构的经营压力增大。再次是增加国家调控经济的困难。由于其自身所具有的分散性，自发性，盲目性和投机性，使国家的调控政策困难重重。

四、促进民间融资健康发展的建议

1.对民间资金流向进行性政策引导，鼓励金融创新，促进社会资金融通。要明确界定非法吸收公众存款与民间融资的政策，引导民间融资公开登记、并规范其合规经营。通过深化金融体制改革，鼓励多种形式的金融创新，同时取消限制民间资本投资领域的不合理规定。

2.加强对民间借贷的监督和管理。要建立监测通报系统，由当地人民银行、银监局、发改委、统计局等部门定期开展调查、统计，及时监测辖内民间融资的总量、利率水平、资金来源及运用情况，适时进行信息披露和风险提示，增强民间融资双方的法制观念、风险意识和自我保护能力。建立长效监管机制，形成政府、人民银行、银监局、工商局等部门齐抓共管的民间融资监管体系，加大对高利贷、地下钱庄等非法融资行为的惩处力度，净化民间融资市场。

3.完善法律法规的约束。尽快制定相关法律法规，对民间融资主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、期限利率、税务征收、违约责任和权益保障等方面加以明确，规范和引导民间融资健康发展。并加强宣传，帮助社会公众树立正确的融资风险意识。

4.加强对中小企业的支持力度并注重提高其自身运营能力。中小企业融资难，除受外部环境影响之外，还有自身素质不高等原因，许多中小企业存在管理不规范，财务制度不健全，财务信息不真实等问题。应通过完善治理结构，健全各项规章制度，强化财务管理，保证会计信息真实可靠等措施，从根本上提升信用度，以此赢得金融机构的信任和支持。

5.人民银行要充分发挥窗口指导作用，引导辖内金融机构增加信贷投放，支持企业发展。各金融机构应适当降低贷款门槛，增加对中小客户的信贷投入；积极拓展票据承兑、贴现等业务，扩大票据融资的范围和比重；创新金融产品，尽快开办信托、个人委托贷款业务。银行可根据委托人确定的对象、用途、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回贷款，银行只履行委托业务，收取一定的手续费，不承担贷款风险。通过个人委托贷款业务，资金出借者不但承担的风险更小，同时也可作为个人理财的渠道之一。

参考文献：

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民间借贷日趋活跃，利率一再飙升

近年来，随着我国经济持续快速增长，民间借贷市场日趋活跃。民间借贷有其特殊的竞争优势。一是具有获取大量非正规财务信息等额外“软”信息的优势，信息搜集和加工成本低；二是手续便捷、方式灵活，可以针对不同的借款人提供个性化的信贷服务，交易成本低；三是具有特殊的风险控制机制和灵活的贷款催收方式。据推算，目前我国民间借贷规模约在8万亿元左右。

另外，因为民间借贷对借款人的资质要求低，所以风险比较高，依据高风险高收益的原理，民间借贷的利率比银行利率高也在情理之中。而近些年来，由于连续上调存款准备金率、控制信贷额度，各商业银行贷款额度紧张，众多企业和个体经营者纷纷寻求民间借贷资金，从而导致民间借贷利率一再飙升。

民间借贷风险不断加大

民间借贷的高利息不但造成了借贷违约风险的提高，也给银行资产“体外循环”造成了利益空间和链条，给金融的稳定埋下“中国式”的次贷隐患，主要表现在以下几个方面:一是近年来我国经济高速发展，经济环境、社会环境相对安全、有序。二是房地产市场存在一定程度泡沫。三是经济的高速发展，高利贷的“短期致富”心理，诱发人们盲目放贷。四是近年我国典当、投资行业逐渐兴起，但运作不规范。

民间借贷缺乏有效监管体系

党的十七大报告指出：要优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重； 民间借贷作为一种直接的融资行为，是对国家政策号召的积极响应。然而由于民间借贷本身具有分散性、盲目性等固有特点，这些特点又很容易被一些企业和个人用来从事各种违法活动，因而民间借贷虽然重要，但更需要监管。监管体系是监管制度的核心这一，尤其在民间借贷合法化之后，法律首先应当明确规定民间借贷交易的政府监管机构，明确政府监管机构的监管地位、权限、原则和基本方式等。

民间借贷活动活跃的博弈分析

“博弈”一词是指对许多人在一个策略相互依存的构架中相互作用这种情况的正式表述。博弈的结局，不仅取决于某一个人或组织的行动，而且取决于其他个人或组织的相应行动。博弈论模型可以用五个方面来描述：一是参与人，博弈的参与者，也称为“博弈方”，它是能够独立决策、独立承担责任的个人或组织，博弈方以最终实现自身的利益最大化为目标。二是行动空间，它是各博弈方各自可选择的策略或行为的集合。三是博弈的顺序。四是博弈信息，即能够影响最后博弈结局的所有局中人的情报。五是参与人获得利益，也是博弈各方追求的最终目标。不管博弈各方是合作、竞争、威胁还是暂时让步，博弈论模型的求解目标就是使自身最终的利益最大化，这种解建立在对方也采取各自“最好策略”为前提，各方最终达到一个力量均衡，也就是说谁也无法通过偏离均衡点而获得更多的利益。这就是博弈论求解的本质思想。

民间借贷行为的战略式表述如下表所示：

上表中债权人\债务人不同的策略选择对应不同的收益水平，而收益水平的大小直接影响博弈的均衡状态。只有当a>c ，b>d时，债权人和债务人才会选择行动（借出、借入），从而实现民间借贷行为的均衡状态，出现民间借贷活跃的状况。当前，民间借贷之所以如此活跃，就是满足了a>c ，b>d的客观条件实现了民间借贷行为的均衡状态。

首先，持有闲置资金的居民选择民间借贷方式投资可以获取比较高的收益，在利益的驱动下，债权人具有参与民间借贷的动力。目前，居民可选择的投资渠道屈指可数，且难以满足其保值、增值的愿望。存款低利率使投资储蓄的获利空间大大缩小，有专家称考虑物价因素，一年期定期储蓄存款实际利率为负利率；投资股市，被股市“套牢”的风险仍使多数居民对股票投资望而生畏；国债虽是居民投资的“抢手货”，但地方金融机构可发售额度有限，无法满足居民购买需求。而民间借贷月利率不仅远远高于存款利率，也大大高于国债的收入，且回收率较高。也就是说，客观的投资环境决定了投资者选择参与民间借贷的收益a高于选择其它投资方式获取的收益c，使居民具有了参与民间借贷的能动性。

其次，中小企业融资难的事实迫使企业选择高成本的民间借贷，以免企业破产造成更大的损失。近几年来，在大企业集团的带动下，中小民营企业发展迅速，但发展过快导致本就缺乏的资金更为匮乏，很多中小民营企业在投资之初就已经举债。而随着金融体制改革不断深化，商业银行贷款门槛不断提高，评级、授信、抵押、担保等诸多贷款条件把中小民营企业挡在了正规金融服务的门外。在这种情况下，中小民营企业不得不将求助的眼光投向民间借贷。许多中小企业、个体工商户普遍认为贷款手续繁琐、时间长，不能适应他们对资金需求急、金额小的特点。自宏观调控政策实施以来，金融机构在收缩信贷规模过程中，压缩了大量短期流动资金贷款，并普遍提高了信贷门槛与授信标准，致使中小企业贷款难问题更加突出。中小企业、个体工商户倍感资金压力，纷纷转向民间借贷市场融资，民间借贷市场日趋活跃。因此，对于存在贷款难问题的中小企业来说，选择民间借贷支付的高额利息要远远小于不进行民间借贷可能造成的损失，也就是说，中小企业进行民间借贷符合b>d的条件。

