卫生行政法律关系大全11篇

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行政法的基本原则是规范行政法律规范的制定和实施，指导行政法律关系主体行使行政职权、履行行政职能的根本原则，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念，是在行政法调控行政权的长期过程中形成的，体现着行政法基本价值理念，是整个行政法的理论基础。

我国行政法基本原则的内容界定

首先，行政法基本原则应体现法治精神，即行政行为应体现合法性。我国已建立起包括行政组织人员法、行政行为和行政程序法、行政监督救济法在内的中国特色社会主义行政法律体系。这个体系包括国务院组织法、行政诉讼法、国家赔偿法等行政基本法，一批部门性行政法律、行政法规、地方性法规与行政规章，以及治安、工商、质量、金融、药品、食品卫生等具体执法领域的部门行政法。行政法是仅次于宪法的独立法律部门，是宪法的实施法，是动态的宪法又称“小宪法”。①行政法实践着制度的各项基本原则，其中“法治”原则是核心。因此，我国行政法基本原则的确立当然应该体现制度的“法治”的基本精神，简单地概括即是要保障公民个体自由和个体权利，实现公民各项权利的法治化。所以，行政法的基本原则有其自身部门法的基本特征。归纳我国行政法基本原则必须与宪法基本原则区分开来，但又必须与其保持一种母子法的关系。②坚持强化行政法治建设，做到有法可依，有法必依，让一切行政行为都在合法性原则框架内进行，对于建设法治政府，保障公民合法权利实现具有重要的意义。

其次，行政法基本原则应反映法的基本价值。法的基本价值有很多种，不同的学者作了不同的概括，但合理、公平、自由作为法的基本价值已被当今学术理论界普遍肯定。所有法律部门都应体现法的价值理念，作为独立部门法的行政法也应体现法的根本价值精神，但我们不能否定法的价值在法律体系中应有其特定的价值排位，也就是说哪项价值更具有根本性。我国改革开放30年来，随着经济社会不断深入发展，政府积极参加社会事务的管理，通过依法行政化解社会矛盾，解决民生问题，保证社会和谐发展。如果我们的国家不断出现，很多矛盾和社会问题得不到合理有效解决，社会的稳定就得不到保证，人们的合法权益更没有保障。另一方面，也值得我们注意，政府积极参与社会事务的管理，使得公权与私权经常接触，出现权利和权力冲突的现实可能性就大大增加，很有可能出现政府行为以“维护社会秩序”和“保障公民权益”为借口越过楚河汉界侵犯公民的合法权利。所以，通过各种方式对行政主体的行政行为加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，助推法治政府的建设，以保护公民权的实现。”③基于上述分析，可以得出结论，合理性原则应是行政法的重要价值原则，即通过对政府行政权力的限制以及使公民权利在受侵犯后能通过有效的法律手段得以维护，实现合理的法的价值目标。

行政法从近代诞生开始就是一种以权利为本位的法，而不是权力本位的法。到今天，它依然以权利为本位，只是这种作为“本位”的权利内容发生了变化，即由“自由权本位”发展到“福利权本位”――政府只能从尽量不干预公民权利发展到为权利提供服务。我们显然不能从政府这一职能变化中得出结论说行政法的本位已经确实发展为了行政权利本位。④

我国行政法基本原则的指导作用

当今我国社会行政事务复杂多变，无论立法者多么高明，也不可能事先预见今后所有的问题，无论法条制定得多么精细都无法做到面面俱到，而通过立法者事后补充立法漏洞或者修改法律去平衡个案中的不公由于过于迟钝而显得不切实际。⑤另一方面，司法机关的法律解释和法律适用对弥补法律漏洞具有极为重要的意义，基本原则就是法官用以弥补法律漏洞的重要武器之一。法律原则是法律共同体基于公平、合理等基本价值的信念而形成的比较一致和稳定的行为准则，原则往往是有弹性的，这一点使它不同于必须适用的规则。法律原则可能载于法条中，但很多情况下只表达在教科书和论著中，甚至只存在于人们的意识中。在我国行政法理论中，法律原则作为行政法渊源的地位并未确立。参阅一些中国行政法学教科书就会发现，大多数教材都只是把宪法、法律、法规、法律解释等成文法列为行政法的渊源，很少有主张法律原则应当成为行政法渊源的。其实，行政法基本原则作为法律渊源具有重要的现实指导意义。行政法的基本原则作为直接调整行政法律规范的最主要、最具普遍的法律原则，贯穿于行政法律规范的最主要、最具普遍价值的法律原则，贯穿于行政法律关系之中。

根据上文中论述的行政法基本原则内容的界定标准，综合分析国内学界一些观点，可将我国行政法基本原则归纳为合法性原则与合理性原则两个方面。我国行政法的基本原则对于发展和完善行政法治建设具有特别重要的功能。⑥

维护行政法体系的统一、协调与稳定。行政管理领域和行政活动的广泛性、多样性和复杂性的特点，决定了行政法律规范的广泛性、多样性和复杂性。但是，由于调整性质相同的社会关系同属于一个法律部门，这些广泛、多样和复杂的法律规范必然要体现统一的基本精神，彼此之间要相互协调。同时，虽然行政活动的特点决定了具体行政法律规范易于变动，但从总体上讲，行政法又要维持相对的稳定性，不能朝令夕改。行政法的基本原则正是体现行政法的基本精神，能够统一协调不同的行政法律规范。这种法理功能主要是通过统率、指导行政法律规范的制定、修改及废止工作，保证不同层次的各种行政法律渊源的协调一致来实现的。

保证行政法律规范统一协调实施。行政法律规范和行政法律关系主体的广泛性和复杂性，决定了行政法实施的复杂性。如果没有行政法基本原则的统率和指导，其混乱无序状况无法设想。行政法的基本原则对行政法律规范的统一与协调作用主要体现在：一是规范行政法律关系主体的行为，保证他们能够按照统一的标准和要求适用和遵守行政法律规范，实现行政法的调整目标。二是为准确地理解、适用和遵守行政法律规范提供依据。如何保证人们对行政法律规范准确理解，是保证准确适用和遵守行政法律规范的前提。行政法基本原则作为贯穿于行政法律体系，对行政法律规范的制定和实施起统率指导作用的基本原理或准则，有助于人们认识行政法的实质准确理解行政法律规范，从而保证适用和遵守行政法律规范的准确和统一。三是能够发现并及时纠正行政法体系中的不协调现象，防止发生有悖于行政法整体调整目标实现的事件。

弥补行政法律规范的疏漏，保证行政法律关系得到有效调整。对于已经基本形成中国特色社会主义法律体系的我国来说，由于人们认识上的局限性和社会情况的不断发展等主客观原因，我国的行政法律体系也难免存在疏漏与不足，使一些有必要由行政法律规范调整的社会关系得不到及时必要的调整。这种疏漏或不足如不及时弥补，往往会严重影响社会关系的稳定和有序和谐发展。我国行政法的基本原则则可以弥补这种疏漏或不足，供行政法律关系主体适用或遵守，以保证既能发挥行政法律关系主体在这些领域的主观能动性，又能防止发生有悖于行政法整体调整目标的事件，从而实现科学构建我国的行政法律制度。⑦

综上所述，行政法是控制行政的法，相比于其他的部门法而言，行政法是最具时代精神的部门法，因为它调整的是行政主体与公民的关系。由于社会发展新情况的出现，政府原有管理方式的局限性和不和时宜常常发生，这是很正常的事情。行政法最重要的应该在于其实然状态，也就是法律与现实的切合程度。完善的行政法律制度应当促使行政权与公民权之间保持一种平衡的态势。我国行政法基本原则是指导行政机关具体行为过程的最基本准则，在社会发展日益迅速和行政领域全面膨胀的现代社会，如何更有效地控制行政权成为政府面临的新课题。传统的通过立法机关制定具体法律规范来约束行政行为已满足不了社会发展，通过发挥行政行为的基本原则来调整公权与私权的关系已成为我国政府的新诉求。（作者单位：黑龙江齐齐哈尔大学经济与管理学院）

注释

①龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，1985年，第5页。

②张剑生：“现代行政法基本原则之重构”，《中国法学》，2003年第3期。

③孙笑侠：《法律对行政的控制――现代行政法的法理解释》，济南：山东人民出版社，1994年，第4页。

④［法］莫里斯・奥里乌：《行政法与公法精要》，沈阳：春风文艺出版社，1999年，第3页。

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中图分类号： D693 文献标识码： A

行政第三人是指因受行政权间接作用或约束，其权益受行政行为的效力辐射或影响因而与行政行为有间接利害关系的行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或其他组织。

一、行政第三人认定的意义

面对一个组织或个人，认定其是否属于行政第三人，这是一项十分费劲的工作，也是一项十分重要的工作。在实践中，行政相对人的地位往往比较明确，其与行政主体构成的行政法律关系清晰，比较容易认定，其权益也容易受到保护。但行政第三人因在行政法律关系中的地位比较隐晦，往往被忽视，其与行政主体之间的平衡点难以找出链接点，其权益的法律保护相对比较薄弱。因此认定行政第三人，有着十分重要的法律意义。首先，有利于对行政第三人权益的法律保护。其次，有利于提高行政和司法效率。再次，有利于确定行政复议中的申请人和第三人。最后，有利于确定行政诉讼中的原告和第三人。

二、行政第三人的资格认定

一）行政第三人资格认定概述

行政第三人的资格认定是指对行政第三人权利能力和行为能力的认定。对行政第三人资格的认定是认定行政第三人的前提和基础。权利能力是指依法享有权利和承担义务的资格。行为能力是指能以自己的行为依法行使权利和承担义务从而使法律关系发生、变更或消灭的资格。

权利能力与行为能力是两项重要的法律资格。权利能力是充当法律关系主体所必须具备的法律资格。凡具有权利能力的均可成为法律关系主体，可以享有法定权利，承担法定义务。而凡具有行为能力者即可不依赖他人而独立实施法律行为，参加法律关系，为自己取得法定权利或履行法定义务。一般来讲，有行为能力即意味着有权利能力，但有权利能力就不一定有行为能力，法律只对具有一定判断能力的人赋予行为能力，如必须符合一定的年龄和智力要求的人才能具有行为能力。行政第三人可以是自然人，也可以是法人或者其他组织，他们的权利能力和行为能力不一样。

二）自然人的权利能力和行为能力

1．权利能力

在行政法律关系中，自然人的权利能力可分为一般权利能力和特殊权利能力。自然人的一般权利能力泛指参加一般行政法律关系的法律资格。它始于出生，终于死亡。法律对于一般权利能力均等赋予一切自然人，不因年龄、性别、民族、种族、国籍、信仰、文化程度及财产状况的不同而有所不同。而特殊权利能力则指参加特定的行政法律关系所要求的法律资格，它与主体的法定地位密切相关，具有不同身份的自然人，其特殊权利能力也会有所不同。如本国人与外国人之间会因政策上的考虑而被赋予不同的权利能力。如按我国法律规定，外国人一般不得有担任国家公务员的权利能力。

2．行为能力

自然人是否具有行政法上的行为能力或行为能力是否受限制，决定于具体行政法律规范对构成有行为能力、限制行为能力和无行为能力的各种各样规定。它同样也可分为一般行为能力和特殊行为能力。一般行为能力有两个条件，即年龄条件和智力条件。特殊行为能力是指公民在行政法上的行为能力因具体的行政法律关系不同而有特别要求。如年满18周岁以上45周岁以下且身体健康的公民才能承担服兵役的义务。

三）法人的权利能力的行为能力

1．权利能力

法人在取得法人资格以后，就正式成为法律主体，在法律上自然享有法律规定的权利，也应当承担法律所规定的义务，即应当具有权利能力。

法人的权利能力从法人成立登记或正式成立时产生。具体来讲，企业法人从核准登记手续办理完毕，并依法领取营业执照之日起享有权利能力；依法需要办理法人登记的，从核准登记手续办理完毕之日起取得权利能力。法人的权利能力在法人存续期间与法人是不可分离的。法人的权利能力终于法人消灭之日。在其依法被撤销、解散、宣告破产或其他原因终止后，法人即丧失权利主体资格，其权利能力，也不复存在。但法人终止后，一般还必须对其业务、资产和债权债务进行清理结算。在依法清算期间法人仍在清算所必要的范围内享有一定的权利能力，直到清算完毕，依法向国家主管机关进行注销登记后，其权利能力才完全消灭。

同时，法人的权利能力还要受到许多方面的限制，这一点与自然人享有的广泛的权利能力不同。第一，其权利能力的范围有限制。即不得享有与自然人的人身不可分离的权利，如肖像权、健康权、亲属权、继承权等，但可以享有其他人身权，如名称权、名誉权、自由权等。第二，其权利能力受法律规定或行政政策的限制。各个法人成立的目的不同，其经营范围也不一样，因而也就享有不同的权利能力，特别是企业法人“应当在核准登记的经营范围内从事经营”，这一经营范围即为对法人权利能力的范围限制，若超出登记的范围经营则属违法行为，应承担相应的民事或行政法律责任。

2.行为能力

法人的行为能力与其权利能力是一致的。第一，存续时间相同，法人的行为能力与其权利能力同时产生，同时消灭。对法人来说，有权利能力就必然有行为能力。这一点与自然人的行为能力有区别。第二，能力范围也相同，法人的行为能力与其权利能力一样，也受来自各个方面的限制。各个法人的权利能力不同，其行为能力也相应不同。法人只有在其权利能力的范围内所作的行为才能受到法律的承认和保护。另外，法人的行为能力还有一个特征，即法人代表的行为归属于法人，由法人承担其法律后果。

其他组织，即非法人组织的杈利能力和行为能力基本与法人的权利能力和行为能力相同。

三、行政第三人的身份认定

一）行政第三人的身份认定概述

行政第三人的身份认定是指确认一个公民、法人或其他组织是否属行政第三人。确认行政第三人是确定其一定的法律地位和对其权益进行法律保护的前提。某个个人或组织只有被确认为行政第三人，才能具备行政第三人的法律地位，享有行政第三人的权利，承担行政第三人的义务，才能得到相应的对行政第三人的法律保护。确认行政第三人身份，除对其资格审定外，关键在于分析某一具体行政法律关系中，除行政主体和行政相对人外，是否还有隐含的法律关系主体，即受具体行政行为间接作用、间接影响的人。

二）行政第三人身份认定的方法

认定行政第三人是一个较为复杂的问题，主要应从具体行政行为和可能成为行政第三人的公民、法人或其他组织两个方面进行分析。

1．从具体行政行为分析

当某一具体行政行为为复效行政行为时，就会出现行政第三人。复效行政行为被行政法学界认为“具有授益效力又具有侵益效力”，即是“使一方得到利益而使另一方遭到不利影响的行政行为”。当它针对两个以上互有相反牵连关系的公民、法人或其他组织时，就使行政主体具体行政行为的行政相对人和行政第三人同时形成。如【判例1】村民吴某承包的责任田在河流南岸，属该村四组集体所有。同村五组村民罗某的责任田在河流北岸，属该村五组集体所有．某日暴雨引发山洪．吴某和罗某的责任田均被淹没。洪水过后，河流改道。两地连成一片，界线难以划分。吴与罗因复垦土地使用权发生纠纷。罗某申请县政府处理。县政府根据《中华人民共和国土地管理法》的规定作出“关于罗某与吴某土地使用权争议的处理决定”，确认复垦土地为五组所有，罗某享有合法的土地承包权。吴某不服，向自治州中级人民法院。吴某诉某县政府案中，某县政府作出的“关于罗某与吴某土地使用权争议的处理决定”就是复效行政行为。罗某是该具体行政行为直接指向的对象，是该行政行为的相对人，而吴某的权益则受该行政行为的影晌，是该行政行为的行政第三人。又如【判例2】被告辽宁省某乡人民政府批准吴某建房100平方米的申请。当吴某动工建房时，原告王某发现吴某占用了自己合法使用多年的宅基3平方米，遂问吴某，吴某说有乡政府批准文件。于是，王某提起行政诉讼。称乡政府对吴某申请建房的批准行为，侵犯其对3平方米宅基地的合法使用权。法院以王某不是该行政法律关系中的相对人为由，不予受理。王某诉辽宁省某乡人民政府案中，乡政府的批准吴某建房申请的行政行为即是复效行政行为。该案中，乡政府的批准行为是直接针对和指向吴某的，吴某是该具体行政行为的相对人，而王某的合法权益也受到该批准行为的影响，王某是该具体行政行为的第三人。该行政行为使两个互有相反牵连关系的公民，一方得到利益另一方受到不利影响。如【判例3】1993年3月5日，×省卫生行政部门考虑到其对位置偏远的×经济开发区进行日常食品检查之不便，依据省政府l991年制订的《食品卫生监督管理规定》第31条“省级卫生行政部门可确定有条件的单位具体行使日常食品卫生的检查（验）……”的规定，确定由开发区的×县莹石矿进行本区域的日常食品卫生检查（验）。1994年4月21日，莹石矿在进行突击检查中发现该开发区某食品店正在出售发霉香肠，当场作出停止销售并罚款200元的处罚决定，该食品店不服，向法院提起行政诉讼。某食品店诉某省卫生行政部门案中，×县莹石矿对×食品店的行政处罚行为，就不具有复效性。即没有除食品店以外的人受到该行政行为的影响。因而该行政行为只有相对人――×食品店，而没有行政第三人。又如【判例4】×县计划生育管理委员会为有效控制超生，将自治区《计划生育条例》规定给本部门的处罚职权委托给各村村委会行使。1994年2月25日，×村村委会以自己的名义对超生二胎的村民丁×作出罚款950元的行政处罚决定。丁×不服，以“自己并未超生，是在政策允许的范围内生育”为由，向人民法院提讼。丁某诉某县计划生育委员会案中，受×县计划生育委员会委托的×村村委会对村民丁的行政处罚决定行为，也不具有复效性，它仅对村民丁产生效果，而没有村民丁以外的人受这一具体行政行为的影响，因为这一具体行政行为只有行政相对人而没有行政第三人。

