金融监管体系大全11篇

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1有关金融监管

(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。

(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。

(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。

2完善我国金融监管体系的对策

(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。

(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。

(3)利用网络，践行金融电子化监管。实施金融电子化监管对于提高金融监管效率，降低金融监管成本，扩大金融监管范围，提高金融监管质量，实现金融监管的规范化、系统化和科学化具有重要作用。①提高金融监管的持续性、有效性和全面性。②提高对金融风险的预测能力，实现全过程的动态监管。③实现监管数据的共享。利用金融电子化监管系统使监管过程的大部分工作实现自动化，从而可以减少人力、物力、财力的投入，提高监管的效益，降低成本。

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目前,我国金融体制改革已初步实现了管理与经营的分离。中国人民银行履行中央银行职责,对金融业实施管理和监督;商业银行经营信贷、结算及人民银行批准的其它业务。这一金融模式的运行,为实施适度从紧的货币政策,稳定币值,稳定金融,促进经济发展,发挥了积极的作用。但是也存在违规吸收存款、资产质量不高等问题。为保持金融的长期稳定,针对这一现状,应加强稽核监督,既要监督经营状况,又要监督管理效果,形成管理、经营、监督三位一体具有我国特色的金融体系,在人民银行的统一领导下相互配合、相互制约、相互监督。实施金融稽核监督工作的分离和强化,应体现以下要求:

一、确立中央银行金融稽核的合法地位。一是用法律的形式,把金融稽核的职能、地位、作用、性质确定下来。明确中央银行稽核监督是国家金融系统执法检查的唯一部门,是综合性的、高层次的执法监督,超脱于行政管理部门的业务检查与监督;二是建立在人民银行总行领导下的与国有商业银行总行同级的金融稽核监督机构,依法独立行使稽核监督权。三是在实际操作过程中确立中央银行稽核监督的权威性。在金融系统凡经中央银行稽核部门检查认可的问题、做出的结论发挥法律效用,社会审计的检查监督部门也应予以认可,不再进行重复检查,另下结论。被稽核检查单位,应无条件接受稽核检查,并做好协调配合工作,对查出的问题和做出的结论,除对有争议的问题申请上级稽核部门复议外,均应不折不扣地按结论予以纠正和改善。

二、确立中央银行稽核职能履行的自主权。金融稽核部门对金融机构实施稽核检查时,应按照金融法规、制度、规定以及中央银行各个时期围绕中心工作制定的货币政策,独立自主地开展工作,查什么、怎么查,对存在的问题如何进行纠正或处罚,均由稽核部门根据有关法规和具体情况决定。一切从金融卫士的角度出发,维护党和国家的金融方针政策,一切从金融“医士”的角度出发,为被稽核单位纠错防弊,端正经营方向,找问题,医病源;一切从“谋士”的角度出发,为被查单位想办法,提建议,促其管好用活资金,提高自身效益。

三、央行稽核干部人事隶属关系实行派员制。稽核干部实行派员制或派驻制较现行体制有三大益处:一是可超脱于人民银行对辖内金融机构的领导协调关系;二是可超脱于地方行为的束缚;三是可超脱于人情关系网的约束,从法制观念、制度观念出发,客观公正地履行职责。派员制可采取两种形式:一是直属派员制,二是分级派员制。

四、稽核操作程序实现法制化。制定《中央银行稽核监督法》,明确稽核人员的权利、义务和责任,使操作程序有法可依。要明确稽核检查就是执法检查,是金融法制法规的检查;要求稽核检查必须严格按稽核程序进行操作,讲问题要有事实,定性要有法规依据,处罚要客观公正讲求实际;明确被稽核金融单位的义务、权利和法律责任,必须无条件接受金融稽核检查;主动配合稽核人员查明问题,提供资料、介绍情况要实事求是、全面及时,对稽核做出结论和对某些问题的定性认为不妥的,可在执行的前提下,向上级稽核部门提出复议。

五、努力实现稽核检查规范化。现场稽核和非现场稽核都要根据规范化的要求组织实施:一是要制定金融系统统一的利于操作的稽核检查流程图。要逐次根据稽核流程图的流向进行检查、记录、取证。二是科学制表。要编制一套可以全面、真实、系统反映被稽核单位资金分布和营运的表格,做到上下衔接,数字左右平衡,整项、分项一目了然,小计、合计、总计清楚可观。做到数据不重复、不漏项、易于操作。三是健全稽核档案。

六、对所查的经济指标要完整、定型。只有连续的、稳定的指标体系,才能全面地、客观地反映一个单位的经营状况和管理水平。稽核检查指标体系大部分来源于被稽核单位国家考核的经济指标,同时也要有政策性、制度性所要求的硬性指标,二者的有机结合才能满足稽核目的的实现。

七、实现稽核手段现代化。稽核手段现代化是以稽核指标体系定型化为基础,稽核检查系统化为前提,稽核程序法制化为保证,建立起适应国家各类金融机构稽核检查的现代化手段。稽核手段现代化要实现四统一,各类金融机构的会计帐簿及报表所涉及的科目要统一;软件程序的开发运用要统一;电子计算机的型号要统一;对报送数字的时限、时间要统一。