民间借贷规范与引导的政策建议

民间借贷犹如一把 “双刃剑”，一方面作为正规金融的有益补充，满足了多层次的市场资金需求；另一方面又由于立法、监管等方面的不完善，而给金融稳定和市场经济的平稳运行带来了潜在的危险。因此，必须尽快规范引导我国民间借贷健康发展，推动我国金融制度的完善，促进社会主义市场经济的可持续发展。

（一） 正视民间借贷盛行对改进正规金融机构的积极效应。长期以来，正规金融机构的信贷管理体制和手段比较僵化，民间借贷的存在与发展，可以有效激励国有商业银行，尤其是在广大县域具有垄断地位的农业银行、信用社改善发展模式，增强服务理念。正规金融机构要进一步借鉴民间借贷的特点，创新一些操作灵活、手续方便、贴近实际需求、价格和期限更具有弹性的信贷产品。

（二）大胆松绑民间借贷，建立中小商业银行和借贷公司。要放宽银行、信用担保机构等地方性金融机构的政策，在民间借贷活跃的地方，率先成立一批民间小额贷款组织，或组建相应的融资组织，让分散、隐蔽的民间借贷活动走向公开化、正规化，逐步形成具有地区特色的民间融资组织。

（三）积极、稳妥、合理地引导民间借贷发展。一是要加强法规建设，尽快出台放债人管理条例等规范民间借贷发展的法规或条例，规范和维护正常的民间借贷行为，严厉打击高利贷，将民间借贷引向法制化、阳光化、规范化的轨道。二是要将民间借贷纳入正式监管体系，建立民间借贷的登记备案和监测、预警、通报制度，及时化解民间借贷风险。

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二、民间私人借贷的供求关系分析

我国宪法明确规定，国家保护公民的生存权与发展权，这是人权保护的基本内容，维护与保障公民的生存权与发展权是一切法律必须坚持的最基本价值追求。在市场经济的大环境下，个体进入市场从事经营活动，为了获得生存与发展，投融资已经成为了必不可少的一部分。在日本，个人间的信贷占日本农户信贷总额的16%，印度私人借贷占农村融资额的18%-20%。中国私人借贷的在经济活动中的比例暂时无法精确的计量，但是估计其份额肯定十分的庞大。在中国信贷市场上，银行、信用社等正规金融与民间方式的私人借贷等非正规金融所占的比例差异较大，而在民间借贷中，以私人借贷为主体。2003年全国农户每户累计向非正规金融体系借款为1045.36元，其中私人借款为1015.962元，占向非正规金融体系借款的97.2%，而向正规金融借款所占的比例极小。由此可见，在民间借贷中，私人借贷占据了相对优势的地位，即私人借贷成为了非正规金融市场的主体。在中国的广大城乡地区，私人借贷都占据了绝对的垄断优势，正规金融的供给不能满足需求者的资金需求，于是通过民间借贷来解决成为了可能，导致了在中国具有血缘、地缘、人缘优势的私人借贷应运而生，使个体经营者在缺少资金的情况下负债经营成为了可能。

三、民间私人借贷的可行性研究

民间借贷不是凭空想象出来的，而是市场规律与历史发展的必然产物。由于民间私人借贷具有手续简便且大多数情况下不需要抵押品和担保，还款所受的限制小，以及信用社与银行贷款的手续繁琐，再加上农村的人口流动小的特点，人与人之间的交往频繁，而私人借贷以地缘、血缘、人缘为纽带，贷款人对借款人的品德、能力有比较清楚地了解等等，这些情况导致私人借贷的存在于发展是十分必要的，民间私人借贷具有的可行性包括以下几个方面：一是从信息的获取方面。民间私人借贷是借款人直接对贷款人进行的融资活动，双方为了交易的成功会经常的接触，并充分利用人际关系网中的个人信誉，贷款人对借款人的道德、收入以及还款能力方面相对熟悉，由于农村对是熟人社会，人与人之间有限的交往范围，人员不经常流动，所以绝大多数借款人还是比较注重自己的信誉，力求可持续发展。二是从担保方面。民间私人借贷双方一般是熟人借款，或是有中间人作担保人的借贷，这相对于银行、信用社借贷所要求的担保人与担保品的制约较小，许多不被金融机构所采纳的担保资源均可以作为担保而借款成功，有效的缓解了受法律规定的担保的约束的限制。三是交易成本低。私人借贷操作简便，合同内容简单、实用，成本比较低，并可以对还款期限、利率，还款方式进行灵活的变通，并且私人借贷的信息搜索成本低和确认的成本低，信贷风险意识强，契约的执行也通过社区法则得以实现，避免通过法律诉讼所付出的高昂费用。四是速度优势。民间私人借贷无繁琐的手续，交易过程快捷，可以使借款人迅速、方便地筹措所需的资金。五是利率优势。就利率形成机制而言，农村私人借贷市场化程度比较高，缺乏政府行政干预，所以在这个市场上本能够反映资本的稀缺程度。在民间金融市场上的利率一般要比正规金融市场上高出许多，这超出的部分就是非正规金融市场风险的补偿。总之，私人借贷所具有的优势，使私人民间借贷与正规金融市场有其合理的一面。通过私人之间的借贷活动，既使资金的需求者获得了资金的使用权，缓解了资金的紧张，同时也使资金的持有者实现了资金的保值与增值。

四、民间私人借贷发展困境分析

虽然民间私人信贷依靠血缘、地缘、人缘等网络具有正规金融所无可比拟的优势，但是由于缺乏法律的保障，仅凭社会道德与个人信誉为依据而引发了许多难以避免的债权债务纠纷，尤其是金融监管部门担心放开民间融资会出现非法集资进而扰乱金融市场。一是在法律层面上缺乏法律的支撑，由于民间私人借贷没有立法上的保护，国家在民间借贷上还没有正式出台成文法以保护双方当事人的利益。一旦发生纠纷，则难以获得法律保护。政府一直对民间借贷活动的抑制，将许多民间借贷视为非法融资，更加剧了民间私人借贷在法律缺失方面的风险。二是私人借贷一般不需要抵押、质押和担保手续，仅依靠借款人的信誉与道德具有很大的不确定性因素，风险系数很高，或仅以一张借条为还款的依据，透明度不高。而在许多情况下出借人碍于情面没有获取必要的证明手续或缺少对借款人的调查了解，一旦发生借款人赖账情况，则难以追回。在有些道德十分的缺失地区，有些人即使有钱也不愿意归还，这种情况也十分的普遍。三是信息披露不健全。借贷双方信息的不对称，拥有信息多的一方极有可能损害信息缺失的一方，在这种情况下，借款人携款逃跑和或转移财产赖账不还的比比皆是，严重损害了债权人的利益，影响了社会的稳定，成为了私人借贷的致命弱点，并由此发展成为了非法集资和金融诈骗犯罪、非法吸收功存款罪。四是难以进行法律上的追究。即使出借人的利率在国家贷款利息4倍以内，但是中国的民事判决通常导致借贷双方争议不断、决而不判、判而不执、执而无效的情况一再发生，执行难的问题也普遍存在于借贷纠纷。通过法律胜诉之后执行起来，还是十分的困难。有时候债权人为了追回借款不得不通过暴力解决，或通过讨债公司和黑社会解决，这也成为了社会的不安定因素。