2．从公民、法人或其他组织来分析

1）公民、法人或其他组织必须有相应的行政法上的权利能力。由于行政第三人是行政法律关系的主体，而作为行政法律关系主体，一般只要具有相应的权利能力即可，而无须具备相应的行为能力。因为行为能力一般不影响其作为法律关系主体。自然人的权利能力分为一般权利能力和特殊权利能力。一般权利能力始于出生终于死亡且平等地享有。特珠权利能力则是指参加特定的行政法律关系的法律资格，它与主体的法律地位密切相关。首先，其权利能力的范围有限制，如不得享有诸如肖像权，健康权等与自然人的人身不可分离的权利。其次，其权利能力受法律规定或行政政策的限制，如私营企业不得从事金融业、军工业的生产经营。最后，法人的权利能力还受其经营范围或成立目的的限制，超出经营范围的行为不受法律保护。组织的权利能力与法人基本一致。因此，在认定法人或其他组织是否为行政笫三人时，应当认真分析和考察其权利能力，尤其应从其受限制和制约的三个方面进行考察。

2）公民、法人或其他组织必须受到具体行政行为的间接作用、间接影响，权益受到侵害且其权益受损与具体行政行为的间接作用有因果关系，这是认定行政第三人最关键的标准。若有行政行为存在，行政行为也对某人产生了影响，某人的权益也受到了损害，但某人的权益受损和行政行为的影响并无直接因果关系，在这种情况下，该人就不是行政行为的第三人。如【判例5】1990年3月24日，×市印刷厂经理刘×租用个体司机王×的车前往某外商处洽谈业务。途经市公路养路费征收管理处×检查站时，被拦截检查，发现王×自1987年5月以来没有按规定交纳养路费，即将王×的车扣押，并作出限15天内补交养路费及罚款共计4040元的处罚决定。刘某因此未按时到达致使生意未谈成。×市印刷厂诉检查站案中，虽然有行政处罚行政行为的存在，该行为对印刷厂也有间接影响，印刷厂的权益也受损，但印刷厂虽因扣车而受到损失，但这只是间接原因，直接原因是其租用了未按规定交纳养路费的个体车辆。因此，检查站的行政行为与印刷厂的受损无直接因果关系，印刷厂不是检查站具体行政行为的行政第三人。

四、行政第三人的类型和范围

前文论述了认定行政第三人的方法。但这些方法还不足以全面充分地认定行政第三人。还要对行政第三人的类型和出现的范围加以研究，以更好地把握认定行政第三人的准确性。那么行政第三人在哪些具体情况下出现呢？它有哪些基本类型呢？根据行政第三人与行政主体行政行为之间的关系，可将行政第三人分为因果行政第三人、排他行政第三人和连带第三人三类。这三类行政第三人在不同的情况和范围出现。

一)因果行政第三人

它是指根据行政主体的行为结果而取得行政第三人资格的行政第三人。这里行政主体的行政行为是“因”，构成新的法律关系是“果”。因果行政第三人相当普遍。如乡政府向土地管理部门申请将甲地作为建办公楼用地，土地管理部门批准乡政府的申请，但是某企业对甲地使用权归属有异议，这样土地管理部门的批准行为与对土地使用权有异议的某企业之间有法律上的因果关系，某企业就是因果第三人。

二)排他行政第三人

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1.1医患关系是行政法律关系

医患关系是行政法关系之观点认为，国家主体医疗卫生事业的本质是向全民提供基本医疗保障，医疗单位的主体是公立医院，是享受国家政策补贴的非营利性机构。这在一定程度上也说明医院承担了国家相应的职能，医患关系符合行政法律关系的特征。笔者认为，即使在公共卫生领域，医患关系与行政法律关系有着惊人的相似之处，也并不具备行政法律关系的最根本属性：一方当事人必须是依法行使行政权力的主体。医方既未依赖行政权力，也没实施行政管理，作为医方的意志和行为并不具有单一性；所谓“承担了国家相应的职能”只是类似于国家通过政策补贴的形式购买服务，以此而把医患之间的关系认定为行政法律关系，可以说是非常牵强的。

1.2医患关系属于社会法律关系

近年来我国医患关系紧张，涉医暴力事件频频发生，医患关系俨然已成为社会问题，有学者指出医患关系是一种典型的社会法关系。医方遵循生命至上宗旨、坚持救死扶伤职责与以赢利为目的的经济人区分开来，以保护社会利益为目标的社会法才符合医患关系的本质属性。还有学者从医患关系所具有的社会性特征来分析医患关系社会法属性的主客观维度，认定其为典型的社会法律关系。仅以医患关系具有社会性特征就认定医患关系属于社会法律关系显然不妥，因为很多法律关系都具有社会性质，如消费关系，其社会性特征也是非常明显。

1.3医患关系属于消费关系

有学者认为寻医问诊属于生活消费，是一种必不可少的生存消费，医患关系就是消费关系，医疗纠纷应受《消费者权益保护法》调整。中国消协就始终坚持“患者看病就是一种消费，而且是生活消费的观点”。最高人民法院的《关于李新荣的复函》以及浙江、广东等省的地方人大相关立法都明确规定医疗纠纷适用消法调整。笔者认同患者看病的确是一种消费行为，但我国消法调整的只是市场经济中的消费行为，并不涵盖所有。从主体上看，医疗机构多为公益性质的事业单位，不同于作为消费关系中的经营组织，主体不符合消法；从内容看，医方提供的医疗服务是过程义务，而消法所指的义务是结果义务。所以，主张医患关系是消费关系是无法站住脚的。

1.4医患关系属于独立的医事（卫生）法律关系

我国最早提出将医事（卫生）法独立于于民法与行政法之外的是东南大学张赞宁教授，他指出医疗活动具有高风险性、高科技性、职务性以及社会福利性特征，认为医患关系应属于独立的医事法律关系。

2医患关系法律性质的界定

2.1医患关系的基本法律属性是民事法律关系

目前，我国法律关系的类型只有三大类：刑事法律关系、行政法律关系和民事法律关系，医患关系的法律属性归于前两者显然是不合适的。尽管在医患关系中存在诸如医生的业务自、强制诊疗义务以及行政、刑事责任等很多公法色彩的规定，使得医患关系既具有公法关系又有私法关系的特点，但从整体来看，医患关系同社会保障法律关系、教育法律关系相似，应属于大民事法律关系范畴，我们不能随意地创造出法律关系的类型。

2.1.1医患双方法律地位平等

医方和患方都有独立的意志，不存在隶属关系，不论是在立法的静态保护、还是在发生纠纷后司法的动态保护中，双方的法律地位都是平等的。在医疗过程中，“协作型”医患关系模式逐步形成，患方可以对医方的医疗技术、医疗方案进行平等协商，然后才接受医疗服务并要支付相应费用，医患双方之间的权利和义务是对等的。当然，基于医疗过程的复杂性和专业性，使得医患双方在医疗过程中的权利和义务事实上并不完全对应，但不应因此否定医患关系法律上的平等性，因为所谓法律关系双方主体地位的平等，是指人格和所处法律地位的平等。

2.1.2医患双方意思表示自治

就患方而言，可以根据自身情况自由选择医疗机构、医生、医疗方案；就医方而言，在提供医疗服务的过程中，可以自由地表达自己的意愿，如在患者的要求不合理或者不积极配合医院治疗等情形下可以解除与其的医疗关系等，当然不能随意拒绝或者推诿就医的患者，但这并不否认其的意思自治，我国民法也要求对民事活动当事人的意志自由进行必要的干预，救死扶伤是医方的根本职责和基本伦理，很多国家的法律都明确规定了医方的“强行性诊疗的义务”。

2.1.3医患关系符合等价有偿原则

民法的等价有偿原则，是指主体权利与义务的对等性及其价值的相当性，主要应指前者。医方提供了医疗服务就可以取得报酬，是有偿的；患者因被诊治获得了健康甚至保住生命，要付出一定金钱，也是有偿的。的确，公立医院收取的费用只是政府严格管控的成本价甚至低于成本价，但其享受了国家财政的政策补助，而财政主要来自于患者等交付的税收。从这种意义上说，公立医院所得到的政策补助正是来自于患者自身，换句话说，医方已获得了部分预缴款项。所以，医患交往的价值应该是相当的，等价有偿原则本也指价值相当，而不是对等，从全社会来看，医方包括医方主体的公立医院与患者之间的利益是平衡的，医患关系并不违反等价有偿原则。目前，我国的民法还是大民法，调整范围极其广泛，医患关系具有很多自身特点，但其并未突破民法的根本原则。

2.2医患关系是特殊的民事法律关系

医患关系具有民事法律关系的基本属性，但与一般民事法律关系相比，又具有明显的区别于普通民事法律关系的固有特征。医疗服务行为是医患关系的核心和主要内容，医疗行为的特殊性也就决定了医患关系的特殊性。

2.2.1医方的权利和义务主要来自于法律的规定

一般民事法律关系主体的权利和义务主要来自于法律的规定和双方的约定，但医方的很多权利与义务往往来自于医事法律的规定，期中还不乏强制性规定，带有一定的公法色彩。例如，《执业医师法》第24条规定：“对急危患者，医师应当立即抢救进行诊治，不得拒绝急救处置。”《侵权责任法》第56条规定：“因抢救生命垂危的患者等紧急情况，不能取得患者或者其近亲属意见的，经医疗机构负责人或者授权的负责人批准，可以立即实施相应的医疗措施。”再比如，一般情况下，患者到医方求医，医方不得对患者随意拒绝或推诿。

2.2.2发生医患纠纷时，承担责任的往往只是医方单方。

医患之间也可能就患方未付或未及时、足额支付医疗费而追究患方的责任，但这属于一般民事纠纷，不属于严格意义上的医患纠纷范畴。在进行医事诉讼时，法律只追究医方的责任，并不追究患方的责任。

2.2.3判定医方是否承担责任的依据主要是其过程义务。

医患之间有就是否存在过度诊断、过度医疗、乱收费而发生纠纷，但只是少数。发生医患纠纷的主要起因往往是医方提供的医疗服务的最终结果，但最终判定医方是否承担责任的依据主要是其为患者提供的医疗服务。医方只要依法、按照医疗规范、职业伦理以及当事人的约定及时提供了服务，即使未能达到患者的期望，甚至出现了死亡，也视作为已经履行了相应义务，无须承担责任。

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案例分析方法属于法学方法论学科的一个重点内容，在实际的教学过程中，很多高校担任行政法学的教师搜集了大量的案例进行讲解，使学生充分迅速地理解行政法学的相关知识，但效果并不理想，笔者在近年来的行政法学教学和教学调研工作中深切感受到了这一点。本篇论文从案例教学整个过程应该注意的环节进行系统分析，把案例教学法在实践教学中发挥得更加恰当和完善，最终实现教、学兼得的授课目的。

 

一、精选典型案例的重要性

 

(一)案例教学对培养权力与权利意识的作用

 

行政法与行政诉讼法是一门部门法门类较多、法律现象较为复杂和抽象的法学核心课程之一，这门课程除了要讲解大量的法条之外，还要学生理解很多行政法的原理，诸如人民代议原则，程序公开原则，行政权控权原理等不同于其他学科的一些基本原则。但是，大部分学生从小到大都没有跟行政机关打过交道，不知政府机关为何物，为此，学生需要从大量的案例中体会政府权力和公民权利发生冲突时的那种权利保护意识，要培养他们敢于说话，敢于对话国家机关执法人员的精神，当然学习行政法一些知识后，更主要的是合法维权，合理申辩。

 

(二)案例教学对深入讲解行政法条的作用

 

行政法门类繁杂，部分法众多，如果单纯用课本上的知识讲解是万万不行的，每一个部门法都对应一个行政领域，诸如教学、卫生、交通、质检、税收等领域，如果通过部分案例的讲解，对上述领域的行政处罚、行政许可进行现实还原分析，讲授效果无疑是明显的。另外，行政法多变化的特点和大量自由裁量条文的特点也促使案例讲解在学生理解行政合法行为和合理行为过程中的重要性。

 

(三)案例教学对行政程序理解的作用

 

行政程序法在行政法课程讲授过程中也是重要的篇章，如果不通过案例让学生身临其境的感受程序的力量，他们对程序公正公开透明概念的理解肯定是模糊的。

 

二、怎么选择典型案例

 

鉴于案例教学的重要性，如何选择案例成为我们备课过程中一个重要环节。这里面有几个问题：选不选案例?从哪里选?选哪个案例?

 

首先第一个问题，选不选案例?这里的意思是在某一章的教学中，使用案例是否恰当的问题。因为，某些章节的授课中，不使用案例而通过其他的讲授方法更能很好地达到教学效果。我们以姜明安教授编写的第五版《行政法与行政诉讼法》为例，在本书第二编当中，对行政法主体制度的讲授就不必用大量的案例来分析，因为他们就存在在社会上，学生在某种角度上就是相对人，如果此时就用大量案例分析就有点多余了，学生也不见得就能理解记忆，相反，倒可以让学生在空余时间去一些政府单位来亲身感受。

 

第二个问题，从哪里选案例。如今网络上的案例很多，行政法学者所著行政法案例选编也较多，还有生活中经历的案例，更有模拟的案例。笔者认为，在这个问题上，选择的标准是授课老师对什么案例理解的最为深刻，如这个老师亲身经历过一些案子或者他亲眼目睹过一些案例，但是最高人民法院公报上的典型案例如果这位老师能从头到脚的挖掘出案件细节，也是适当的。

 

第三个问题，选哪个案例?意思是对于一个内容的讲解，有很多类似的案例，怎么选择一个恰当的来讲解的。我们仍以姜明安教授这本书的讲解为例，该书第191页是对具体行政行为的成立要件进行的讲解，该节第二个要件：行政权的实际运用，书中列举了鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案、平安村红卫组诉于都县人民政府山林权属纠纷案、中国华源实业总公司无锡公司诉江阴进出口商检局行政赔偿案这三个案例。对于这三个案例，笔者认为使用第一个较为妥当，原因是该案与学生生活较为贴近，并且悬赏广告性质的理解较为容易。所以，选哪个案例的判断标准应该是该案对学生的知识经验是否接近，并且是否能充分说明这个讲授内容。

 

三、如何系统分析案例

 

案例如果被确定下来了，下个阶段的任务就是授课教师如何分析案中的案情、当事人、证据以及法律依据。这个阶段是老师首先学习理解案例的过程，所谓以己昭昭才能使人昭昭。

 

首先，案情的分析要结合所讲内容的深度来决定。例如，在讲到行政主体一章时，无须讲解那么多具体的案情，但是行政主体涉及行政诉讼的原被告，所以，这个地方除了讲解哪些人和机关是主体外，还要分析行政主体判断的标准，即主要依据在行政法律关系中的利益相关度。如果是讲解法律依据的适用，要侧重于案件事实清楚的前提下，分析相关类似法条的可依据性，而不再对事实部分进行再讲解，从而达到有的放矢，明确教学目标。

 

其次，运用“行为分析法”进行案例的深度挖掘。对于分析案例的方法，许多专家学者也对此进行了若干探讨，诸如法律关系分析方法[1]：通过理顺不同的法律关系，确定其要素及变动情况，从而全面地把握案件的性质和当事人的权利义务关系，从在此基础上通过逻辑三段论的适用已确定适用法律，做出正确的判决;请求权基础分析法[2]：以请求权为基础，围绕当事人之间的法律争议，寻找正确的法律规则;三层次分析方法[3]：以请求权基础分析方法为基础，进一步构架制度与程序以及政策与策略两个面向的考量……等等。

 

通过对以上分析方法的研究，笔者认为，行政案例教学的方法都围绕着对一个问题的必然分析——具体行政行为。无论请求权分析法的请求事项是什么，请求权基础离不开具体行政行为，无论法律关系分析方法解析的是什么法律关系，首先要认定是何种行政行为，无论三层次分析方法针对什么案例，每个案例都属于具体行政行为范畴，故而，伴随着实践中的教学经验(主要是课堂教学而不是实务中的案例判决)，笔者认为“行为分析法”更适合高校行政法课堂的案例教学，原因如下。

 

首先，也是最主要的原因，行政法这门课程学习之最大目的即是分析行政机关与相对人的关系中存在的行政行为，没有这个行为，一切行政纠纷的解决无从谈起，这也是行政复议法和行政诉讼法立法之根本。无论是行政处罚还是行政强制，具备法定的构成要件，该行为即可进行分析以便使用复议程序或者诉讼程序。

 

按照目前学术界通行的研究结果，具体行政行为主要由四个要件构成：①

 

第一，行政权能的存在(行政机关有没有行政权?)