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2010年1月,奥巴马提出了旨在防止危机再次爆发的“新金融监管法案”。5月20日在参议院通过的法案即以此为蓝本。该法案的基本思想来自于奥巴马竞选时的经济总顾问沃尔克,因此也被称为“沃尔克规则”。

其具体内容大致包括三项规则:一是禁止商业银行从事对冲基金,私募股权基金的出资、参股等业务,执行事实上的“分业经营”;二是禁止商业银行从事与客户无关的股票,债券(不含国债、政府机构债和地方债券)以及金融衍生商品等内部关联交易;三是金融机构在进行重组并购时,收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。

前两项规则属于银行业务范围管制;第三项规则,则堪称银行经营规模管制,即事实上不承认巨型金融机构的存在。“沃尔克规则”事实上否定了巨型银行集团的存在。

但目前美国金融产业的现实是,金融危机后美国的大型投行或被巨型银行兼并,或申请转为“银行集团”,几乎无一例外地演变为可获得央行最后贷款支持的银行集团,形成了巨型银行集团主导的具有“美国特色”的金融产业结构。“沃尔克规则”通过否定巨型银行集团的存续条件,无疑将彻底改变美国的金融产业结构。

在金融自由化进程中,巨型金融机构凭借其巨大的规模,获得了追逐高额垄断利润的条件。其高管、金融精英则可利用垄断经营权力,牟取超额薪酬。在金融危机爆发时,这些金融机构又利用对金融系统的威慑地位,轻而易举地获得了政府资金援助,严重侵吞、挥霍了国民税金,平添国民负担,引起社会广泛不满。“沃尔克规则”可谓迎合大众,为奥巴马争取政治人气,挽回政治面子的改革手段。

影响全球金融监管改革

20世纪七八十年代,随着金融市场的发展,银行经营面临严格的分业管制限制,以至于20世纪90年代,在美国形成了“银行衰退论”。因此,发展存贷业务以外的新金融业务,使商业银行获得更广泛的盈利机会,成为当时金融改革的基本思想。美国的金融自由化,也正是通过阶段性地放松“利率管制”、“业务范围管制”开始起步的。而作为金融系统的维护手段,当时的美国金融改革在允许银行从事适度的风险业务的同时,作为缓冲手段,政府监管部门要求银行提高自有资本比例,维护银行的健全性。两相结合构建金融安全体系。这种金融自由化改革,使银行业务范围由传统的存贷业务,发展为可提供全面金融服务的综合业务。

冷战结束后,金融全球竞争上升为时代的主题。作为美国的主要竞争对手,欧洲的金融机构多属于可兼营证券、保险等业务的综合银行集团,具有较强的国际竞争力。在此前提下,美国若想参与全球金融竞争,就必须放松银行的业务范围管制。正是在这样的背景下,美国1933年制定的“分业经营”模式,逐渐得到改革,尤其是1999年美国新银行法进一步允许“金融持股公司”成立,“分业经营体制”得到了较为彻底的改革。而20世纪80年代后半期,“过于巨大,以至于无法破产”理念上升为一种潮流,发达国家的各类巨型跨国金融机构不断发展,在金融系统中扮演重要角色。

金融巨型化虽可在全球大竞争中避免破产,但也给金融经营者提供了“新的寻租机会”,即通过对金融系统的威慑,获取了超额垄断权力,衍生为一种政治问题。从2007年8月的次贷危机,到2008年的金融海啸,乃至当前的欧洲债务危机,银行集团的巨型化、寡头化反而发展加速。

美国的新金融监管法案可谓适应全球金融改革潮流,迎合多方愿望的金融监管改革框架,或将对全球金融监管改革产生重要影响。

如何进行国际协调值得关注

目前,关于从金融系统角度对大规模而复杂的金融交易进行监管的方式,大致有两种倾向。

一是以巨型金融机构的存在为前提,并将之特定化,来考虑设计监管体制。如美国众议院通过的金融改革法案,就强调了从金融系统稳定角度考虑对巨型金融机构的监管,并通过加强国际协调,确保在发生经营破绽时足以抑制其对全球实体经济的直接冲击程度。

二是在金融系统中,金融监管当局原则上不主张建设特别的超级金融机构的思路。典型代表就是“沃尔克规则”,也是本次美国参议院通过的新金融监管法案的核心思想,即通过限制银行从事高风险投资和交易行为,保守地维护清算系统、资金中介等商业银行的传统功能,以确保“不制造”超级银行集团,避免对金融系统形成“太大,以至于无法破产”的威慑。由此,在金融安全机制上,可缩小“金融安全伞”的范围,提高金融系统稳定的维护效率。