五、民间私人借贷法制规范化建议

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民间借贷是在经济差距增加的环境中形成的，它对缓解资金供求矛盾关系具有积极的作用，加速了资金流通，促进了社会经济的发展。但是，民间借贷也对金融环境产生了一些负面影响，关系到我国商业银行的风险管理。因此，我们应该辩证地认识民间借贷，分析其产生的积极效益和负面影响，发挥其应有价值的同时，引导其健康发展，尽量消除民间借贷对我国商业银行风险管理的不良影响，从而维护金融市场秩序，实现社会资金的有效配置。

一、民间借贷对我国商业银行风险管理的影响

民间借贷的发展得益于商业银行信贷资金紧缩，并对我国商业银行风险管理产生了影响作用，具体体现在以下几个方面:

(一)增加内部风险。民间借贷拥有其他很多行业无法比拟的高额利息，它虽然聚拢了大量的资金，但仍难以满足参与者的资金需求，而商业银行作为社会资金的管理者之一，在巨大经济利益的驱使下，极易引发违规操作的风险性案件。民间借贷的发展，改变了我国的金融结构，不少违法分子利用银行业务存在的漏洞，转嫁风险，如若商业银行不加以防范，很可能会造成无法挽回的损失。其中，技术手段、设备等失效是诱发商业银行操作风险的重要原因，对商业银行风险管理提出了更高的要求。另外，民间借贷的发展还在某种程度上导致我国非法集资现象恶化，挑战了商业银行从业人员的职业道德神经。某些商业银行职员受利益的驱使，主动或被动卷入到民间借贷的利益漩涡中，其一旦出现职业道德失守，势必会造成商业银行或他人资产损失的风险。

(二)增加外部风险。信贷是商业银行获取利润的主要途径，其与存款成正比关系，即商业银行存款越多，则可承担的信贷业务量越大。民间借贷的出现，挤占了部分金融市场，对商业银行存款业务和信贷业务造成了冲击，增加了商业银行的存贷比考核压力。某些民间借贷机构正是利用商业银行的这一窘境，在缓解商业银行存款压力的同时，把部分风险转嫁给了商业银行。民间借贷参与者以存款之名，到相关银行办理大额存单质押贷款，表面上看，此业务可以同时为商业银行存款和贷款带来增长，并且以存款做贷款保证金，是一种低投入高产出的业务。这对民间借贷参与者而言，他们可以通过发放贷款或高利贷等形式，利用商业银行贷款赚取利益，同时还能享受银行存款利息，而需支付的仅是银行贷款利率。一旦民间借贷机构出现资金利益链断裂问题时，其向银行的贷款则无法归还，最终由银行承担风险。

(三)增加市场风险。区别于国家制定商业银行借贷价格，民间借贷利率以金融市场资金供求关系为导向，由借贷双方自主协商确定。一般情况下，民间借贷是在商业银行无力解决资金需求紧张、迫切的情况下发生的，其利率点远高于银行利率，影响了国家利率政策的实施。因此，民间借贷引发了商业银行利率风险，对整个金融市场造成了冲击。近年来，在金融市场日渐活跃的背景下，民间借贷利率不断增长，提高了借贷质押资产的价格和规模，加大了商业银行利率风险管理难度。除此之外，民间借贷还对社会信用环境产生了负面影响，进而影响了银行信用。部分企业在得不到银行信贷的情况下，把目标转向社会闲散资金，利用高回报诱导社会资金流向，干扰了金融市场秩序，不利于经济结构的调整和优化。根据多米诺骨牌效应，一旦有企业不讲信用，就可能向周边蔓延，进而拖欠、逃避银行贷款，增加了银行的信用风险。

二、民间借贷环境下我国商业银行风险管理应对对策

结合对民间借贷对我国商业银行风险管理影响的认识和分析，有针对性地提出了以下几种民间借贷环境下我国商业银行风险管理的应对对策，以供参考。

(一)控制内部风险。商业银行必须要紧随时代和市场发展潮流，积极引入先进技术手段和设备，不断完善自身的业务流程体系，加强职工培训，从而提高本银行的结算质量和效率。目前，很多商业银行都引入了自动化智能设备，改变了传统柜台办理业务的单一模式，而只对大金额单笔网银交易进行监管，为违法犯罪行为创造了可乘之机。为此，商业银行应该建立更加完善的监管体系，严格审核业务办理流程，在仔细确认客户身份之后，再提供相关服务，尽量控制网银交易等风险。针对操作风险，商业银行还应该加强内部控制，通过培训等方式，提高内部职员的职业素质和技能，制定健全的考核机制、监管机制以及奖惩机制，有效规范职员的操作行为，一旦发现违规，立即予以严惩，从而净化银行操作环境，控制内部风险。

(二)规避外部风险。民间借贷环境下，金融参与者之间的关系变得错综复杂，同一个企业或个人扮演着多重角色，增加了债务纠纷的发生频率。因此，在现阶段我国民间借贷管理尚不完善的情况下，商业银行需要认真分析所处的金融环境，尽量规避外部风险。具体而言，商业银行应该进一步明确、细化风险管理目标和任务，积极配合外部监管，推进我国金融体系的改革和优化，在能力范围内预判风险并加以防范。商业银行需要坚定地拥护和落实金融监管部门的规定，认真执行国家的利率政策，从而构筑坚实的风险抵御堡垒，提升自身应对风险的能力。同时，商业银行还需要对信贷人进行严格审批，建立信用查询系统，全面考量申请人的还贷能力和信誉度，在降低风险的基础上，增加自身的存款和信贷业务。

(三)抵制市场风险。民间借贷的发展，在一定程度上改变了我国的金融市场环境。商业银行存在的目的和价值就是实现利益最大化，其根本任务是发展。因此，对于商业银行而言，没有发展本身就是一种风险。民间借贷对商业银行存款和信贷业务造成了冲击，挤占了商业银行在金融市场中一定的份额。商业银行要想有效抵制民间借贷引发的市场风险，就需要不断优化自身的服务结构，提升本银行的服务质量和效率，在执行货币紧缩政策的基础上，结合信贷市场的需求，创新发展银行信贷产品，适度调整资金的投放范围和力度，简化服务流程，让客户可以更加快速、有效地办理相关业务，增强他们对银行信贷的兴趣和依赖。与此同时，商业银行还应该拓展自己的融资渠道，充分利用先进科技，提升存贷款办理效率和质量，积极搭建网络信息服务平台，最大限度地缓解资金供需矛盾，引导民间借贷的良性发展。