 

第二，行政权的实际运用(行政机关用没用这个行政权?)第三，法律效果的存在(行政机关运用行政权有没有行政目的?)

 

第四，表示行为的存在(行政机关有没有将行政行为表示给相对人?)

 

这四个构成要件是必备的缺一不可的要件，也是具有逻辑关系的。对于教师来言，在备课的时候，每一个构成要件在实践中都有相应的案例可以使用，并且结构紧密，效果明显。

 

其次，运用行为分析法，即从这四个方面分析具体行政行为能够很明显地区分它与非具体行政行为，例如从第一个要件来看，行政权能存在即可往下分析，不存在就可以直接否定该机关的行为不是具体行政行为。特别是这个四个要件非常容易区分它与抽象行政行为。

 

最后，具体行政为能强制性地直接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。具体行政行为是行政主体用以执行行政法规范的手段，它要具体实现行政法规范所规定的权利义务关系;同时，由于是国家行政权的具体运用，因而具有强制性，是以国家强制力作为后盾的。对于同一具体行政行为的变动，结合案例来分析他的变动无疑对学生理解其中内涵具有重要作用。

 

四、如何讲授典型案例——逐一讲解，整合分析

 

运用行为分析法分析案例之后，备课活动基本结束。在课堂上，这些案例又如何展现给学生呢?学生对于这门课程的理解应该是一个循序渐进的过程，笔者认为，对于具体行政行为章节的理解在整门课中是比较重要的，对于其他知识的讲解所用到的案例较为简单，所以在此只分析如何在课堂上讲解具体行政行为的案例，以便学生能及时消化理解。

 

首先，在讲这一章节之前，利用有效地电子传输工具例如邮箱，QQ群等告诉学生下节课要讲的案例，如果没有这些设备，可以在上课前十分钟让他们自己阅读了解，这一步称之为“感受案例”。在这一过程中，告诉他们接下来的作业是什么。

 

其次，让学生讨论交流案例中的争议焦点是什么，也就是四个构成要件具备不具备的问题。这里要说明的是，案例是放在每个构成要件标题下的，是要一个一个讲解的，而不是随便拿过来让学生分析。讨论完后进行提问，由教师进行归纳总结，这个过程称之为“案例焦点分析”

 

然后，讨论为什么不具备这个要件，这里举例说明。最高人民法院公布的典型案例罗伦富诉四川省泸州市公安局交通警察支队三大队交通事故责任认定案中，事故责任认定的行政确认行为存在不存在法律效果这个问题是值得讨论的，学生会认为公安局的认定没有针对相对人，只是履行职务的行为，没有像行政处罚那样明显的针对权利义务承担行为，但是责任认定行为直接关系到道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及是否承担民事责甚至承担多少民事责任的问题，所以具备行政法律效果。对于这样的案例，要讲解透彻。这个过程称之为“焦点原因分析”。

 

篇（5）

以现代国家和个人及其所组成的社会的关系为大背景，行政机关与相对一方的地位和作用可谓基本了然。现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形关涉公共利益的问题。秩序行政到服务行政、给会行政的演进是对行政权积极作用的有力肯定，亦是行政法在法律上确认这种肯定的很好例证。当前，法律主要规定了行政机关两大类行为范式：一是具有直接对相对一方权利义务的配置和实现产生影响的法律效力的行为，包括赋予相对一方权利或解除相对一方义务与剥夺相对一方权利或课加相对一方义务的行为，其集中体现了行政权的强制力、支配力的特性；二是对相对一方权利的行使和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为，如行政机关就国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，其特点是缺乏法律强制力，自由裁量性和政治性强，在当今政府施政中占较大比重。对上述行为范式的规定确立了行政权在现代行政管理过程中主导性的法律地位。然而，行政权的操作者毕竟是同具人类弱点的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确地把握法律规范之意义及规范背后社会政治、经济、文化之内蕴，亦需通过各方面的信息对具体事件的全部情形有清醒、理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务人员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业德行和品性上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。这些与人们对行政权积极作用的合理期望相悖的情形是行政权的消极一面。行政法与身俱来的控权、制权理念就是对行政权潜在的负值效应的反证。当然，鉴于上述两类行政行为的目的和作用的不同，行政权受到法律制约、控制的程度和受监督的形式也就不同。由于前一类行为一旦违法，就会直接损害公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，故其主体资格、权限、法律法规依据、程序等受到法律严格限定，其特点是权力受法律规定细密、自由裁量有限、受监督的形式具体。一般称之为“消极行政”，其行为准则是不得为法律没有规定的行为，即“没有法律规范就没有行政”。它不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关对这类行为的违法要承担行政法律责任。而法律对后一类行为往往只规定行为模式和实现行政的目的，不设定法律效果，希望通过利益机制和激励机制来调动相对方的积极性，靠政府的威信和政府内部的行政纪律来实现行政目的。行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，通常称之为“积极行政”。只是这类行政行为一旦失误，给社会带来的破坏会十分巨大，因而，其仍须受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，行政机关要为行为后果承担行政法律责任和政治责任。

作为行政权的相对一方——个人和组织的权利与自由（以下概称公民权）的行使亦因主观、客观的原因而具积极和消极的作用。确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明与进步的表现，而社会文明和进步又是在公民权不断得到确认和保障、人闪认识社会和改造社会的能力得以尽可能施展的基础上逐步完成的。公民在经济、政治及其他领域内的基本权利和自由是公民个人追求自己在社会中诸般正当需要的满足的行动基础和保证，个人和组织根据良心和理智自由地行使这些权利，可以不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系并在其中获得自身利益的实现，而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于人民的斗争和经济、社会的发展，许多国家的公民权范围日益扩大，法律对权利的规定越愈细密，形成有机的权利体系。与此同时，世界经济、政治、文化等各个方面获得了前所未有的加速发展。我国，尤其是在近十几年来，在确认和保障公民权利方面取得了巨大的进步，人们的创造性、积极性得到空前的发挥，经济成就已是世人公认的事实。公民权的积极作用可见一斑。然而，公民权利和自由的行使，不是无条件的、绝对的，它要受到法律的制约。法律对公民权限制的一个基本原则是：公民权的行使不得损害公共利益和其他公民的合法权利和自由。这恰恰是基于对公民个人行使权利和自由可能带来的消极作用的考虑而作出的限制。每个公民都是社会中的人，他在进行社会交往中必然与其他公民或组织形成一定的社会关系，法律确认和保障其权利和自由旨在帮助其相对自由地实现自己的意志而不为社会关系中的其他人所阻碍。但是，由于各种因素的影响，公民个人超越法律规定的权利范围或滥用其权利的情形在所难免，这又往往要导致法律欲意保护的公共利益和其他公民的权益受到损害。尤其是我国在改革开放、计划经济向市场经济转轨、法律调整尚未完善的条例下，由于各种思潮的冲击，利益格局的变化、拜金主义的影响、自律机制的削弱等原因，不可避免地出现了一些人违法行为或滥用权利，严重损害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共权力（包括行政权力）对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另外，由于法律规定的错综复杂性，即使公民个人或组织有合法理由地行使各自的权利和自由，有些情形下，也会造成矛盾和冲突，这种对抗的结果同样是社会无法容忍的社会关系一定程度的无序，同样需要公共权力进行调节。

综上所述，行政权和公民权的行使都具有两面的可能作用，行政法努力的方向应该是调动两者的积极因素，最大可能地抑制其各自的消极因素。

二、行政法关系的展开

法律的使命是面向未来的，既然行政权和公民权的行使可能导致的积极效应或消极效应不可预测，法律就不能完全放任任何一方自主地、无节制地行使权力或权利。这似乎同民商和法既规定民事权利又设制民事义务的原则并无二致。但是，行政法规范和调整的法律关系毕竟与平等主体之间的民事法律关系有性质上的巨大差异，行政权和公民权潜在的双重效应促使行政机关与相对一方的法律关系更具复杂性。行政法规范和调整的社会关系有：（1）行政管理关系， 即行政机关在行政管理过程中行使职权而与相对一方发生的关系。它又包括行政实体关系和行政程序关系；（2）监督行政关系， 即有权对行政行为进行监督的国家机关、团体和个人在监督行政过程中发生的关系。由于团体、个人的监督权利必须通过国家权威真正得以实现，监督行政关系可主要指立法机关和司法机关对行政的监督，尤其是后者更为行政法所重视。那么，行政法是如何针对行政权和公民权作用的复杂性具体安排行政机关与相对一方在上述关系中的权利义务结构的呢？

首先，在行政实体法律关系中，法律期待的是行政权积极作用的发挥，以抑制公民权的消极作用。因为，在这里，社会首要关心的问题在于如何设置或启动行政权以处理下列几种情形：（1 ）社会中权利义务的合理分配由于某些事物的出现而遭到破坏（比如经济垄断、股票黑市），国家立法者因种种缘由无法及时出台法律，需要行政机关制定法规或规章进行普遍的调整；（2 ）具体个人和组织行使公民权时超越法律限制的可能性要求行政机关经常地对他们予以监督和检查；（3 ）具体个人和组织已违法行使公民权而给他人权益或公共利益带来损害，社会要求行政机关及时予以控制和惩戒；（4 ）社会中某些资源或机会的利用虽然可促进社会福利，但或者由于资源或机会本身极其有限，或者由于资源或机会的给予必须依公共利益受限制，只有符合特定条件的个人和组织才能获得，社会要求行政机关审核申请的个人和组织的条件并负责授益于合格者；（5 ）大部分具体个人和组织在行使公民权时普遍持有趋利避害的心态，对其他人的福利或需要高昂代价予以运营的公益事业较少关心，社会要求行政机关能在这些方面有所作为。对于这些社会自治机制无能妥善处理的情形，个人、组织有一种依赖和信任公共力量的自然倾向，而依赖和信任的基础是公共力量拥有他们自身不具备的社会控制力和强制力。无论是秩序行政，还是服务行政、给付行政，行政行为一旦作出，在有关机构判定其无效并予以撤销之前，不仅相对一方，而且国家机关、一般第三者都必须承认其为有效，并服从之。如果行政行为没有这种被称为公定力（推定有效）的效力，与私人行为无异，个人和组织又怎么会为把自己面临的困难委托与自身类似的软弱的行政机关去解决呢？ 1 即使个人、 组织因行政权潜在的消极后果而对行政机关是否有能力公正处置公共利益问题表示怀疑，他们亦必须等待行政权启动并最后作出行政行为之后通过其他公共权威进行评判，否则，行政权积极作用会被扼杀。因而，在行政实体法律关系中，行政法在设定行政机关管理权能的同时往往赋予其效力优先性，相对一方于此只能履行服从的义务。行政机关的主导性地位和相对一方的服从地位是这里的主要特征。

然而，如果等待行政机关凭借公务人员的独立判断作出与公共利益相悖的行政行为之后再考虑其合法性、合理性问题，由于行政行为的公定力和执行力，它的破坏性后果已经造成，而这种后果在很多情形下是难以通过事后救济制度进行充分补救的。于是，在行政程序法律关系中，法律对行政权怀有既信任又警惕的两难情结，既期望通过公民权利的适当使用来最大限度地遏止行政机关可能作出的“离经叛道”行为，又谨防繁琐、拖拉的程序阻碍行政积极效应的实现。有关国家在制定行政程序法时考虑最多的就是如何保持公平和效率之间的平衡， 2 即应给予相对一方多大的参与行政决定过程的权利。无论权利范围如何，不可否认，保证个人、组织参与行政过程是行政程序法的初衷和核心内容，亦是现代民主精神的制度化。 3 因此， 程序性的法律规定倾向于赋予公民权利，相对行政机关而言，就是其在行使实体权力时必须担负相当的程序性义务。

问题是：如果行政机关完全履行程序性义务，其作出的行政决定就具有实质的合法性了吗？美国现代新公法理论就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理论，指出“政府的合法性主要取决于其代表的价值，而不取决于其程序体系”；作为新公法理论来源之一的批判法学流派亦攻击法律程序理论只会导致虚幻的而非现实的社会正义。 4 人类社会有许多经验是共通的。虽然有不少国家在程序立法上费尽心机，但大家都把监督行政的机构尤其是普通法院或行政法院作为抵制行政权消极作用的最后的亦是最坚固的一道防线，其中，既有实质问题的审查，也有程序问题的审查。这是因为，尽管行政程序法律倾向于规定公民权利，但行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式，法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定，亦不容许其在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。那么，在监督行政法律关系中，法律关注的又是什么呢？行政机关和相对一方的权利义务又是一个什么结构？以我国的《行政诉讼法》为分析对象，我们认为，在监督行政法律关系中，法律使相对一方相较行政机关处于权利优势地位。相对一方享有起诉权而行政机关无反诉权、法院判决只针对行政机关而不针对相对一方都可以恰当地表明法律在这里的焦点。而且，不妨假定，法律关于行政机关负担举证责任的规定有如下隐喻：在行政诉讼中，法院未作出最终有效判决之前，行政行为推定可撤销。如果行政机关不举证或举证不充分，这种推定就告成立，无需相对一方费力说服法院否定该行政行为的有效性。这与行政实体法律关系中行政行为推定有效恰成相反。

概而言之，在与行政管理有关的任何一种具体法律关系的权利义务结构都具有某种不对等性。但是，这些不对等性并非指向同一方向，而是错综复杂，彼此相抵。其中，除了行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等性是同时存在、密不可分的以外，其他法律关系中的不对等性是在不同时间、不同场合中发生存在的，它们在既密切联系又相对独立的条件下形成彼此抗衡。而且，虽然行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等结构同时并存、后者又从属于前者，然而，不可否认，两种不对等结构发挥着不同的、相反的功能。也正是由于行政法在调整与行政权有关的具体社会关系时的关注点始终存在倾斜，致使行政机关与相对一方权利义务关系在具体条件下总体现出不平衡的动向，为了保证绝对的不平衡状态不至于因内在力量的变化而过于失衡，行政法应设置总体权利义务的平衡结构以发挥其约束这种失衡可能性的功能。就此意义而言，平衡不仅意味着行政法及由其调整形成的行政法关系在总体结构上的平衡以及由此结构必然体现出的平衡功能，而且隐喻着与行政管理有关的具体法律关系中的不对等和不平衡的绝对存在。这同马克思在谈及建立资本主义不同生产领域之间必要的平衡和相互联系时所述的原理是一致的，“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。 5 当然， 从行政法的发展史来看，虽然有不断趋近这种总体结构和功能的平衡的去势，但这种平衡也是相对的，它总是为总体结构和功能上的不平衡所打破，继而再走向平衡。总体结构和功能的平衡与不平衡在运动之中互相交织在一起。 三、行政法律制度的构筑