三、结语

总之，民间借贷对我国商业银行风险管理的影响是不容忽视的。未来，在我国金融体系逐步完善的过程中，民间借贷将会发挥更多的功能，对商业银行风险管理的影响与日俱增。新形势下，我们应该持续关注民间借贷的发展，认真分析其对商业银行风险管理的影响，找出负面影响部分，有针对性地提出商业银行风险管理对策，提升商业银行的风险管理能力，帮助商业银行建立完善的风险管理体系，从而发挥民间借贷的价值，实现商业银行的稳步发展。

作者:李一凡 刘丛丛 单位:中国矿业大学( 北京)

【参考文献】

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关键词 民间借贷 方式 特点 存在问题 管理

当前国家针对国民经济发展过程中暴露出的整体投资过热、部分行业局部投资过度等问题，相继采取了一系列金融宏观调控措施，如连续加息、不断提高存款准备金率等。然而，这样却使得金融机构信贷扩张能力明显收缩，资金供应力度趋弱，一定程度上拓宽了游离于金融信用之外的民间借贷的发展空间。特别是在金融服务缺少的一些乡村,弥补了当地金融服务的不足，造成短缺资金情况下借贷活动的活跃，给国家货币政策的科学贯彻和落实形成了冲击波。因此，规范民间借贷既有现实之必要，也是基层金融部门面临的重大管理问题。

一、 当前民间借贷的方式

今年7月27日，北京大学国家发展研究院、阿里巴巴集团联合召开新闻会，了《小企业经营与融资困境调研报告》，此次调查组走访了浙江宁波、温州、台州等7个城市的94家小企业、4家专业市场和12家当地银行，并通过网络问卷对浙江各地2313家小企业进行了调查。通过此报告我们可以看出因为民间借贷流程简便，手续办理简单，需要提交的材料精简，不像银行一样需要提供太多材料；所以在融资渠道中占的比重越来越大。当前我国民间借贷主要通过以下几种方式存在：

一是信用承诺借贷，借贷双方相互了解或沾亲带故，信用关系可靠，双方借贷时间随机，以口头承诺方式发生借贷关系，交割期限一般在1年内，交割金额一般以2万元为上限。

二是中间人口头担保借贷。民间借贷中的中间人即经纪人，多为当地声威并望的名流，一些居民的闲置资金通过经纪人放出，资金的安全性由经纪人口头向债权人担保。近年来，这种借贷活动出现了新状态，贷款金额扩大，生产性资金增加，“友情借贷”减少，“资金价格”形成[1]。

三是立约为据借贷，即以文字契约的方式，将借贷的利率、期限、金额等内容加以格式化固定，双方签字画押为证，类似于金融机构的借贷合同，但又不完全符合《合同法》的条款，特别在提前还款、支付利息、利率确定上规定不详，往往易产生法律纠纷。

四是变相的企业内部集资。由于目前国内缺乏系统、正规、动作成熟的创业投资基金，许多中小民营企业、个体工商户常以“保证金”职工资金、合股经营等形式直接从民间筹集资金，用于维持和扩大生产经营规模[2]。

五是个人委托贷款。所谓个人委托贷款，即银行做中介，为民间贷款的双方牵线搭桥，由个人委托人提供资金，银行作为受托人，根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放，监督使用并协助收回贷款的方式[3]。

六是财产抵押借贷。此种方式是指债权人与债务人双方不经过任何法律程序，私下开据的证明债务人财产已向债权人作抵押的行为。

七是实物租赁借贷。一些富裕的城乡居民在比较利益的驱动下，自发组织起来形成的私人租赁公司，将其拥有的机器、机动车辆等资产，定期对外出租，承租人在租期内分期分次交付租金。目前，这种信用方式在民间借贷活动中所占比重较小。

二、当前民间借贷的特点

这几年民间借贷具有以下特点：

（1）债权人和债务人多为先富起来的或新兴的个体工商户、少数民营企业。

（2）借贷债权人和债务人依据有关条件，在经纪人的监督下立字为据，完成交易手续。因此其借贷行为极为隐蔽，除经纪人、债务人外，一般外界，无从知晓。

（3）借贷利率高，期限趋长。

（4）手续简单，快捷方便。个人之间借贷只需债权人与债务人经中间人立字为据即可，节省了债务人筹措资金的时间，有利于债务人及时利用借入资金组织生产经营，提高经营效果。

（5）一部分专门从事高利率放债收息，或低息进、高息出，转贷谋取利差的经纪人，从民间借贷债权人中分离出现，出现了“私人钱庄”的萌芽。

（6）民间借贷规模呈快速扩张的势头。据调查民间借贷颇受个体工商户的欢迎，其交易方式将会越来越活跃，交易范围将会越来越大，交易量将会成倍增长。

三、民间借贷中存在的问题

民间借贷作为银行信贷渠道的有益补充，在推动个体经济，农村经济发展、活跃城乡市场中发挥了积极作用，但目前还存在不少问题。

（1）债权人与债务人所立手续，多不具备法律效力，一旦双方出现纠纷，给司法裁决带来了困难。一是民间借贷信用方式中，经纪人口头担保所占比重大。由于口头担保信用形式的法律约束力不强，债务人、经纪人履约率低，容易产生纠纷，甚至发生居民之间的流血事件，给社会安定带来不良的影响。二是债权人与债务人之间所立凭证不规范，其原始借据凭证要素不全，有些借据没有注明期限；有些抵押借款凭证既没有办理司法公证，也没有办理财产过户手续等等，由此债权人与债务人之间常常发生纠纷，就连司法部门办理起来也感到为难。

（2）民间借贷利率高，发展势头强劲，冲击了银行信用和合作信用。目前民间借贷平均利率水平高于定期储蓄存款平均利率3倍以上，在利益驱动下，一些城乡居民或专食利息者，把自己储藏的或存入银行的闲置资金投向私人借贷，分流了银行部分的储源，削弱了银信部门的资金实力，给银行及信用社部门的经营带来了新的挑战。民间借贷在全社会信用总量中的比重将会越来越大，给国家通过银行部门有效地控制社会信用总量带来了一定困难。

（3）一些地方已经出现了非法的私人钱庄萌芽。民间借贷中一部分专门从事“低息进，高息出”，转贷谋取利差的经纪人的出现预示着在一些乡镇已经存在着不挂牌的私人钱庄。这些私人钱庄的“经纪人”凭靠自己的声望，暗中低息吸进资金，高息贷出，专贪利差，由于他们缺乏管理经验及政府部门的监督，多数经营惨淡，有些“经纪人”因无力偿还存款者的债务而携家小及钱财逃离家乡。

（4）经纪人偷漏税现象严重。目前民间借贷的交易行为在暗中进行，交易量对外保密，这就使债务人和经纪人的交易活动逃避了工商、税务部门的检查监督，并且丧失了国家的一部分税源。

四、规范民间借贷的几点管理意见

1．完善民间借贷的管束法规。在目前的形式下，既然不能让民间借贷处于管死或失控的状态，就应从政策上、法律上制定必要的措施，改变其约束软化的状况。一是针对民间借贷的特征，按照《合同法》、《民法》、《贷款通则》等法律法规的要求，尽快制订专门法律规范民间借贷行为。二是加快国家投融资改革步伐，积极推进以“放宽条件，简化审批，加强服务”为目标的投融资体制改革，为促进民营资本扩张打开体制通道。三是积极推进利率市场化改革，确立以市场需求为导向，以人民银行指导为基础，以价格机制调节为核心的存贷款利率浮动机制。四是严厉打击民间借贷中“私人钱庄”的非法行为，加大用法律手段整治金融市场的力度，对逃避工商、税务等部门监督的，对专门从事民间借贷活动，谋取利差的经纪人，课以重税，规范其经营行为。