行政管理关系和监督行政关系经过细密、成熟、相对完善的行政法律原则和规则调整以后，各个关系主体，包括行政机关、立法机关、法院、行政相对一方，就生活在一个依据这些原则和规则而自我运行的、内部有某种逻辑安排的有机体中，这个有机体我们称之为“行政法律制度”。行政法律制度又是由一个个次层级的法律制度组成的，如行政立法制度、行政执法制度、行政程序制度、行政赔偿制度等（以下称“亚行政法律制度”）。建立在不同的理论基础之上的行政法律制度具有不同的构筑和运行逻辑。我们在下文将阐述以“平衡论”为指导的行政法律制度的逻辑安排，其中蕴涵现代各国行政法律制度的构建对我们的启示。

法治原则以及依法行政原则是行政法律制度构建的首要、普遍的原则。“法治”的确切含义至今尚未定论，但有一点基本要求即“法律面前人人平等”则是公认的。所谓“法律面前人人平等”，就是在保证法律具有实质正义（良法）的前提下：（1）任何人（国家机关、 社会组织和个人）都必须遵守法律，依法办事。对于国家机关而言，除了法律允许的以外，无权进行任何活动；对于社会组织和个人而言，除了法律禁止的以外，可以从事任何事业和活动；（2 ）任何人违反法律规定都必须受到惩罚，承担一定的法律责任，不容许有超越法律之外的特权。国家机关违法，由其他国家机关依法追究其责任；社会组织和个人违法，由行政机关和司法机关依法予以惩戒。可见，虽然“法治”是相对于“人治”而提出的，有限制权力的重要意义，但是，法治原则的内在要求是对任何人的任何行为给予不偏不倚的保护或制裁。法治原则贯彻到行政法领域，即意味着行政机关与相对一方在法律面前是平等的，法律既同等地保护行政机关和相对一方的合法行为，又同等地追究行政机关和相对一方的违法行为。无论是行政机关，还是相对一方，只要违法，就必须承担一定的行政法律责任。在我国，大部分行政法律、法规、规章在“法律责任”这一章下既规定了行政机关违法所应承担的责任形式，又规定了相对一方违法所应承担的责任形式。 6 依法行政原则是法治原则对行政机关的要求，其基本涵义历时变迁。现代意义的依法行政原则也是围绕既保障行政权、公民权的积极作用又抑制行政权、公民权的消极作用这一内在逻辑确立的。自由资本主义时期，行政法发韧之初，依法行政原则是消极的、机械的公法学原理，基本内涵是：（1 ）议会制定的法律至上，一切违法行政都不发生效力；（2 ）对公民基本权利的限制必须由议会以法律规定之，行政规章、命令仅是内部行政规范，不具有对外约束力；（3）无法律即无行政， 没有议会法律明确授意，行政不得自主行为。于是，“行政遂成从属而不独立之国家作用”。 7 此后，国家目的观和行政作用论逐渐换新， 旧日依法行政内涵已不能满足“行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求”， 8 依法行政原则即经脱胎换骨而形成现代的意义。前后的主要区别在于：（1）“依法”不仅指依据议会制定的法律，而且意味着依据行政法规规章、法的一般原理、公共利益和社会正义，即行政遵从实质的法治主义；（2）行政不必以法律明确授意为绝对前提， 除法律明文禁止外， 可“基于行政之自动性及给付行政或助长行政之本质”自主行为 9。由此，该原则在保留原有制权的精要的基础上放松了对行政权的束缚，意在促使行政积极作用，以抵制过滥的个人自由的不利影响并助长社会公共福利的增进。 行政法律制度自我运行所依据的各项原则和规则实际上是法治原则和依法行政原则的具体化。同时针对行政权和公民权的保障和抑制是现代行政法律制度必要的两支旋律，而且，这两支旋律在各亚行政法律制度中交错出现，互相辉映，难以截然分开。为表述便利，我们姑且取巧把行政法律制度分为两大类：保障行政权有效行使的制度（Ⅰ类）和抑制行政权违法行使、滥用的制度（Ⅱ类）。

Ⅰ类制度应包括行政立法制度、行政裁判制度、行政检查制度、行政处罚制度、行政强制执行制度、行政许可制度、行政合同制度和行政指导制度等。其中：（1）行政立法、 裁判制度是授权行政机关行使部分立法和司法职能的制度。其初创之时，曾在英美等国遭到严格提倡“控权”的传统思想的强烈反对，但终因时代的需要而被人们普遍接受； 10 （2）传统的行政检查、处罚、 强制执行和许可的范围在日益扩大，行政权行使代表的公共利益名义已从治安延展到市场秩序、食品卫生、环境、医疗保健、失业救济、残疾补助等等，单一模式的消极秩序行政已成历史；（3）行政合同、 行政指导是现代行政机关不完全利用强制手段，期待个人、组织的真诚合作以共同完成公共利益目标的新型权力，其权力色彩有所淡化，但由于它们的主旨在于公共利益，法律仍然授权行政机关在特定情况下行使一定的强制手段； 11（4 ）在这些亚行政法律制度中，包含着对行政相对一方违法责任追究制度。这是法治原则的普遍要求，任何个人、组织的违法行为必须承担相当的责任。在行政法领域，行政机关获权成为国家追究相对一方违法行为的机构。

Ⅱ类制度应包括行政程序制度、行政公开制度、行政主体责任制度、行政赔偿和补偿制度、行政诉讼制度、立法机关监督制度（如有些国家的议会监察专员制度）等。（1 ）行政程序制度与Ⅰ类制度紧密交错，故其在赋予相对一方程序权利以实现民主、公正价值的同时，必须考虑行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度两个主要原则；（2 ）行政公开制度是二战后行政法的新发展，该制度赋予个人或组织获得行政机关掌握的档案材料和其他信息的权利，是公民了解权的制度化。行政机关则可以国家安全、行政效率、个人隐私、商业秘密等为由限制了解权。“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”，“行政公开是主要的矛盾，起主导作用……免除公开起制约和平衡作用”； 12（3 ）行政主体责任制度是法治原则对行政机关的平等要求的制度化。行政赔偿和补偿制度则是受到行政行为违法或合法侵害的相对一方寻求利益弥补的制度，其原理是个别利益损失必须由社会公平负担以获得某种平衡（国家赔偿和补偿金额实来源于社会，这与私人赔偿有实质不同）；（4）行政诉讼制度和立法机关监督制度赋予个人、 组织较多的监督程序上的权利，行政机关承担较多的义务。但这并不意味着个人或组织的个别意见在实质上一定合理，就如同起诉权并不意味胜诉权。结果既可能是保障个人、组织的合法主张，亦可能是维护合法的行政行为。

行政法律制度是开放的，顺应社会经济、政治、文化的发展、变迁，亚行政法律制度的数量增减和内涵演变实在情理之中。然而，只要人类社会尚需国家实体的存在，“保障—抑制”这一制度构筑逻辑作为现代人们对自身及自身所处社会比较理智的认识结果必将在时间上延展其生命力。

四、“平衡论”的意义

任何一种希冀揭示人类生活某一方面客观规律的真理性认识或理论，都是建立在关注现实建构和反思历史的艰难历程之上的。我国目前正在经历一场人人皆已感知的大规模解构和建构运动，这一场运动涉及经济、政治、文化生活的方方面面，其广度和震撼力令世人瞩目。然而，严峻的现实问题以简单明了的方式表述出来了：怎么做？于是，哲学、经济学、政治学、社会学、伦理学、法学等各类学科都试图在自己的专攻领域提出基于严肃、认真的历史反思的新的建构理论。“平衡论”就是在这样的广阔背景中诞生的。

“平衡论”关注现实并希望对我国制度和理论建设具有现实意义，这在前作《现代行政法的理论基础》中已作详述，现扼而言之，即：（1）依据“平衡论”基本原理，准确把握立法、执法、司法三个法制环节各自的重心和平衡及各法制环节之间的制约和平衡，可保证行政法制健康、协调地发展，摆脱行政机关与相对一方权利义务配置不平衡的法制现状；（2）依据“平衡论”，可建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府——企业”互动模式，推动市场经济的发育和成长；（3）依据“平衡论”，可真正实行民主价值和效率价值有机统一的政治制度和行政体制；（4）依据“平衡论”，可全面、 准确地认识现代政法的本质和作用，从而可重构既符合世界行政法发展方向又具有民族特色的较成熟完善的行政法学体系。

“平衡论”至今尚属理论萌芽时期，其自身亦需一个不断的自我反思和建构过程才能渐臻完善的理论体系。我们在思考和构建“平衡论”体系时日益感受到，“平衡论”的提出对我们进行行政法学研究而言更具深远的方法论意义：（1 ）“平衡论”虽然是一个部门法学的研究课题，但它不可避免地涉及哲学、伦理学、社会学、政治学、经济学、其他部门法学等广泛领域，因而，如果要求得“平衡论”的更深发展，就必须打破部门法学之间以及法学与其他学科之间存在的学术隔离，既保持本部门法学强劲的身我发展势头，又不遗吸收其他部门法学和学科的思想精华，并向后者贡献自身的成果；（2 ）“平衡论”必须借助对行政法及行政法学历史的真实反思和积累，因而，我们必须打破我国行政法学研究只重视对制度的历史性描述、轻视或忽视对行政法学基本理论历史进程的关注的状况；（3 ）“平衡论”作为一个部门法的理论基础无法脱离具体文化环境，它若求进一步的完善，我们就应对法律制度的建设进行文化的阐释和证明，寻找“平衡论”落根成长的本土基础。 注释:

1 参见〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42页，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社，1988年版。

2 参见王名扬：《英国行政法》第139页，中国政法大学出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw andAdministrativeLaw，CanberraBulletin of Public Administration，No16，October1991。

3 美国学者塞缪尔·亨迁顿在其《变化社会中的政治秩序》一书第83页（王冠华等译，三联书店，1989年版）中指出：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度”。

4 参见WilliamN.Eskridge and Gary Peller，The New Publ-ic Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Mi-chigan Law Review，Feb 1991. 法律程序理论迷恋于程序正义，认为法院只需严格关注政府行为是否遵循程序而无需审查实质问题。

5 《马克思恩格斯全集》第26卷，第604页，人民出版社1973年出版。

6 在国内，关于“行政法律责任”概念主要有三种理解：（1）认为行政法律责任是行政相对一方违反行政法律规范应承担的责任；（2）认为行政法律责任是行政主体违反行政法律规范所应承担的责任； （3）认为行政法律责任与民事、刑事法律责任并举，是指任何人（包括行政主体与行政相对一方）违反行政法律规范都必须承担的法律责任。我们以为第三种观点更全面、更可取。

7 参见城仲模：《行政法之基础理论》中“论依法行政原理”，三民书局，1980年。城氏又言：“各国之运用该原理容或有所歧异，其精神应无二致，即使行政之作用有较为客观之法规范可循，以防止行政权之滥用，实质确保人民之权利，同时亦避免消极束缚行政之反作用，务求保持相当之效率性，以符合现代行政之任务。

8 同注7。

9 同注7。

篇（6）

以现代国家和个人及其所组成的社会的关系为大背景，行政机关与相对一方的地位和作用可谓基本了然。现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形关涉公共利益的问题。秩序行政到服务行政、给会行政的演进是对行政权积极作用的有力肯定，亦是行政法在法律上确认这种肯定的很好例证。当前，法律主要规定了行政机关两大类行为范式：一是具有直接对相对一方权利义务的配置和实现产生影响的法律效力的行为，包括赋予相对一方权利或解除相对一方义务与剥夺相对一方权利或课加相对一方义务的行为，其集中体现了行政权的强制力、支配力的特性；二是对相对一方权利的行使和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为，如行政机关就国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，其特点是缺乏法律强制力，自由裁量性和政治性强，在当今政府施政中占较大比重。对上述行为范式的规定确立了行政权在现代行政管理过程中主导性的法律地位。然而，行政权的操作者毕竟是同具人类弱点的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确地把握法律规范之意义及规范背后社会政治、经济、文化之内蕴，亦需通过各方面的信息对具体事件的全部情形有清醒、理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务人员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业德行和品性上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。这些与人们对行政权积极作用的合理期望相悖的情形是行政权的消极一面。行政法与身俱来的控权、制权理念就是对行政权潜在的负值效应的反证。当然，鉴于上述两类行政行为的目的和作用的不同，行政权受到法律制约、控制的程度和受监督的形式也就不同。由于前一类行为一旦违法，就会直接损害公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，故其主体资格、权限、法律法规依据、程序等受到法律严格限定，其特点是权力受法律规定细密、自由裁量有限、受监督的形式具体。一般称之为“消极行政”，其行为准则是不得为法律没有规定的行为，即“没有法律规范就没有行政”。它不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关对这类行为的违法要承担行政法律责任。而法律对后一类行为往往只规定行为模式和实现行政的目的，不设定法律效果，希望通过利益机制和激励机制来调动相对方的积极性，靠政府的威信和政府内部的行政纪律来实现行政目的。行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，通常称之为“积极行政”。只是这类行政行为一旦失误，给社会带来的破坏会十分巨大，因而，其仍须受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，行政机关要为行为后果承担行政法律责任和政治责任。

作为行政权的相对一方——个人和组织的权利与自由（以下概称公民权）的行使亦因主观、客观的原因而具积极和消极的作用。确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明与进步的表现，而社会文明和进步又是在公民权不断得到确认和保障、人闪认识社会和改造社会的能力得以尽可能施展的基础上逐步完成的。公民在经济、政治及其他领域内的基本权利和自由是公民个人追求自己在社会中诸般正当需要的满足的行动基础和保证，个人和组织根据良心和理智自由地行使这些权利，可以不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系并在其中获得自身利益的实现，而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于人民的斗争和经济、社会的发展，许多国家的公民权范围日益扩大，法律对权利的规定越愈细密，形成有机的权利体系。与此同时，世界经济、政治、文化等各个方面获得了前所未有的加速发展。我国，尤其是在近十几年来，在确认和保障公民权利方面取得了巨大的进步，人们的创造性、积极性得到空前的发挥，经济成就已是世人公认的事实。公民权的积极作用可见一斑。然而，公民权利和自由的行使，不是无条件的、绝对的，它要受到法律的制约。法律对公民权限制的一个基本原则是：公民权的行使不得损害公共利益和其他公民的合法权利和自由。这恰恰是基于对公民个人行使权利和自由可能带来的消极作用的考虑而作出的限制。每个公民都是社会中的人，他在进行社会交往中必然与其他公民或组织形成一定的社会关系，法律确认和保障其权利和自由旨在帮助其相对自由地实现自己的意志而不为社会关系中的其他人所阻碍。但是，由于各种因素的影响，公民个人超越法律规定的权利范围或滥用其权利的情形在所难免，这又往往要导致法律欲意保护的公共利益和其他公民的权益受到损害。尤其是我国在改革开放、计划经济向市场经济转轨、法律调整尚未完善的条例下，由于各种思潮的冲击，利益格局的变化、拜金主义的影响、自律机制的削弱等原因，不可避免地出现了一些人违法行为或滥用权利，严重损害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共权力（包括行政权力）对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另外，由于法律规定的错综复杂性，即使公民个人或组织有合法理由地行使各自的权利和自由，有些情形下，也会造成矛盾和冲突，这种对抗的结果同样是社会无法容忍的社会关系一定程度的无序，同样需要公共权力进行调节。

综上所述，行政权和公民权的行使都具有两面的可能作用，行政法努力的方向应该是调动两者的积极因素，最大可能地抑制其各自的消极因素。

二、行政法关系的展开

法律的使命是面向未来的，既然行政权和公民权的行使可能导致的积极效应或消极效应不可预测，法律就不能完全放任任何一方自主地、无节制地行使权力或权利。这似乎同民商和法既规定民事权利又设制民事义务的原则并无二致。但是，行政法规范和调整的法律关系毕竟与平等主体之间的民事法律关系有性质上的巨大差异，行政权和公民权潜在的双重效应促使行政机关与相对一方的法律关系更具复杂性。行政法规范和调整的社会关系有：（1）行政管理关系，即行政机关在行政管理过程中行使职权而与相对一方发生的关系。它又包括行政实体关系和行政程序关系；（2）监督行政关系，即有权对行政行为进行监督的国家机关、团体和个人在监督行政过程中发生的关系。由于团体、个人的监督权利必须通过国家权威真正得以实现，监督行政关系可

主要指立法机关和司法机关对行政的监督，尤其是后者更为行政法所重视。那么，行政法是如何针对行政权和公民权作用的复杂性具体安排行政机关与相对一方在上述关系中的权利义务结构的呢？

首先，在行政实体法律关系中，法律期待的是行政权积极作用的发挥，以抑制公民权的消极作用。因为，在这里，社会首要关心的问题在于如何设置或启动行政权以处理下列几种情形：（1）社会中权利义务的合理分配由于某些事物的出现而遭到破坏（比如经济垄断、股票黑市），国家立法者因种种缘由无法及时出台法律，需要行政机关制定法规或规章进行普遍的调整；（2）具体个人和组织行使公民权时超越法律限制的可能性要求行政机关经常地对他们予以监督和检查；（3）具体个人和组织已违法行使公民权而给他人权益或公共利益带来损害，社会要求行政机关及时予以控制和惩戒；（4）社会中某些资源或机会的利用虽然可促进社会福利，但或者由于资源或机会本身极其有限，或者由于资源或机会的给予必须依公共利益受限制，只有符合特定条件的个人和组织才能获得，社会要求行政机关审核申请的个人和组织的条件并负责授益于合格者；（5）大部分具体个人和组织在行使公民权时普遍持有趋利避害的心态，对其他人的福利或需要高昂代价予以运营的公益事业较少关心，社会要求行政机关能在这些方面有所作为。对于这些社会自治机制无能妥善处理的情形，个人、组织有一种依赖和信任公共力量的自然倾向，而依赖和信任的基础是公共力量拥有他们自身不具备的社会控制力和强制力。无论是秩序行政，还是服务行政、给付行政，行政行为一旦作出，在有关机构判定其无效并予以撤销之前，不仅相对一方，而且国家机关、一般第三者都必须承认其为有效，并服从之。如果行政行为没有这种被称为公定力（推定有效）的效力，与私人行为无异，个人和组织又怎么会为把自己面临的困难委托与自身类似的软弱的行政机关去解决呢？〔1〕即使个人、组织因行政权潜在的消极后果而对行政机关是否有能力公正处置公共利益问题表示怀疑，他们亦必须等待行政权启动并最后作出行政行为之后通过其他公共权威进行评判，否则，行政权积极作用会被扼杀。因而，在行政实体法律关系中，行政法在设定行政机关管理权能的同时往往赋予其效力优先性，相对一方于此只能履行服从的义务。行政机关的主导性地位和相对一方的服从地位是这里的主要特征。

然而，如果等待行政机关凭借公务人员的独立判断作出与公共利益相悖的行政行为之后再考虑其合法性、合理性问题，由于行政行为的公定力和执行力，它的破坏性后果已经造成，而这种后果在很多情形下是难以通过事后救济制度进行充分补救的。于是，在行政程序法律关系中，法律对行政权怀有既信任又警惕的两难情结，既期望通过公民权利的适当使用来最大限度地遏止行政机关可能作出的“离经叛道”行为，又谨防繁琐、拖拉的程序阻碍行政积极效应的实现。有关国家在制定行政程序法时考虑最多的就是如何保持公平和效率之间的平衡，〔2〕即应给予相对一方多大的参与行政决定过程的权利。无论权利范围如何，不可否认，保证个人、组织参与行政过程是行政程序法的初衷和核心内容，亦是现代民主精神的制度化。〔3〕因此，程序性的法律规定倾向于赋予公民权利，相对行政机关而言，就是其在行使实体权力时必须担负相当的程序性义务。

问题是：如果行政机关完全履行程序性义务，其作出的行政决定就具有实质的合法性了吗？美国现代新公法理论就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理论，指出“政府的合法性主要取决于其代表的价值，而不取决于其程序体系”；作为新公法理论来源之一的批判法学流派亦攻击法律程序理论只会导致虚幻的而非现实的社会正义。〔4〕人类社会有许多经验是共通的。虽然有不少国家在程序立法上费尽心机，但大家都把监督行政的机构尤其是普通法院或行政法院作为抵制行政权消极作用的最后的亦是最坚固的一道防线，其中，既有实质问题的审查，也有程序问题的审查。这是因为，尽管行政程序法律倾向于规定公民权利，但行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式，法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定，亦不容许其在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。那么，在监督行政法律关系中，法律关注的又是什么呢？行政机关和相对一方的权利义务又是一个什么结构？以我国的《行政诉讼法》为分析对象，我们认为，在监督行政法律关系中，法律使相对一方相较行政机关处于权利优势地位。相对一方享有权而行政机关无反诉权、法院判决只针对行政机关而不针对相对一方都可以恰当地表明法律在这里的焦点。而且，不妨假定，法律关于行政机关负担举证责任的规定有如下隐喻：在行政诉讼中，法院未作出最终有效判决之前，行政行为推定可撤销。如果行政机关不举证或举证不充分，这种推定就告成立，无需相对一方费力说服法院否定该行政行为的有效性。这与行政实体法律关系中行政行为推定有效恰成相反。

概而言之，在与行政管理有关的任何一种具体法律关系的权利义务结构都具有某种不对等性。但是，这些不对等性并非指向同一方向，而是错综复杂，彼此相抵。其中，除了行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等性是同时存在、密不可分的以外，其他法律关系中的不对等性是在不同时间、不同场合中发生存在的，它们在既密切联系又相对独立的条件下形成彼此抗衡。而且，虽然行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等结构同时并存、后者又从属于前者，然而，不可否认，两种不对等结构发挥着不同的、相反的功能。也正是由于行政法在调整与行政权有关的具体社会关系时的关注点始终存在倾斜，致使行政机关与相对一方权利义务关系在具体条件下总体现出不平衡的动向，为了保证绝对的不平衡状态不至于因内在力量的变化而过于失衡，行政法应设置总体权利义务的平衡结构以发挥其约束这种失衡可能性的功能。就此意义而言，平衡不仅意味着行政法及由其调整形成的行政法关系在总体结构上的平衡以及由此结构必然体现出的平衡功能，而且隐喻着与行政管理有关的具体法律关系中的不对等和不平衡的绝对存在。这同马克思在谈及建立资本主义不同生产领域之间必要的平衡和相互联系时所述的原理是一致的，“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。〔5〕当然，从行政法的发展史来看，虽然有不断趋近这种总体结构和功能的平衡的去势，但这种平衡也是相对的，它总是为总体结构和功能上的不平衡所打破，继而再走向平衡。总体结构和功能的平衡与不平衡在运动之中互相交织在一起。

三、行政法律制度的构筑

行政管理关系和监督行政关系经过细密、成熟、相对完善的行政法律原则和规则调整以后，各个关系主体，包括行政机关、立法机关、法院、行政相对一方，就生活在一个依据这些原则和规则而自我运行的、内部有某种逻辑安排的有机体中，这个有机体我们称之为“行政法律制度”。行政法律制度又是由一个个次层级的法律制度组成的，如行政立法制度、行政执法制度、行政程序制度、行政赔偿制度等（以下称“亚行政法律制度”）。建立在不同的理论基础之上的行政法律制度具有不同的构筑和运行逻辑。我们在下文将阐述以“平衡论”为指导的行政法律制度的逻辑安排，其中蕴涵现代

各国行政法律制度的构建对我们的启示。

法治原则以及依法行政原则是行政法律制度构建的首要、普遍的原则。“法治”的确切含义至今尚未定论，但有一点基本要求即“法律面前人人平等”则是公认的。所谓“法律面前人人平等”，就是在保证法律具有实质正义（良法）的前提下：（1）任何人（国家机关、社会组织和个人）都必须遵守法律，依法办事。对于国家机关而言，除了法律允许的以外，无权进行任何活动；对于社会组织和个人而言，除了法律禁止的以外，可以从事任何事业和活动；（2）任何人违反法律规定都必须受到惩罚，承担一定的法律责任，不容许有超越法律之外的特权。国家机关违法，由其他国家机关依法追究其责任；社会组织和个人违法，由行政机关和司法机关依法予以惩戒。可见，虽然“法治”是相对于“人治”而提出的，有限制权力的重要意义，但是，法治原则的内在要求是对任何人的任何行为给予不偏不倚的保护或制裁。法治原则贯彻到行政法领域，即意味着行政机关与相对一方在法律面前是平等的，法律既同等地保护行政机关和相对一方的合法行为，又同等地追究行政机关和相对一方的违法行为。无论是行政机关，还是相对一方，只要违法，就必须承担一定的行政法律责任。在我国，大部分行政法律、法规、规章在“法律责任”这一章下既规定了行政机关违法所应承担的责任形式，又规定了相对一方违法所应承担的责任形式。〔6〕依法行政原则是法治原则对行政机关的要求，其基本涵义历时变迁。现代意义的依法行政原则也是围绕既保障行政权、公民权的积极作用又抑制行政权、公民权的消极作用这一内在逻辑确立的。自由资本主义时期，行政法发韧之初，依法行政原则是消极的、机械的公法学原理，基本内涵是：（1）议会制定的法律至上，一切违法行政都不发生效力；（2）对公民基本权利的限制必须由议会以法律规定之，行政规章、命令仅是内部行政规范，不具有对外约束力；（3）无法律即无行政，没有议会法律明确授意，行政不得自主行为。于是，“行政遂成从属而不独立之国家作用”。〔7〕此后，国家目的观和行政作用论逐渐换新，旧日依法行政内涵已不能满足“行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求”，〔8〕依法行政原则即经脱胎换骨而形成现代的意义。前后的主要区别在于：（1）“依法”不仅指依据议会制定的法律，而且意味着依据行政法规规章、法的一般原理、公共利益和社会正义，即行政遵从实质的法治主义；（2）行政不必以法律明确授意为绝对前提，除法律明文禁止外，可“基于行政之自动性及给付行政或助长行政之本质”自主行为〔9〕。由此，该原则在保留原有制权的精要的基础上放松了对行政权的束缚，意在促使行政积极作用，以抵制过滥的个人自由的不利影响并助长社会公共福利的增进。

行政法律制度自我运行所依据的各项原则和规则实际上是法治原则和依法行政原则的具体化。同时针对行政权和公民权的保障和抑制是现代行政法律制度必要的两支旋律，而且，这两支旋律在各亚行政法律制度中交错出现，互相辉映，难以截然分开。为表述便利，我们姑且取巧把行政法律制度分为两大类：保障行政权有效行使的制度（Ⅰ类）和抑制行政权违法行使、滥用的制度（Ⅱ类）。

Ⅰ类制度应包括行政立法制度、行政裁判制度、行政检查制度、行政处罚制度、行政强制执行制度、行政许可制度、行政合同制度和行政指导制度等。其中：（1）行政立法、裁判制度是授权行政机关行使部分立法和司法职能的制度。其初创之时，曾在英美等国遭到严格提倡“控权”的传统思想的强烈反对，但终因时代的需要而被人们普遍接受；〔10〕（2）传统的行政检查、处罚、强制执行和许可的范围在日益扩大，行政权行使代表的公共利益名义已从治安延展到市场秩序、食品卫生、环境、医疗保健、失业救济、残疾补助等等，单一模式的消极秩序行政已成历史；（3）行政合同、行政指导是现代行政机关不完全利用强制手段，期待个人、组织的真诚合作以共同完成公共利益目标的新型权力，其权力色彩有所淡化，但由于它们的主旨在于公共利益，法律仍然授权行政机关在特定情况下行使一定的强制手段；〔11〕（4）在这些亚行政法律制度中，包含着对行政相对一方违法责任追究制度。这是法治原则的普遍要求，任何个人、组织的违法行为必须承担相当的责任。在行政法领域，行政机关获权成为国家追究相对一方违法行为的机构。

Ⅱ类制度应包括行政程序制度、行政公开制度、行政主体责任制度、行政赔偿和补偿制度、行政诉讼制度、立法机关监督制度（如有些国家的议会监察专员制度）等。（1）行政程序制度与Ⅰ类制度紧密交错，故其在赋予相对一方程序权利以实现民主、公正价值的同时，必须考虑行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度两个主要原则；（2）行政公开制度是二战后行政法的新发展，该制度赋予个人或组织获得行政机关掌握的档案材料和其他信息的权利，是公民了解权的制度化。行政机关则可以国家安全、行政效率、个人隐私、业秘密等为由限制了解权。“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”，“行政公开是主要的矛盾，起主导作用……免除公开起制约和平衡作用”；〔12〕（3）行政主体责任制度是法治原则对行政机关的平等要求的制度化。行政赔偿和补偿制度则是受到行政行为违法或合法侵害的相对一方寻求利益弥补的制度，其原理是个别利益损失必须由社会公平负担以获得某种平衡（国家赔偿和补偿金额实来源于社会，这与私人赔偿有实质不同）；（4）行政诉讼制度和立法机关监督制度赋予个人、组织较多的监督程序上的权利，行政机关承担较多的义务。但这并不意味着个人或组织的个别意见在实质上一定合理，就如同权并不意味胜诉权。结果既可能是保障个人、组织的合法主张，亦可能是维护合法的行政行为。

行政法律制度是开放的，顺应社会经济、政治、文化的发展、变迁，亚行政法律制度的数量增减和内涵演变实在情理之中。然而，只要人类社会尚需国家实体的存在，“保障—抑制”这一制度构筑逻辑作为现代人们对自身及自身所处社会比较理智的认识结果必将在时间上延展其生命力。

四、“平衡论”的意义

任何一种希冀揭示人类生活某一方面客观规律的真理性认识或理论，都是建立在关注现实建构和反思历史的艰难历程之上的。我国目前正在经历一场人人皆已感知的大规模解构和建构运动，这一场运动涉及经济、政治、文化生活的方方面面，其广度和震撼力令世人瞩目。然而，严峻的现实问题以简单明了的方式表述出来了：怎么做？于是，哲学、经济学、政治学、社会学、伦理学、法学等各类学科都试图在自己的专攻领域提出基于严肃、认真的历史反思的新的建构理论。“平衡论”就是在这样的广阔背景中诞生的。

“平衡论”关注现实并希望对我国制度和理论建设具有现实意义，这在前作《现代行政法的理论基础》中已作详述，现扼而言之，即：（1）依据“平衡论”基本原理，准确把握立法、执法、司法三个法制环节各自的重心和平衡及各法制环节之间的制约和平衡，可保证行政法制健康、协调地发展，摆脱行政机关与相对一方权利义务配置不平衡的法制现状；（2）依据“平衡论”，可建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府——企业”互动模式

，推动市场经济的发育和成长；（3）依据“平衡论”，可真正实行民主价值和效率价值有机统一的政治制度和行政体制；（4）依据“平衡论”，可全面、准确地认识现代政法的本质和作用，从而可重构既符合世界行政法发展方向又具有民族特色的较成熟完善的行政法学体系。

“平衡论”至今尚属理论萌芽时期，其自身亦需一个不断的自我反思和建构过程才能渐臻完善的理论体系。我们在思考和构建“平衡论”体系时日益感受到，“平衡论”的提出对我们进行行政法学研究而言更具深远的方法论意义：（1）“平衡论”虽然是一个部门法学的研究课题，但它不可避免地涉及哲学、伦理学、社会学、政治学、经济学、其他部门法学等广泛领域，因而，如果要求得“平衡论”的更深发展，就必须打破部门法学之间以及法学与其他学科之间存在的学术隔离，既保持本部门法学强劲的身我发展势头，又不遗吸收其他部门法学和学科的思想精华，并向后者贡献自身的成果；（2）“平衡论”必须借助对行政法及行政法学历史的真实反思和积累，因而，我们必须打破我国行政法学研究只重视对制度的历史性描述、轻视或忽视对行政法学基本理论历史进程的关注的状况；（3）“平衡论”作为一个部门法的理论基础无法脱离具体文化环境，它若求进一步的完善，我们就应对法律制度的建设进行文化的阐释和证明，寻找“平衡论”落根成长的本土基础。

「注释

〔1〕参见〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42页，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社，1988年版。

〔2〕参见王名扬：《英国行政法》第139页，中国政法大学出版社，1987年版；MargaretAllars，ManagerialisrwandAdministrativeLaw，CanberraBulletinofPublicAdministration，No16，October1991.