2．金融机构要积极进行经营策略上的微调，科学落实发展观。面对金融宏观调控和落实科学发展观的新形势，金融部门要切实做到“有保有压”，既遏制国家控制行业贷款的投放，又要支持经济发展合理的贷款需求，要避免“一刀切”，切实调整商业银行的信贷管理方式，对商业银行“双大”、“四重”经营战略应作微调，经营重点由“大”向“优”调整，“双大”与“双优”并重，“大、中、小”企业兼顾、大中城市和县域并举，要将信贷工作的重点前移到信贷营销上来，在防范风险的前提下增加贷款授权方面的弹性，适当下放信贷审批权限，改变贷款审查、发放、管理、回收等过程中的非市场主导行为，适当降低对基层行的贷款资源限制和扩大比例管理限制，增强基层行的经营活力和服务于地方的主动意识[4]。要继续完善对企业的授信制度，区别企业的不同实际情况调整其相应的信贷准入条件，对信誉较好、有发展前景企业的资金需求，在一定额度内建议不再经过审贷委员会批准，以切实改善金融服务。农村信用社要进一步明晰产权，改革和规范经营管理体制，牢固树立支持“三农”发展不放松的市场定位，切实创造条件解决农民贷款难问题，并对信用良好、有效益、有市场前景的民营企业，在一定范围内满足其合理信贷需求。

3．加强对社会信用的管理。一方面，要把民间借贷纳入社会信用总规模加以监控，由村委（街道）定期统计本辖区个人借贷情况，乡镇政府部门汇总上报人民银行、基层银监会派出机构等管理部门，逐步建立民间借贷监测体系，及时掌握民间借贷的规模、结构、流向和价格走势，反映民间借贷利率在不同主体、区域、市场、产品、季节方面的变化及特点，分析民间借贷利率与农村信用社贷款利率的关系及相互影响，规范引导农村民间借贷利率，发挥其对正规金融体系的补充作用。另一方面，要通过督促银行、信用社加快业务创新步伐，将民间借贷纳入其业务中介范畴，大力发展个人理财、委托贷款业务，从根本上减少民间借贷的地下活动特征，有效拓宽社会资金的投资渠道。

4．建立健全多层次、广覆盖、可持续的基层金融组织体系。要通过盘活、整合现有存量金融资源，明确金融机构的职能定位，并在防范风险的前提下，在基层金融机构内增设为地方经济服务的地方性商业银行，突出为城镇中小企业和城镇个体私营经济及农业经济的发展提供金融服务，形成覆盖城乡、辐射农户、兼顾中小企业、惠及民营经济的金融网络，使政策性金融和商业性金融业务在县域城乡较好地衔接起来，以产生最大的货币政策效应和经济效益。

5．加强对金融消费者的宣传和教育，提高群众的法律意识。民间借贷产生纠纷的一个深层次原因就是法律观念不强、甚至不知法懂法。因此，必须加强普法教育，大力宣传不合法借贷活动的危害及不受法律保护的特征，从源头上提高全社会的金融风险意识，增加民间借贷的“隐性”成本，让群众明白自己在借贷行为中履行的权利和义务，使借贷活动一旦产生纠纷后能有据可查，迅速得以解决。同时，要加大司法打击力度，公开审理借贷纠纷案件，警示教育金融消费者，维护借贷双方关系的和谐和社会的稳定。

参考文献：

[1] 张玉明.中小企业融资管理(第1版).山东:山东大学出版社.2005.

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近年来，我省积极鼓励支持民间资本参与地方金融市场建设，不断规范民间融资秩序、促进民间资金供给与需求的有效对接。出台了《山东省人民政府办公厅关于促进民间融资规范发展的意见》（鲁政办发〔2012〕18号），明确提出引导民间融资规范化、阳光化发展。选择东营市、临沂市和省级金融创新发展试点县(市)及民间融资活跃、积极承担民间融资监督管理和风险处置责任的县(市、区)，开展民间融资规范引导工作试点。探索建立民间融资备案管理制度，尝试建立民间融资服务平台，开展民间融资登记备案工作，在总结试点经验、科学评估试点风险的基础上，适时适度扩大试点区域。

我市近几年不断探索民间融资规范化、阳光化新路子，在拓宽民间资本投融资渠道、扶持和帮助中小企业发展方面产生积极的作用，取得一定成效。

（一）强化政策引领。出台了《济南市人民政府办公厅关于做好民间融资规范发展工作的通知》和《济南市金融办关于印发<济南市民间资本管理机构暂行操作指引>和<济南市民间融资登记服务机构暂行操作指引>的通知》等有关规定，为民间融资规范化、阳光化发展提供了政策支持。

（二）拓宽融资渠道。除了银行机构发放贷款正规融资渠道外，民间资本管理公司、小额贷款公司、村镇银行由于其贷款手续方便灵活的优势，成为中小企业解决抵押担保不足、短期流动资金周转的有效途径；一些资金密集型项目受到民间资本管理公司或私募青睐，如第一期募集1500万元的山东雪野啤酒项目定向募集民间资本踊跃参与。同时，通过企业上市和债券发行等募集的资金，主要投向保障房建设、能源领域建设、企业固定资产投资或流动资金补充。这些长期资金的有效补给，缓解了企业资金的压力，保障企业正常的资金周转和生产经营活动。 

（三）推进金融创新。除了证监会主导的公司债、发改委主导的企业债和交易商协会主导的中小企业集合债、短融和中期票据外，证监会针对中小企业设计中小企业私募债，交易商协会也加速了非金融企业定向债务融资工具的扩容。“新三板”的济南板块初现雏形，截止2015年末，新增挂牌企业48家，全市挂牌企业达到72家，约占全省的22%，融资额已达31.7亿元，占全省的55%，稳居全省第一位。实现了债种，发行市场、发行方式、管理模式的多维创新。 

（四）完善民间资本市场体系。一是山东金融资产交易中心的建立按照公益、市场化运营、多层次交易的设计思路，形成以产权交易为基础，集各类权益交易为一体的综合型金融服务平台。二是民间借贷登记服务机构开业运营，为民间资金供求双方进行直接借贷交易提供登记、公证、评估等综合服务，并通过入驻的融资中介机构及相关配套服务机构，把对接完成的借贷信息在登记服务机构统一登记备案，集中管理。截至2015年12月，借出登记69笔，金额1.48亿元；成交登记备案63笔，金额1.46亿元，成交备案平均月利率0.7%。

（五）引导民间融资规范化。加强管理规范地方金融管理队伍建设,济南市地方金融监管局、经济犯罪侦查支队、金融仲裁院和金融法庭的设立，规范金融行为，化解金融纠纷。探索民资发起设立金融公司，择优推荐民营企业主发起设立村镇银行、信托公司、保险公司、融资租赁公司。推进民营化深度，济南市商业银行加快增资扩股步伐，进一步吸收民营资本进入。