〔3〕美国学者塞缪尔·亨迁顿在其《变化社会中的政治秩序》一书第83页（王冠华等译，三联书店，1989年版）中指出：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度”。

〔4〕参见WilliamN.EskridgeandGaryPeller，TheNewPubl-icLawMovement：ModerationasaPostmodernCulturalForm，Mi-chiganLawReview，Feb1991.法律程序理论迷恋于程序正义，认为法院只需严格关注政府行为是否遵循程序而无需审查实质问题。

〔5〕《马克思恩格斯全集》第26卷，第604页，人民出版社1973年出版。

〔6〕在国内，关于“行政法律责任”概念主要有三种理解：（1）认为行政法律责任是行政相对一方违反行政法律规范应承担的责任；（2）认为行政法律责任是行政主体违反行政法律规范所应承担的责任；（3）认为行政法律责任与民事、刑事法律责任并举，是指任何人（包括行政主体与行政相对一方）违反行政法律规范都必须承担的法律责任。我们以为第三种观点更全面、更可取。

〔7〕〔8〕〔9〕参见城仲模：《行政法之基础理论》中“论依法行政原理”，三民书局，1980年。城氏又言：“各国之运用该原理容或有所歧异，其精神应无二致，即使行政之作用有较为客观之法规范可循，以防止行政权之滥用，实质确保人民之权利，同时亦避免消极束缚行政之反作用，务求保持相当之效率性，以符合现代行政之任务。”

篇（7）

一、问题的提出

《教育法》中明确规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”教育是经济发展，社会进步的基石和先导，是塑造未来的事业，所以教育领域的法制化和法治化是非常重要的话题。

我国现已有大量的调整教育活动的法律法规出台，而且关于教育的立法活动还在不断进行。但是现实情况是近年来涉及教育权，教育活动的纠纷频仍，诸如涉及侵犯受教育权、残疾儿童的入学权、教师的惩戒权等等问题的案件不断出现，但是从诉讼立案到判决都遇到了难题，从程序到实体都遇到了适用法律上的障碍。有的案件如齐玉苓告陈晓琪侵犯其受教育权案最终按侵犯姓名权进行判决；有的援引了行政法的法律规定；有的是作为民事关系进行了解决，各地方法院在处理同类问题时依然存在大量观点上的不统一，这些法律适用活动仍然没有被最终明确。究其原因是当前社会处于迅速发展和剧烈变革中，政治、经济、文化各个领域对教育领域不断渗透，教育主体多元，教育关系错综复杂，来自于社会的各种矛盾与教育领域内部的固有矛盾交织在一起，使得矛盾与纠纷丛生。

另外，从法律的价值上讲，教育的法律控制的实现，不单是在于在立法上制定了多少倡导和维护教育法律关系和教育秩序的教育法律、法规，关键在于使这些教育法律关系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的实现。教育法律适用过程是实现教育法律价值的过程，法律适用的概率越高，表明法律价值的实现程度越高，即法律价值化程度越高。

所以，通过对教育法律关系的进一步分析，明确教育法在我国法律体系中的地位，从而准确、及时、正确地实现教育法律法规的适用，实现教育领域的法治的要求已经非常紧迫，这种要求已经深刻触及了制度和法律的层面。

二、不同的观点

2O世纪60年代，日本法学界对教育法的地位提出两种对立的观点，即“教育行政法规学”和“教育制度独立自法说。”这一理论启发了我国教育法学研究者对我国教育法地位的讨论，探索，引发了1993年至今仍未衰退的学术争鸣，概括起来大致有以下观点：

(一)完全独立说

主张是以特有的教育关系作为调整对象，有特有的法律关系主体和法律基本原则并有相应的处理方式。

(二)隶属说

持这一观点的学者认为教育法隶属于行政法，是行政法律部门的一个分支，不是独立的法律部门，不具备构成部门法的条件。因为“教育法体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控教育的原则，这种调控在我国在大多数情况下都是通过行政行为实现的，因此，教育法就其基本性质而言，可以界说为调整教育行政关系的法规的总称。”

(三)相对独立说

认为教育法应脱离行政法，与文化法、科学技术法、体育法、文物保护法、卫生法等共同组成文教科技法，教育法是其中一个分支。从尊重人才，重视文教科技等因素来考虑，亟须加强这方面的法律，这一部门法中包括：教育法、科学法、版权法、专利法、发明奖励法、新闻法、出版法、文艺法、广播电视法、文物保护法。

(四)发展说

认为目前教育法的调整对象仍以行政法律关系为主，调整方法也属于行政法范围，但教育法同时调节着具有纵向隶属特征的行政法律关系和具有横向平等性质的教育民事法律关系。随着教育法的继续深入发展，调整对象、调整方法的继续完善、教育法应当独立。由于教育社会关系与其他社会关系有明显的独立性，这就为教育法归成为一个独立法律部门打下基础。

以上的不同学说是在不同的基础上，从不同的角度上提出的。笔者认为，要明确教育法在我国法律体系中的位置，明确教育法律关系的性质，从而使教育法律法规得到切实有效的适用，必须分析在教育活动中形成的各种关系的性质，只有这样，才能从理论和现实上解决问题。

三、解析教育领域内的社会关系

“教育关系”属于行政关系，民事关系，还是其他性质的社会关系呢?调整这些关系的教育法律法规的性质如何界定?在司法实践中适用何种程序法呢?只有对这些与教育相关的社会关系进行科学地考察，才能明确“教育法”处于我国法律体系中的哪个部分。这是教育法学研究的一个基本问题，它不仅与教育法学的研究对象、教育法的分类、体系构成等直接相关，而且对教育立法活动和司法实践也有着深刻的影响。

学校作为法人组织(有的学者认为高等学校具有法人地位，中小学不具有法人地位)，在社会生活中和方方面面发生着联系，形成了不同的社会关系，下面对一些主要社会关系进行解析。

(一)我国教育与政府的关系

在我国政府《教育法》第十四条明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”这说明政府对各级各类学校进行行政管理、行政干预和施加行政影响，学校处于行政相对人的地位，两者之间是行政关系。

随着大量社会力量介入教育领域，大量的私立学校纷纷建立，而私立学校的办学自主权的来源不是国家权力，而是民事权利，权利的特点是“法不禁止便自由。”但是这种权利的运用方向是教育，而教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的，因此决定了这部分领域而不能完全交给市场，完全按照市场规律运作，如果出现“市场失灵”，将带来极大的影响，因为教育是有时效性的，但是也不能完全由政府来掌控，因为政府既不是投资者，也不是办学者，所以政府必须有限介入，进行宏观调控，对民间办学权利明确界限但同时给予保护，《社会力量办学条例》的颁行，一定程度上实现了政府的有限调控，在这个范围内形成的就是行政关系，在此范围之外形成的社会关系，应该定位为民事关系。

但是，政府在对学校的管理中关于学校的自主办学权的内容必须要研究，因为随着经济的不断发展，教育的民主化的不断演进，学校需要更多的办学自主权，实现政府的角色定位和权力的分化是必然的要求。

(二)学校与学生、教师的关系

教育法律法规的功能简言之就是能够实现“依法管理”和“依法维权”。

《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使以下权力：“……2．招收学生或其他受教育者；3．对教育者进行学籍管理、实施奖励或处分；4．对受教育者颁发相应的学业证书；5．对教师及其他职工，实施奖励或者处分……”

所以，从教育法的规定可以看出，学校是经《教育法》授权，行使国家权力，学校在行使这些权力时，与学生和教师之间形成的是行政关系，学校是行政主体，学生和教师是行政相对人。作为学生，在校期间要接受学校的管理，虽然在学理上有从不同角度形成的不同的认识，如公法上的特别权力关系论，教育法上的教育契约关系等等。但是学校出于教育目的，在法律规定的范畴内设立校规，对学生进行管理，甚至惩戒，尤其是在我国的义务教育阶段，在总体上应该被认为是行政行为；而涉及到学生在校内所使用的硬件设备，包括教学设施、伙食、住宿等完全可以根据合同进行约定，如果发生纠纷，作为民事案件就可以解决。但是私立学校还是有其特殊性，学生入校时需要和学生的监护人签定相关的合同，不仅对学校的教学设施和服务标准进行约定，同时对管理的内容也进行约定，所以体现出了特殊性，公权力和私权利发生了一定的交叉，如果出现了纠纷，根据法学理论，我国一般是公权优先，可以按照行政关系界定，但大部分关系是作为民事关系界定的。随着社会力量办学规模的逐步壮大，对这部分领域进一步研究并作出相关规定是非常迫切的。

在学校内部，学校和教师之间的关系是一种由权责分配和学校工作的特陛所决定的管理关系。

《教师法》、《高等教育法》等都规定了教师聘任制，双方作为平等主体签定聘任合同，但是基于我国教师制度的历史和现实中教师聘任制度和教师的资格制度、职务制度密切相关，而高等学校接受教育行政部门的委托，对本校教师以及拟聘本校的教师实施资格认定，代替履行教育行政部门的职责；在教师职务评审中，高等学校作为法律、法规的授权组织，具有行政主体资格。因此，无论是在教师资格认证还是教师职务评审过程中，高等学校和教师之间形成教育行政关系，中小学教师也面临这个问题，所以学校和教师之间形成了微妙的关系，一方面作为管理者，与教师形成了不对等的管理和被管理的法律关系；而作为聘任人，学校和受聘教师问形成的是平等主体问的法律关系，在这双重身份下，学校很难主动放弃行政职权；而且长期以来，教师和学校形成的复杂的人身依附关系、如人事关系、住房、子女就学等等，使教师在聘任过程中更加处于被动地位。所以公办学校和教师的关系主要还是行政关系，是内部行政关系。但在私立学校和教师的关系是合同关系。

(三)学校与社会其他组织的关系

学校作为一种社会组织，与它所处的内外环境构成了一系列的社会关系。学校和企业单位、集体经济组织、团体、个人之间，既有互相协作、又存在着复杂的财产所有和流转关系。在这些关系中，学校是以独立的民事主体的资格参与其中的。最突出地反映在所有权关系、邻里权关系和合同关系上。这些都是明确的民事关系，完全可以按照《民法通则》、《合同法》的规定进行活动，不过由于我国还大量存在机关办学的情况，所以学校在产权的界定、变更等方面还存在着很大的障碍，尤其是学校合并的过程中，出现了大量政府机关的财产权和学校的财产权无法区分，无法实现产权明晰。所以，进一步明确学校的独立法人地位、实现政府的角色转化和权力分化是非常迫切的事情。

四、结论

综前所述，教育法律关系总的来说可以分为两类：一类是纵向性的法律关系，一般称教育行政法律关系；另一类是横向性的法律关系，一般称民事法律关系，那么根据法律关系的不同，自然可以由行政法和民事法律进行调整，而不是单纯的讨论教育法，所以，本文作者认为，不应当把“教育法”作为一个独立的法律部门，“教育法”的外延应当包括“教育行政法律”和“教育民事法律”两部分。由相关的教育法律法规调整的社会关系的性质和调整方法不具有独特性，在现行的法律框架内就可以解决，如果按持“完全独立”说的学者所论，“教育法”作为一个单独法律部门，就会出现法律部门间的交叉，给立法和执法都带来不必要的麻烦，会和我们划分法律部门的初衷相违背。而随着教育领域的不断发展，我们面临的问题不是创新法律部门，而是实现公权利和私权利的边界的界定，明确政府、市场主体、办学者和参与学习者在教育活动中的权利义务，并提供权利的有效救济途径和权力的恰当的实施方式。

同时对以下几个问题需要进一步思考和研究。

(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性质认定需要进一步研究

本文的以上观点是基于为了解决现实问题而提出的相对有可行性的方案。如果从理论上仔细分析，还是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性质是不是行政法，如果是，学校当然是行政被授权主体，反之就面临立论被全面推翻的危险。

(二)政府在教育领域中的定位需要进一步确认

作为行政管理者必须和办学者、出资者的身份有一定的区别，尤其是高等教育建设中，减少直接以行政手段干预学校工作，而可以采取规划、审批新建高等学校、制定标准、评估和监督等手段对学校建设进行调控。从未来发展来看，教育领域的法治化发展和政府职能的转变有密切的联系。

(三)确认学校的法人地位，保护学校的法权利

虽然对学校的法律地位有种种不同的看法，但是学校作为法人不管是从《民法通则》，还是《教育法》的规定上看都是不容质疑的，但是现实中学校的财产权、人格权受侵犯的现象依然存在，尤其是行政办学的情况下，行政权力和学校的法人权利间的冲突是经常存在的。

(四)继续深化教师资格认定及相关职称等认定的社会化

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为什么经济法与行政法不能清楚的区分开?这里面的症结在哪里,作者认为主要有以下几点:

1.传统与现实的交叉论证。传统法理认为法律部门的划分标准应有独立的调整对象,并以此为标准建构一个国家的法律体系。随着社会的发展,市场经济的建设,经济立法日益增多,经济立法理念逐渐得到发展,私法中的平等、自治观念受到人们的青睐并被公法所吸收(当然也出现了私法公法化的现象)。学者们为论证这些现象的重要性、划时代性,千方百计要给它们在传统的法律体系中谋求一席之地。为此,学者们千方百计地论证经济法的独立地位,殊不知这已是不同语境下的法律现象。首先是经济法与民法进行论战,但随着《民法通则》的出台,经济法学者们不战而退,缩小自己调整对象的范围,把它定位于经济管理关系,这样又引发了经济法和行政法的论争。为了给自己的论证增加法理支持,人们开始对法律调整的对象进行改造,如有学者提出“按社会活动的领域和法律调整的宗旨来划分法律部门”。那么我们要问:如果提出一种新的标准论证经济法的独立性,我们可以说经济法是独立的法律部门,但这种独立的法律部门与行政法的独立是两种性质的独立,在此基础上论证经济法与行政法的区分是没有意义的。

2.对现代行政法了解的缺乏。很多经济法学者在论证经济法与行政法的区分时,明显地表现是对行政法了解的缺乏,当然这也有行政法学者的原因。经济法学者对行政法理论的了解还是停留在传统的理论上,随着经济的发展,行政法自身也在不断地进行调整和变化,其中最为明显的一点就是行政法理论的发展。随着行政法理论的发展,行政法的调整手段也在发生着变化,已从传统的以命令、强制为主转变为间接调整方法的运用。由于我国现代行政法研究较晚,因此行政法学者大多只注重对总论部分的研究和论证,表现在我国现有的行政法教科书中几乎只涉及到总论部分的阐述,对分论部分的研究极为薄弱,部门行政法学与一般行政法学相比极不发达。的确,部门行政法的研究比较弱,但这与狭义的经济法的本质属性无关。

(二)经济法与行政法的关系1.狭义的经济法应属于经济行政法。我们看到,现在所说的狭义的经济法在法律性质上即是经济行政法。经济行政法所调整的社会关系是国家行政机关在经济管理活动中所发生的各种社会关系(即经济行政管理关系),这种管理关系大多是无偿、不等价的经济关系,并且通过特殊的意识活动如行政命令、指示、调控、计划、指挥及监督等方式形成,经济行政管理关系日益注重对被管理者权利的考虑和把握,这反映了行政关系是由两方面构成的:一是经济行政机关对相对人经济活动的管理;二是相对人对经济行政机关行政权行使的监督,经济行政法从法律属性上应是部门行政法,即为行政法的亚部门。但我们不得不承认经济行政法的研究相对落后,以至有的学者称:我们可以把经济法划归于行政法范畴,但是行政法学者对这些经济行政法的理解仅仅是形式化的、限于手段层面的,因为从客观上说,行政法学者与经济法学者相比,在对经济及经济学的了解方面应该相对欠缺,故而影响其对国家调控经济活动形成深刻认识,自然也影响经济立法、执法等活动的效能。笔者并不想否认经济法学者的贡献,也不想否认经济法的作用,我们想说的是经济法学者不必要把经济法的研究领域限制在狭义的范围内,它应有更为广阔的研究领域。

2.广义的经济法应是对整个经济关系进行综合调整的法律。我们认为:经济法规范不可以由任何一个部门法所囊括,而是散见在各个法律部门的规范中,形成了经济法规范的法域,这才是经济法的本来面目。经济法原本没有必要与民法、行政法进行区别,经济法应该是一个广义的概念,它应该从国民经济整体、系统的高度研究我国的经济现象,以期待为市场经济体制的完善进行理论的指导。而这种广义的经济法就是我们所说的经济法学的研究范畴,它包括经济宪法、经济民法、经济刑法、经济行政法等,认识到这一点对研究经济法学具有重要的意义。

二、经济法和行政法区分的评析

经济法与行政法的区分,主要从以下几方面进行:

(一)调整对象方面

行政法调整的对象是行政关系和监督行政关系。以行政法调整对象的范围为标准,行政法一般分为一般行政法和特殊行政法。一般行政法是对一般行政关系加以调整的法律规范总称,如行政基本原则、行政组织法、行政程序法。现在的行政法教科书主要论述的是一般行政法的内容,把它作为行政法学总论的部分;特别行政法是对特别的行政关系加以调整,如经济行政法、军事行政法、教育行政法、公安行政法等,一般把它作为行政法学分论部分。由此而看,行政管理涉及社会生活的各方面,包括政治、经济、文化、军事、卫生、外交等。所以说行政法不调整经济关系是不正确的。并且,随着我国经济体制改革的不断深入,发生在经济领域的行政管理关系会日益增多,这是一个不容否定的事实。当前,我国正在进行经济体制改革,我们需要解决的是使用什么样的行政手段进行经济管理,经济行政管理的“度”应是怎样,我们不能由一种“对经济全抓全管的政府”的这一极端走向“对经济完全不管的政府”的另一极端,从而把调整行政管理关系作为主要调整对象,把确认和规范行政权作为主要调整功能的行政法排除在经济管理之外是不可想象的。

对于有的学者认为行政法调整的是与经济关系没有直接联系的组织经济关系,也就是行政法所调整的对象不直接具有经济内容,并以此把经济法和行政法分开的说法,是值得商榷的。我们需要问的是:什么是“直接的经济内容”,什么又是“间接的经济内容”?直接和间接本身就是对一事物或一种社会关系而言的,如果说经济法调整具有直接的经济内容的社会关系,而行政法调整具有间接的经济内容的社会关系,至少说明一点,这些学者看到了行政法也调整具有经济内容的社会关系。

直接和间接的区别是什么呢?这里所讲的“直接”或“间接”主要是从法律调整的手段而言的。随着现代国家行政法功能的扩展,“秩序国家”向“给付国家”转型,传统秩序国家观念下的命令行政已不适合现代行政法功能的变革趋势,行政法一贯奉行的单方意志性在现代行政法理论和实践上都已发生动摇。

(二)调整手段方面

用传统的观点看待行政法的调整手段,基本上都将行政手段看作是命令与服从式的,强制性的和单方意志性的。而现实中,民主思想的激荡,福利国家的出现,使得现代行政法的功能大大突破了传统的保护国家安全和独立,维护社会公共秩序以及确保财政收入的消极行政作用,而向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面,以及社会保障、公共义务的供给,资金补助行政等给付行政的方面扩展。行政调整手段由以前的行政主体与相对人之间不平等的地位已向平等协商的方向延伸。在行政法理论与实践中出现了行政指导、行政合同、行政事实行为等现象。这些非直接权力性的行政手段的出现是现代行政法中合作、协商、民主精神发展的结果,也是现代市场经济发展过程中对市场经济调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法,它是传统意义上行政职权行为无法替代的。这些行政行为引起的法律关系将成为现代行政法调整的主要社会关系内容。同时,这些调整手段也是国家调整各种经济管理关系时无法回避的手段。如果没有认识到这一现象,而简单的认为行政法制调整手段是命令与服从,是直接的行政命令方式,从而把行政法与经济法简单的区分开来,这是很幼稚的。

此外,我们还需要考虑一个问题:具备独特的调整方法是否应是划分独立法律部门的一个标准?从法律层面上来讲,调整方法只有民事、行政、刑事三种,当代的法律实践还未催生出其他的调整方法。因此用调整方法来划分法律部门是不科学的,即便是以此为标准,也不能把经济法和行政法完全区分开来。

(三)主体方面

对于经济法主体是否包括立法机关和司法机关的问题,目前学界尚未达成共识。有的学者认为:人为地赋予国家不同于行政管理者的经济管理者的身份缺乏法律依据,毫无实际意义,且更易造成权力膨胀和权力运作的矛盾。法理学认为:我国法律关系的主体主要包括自然人、集体主体、国家和其他的社会构成。其中,国家机关,包括国家的权力机关、行政机关、审判机关和监察机关等,它们在其职权范围内活动,能构成为宪法关系、行政法关系、诉讼法关系等多种法律关系的主体……由此可见,认为经济法的主体包括权力机关、司法机关和行政机关,而行政法的主体只有行政机关是缺少法理学支撑的判断。同时,我们还需要搞清楚一个问题:行政主体和行政法律关系主体是不同的。行政法律关系主体由行政主体和相对方构成,因此行政主体是行政法律关系主体的一部分。在区分行政法和经济法主体时,必须在同一层面上进行讨论,即对经济法主体和行政法主体进行区分,而不是经济法主体与行政主体的区分。如果只进行经济法主体和行政主体的区分,势必将缩小行政法主体的范围。

(四)本质属性方面

从现代意义行政法的起源来看,它产生于资产阶级国家权能划分之后行政职权独立的基础之上。资产阶级革命胜利后掌握国家政权的资产阶级迫切要求摆脱封建专制势力的束缚,他们提出“民主”与“法治”的口号,以建立资产阶级的民主政治,用法律来控制政府的权力。资本主义行政法便是在这样的历史背景下产生的。因为它在当时的目的就是为了控制政府权力的滥用,以充分保护公民权利。资本主义行政法的基础理论被归结为“控权论”。

与“控权论”对应的另一种理论是“管理论”。“管理论”产生于社会主义国家,它是在无产阶级政权彻底粉碎资本主义国家政治、经济体制的背景下形成的。因为社会主义国家建立后,国家迫切要解决的问题是巩固革命成果,恢复国民经济,建立和维持社会秩序的问题,强调和加强政府的集中管理是理所当然的。在这个时期,人们显然不会和不可能过多地考虑控制和制约行政权的问题,相反,人们主要关注的是如何运用行政权去进行管理,去高效地实现巩固政权和建设国家的目标。由此来看,单纯的认为行政法即控权之法是不科学的。我们必须用辨证的方法历史地来看行政法的作用。

随着各国经济的发展,“控权论”和“管理论”都不能适应社会政治、经济、文化等各方面的发展需要。在资本主义国家,当自由资本主义进入垄断阶段,资本主义自身的缺陷暴露无遗,其盲目性、滞后性的经济问题的出现又引致一系列的社会危害,如高失业率、环境污染等,管得最少的政府已不能符合时代的需要,政府这只“看得见的手”不得不积极干预社会经济生活以解决日益尖锐的各种社会矛盾,于是是政府的行政权得以扩张。与此同时,由政府主持的经济立法现象也日益增多,这种立法更加注重社会的整体效益和整体利益。社会主义国家政权巩固后,各方面发展步入正轨,特别是经济的复苏要求政府改变以往全方位管制的作风,要

在行政法范围内加强对行政权力的限制。比如我国改革开放后,经济由计划向市场转型,政治上也加强完善社会主义民义制度。在行政法上体现为一系列控制政府行政权力的法律规范的增加,例如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的制定与实施。由此可见“控权论”和“管理论”相互渗透,借鉴对方的合理成分,以使自己的理论得以完善和发展。于是,一种新的行政法理论基础应运而生并得以实践,这就是“平衡论”。“平衡论”认为:行政权与公民权既要受到控制,又要受到保障;公民权既要受到保护,又要受到约束;行政权与公民权之间也应相互制约,又要相互平衡。“平衡论”弥补了“控权论”与“管理论”的缺陷,又吸收了两者的长处。该理论贯彻于行政法的全过程,是行政立法、执法、审判的指针,也是评价行政法的根本标准。目前,“平衡论”为大多行政法学者所赞成,并且在客观上被各国法律实践所证实。

三、结束语

明确经济法地位的确立不一定非要求证它是一个独立的法律部门对于经济法的研究具有极其重要的意义。法律部门的划分是对现行法律规范的概括,是属于理论范畴的主观意识,法律的创制和实用从来都是对现实中利益的冲突而为之。因此,法律部门的划分不应成为各家的“圈地运动”,况且随着社会的发展,经济现象日益复杂。我们需要对经济现象进行总体、综合的考虑,由此可见,经济法学的任务是极为重要的。

在当今的学术界,对于经济法学科的独立性问题,已经形成了共识,但是这种学科独立性的确立工作还远未完成,这寄希望于经济法的基本理论方面取得突破性的进展。在这种学科的建设时,我们一定不要囿于传统的部门法的理论构架,而应按照经济法自身的特点来进行理论的建设,否则对经济法的理论研究就如同走沼泽地,越陷越深。此外,对经济法学的研究应综合运用法学、经济学、社会学以及哲学等各学科的研究方法,关注时代的要求,回答时代的课题,为市场经济建设立章建制,促进经济法立法的修改、完善,从而推动经济法的实施,以完成经济法学的学科使命。

论文关键词:经济法行政法行政经济法

论文摘要:经济法的基本理论问题一直困扰着人们。分清经济法与行政法的不同之处,对于明确经济法的地位,促进经济法与行政法的有效实施,完成经济法学的学科使命,具有非常重要的意义。

参考文献:

[1]余凌云·行政契约论[A]·行政法论丛,1998,(1)

[2]罗豪才·行政法[M]·北京:中国政法大学出版社,1999

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其次，在行政法律关系内，防各种不同性质的行政法律关系之间的混淆。在审理的某一件行政案件中如有多个行政法律关系的，必须理清楚，个个有交代。例如：某场起诉规划局，请求撤销该局向第三人某开发公司颁发的建设用地规划许可证，理由是：该场院落门前土地自建国至今一直由其使用。现由第三人某开发公司搞房地产开发显属错误。按被告批准的新图纸建起的楼房，只留10米宽通道， 不具备该场载重200吨大型车辆通行的条件。而且第三人某开发公司实施建设时，将原告某场使用土地上的传达室、变电室及围墙拆除。该案原告某场起诉的内容涉及了三个行政法律关系，第一是被告某规划局批准的用地规划许可证，第二是被告某规划局批准的新楼规划图，以上两方面的内容涉及土地法和规划法调整的两类行政法律关系，而且这两类行政法律关系是密切联系在一起的，即统一在由被告某规划局颁发给第三人的用地规划许可证之中。第三是城市房屋拆迁行政法律关系，是由国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》调整。理清了这三个不同的行政法律关系，就可以确定对前两个法律关系本案可以进行实体审理，即：可以对被告规划局所做具体行政行为进行合法性审查。而第三个行政法律关系，由于《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定：拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。因此，本案第三人是拆迁人，原告某场是被拆迁人，双方对拆迁范围内的传达室、围墙、变电室等设施的折迁发生纠纷，达不成一致意见，应由拆迁主管部门裁决。本案这一方面的纠纷未经拆迁行政主管部门裁决，也就是说，没有终了行政法规规定的行政程序，人民法院不予受理，还应回到行政程序中去解决。如果不分清这些不同性质的行政法律关系，那么，就很难对复杂的行政案件说清楚，特别是在当事人各方争议激烈的情况下，使其心服口服（或虽然口不服但心服）是不可能的。

在实践中，行政机关作出的一个具体行政行为往往也是多种法律关系集中于一起，例如某乡人民政府向一村民下达的一件收费决定书中就是这样：包括农业税、排灌费、乡统筹、村提留、承包费、义务工、劳动积累工等。这些收费项目涉及了多种法律关系，需要多种法律、法规规范调整，因此，涉及的行政主体也不同，有的收费项目主体是乡政府，有的可能是由其他行政机关委托乡政府收费，也就是说，乡政府是否有权决定收取以上费用，人民法院应审查清楚。特别需要注意的是，排灌费是行政事业性收费，承包费是农民与村委会之间的承包合同确定的，但又是乡政府所作具体行政行为中的内容，这个具体行政行为中的内容包括有行政关系，又有处理民事关系的内容，同时，在行政关系中又包括有多种类型的行政关系，因此，在审理中一定要搞清楚，准确把握此类行政案件中行政关系的特点。

总之，要运用法律关系和行政法律关系这一法律武器，确认不同性质的案件，然后确定运用哪些法律、法规和参照哪些规章，再依法对该具体行政行为进行合法性审查。

二防两权颠倒。两权颠倒是指行政权与司法权的颠倒，颠倒包括司法程序和行政程序的颠倒及实体行政权力和实体司法权力的颠倒。 （1）程序颠倒。程序颠倒就是行政程序尚未穷尽，相对人向人民法院提起行政诉讼，人民法院就受理并进行了司法审查。例如：李某诉某区公安局不服对其拘留10日的治安行政处罚决定一案，李某曾向该区公安局的上级公安局申请复议，上级公安机关经过复议，以事实不清为由，发回区公安局重新调查处理，并告知了李某。该案上级公安局在复议的法定期限内，发回原作出治安行政处罚的公安机关重新查处，属于行政程序尚未穷尽，如果法院在此阶段受理了李某起诉的行政案件，就会使司法程序与尚未穷尽的行政程序相衔接，尚未穷尽的一段行政程序为司法程序所代替，即属两权的程序颠倒。（2）实体权力的颠倒。 就是司法机关行使了应由行政机关行使的权力。行政诉讼中人民法院审查行政机关已经作出的具体行政行为的合法性，不能代替行政机关行使行政权力，但人民法院对行政处罚显失公正的可以判决变更，这是个法定的例外。实体权力的颠倒在人民法院行政审判中常出现有以下几种情况：1.代替行政机关作了决定，如代替行政机关确定某些民事权利等，也就是说，相对人依法应当行政取得的，却变成了司法取得了。行政确权是一种法定行政权，人民法院在行政审判权中不可替代。人民法院代替行政机关作决定的情况，一般出现在当事人诉行政机关拒绝或不予答复的行政案件之中。例如，在被告行政机关明示或书面拒绝履行法定职责的行政案件中，人民法院审查行政机关拒绝行为是否合法，对合法的应判决维持；对不合法的应判决撤销。但是，人民法院若是对拒绝的决定予以否定，同时，又明确了被告应如何重新作出具体行政行为，这就是司法权干预行政权。在当事人诉行政机关不予答复的行政案件中，人民法院审查被告是否依法应予答复而没有答复，如果没有答复，可判决被告限期作出答复，如已答复则可判决驳回诉讼请求，但均应是确认判决。人民法院如果在判决中，对答复内容也作出确认，则也属于司法权干预行政权。因此，在以上特点的案件中，人民法院的判决不可越行政权“雷池”一步。2.在行政判决书中代替行政机关认定事实，也就是说：被告行政机关所作具体行政行为中认定的事实错误或不请，人民法院经审查后，在行政判决书中重新确认了具体行政行为中涉及的有关事实。例如：某区公安局以殴打他人为由对赵某（一女青年）处以拘留7 日的治安行政处罚，该局认定的证据是，有两位老大娘证明看见了被害人蔡某（女，60岁）臀部有青紫伤的证言，并看见蔡某裤子上有个土脚印，并没有被处罚人赵某踢“被害人”蔡某的直接证据，而且，“被害人”蔡某身高超过被处罚人赵某，要踢到被害人臀部有一定难度，被处罚人又不会武功。然而，在第一审诉讼过程中，被害人、被处罚人居住处附近，有一卖菜小贩刘某证明：有一天曾见到（被害人）蔡某，见她走路腿脚不利索，便问大娘腿怎么了，蔡某说自己在浴池洗澡时摔伤的。本案从行政审判讲，人民法院审查被告作出拘留决定合法性时，对其认定的事实证据是否充分进行审查后，应在判决书中这样表述法院审查结论：“被告认定赵某踢蔡某臀部的证据中，只有居委会两位老大娘事后看见蔡某臀部青紫伤和裤子上有脚印的间接证据，而没有赵某踢蔡某时在场人的直接证明，因而被告认定的事实证据不足”，这样表述体现了人民法院在行政诉讼中司法审查的角度，符合行政审判特点。但是，判决书中如果有了以下的表述方式和事实，则又是另一种结果了，如：“经审理查明，蔡某自己在与赵某发生口角前两天，在浴池洗澡时摔伤，并非赵某踢伤”，这样就等于是人民法院代替被告认定事实，而并非是审查被告认定的事实了。从行政诉讼的司法审查角度讲，人民法院只是审查行政机关作出的具体行政行为是否有不合法之处，就本案而言，如果在诉讼中人民法院没有发现蔡某自己摔伤的证据，同样也可以作前一种认定和表达，后一种表述是偏离行政审判特点的。而且，关于蔡某摔伤的证据，在人民法院撤销了被告所作拘留决定之后，还可以由被告公安机关在重新回到行政程序中调查确认，对这种证据的调查确认不属于行政审判的司法权，而应属行政权。因此，在本案中，人民法院直接认定蔡某自己摔伤的事实证据，也属于两权颠倒。