二、民间融资隐含的风险

一般而言，民间融资如果资金来源于自有，用于互助式应急周转，利率稍高于银行贷款利率，其作用是有益的，对民营企业的支持作用是明显的，风险是可控的。一旦民间融资资金来源渠道变乱，来源对象关联性增强，单体规模变大，利率畸高，那么这种高利贷性质的民间融资自身已经蕴含高风险。 

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中图分类号：F830．6文献标识码：B文章编号：100－4392（2008）09－0058－04

据调查，从事民间借贷的机构越来越多，资金规模越来越大，涉及的范围越来越广。这些民间借贷促进了鄂尔多斯的经济发展，特别是在满足中小企业等市场主体资金需求方面发挥了积极的作用，但同时对国家宏观调控、地区金融稳定和商业银行稳健经营形成一定的负面影响，特别是在当前宏观调控政策趋紧的环境下，需正确引导，以制度来规范民间借贷的发展。

一、鄂尔多斯民间借贷的基本情况

（一）机构多、数量大

目前，鄂尔多斯市工商部门注册的投资公司有414家，注册资金82．47亿元；担保公司159家，注册资金7．8亿元；取得典当经营许可证的典当行12个，分支机构29个，注册资金1．79亿元；委托寄卖行46家，注册资金499．46万元；经中国人民银行批准的小额贷款公司1家，注册资本1亿元。民间融资机构总计660家，注册资金93．11亿元。

（二）业务发展迅速，规模大

据调查测算，目前鄂尔多斯市的民间借贷机构借贷资金总额达到220亿元左右，比去年同期增长21．3％，约占全市金融机构各项贷款余额的38．5％。

（三）民间借贷利率水平总体较高

从调查情况来看，鄂尔多斯市民间借贷利率高，一般在20‰―40‰之间，占69％，最高的甚至能达到50‰以上，在确定民间借贷利率标准上，一般根据市场上的资金供求状况、借贷对象的信用程度、贷款区域、当地经济发展状况以及期限长短、数量大小、关系远近等情况而定，没有固定标准。

二、鄂尔多斯市民间借贷发展的特点

（一）民间融资和地方经济发展水平密切相关

一是区域之间：据调查，各地区的民间融资量、融资利率由地区经济发展特点、经济发展水平等综合因素所决定。如东胜区经济发展速度较快，其民间融资总量也越来越大。经测算，东胜区融资总量约为70亿元，占全市民间融资总额的31．4％。同时，资金需求量大，主导产业利润率高，民间融资的利率也处在最高位，平均贷款利率达到30‰，最高可达70‰。相反，以农业为主，经济发展速度相对较慢的地区其民间融资总量也相对较小，利率水平也较低。如鄂前旗民间借贷资金约0．8亿元，仅占全市民间融资总额的0．4％。利率水平在20‰左右，最高达到40‰。

二是城乡之间：从单笔金额、融资规模来看，经济发展较快的城区民间融资活跃程度远远超过农村。从调查了解的情况来看，城镇民间融资主要集中在做生意资金周转、买房、建房等消费领域，农村民间融资主要集中在购买生产资料、子女上学或结婚。居民之间的借款总金额以5万元至50万元的居多，100万元以上的多为小型个体企业资金借贷。

（二）期限宽、数额大、用途广

一是期限灵活。民间融资的期限多由借贷双方视资金周转情况商定，建房、购车、购买大件耐用消费品等相对期限较长，一般为半年到一年，更长时间需分期分批偿还，借贷期限向长期化发展；其他用于临时性资金，期限一般较短，有二、三个月、十天、二十天不等。二是数额较大、效率高。借贷金额已由过去几千元、几万元扩大到几十万元、百万元甚至千万元。居民借贷手续相对简便，交付快，但主流方式已经从双方口头约定转变为打借条、签订借款合同或借款协议；在经济较发达地区，打借条和担保的比例明显高于欠发达地区。三是用途广。从借款用途看，多是以解决临时性资金短缺为主，多用于购买生产资料、买房、建房、购买大件耐用消费品、做生意资金周转等，也有用于子女上学或结婚、家人看病、购买其他金融资产等，借贷范围不断扩大。

（三）利率高低悬殊、差距大，趋利性强

过去民间借贷关系主要维系在亲朋好友之间，多数出于互助和支持，一般是向家境好的借用，也有大家之间相互帮助，互相借用的。现在民间融资具有很强的趋利性，生产领域融资都是有偿融资。融入方愿意承受一定的费用支出，融出方希望获得一定利益收入。融资方也发生重大变化，以前，民间融资主要是“富帮穷”，资金从富裕户向经济困难户移动，现在资金是由一般居民个人向会经营、懂管理、有效益的能人方面移动，呈现“民助富”特点。民间融资利率定价幅度及借款期限因情况不同相差较大。当前民间借贷的利率标准主要是依据借款人的实力、信用和借款时间长短，对实力较强，借款时间在半年以上的，利率水平一般在30‰―50‰之间，对实力较差或借款用于临时性需要的，利率一般在20‰至40‰之间，但总体资金的定价已形成一定的默契，不会随意调整。利息收入已成为居民家庭财产性收入的重要来源之一。

（四）信誉度高，资金安全性高

一是坏账率较低。据调查，民间融资手续简单，中间环节少。从以前年度的情况看，民间融资的纠纷较少，借款人的信誉较高，借钱不还的现象较少出现。二是归还意愿强。民间融资非常讲究有借有还，再借不难。目前一些私营、个体业主对民间融资渠道重视，加之民间借贷双方债权债务关系明确，借款人的还款意识和经济责任较强，都不会损害自己的信誉赖账不还。三是双方自愿。目前民间融资的借贷双方一般都提前讲清责权利，很少借助暴力手段或其他手段，有时即使双方发生纠纷或不能按时归还的情况，借贷双方采取协商延期还款或变卖财产的方式解决，也有极少数经仲裁委员会裁决解决。

（五）居民向典当行借款的比例偏低，向个人借贷比例相对较高

在资金需求方面：民间借款的对象以个人居多，这种借款多为朋友之间的借款，不需要提供财产抵押，借款方式以打借条为主。向典当行或投资公司借贷一般需要提供财产抵押，贷款金额与财产抵押金额的比例一般为50％以上，借款的方式为签订借款协议或借款合同。

在资金供给方面：居民放款资金来源主要为自有资金，其次是向家人或朋友转借，也有向银行或信用社贷款放贷的。居民放贷的利率不等，以20‰―40‰居多。

三、民间借贷活跃的主要原因

（一）个人财富的聚集，为民间融资提供了稳定可靠的资金来源

随着鄂尔多斯经济的迅速发展，以及传统生产经营方式的转变，居民的生活水平和个人收入有了显著提高。2007年鄂尔多斯市人均GDP超过1万美元，城镇居民可支配收入达17000多元，农牧民人均纯收入也已达6500元，一些较早从事个体经营和创办企业而先富起来的居民，已经积累了相当规模的资金。据测算目前全市民间闲置资金约260亿元之多。