三防“车轨”错搭。就是防将行政诉讼案件错按民事诉讼程序审理。如果将民事诉讼程序和行政诉讼程序比喻成两种不同的车轨，那么，“车轨”错搭就是将行政诉讼案件之“车”，放在了民事诉讼的“车轨”上了。（1）审理中的“车轨”错搭。开庭审理像是民事开庭， 如：原告诉什么，法院就审什么，特别是曾一度提出“抗辩”式庭审方式，就更是如此了，“抗辩”式庭审方式，适用于民事审判，或刑事审判，如适用于行政审判中，则是与行政诉讼法不相符合的。行政诉讼的特点是审查具体行政行为的合法性，原告起诉符合法定起诉条件，人民法院通过立案，此案就进入了司法审查程序，在这个大前提下，保护当事人双方的诉讼权利。“抗辩”式庭审方式在行政审判实践中也是行不通的。例如：在医疗事故行政诉讼案件中，大部分患者及其家属一方很难在医学理论和临床方面说出什么问题，只是从结果或现象上怀疑是医疗事故，当然少数也有明显能看出来的。如果那些不了解医学理论和临床知识的原告诉什么，法院就审什么，显然不可行。另外，在判决书中叙述的事实部分（实质上应是司法审查部分），其内容也像是民事判决书。例如：先写原告起诉的目的和理由，再写被告答辩的理由，这一段是必要的，但是，紧跟着就写法院认定的事实，写“法院认定的事实”这一段，是否也有法院调查和原告提供的证据证实的事实在里边呢？实践中证明是有的，这纯属民事判决的写法，而体现行政诉讼特点的部分只是在判决结果上，从行政诉讼法第54条规定中选择一个结案方式。（2 ）在判决结案方式上，也出现“车轨”错搭现象，即出现了民事的结案方式。当然在行政审判中，如遇到特殊情况，涉及行政诉讼法中没有规定的结案方式，在与行政诉讼法的特别规定不冲突的前提下，可以根据特殊需要参照民事诉讼法的有关结案方式的规定，例如：1.立案后发现原告起诉不符合起诉条件了，可以裁定驳回起诉；2.在行政赔偿案件中，原告起诉行政赔偿的理由不成立，可以判决驳回诉讼请求；3.对一些违法（如行政机关工作人员在履行职务中打人致伤）事实，不属可撤销内容的具体行政行为；诉讼期间或起诉前，被诉的具体行政行为已经不存在或已经执行完毕；被告不履行法定职责违法，但判决责令履行法定职责已无实际意义的；被诉行为属具体行政行为依法不能成立或不产生法律上的效果，不宜作撤销判决的等等，可以作确认判决。但是，实践中存在明显应作维持或撤销判决的行政案件，却选择了一个民事判决结果，例如：原告张某起诉某房管局发给第三人李某的房产证违法，原告张某起诉符合行政诉讼法第41条规定，立案后经审查，核发该房产证合法，应当判决维持该房管局核发房产证的具体行政行为。如果争议的该房屋或产权证已经不存在，则可以作确认判决。但法院却判决驳回诉讼请求，这就完全变成民事审判的结案方式了。

四防单一抗辩。就是防止只注意当事人抗辩，不重视庭审中法院司法审查职权的行使。根据行政诉讼法第5条的规定， 行政审判方式应是：以审查具体行政行为合法性为内容的审查式开庭，当事人的抗辩只是为了保护他们在行政诉讼中的诉讼权利，当事人行使诉讼权利最终也还是为了人民法院实现对具体行政行为合法性的审查。

审查式开庭除了有行政诉讼法作为法律根据外，还基于以下的行政法理论：其一，在行政程序中，行政机关处于主动的地位，被管理相对人处于被动的地位，尽管行政程序法律中规定了相对人享有一定的行政程序上的权利，但在行政关系发生时行政机关所具有的主动性，是任何国家行政管理的共同点，一般情况下行政相对人总是处于被动地位。其二，当行政相对人对已经发生的行政关系不服，而该行政关系已经处于法律上的认可状态，行政相对人只有诉诸司法程序解决。在司法程序中，行政机关有义务说明自己的具体行政行为合法，因此，行政机关的举证责任和人民法院的司法审查其具体行政行为的合法性，就成为行政诉讼的核心问题。因此，单一抗辩式开庭方式既不符合行政诉讼法的规定，也不符合行政法的理论，是行政审判开展所不可取的。

那么，审查式开庭程序是怎样的呢？根据行政诉讼法的规定，首先，应由被告行政机关讲清楚具体行政行为合法性，并提供事实证据和法律依据；其次，原告的质证是人民法院审查具体行政行为合法性的补充，如果原告提不出质证的内容，人民法院也要对具体行政行为合法性的必要条件进行全面的审查。这样的开庭方式既合法、又合理，体现的是审查式开庭方式，又保护了当事人的诉讼权利。

五防只重审查。就是防止只注重了法庭审查，忽视了当事人的诉讼权利。司法审查固然是人民法院行政审判核心的问题，但是，不注意保护当事人的诉讼权利，同样是不行的。有些案件当事人反映（有时是原告反映，少数个别案件是被告反映）“法官不让说话”，就属于这些问题的表现。反映了行政诉讼司法审查特点的审查式开庭方式，并不排斥法律规定的对当事人诉讼权利的保护，在坚持审查式开庭原则的前提下，注意保护当事人的诉讼权利，可以达到以下目的：一是有利于司法审查。行政诉讼当事人行使自己的诉讼权利，对法庭审查清楚具体行政行为的合法性是十分必要的。司法审查只靠法庭是不可能的，也要通过所有诉讼参加人的合法诉讼活动来实现，但是，对于审查的内容应有法官的主动性和明确性，这一点非常重要。当事人的诉讼行为有合法有理的一面，这要采纳，有利于审查具体行政行为合法性；也有无理不合法的一面，这会使我们明确了解当事人在诉讼中的各种各样的想法，利于有针对性地解决问题，达到化解矛盾的效果。二是有利于保障司法公正。没有保护好当事人的诉讼权利，或当事人的诉讼权利行使不到位，有可能影响案件的公正处理，违法剥夺了当事人的诉讼权利，这首先就是司法不公正。例如，在行政程序中，行政处罚法规定了行政机关在作出行政处罚前，应告知被处罚人处罚的理由和法律根据，而行政机关没有告知的，该行政处罚不能成立；行政处罚法还规定了听证制度，对属于听证范围的案件，行政机关应当告知被处罚人是否申请听证，被处罚人申请听证的，由被处罚人参加听证质证等。这些都是在行政处罚程序中的被处罚人的权利，目的是为了使行政执行公正。与行政诉讼程序相同，当事人双方的诉讼权利的行使，同样是为了使司法公正。三是有利于执行法律的规定。当事人的各项诉讼权利来源于法律的规定，首先是人民法院组织法和行政诉讼法的规定，其次是参照民事诉讼法的规定。因此，当事人行使诉讼权利是有法律保障的，人民法院保障当事人的诉讼权利的行使，也是执行法律。当事人无论知或不知其应享有的诉讼权利，人民法院都要告知，不仅是告知，而且还要在审理案件过程中，充分保护其诉讼权利的行使。

总之，不能以保护当事人的诉讼权利代替司法审查，也不能强调了司法审查而置当事人的诉讼权利于不顾，两者是从不同角度提出的问题。当事人（特别是原告一方）行使诉讼权利，人民法院对具体行政行为进行审查；当事人没有涉及的，人民法院也要审查。从另一角度讲，人民法院责令当事人履行行政诉讼义务，同样是为了审查具体行政行为合法性的手段，例如，法定的被告举证责任，实质上是被告在行政诉讼中的诉讼义务，例如，法定的被告不履行这项义务，人民法院就不能对被诉具体行政行为进行合法性审查，也就只能由被告承担由此产生的败诉的法律后果。

六防先定后审。就是防将庭审流于形式。庭审是司法审判的重要程序，除法律另有规定（如第二审一定条件下的案件可以书面审）外，一切行政案件均应开庭审。开庭审是保障公开、公正的最有效的唯一方式，任何有欠缺的开庭审均不同程度地影响公开、公正目的的实现，特别是将庭审流于形式的审判，就失去了公开、公正的程序保障，先定后审就是使行政审判的庭审流于形式的表现之一。先定后审产生的原因：主要是出于法官的主观因素或习惯作法，如不改变定后审的审判方式，长此下去，审判人员的业务水平不但不会得到提高，而且，由此产生的问题也会不断出现。例如：执意坚持开庭前设定的预想判决结果，在开庭过程中，不能客观、公正、全面地听取庭审中当事人提出的各种理由，将预定方案绝对化。应该指出的是，有些案件，法官曾预先有一个结案方式的想法，但是，这只能是随着案件审理的发展，不断修正案件处理方式，逐步完善地得出一个最后的合法的判决结果。

应该看到，审判的程序不合法，不一定说明案件实体不正确，但是，忽略审判程序的重要地位，正说明了“人治”法官的表现成份比较大，这也正是先定后审表现形式得以存在的重要原因，如果原谅了先定后审这种思维方式和审理方式的存在，则必然出现此人审一个样，彼人审可能又一个样，这样就失去了程序制度的保障了。实践中，如果庭审结束后，在合议庭（庭长、主管院长）、审判委员会研究案件的不同阶段提出了若干新的问题，但这些新问题在庭审时没有审到，依法应重新开庭补充审理这些问题，这是防止先定后审的一种作法，即：防止庭外审查的这种不合法审判方式。合法正确的庭审方式，应当保障当事人充分发表意见，特别是法官不能将自己在审理案件不同阶段的思维结论绝对化，而不注意听取当事人的意见和情况的变化。同时，对被审查的具体行政行为合法性条件的全部内容，涉及的事实证据、法律适用等问题，都应在庭审中经过当事人质证、辩论。特别是法官应认真听取、分析庭审的内容，采纳经过庭审审查的合法、合理事实证据，在判决书中认定事实证据，特别是否定事实证据，都必须是经过庭审审查的。

篇（10）

一、卫生监督与行政法

 

“行政”一词就其原意来说有两层含义，一指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，二指国家行政机关依其职权所从事的管理活动。行政法是规定国家行政机关组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的法律规范的总和。它调整国家各级行政机关及其职能部门在行使行政管理职能中，同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的社会关系。卫生法所调整的社会关系，既有各级卫生行政部门之间、各级卫生行政部门与同级人民政府之间、各级卫生行政部门与其卫生行政相对人之间的纵向行政管理关系，又有各种医疗机构、各种提供卫生服务的企事业单位与服务对象之间的横向卫生服务关系。就纵向的卫生行政管理关系而言，卫生法与行政法是从属和补充关系。

 

卫生监督工作是卫生法的执行工作，即卫生行政执法工作。从卫生法与行政法的从属和补充关系来说，它是以行政法为基础，以卫生法律法规为依据的具体行政执法工作。具体来说，卫生监督是指具有法定监督权的国家机关、杜会组织和卫生行政执法人员依法对卫生公共事务进行管理的行为。

 

二、卫生监督主体及其特征

 

1、主体的特定性

 

卫生监督执法的主体主要是各级卫生行政机关。只有卫生行政机关才是真正意义上的卫生行政执法主体。只是在特定的条件下，法律法规才将卫生执法权授予某一组织。这种组织称为法律、法规授权组织，一般应视同于行政主体。卫生行政机关要把执法权委托给其他组织行使，必须有法律、法规或规章明确规定，并承担法律贵任。

 

2、职权的法定性

 

卫生监督执法主体所执行的法律规范，只能是法律规定应当由卫生行政执法主体执行的法律、法规、规章。执法主体只能在法定职权内履行卫生行政管理责任，不得越权执法。

 

3、行为的主动性

 

卫生监督执法是一种直接影响相对人权利和义务的主动行为，不以相对人的意愿为转移。一般讲，法律规范颁布后它仅是一种抽象规范。有关公民、组织不自觉遵守，又没有行政主体去执行，就不会对公民、法人和其他组织产生权利和义务的实际影响。相对人的权利义务关系不会自动的发生、变更和终止。行政执法行为，则成为法的定与实施之间的桥梁和纽带。

 

4、国家强制性

 

卫生监督是国家卫生管理行政权运转的一种特殊方式，是由卫生行政主体单方面决定的国家管理活动，是国家意志的体现，具有国家强制性。

 

行使卫生监督职权的机构是指依法设立并根据卫生法律、法规规定，具有某一方面卫生行政管理和执行卫生法律、法规和规章职权的行政机关、法律法规授权组织及其工作人员。

 

取得卫生监督主体资格必须具备以下基本条件：

 

第一，依据组织法或组织规则设立，并且具有外部生管理职能，能代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上的法律关系。

 

第二，必须得到卫生法律、法规的明确授权，代表国家行使某一类别卫生行政执法职权。无论什么机关、组织和个人没有得到法律、法规的特别授权就没有卫生行政执法职权。

 

第三，法律、法规的授权必须与其外部管理职能、权限、范围一致。包括权限上的一致性及管理范围和对象上的一致性。如县级卫生行政机关就不能被授予省级卫生行政机关的相应权限;其他管理职能的机关也不能被授予卫生行政执法职权。

 

篇（11）

中图分类号：D920.4 文献标识码：A文章编号：1005-5312（2011）30-0282-01

我国行政法学界对行政检查相关的研究存在相对滞后性。对行政检查的性质认识的不统一被认为是主要的原因，因此行政检查性质的研究对行政检查制度的研究就具有非常重要的意义。

一、行政事实行为抑或行政法律行为

对行政检查性质的争议集中在行政检查是一种行政事实行为还是一种行政法律行为。有的学者认为是一种行政法律行为，行政检查本身是一种独立的行使行政职权的程序行政行为，它直接产生行政程序法律关系，引起该行政程序的运行，并对行政实体法律关系产生间接作用或影响。也有的学者认为，行政检查是一种行政事实行为，也就是说行政机关在管理活动中作出的检查行为仅以影响和改变事实状态为目的，只涉及程序权利和义务，而与实体权利和义务无关。如法律日本行政法学者盐野宏教授曾有过其解释，行政调查因非行政主体之决定行为，仅为准备阶段之事实行为，故迟迟未成为行政法学之研究对象。不止我国对行政检查法律性质有争议，德国、日本以及我国台湾同样是在事实行为和行政行为之间纠缠不清。

要解决这一争议，法律事实行为与行政法律行为的区别是必须要讨论的。

一般认为，行政法律行为具备以下特征：①主体资格要件，即作出行政行为的主体必须合法；②职权要件，即行政行为必须是行政主体行使法定行政职权的行为；③法律要件，即行政行为必须是一种法律行为，即具有法律效果的行为；④程序要件，即行政主体作出行政行为的程序必须合法，符合法律规定的步骤、方式、方法、时限和顺序。

二、争议的解决

（一）现实的视角

所谓现实的视角，指的是根据现实中行政检查行为是否具有法律约束力，是否必须依赖于法律行为而存在判断行政检查的性质。可以看到，在法律实践中，一些行政检查行为表现为事实行为，不对行政相对人的权利义务作出法律上的处分；一些行政检查行为又直接对行政相对人的权利义务加以处分。前者比如行政主体基于行政职权进行鉴定、勘验、查阅、复制相关资料等调查行为，对于这些调查的结果，行政机关可以采用，也可以不采用。后者比如卫生行政机关依法对药品进行的检查，在这个过程中，生产厂家被要求提供药品配方，这涉及到其商业秘密，但这种权利在这个检查过程中被限制，被要求服从于公共利益的需求，而且检查结果也可能对其产生影响，当检查的结果是不合格的时候，药品将不能进入市场。可见，我国当前存在的行政检查，有的是一种行政法律事实行为，有的是一种行政事实行为。

（二）法律价值的视角

行政检查性质的界定可以通过法律价值角度的考量作出。对行政检查性质界定的不同,表面上看是制度设计的问题,其实质却是价值层面选择的问题。行政法的宗旨是对公共利益的追求，但公共利益应建立在的基础之上，即公共利益相对于公民的基本权利和自由来说，只是形式，而非目的。行政法的终极价值追求应是公民的基本权利和自由。因此对行政检查性质的界定应以行政法的终极价值追求为基础，并依此构建行政检查制度。这是一种法律价值视角，这种视角不同于现实的视角，是一种构想。

根据这种构想，行政检查应该改变职权主义的立场，适应行政职能从管理到服务的转变的要求，转变观念，才能更好地服务于行政法的价值追求。行政检查是检查公民、组织的守法情况，但是以行政强制作为后盾来保障公民和组织遵守法律必将和行政法的价值追求背道而驰，同时行政检查是确保法律实施的措施，而真正有效的实施，是在公民积极参与下的贯彻实施，而不是依靠强制保证下的实施。