（二）个体经营业快速发展，资金需求旺盛

这些个体经营者在向金融机构融资出现困难的情况下，转而向民间筹措资金，由于民间融资具有不需抵押、办理时间快等特点，这使得民间融资有一定市场。个体经营业融资的资金规模一般为几万元到几十万元，相应的融资利率要比金融机构高，且期限不长。2007年底受国家宏观调控政策的影响，资金比过去较为紧张，资金短缺更为严重，民间借贷的规模有所扩大。

（三）金融机构无法满足广大中小企业和居民的资金需求

2008年上半年，鄂尔多斯市生产总值同比增长25．7％，固定资产投资增长44．3％，而金融机构各项贷款同比增长23．2％，分别低于生产总值和固定资产增长2．5和21．1个百分点。经济的快速增长促使对信贷资金的需求十分旺盛。而正规金融机构则无法满足广大的中小企业和居民对资金的需求，另一方面其贷款的担保、抵押条件较高，手续繁琐，一些民营中小企业，往往因抵押物不足、财务不规范、信用度达不到银行信贷评级要求无法迈进银行门坎，这样在一定程度上催生助长了民间融资的繁荣。

（四）经济环境变好，政府、企业和居民的创业、发展意识增强

近年来，鄂尔多斯市经济发展步入快车道，政府、企业和居民的收入不断增加，创业、创富、发展意识不断增强，理财观念发生了根本性的转变。从政府来说，发展经济需要大量的资金，为做大做强鄂尔多斯经济，政府一直在给企业和居民的创业创造条件，对民间借贷持鼓励支持态度；从企业和居民来说，在鄂尔多斯良好的经济发展环境下，创业、创富的意识不断增强，动力不断增加，在主观上“借鸡下蛋”、“借钱生财”的理念逐渐深入人心，但银行无法满足企业和居民的资金需求，需要民间借贷来实现自我发展。

四、民间借贷对经济金融的作用和影响

（一）正面作用

民间借贷在一定程度上缓解了资金紧张的矛盾，在弥补正规金融供给不足，满足弱势群体对资金的需求，推动中小企业的发展和促进地区经济增长等方面发挥着不可替代的积极作用。民间融资对于解决生产、生活中的特殊需求确实起到一定的作用，从某种程度上也体现了人与人之间相互信赖、相互帮助的民间关系，自发形成一种信任机制。从资源配置的角度看，民间融资使闲置、游离资金得以重新分配到最需要的地方，在银行和信用社力所不及的领域和范围内起到拾遗补缺、优势互补的作用；而且民间融资手续简便、操作灵活、方便快捷的优点更适合小企业、个体工商户、居民之间的资金调剂，与银行信贷相比，是一种更为有效的融资方式，更能反映社会资金的供求关系。尤其是在我国从紧货币政策的背景下，在信用机制还不健全的情况下，民间融资的存在和发展，对于扩大融资规模，发挥资金使用效益，支持经济的互动和发展有着重要的现实意义。

（二）负面作用

一是民间融资对制定和执行货币信贷政策产生较大的抵消作用。一方面，民间融资使得部分社会资金需求由显性化转为隐性化，不能准确反映社会资金供求状况，货币管理监管部门依据的市场信息不全面，其所做出的宏观决策必然不够准确。另一方面，由于民间融资行为不受货币信贷政策的约束，加之其与正规金融之间存在的互补关系，无论从其行为本身看，还是从民间融资总量看，都出现与正规金融逆向而行的变化，货币政策在微观层面的作用因缺乏载体而显得软弱无力，特别是当前国家实施宏观调控政策背景下，不利于发挥经济调控和产业导向的职能作用，客观上削弱了宏观调控的政策效应。

二是民间融资对储蓄存款市场干扰严重，给商业银行经营造成一定影响。民间融资获利性的特点使其经常以“高利率”面目出现，资金供应者以获取高利为主要目的，而资金需求者则以高利率为诱饵，一拍即合，这是当前民间融资的突出特点。但其带来的危害亦十分明显：一方面是与正规金融机构争夺资金来源和市场份额，分流了金融机构的存款，尽管增加了资金在民间的流动性，但从局部来看，正规金融的储蓄存款受到冲击，对其正常经营形成一定的影响，也为正规金融间的不规范竞争埋下了隐患；另一方面高利率使经济行为中蕴含高风险因素，助长投机和非正常投资现象，加大了企业的生产经营成本，挤压了企业的利润空间，严重的会扰乱正常的经济金融秩序和国家税收，造成地方金融生态环境恶化。

三是民间融资加重了维护稳定的压力。民间融资大多具有自发性和不规范性，缺乏合法的组织管理机构，融资双方法律意识淡薄，其经营活动和收益游离于国家的监督管理之外，因而很容易引发债务纠纷，也极易形成非法集资，扰乱当地正常的经济金融秩序，增加社会不稳定因素。另外民间借贷活动尚未纳入国家统计范畴，其资金在正规金融体外循环，金融监督管理部门和经济统计部门无法掌握其规模和动向，直接影响决策部门的准确判断，易造成决策偏差。民间融资所引发的经济社会问题必然影响和牵动经济金融的发展，进而加重维护经济金融稳定的压力。

五、对策建议

当前随着国家实施从紧货币政策的影响，社会资金面趋于紧张，而民间借贷能缓解这种资金短缺的矛盾，对社会经济的发展具有积极的支持作用。但民间借贷的存在和发展，潜伏的风险和隐患也不容忽视。需要正确引导民间借贷，以制度来规范民间金融行为，使民间融资在符合国家法律法规要求下运行。

（一）建立健全法律法规，用制度规范民间借贷

我国现有法律没有明确区分非法吸收公众存款与合法民间借贷之间的界限。《合同法》第12章规定，建立在真实意愿基础上的民间借贷合同受法律保护；《最高人民法院关于如何确认公民与企业间借贷行为效力问题的批复》也规定，公民与非金融机构之间的借贷属于民间借贷，只要双方当事人意愿，即可认定有效。虽然也规定企业不得以借贷的名义非法集资，但非法集资概念和范围非常模糊，不好确定。所以要针对民间借贷的实际和特点，尽快建立健全民间借贷的法律法规和管理办法，明确借贷双方的权责利、交易方式、利率范围等，明确界定非法吸收公众存款、非法集资和正常民间借贷的区别，用法律手段治理和规范民间融资行为，使民间融资活动有法可依，推动民间借贷走上正常健康的发展轨道。

（二）疏堵结合，正确引导民间借贷

一方面对正规的、合法的民间借贷机构及行为，要正确引导和规范，为民间金融构筑一个合法的活动平台，为“三农”和中小企业提供方便快捷的融资服务。使正当民间金融活动在光明正大地赚取合法利润的同时，充分发挥对正规金融的拾遗补缺作用。另一方面，要加强舆论宣传教育，增强社会公众对非法吸收公众存款、非法集资活动的风险意识和鉴别能力，引导公众依法理性投资，防止扰乱金融秩序和风险的发生。

（三）强化监管约束机制，抑制民间借贷负面作用

篇（11）

在我国，新生代农民工既是一个重要的社会群体，又是一个明显的弱势群体。由于历史和现实的原因，这一群体存在的代际传承和阶层固化问题制约着我国经济的可持续发展和城乡一体化建设，对于我国坚持走新型工业化和可持续发展道路形成不利影响。本文试从经济法视角对依法破解新生代农民工问题的关键谈点认识。

一、新生代农民工问题的实质

改革开放前，我国各阶层群体之间的社会落差不大，经济资本差距很小，不同家庭文化资本的作用几乎为平等的国民教育所消解，家庭资本对下一代社会地位的影响并不显著。改革开放后，各阶层群体之间社会的、经济的、政治的距离开始拉大，从而导致家庭资本影响力增强，这在代际流动和代内流动中均有体现，尤其是权力地位对家庭资本的综合作用表现得更加突出。但到目前为止，在单纯经济地位的实现过程中家庭背景的影响依然式微，这就使得那些缺乏优势家庭背景而又具有强烈上升愿望的人，更多地去选择改善自身经济地位以实现家庭资本的擢升。新生代农民工正是这样的一个族群。

本文语境中的新生代农民工问题，专指新生代农民工代际传承和阶层固化问题。代际传承，即祖辈世代相传，系指家庭中每一代人和上一代人之间社会地位的相似性。阶层固化，即社会流动丧失，系指若干代人持续停留在某种社会阶层中的稳定性。应当说，新生代农民工代际传承和阶层固化问题并不是严格意义上的“三农”问题，而是更加接近于城市问题但又不是城市问题。虽然农民外出务工既是增加农民收入的一个渠道，又是提高农民增加收入幅度的一种有效方式①，但是农民一旦进城务工就变成了“半个城市人”，特别是新生代农民工中的绝大多数人已有破釜沉舟的“融城”意识和行动，与之相关的就业、培训、社保、维权等又无一例外地属于城市问题，因此这一问题事实上已经超越了“三农”问题的时间范围和空间范围。农民工问题超越“三农”问题的时间范围，是指两个问题并非完全同生同灭，“三农”问题的解决并不等同于农民工问题的解决。农民工问题超越“三农”问题的空间范围，是指两者并非同处一个地域，解决农民工问题的重心越来越转向城市，已经进入“城市解决”的框架中。这是因为在工业化城镇化进程中，农民工将持续不断地向城镇转移，即便将来“三农”问题解决了，这一进程还会继续。必须指出，新生代农民工问题的实质在于城乡一体化，是一个实践性、综合性很强的新课题，需要运用经济学、政治学、社会学、法学等多种学科知识加以分析提炼。

二、依法破解新生代农民工问题的关键

随着第一代农民工年龄增大、逐步返回农村，上世纪80年代后出生的第二代农民工（新生代农民工）陆续进入城市，并成为亿万农民工的主力。由于这一代农民工所成长的社会环境、家庭环境和其父辈相比发生了很大变化，他们在文化程度、打工目的、城市认同感等方面也和父辈迥然不同。所以，依法破解新生代农民工问题的关键已经不再是“农村包围城市”式的迁徙（经济）问题，而是平权（法律）问题，即让新生代农民工和市民一样享受国民待遇问题。

具体讲，依法破解新生代农民工问题的关键主要有以下几点：（1）实行城乡统一的居住证制度。作为户籍制度改革的内容和“绿卡”制度尝试的形式，居住证制度目前已在上海、深圳等城市实行。凡持有居住证的人，在工作、生活等方面可享受当地城市居民的待遇。2010年5月27日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次以法规形式提出将在全国范围内实行居住证制度，它将寻求解决农民工融入城市和外国人技术移民等问题。当然，这离城乡统一的居住证制度还有很大差距，但已是历史性进步。（2）采取农民工子女中小学就近入学制度。教育权是一种基本人权，应当奉行“有教无类”②，追求教育平等。将中小学就近入学变成制度，充分考虑了农民工进城后城市建设的需要与可能，事实证明是可行的。目前教育不公现象比较严重，教育资源城乡分布不均，这也是新生代农民工往往携子女同入城的一个重要原因，农民工子女中小学就近入学能够解决他们的后顾之忧。由于我国新生代农民工贫困代际传承相当牢固而普遍，因此2011年儿童早期发展国际研讨会的与会专家呼吁，必须注重农民工子女早期发展教育，打破贫穷的代际传承。③（3）落实城乡相同的计划生育政策。计划生育是我国的一项基本国策，这项政策落实得最好的是城市公职人员，广大农民特别是身居城郊或“城中村”的农民工家庭计划生育意识比较淡漠，需要加强管理，实行必要的奖惩措施。公职人员的处罚措施之一是开除公职，与此相应，对于违反计划生育政策的农民和农民工建议收回其承包土地、解除其劳动合同，并载入诚信不良记录。（4）切实解决新生代农民工城市住房问题。将新生代农民工城市住房问题纳入城市廉租住房保障制度，可以首先在中小城市试行。（5）实现新生代农民工医疗保险城乡迁移中的无缝衔接。例如，实行“医疗保险一卡通”或“农民工医疗保险定点医院”制度，就是很好的方法。（6）着手解决农民社会养老问题。目前“双轨制”退休养老金制度带有明显的歧视性，应予废除。城乡社会养老制度的最终目标是城乡一体化，但鉴于我国诸多现实困难和区域经济发展不平衡，宜先进行多层次社会养老制度改革，然后逐步推进城乡社会养老一体化。我们认为，要从制度入手，把政策创新和法律跟进结合起来，依法建立保障新生代农民工合法权益的长效机制。为了达到这个目标，有必要深入查找新生代农民工问题形成的原因，关注和鼓励新生代农民工融入城市的不懈奋斗，保护新生代农民工维权的积极努力，促进和完善事关新生代农民工切身利益的包括法治在内的制度建设。惟其如此，才能从根本上解决新生代农民工问题。

三、经济法能为新生代农民工做些什么

经济法是沟通公法与私法的桥梁，是解决新生代农民工问题的“达摩克里斯”之剑。笔者认为，它能为新生代农民工做三件事：

第一，创造公平的社会竞争环境。为新生代农民工创造更多的公平竞争机会，让他们尽快融入城市，是我国政府面临的一项新任务。我国现有1.5亿农民工，新生代农民工占到其中的60%还多。作为农民工的主体，他们是中国经济发展的重要支柱，是城市居民生活不可须臾离开的“街坊邻居”。我们应当看到，新生代农民工表现出的改变自身命运获得人生发展的冲动和渴望已胜过父辈。与父辈相比，他们受教育时间较长，接受新事物更快；他们劳动合同签订率有所增长，维权意识增强；他们频繁跳槽，希望尽快融入城市。同时，我们也应当看到，新生代农民工的身份处境和生存状况至今依然处于劣势，需要引起高度重视。与父辈一样，他们至今仍旧游走在城市与农村的边缘，面对整体收入不高、工作稳定性差、劳动合同不规范、社会保障水平偏低等窘迫问题。大多数人的职业命运，仍是在不情愿的低端产业岗位上卖苦力，而且职业安全性差。过去30年中，农民工经历了从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“第一代”到“新生代”，从“暂住”到“常住”的实质性转变，相关政策也在不断调整和完善。然而，新生代农民工生存环境的根本改善是一个艰巨、长期的工程，不仅需要制度关怀，还需要从政府、社会、市民层面——包括新生代农民工自身——进行全方位的人文调适。社会要为他们创造更多的公平竞争机会，让他们通过努力尽快融入城市，追求自己的幸福生活。