第一种方式虽然对金融机构的经营活动影响最小,但也会助长巨型金融机构的扩张,从而使金融系统的安全伞扩大,金融系统的维护成本上升,“太大,而无法破产”的威慑问题无法解决。第二种方式属于保守疗法,在限制了银行经营手脚的同时,并没有提出如何确保银行盈利条件,尤其是没有提出如何推进国际协调,确保金融监管的国际均等化。

此外,改革也引起金融业对竞争力衰退的担心。保守、缩小均衡的监管方式,对金融市场的流动性萎缩预估不足,对实体经济将产生怎样的影响不确定。以美国为震源的金融危机原发于投资银行的过度扩张,但监管法案则将商业银行置于严格管控之列,是否能对“市场型的金融系统风险”产生有效的控制并不确定。从“信用秩序维护”角度看,其效果也存在很大的疑问。

因此,不仅华尔街积极抵制,欧盟也已表示不会套用美国方案,日本更是密切关注美国方案的国际推广。

事实上,美国利用国内法主导国际规则构建早有先例。早在第二次世界大战刚结束时,美国主导构建了布雷顿森林体系,至今仍有影响。而其中的“黄金美元汇兑本位制”正是基于美国的国内法形成的。布雷顿森林协定只规定了以黄金为锚的固定汇率制,并规定了以1944年7月1日黄金的美元价格构建二者的联系,并没有规定“官方黄金与美元的对等平价关系”。美国是依据1934年制定的国内法“黄金准备法”的居民持有黄金的禁令,以及对全球70%的黄金垄断地位,形成了“黄金的官方交易”机制,获得了“美元即黄金”的霸主地位。

美国金融危机后,全球金融竞争格局并未发生根本改变,纽约依然是全球最大的金融资本市场。日欧金融机构若想参与全球竞争,就不可避免地要进入纽约市场,并接受美国的国内法管制,否则无异于自我放弃竞争权力。

显然,美国的金融监管法律体系在相当程度上具有国际规则的含义。基于“沃尔克规则”的新金融监管法案,如何展开国际协调,形成普遍接受的且有效的国际金融监管体系,值得关注。(摘自2010年第22期《望》新闻周刊 作者为中国现代国际关系研究院全球化研究中心主任)

相关链接

“沃尔克规则”(Volker Rule)

美国时间2010年1月21日,美国总统奥巴马宣布将对美国银行业作重大改革,采纳了82岁的金融老将保罗・沃尔克的建议,因此其方案被称为“沃尔克法则”(Volker Rule)。其内容主要有以下三点:

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1.我国目前金融体系发展瓶颈

金融监管缺乏完善的法律制度保障。目前，我国现行的法律法规比较模糊、概括，具有众多的原则性规定，可操作性不强，且监管的内容比较简单，有的规定与现代金融行业的发展以及金融监管的需求不相适应，有的监管部门在具体实践中的监督具有一定的随意性。执行监督者缺乏有效的监督，从而无法保证金融监督工作的客观性、合理性以及公正性。

监管部门各自为政，工作效率低下。我国的金融监管局是由中国人民银行、银监会、证监会以及保监会四个部分组成的，制定了明确的分工体制，银行、证券以及保险的监管结构都具有一定的独立性，并且各自设置了分支机构，如果金融业只是在传统的经济业务领域中开展工作，这种专业的监管体制的效率还比较高。但是随着金融业务的不断升级，经济业务出现了许多交叉，逐渐形成了混业经营的模式，此时分业监管的效率在不断下降。产生这种现象是由于各个监管结构的监管范围受到限制，一旦监管内容出现交叉，各个监管部门则会相互争斗权力或者是相互推诿责任，对于一些跨业违规的问题，不仅会导致监管领域出现真空和摩擦，同时也会给被监管对象带来可乘之机。另外，我国目前的金融监管机制还不够严格，一项金融创新从设计到实施需要经过相关监管部门的层层审批，如果在审批时涉及到多个监管部门，结果一般都是一些应该改革和创新的业务无法通过监管部门的审批，或者是由于审批的时间过长导致业务的创新失去了先进性和实际意义，从而直接影响着监管工作效率以及监管效果。

合规性监管对金融体系无法进行有效监管。合规性的监管主要是以金融监管为核心，对金融创新体系无法实施有效的监管。目前，我国金融监管机构将监管的重点放在机构的审批以及经营的合规性上，没有对金融机构的日常经营的风险性进行全面监管，对市场退出前的监管基本处于空白状态。在我国现行的监管过程中，存在重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行以及非银行金融机构，重传统的存贷款经济业务、轻表外经济业务以及其他的创新业务等诸多问题。金融创新开始于二十世纪六十年代，当时的金融行业进行了一系列的改革。但是金融创新是建立在放松金融监管的基础上，与之相对应的风险管理以及风险监管没有跟上金融创新的发展步伐，导致监督管理发展滞后。中国现行的金融监管体系就无法对金融创新实施有效的监管。

金融监管有效性受诸多外部因素制约。兼任监管的有效性受到诸多外部因素的制约。首先国有金融机构没有建立完善的法人治理机构。比如，国有商业银行的体制改革没有落实到位，改革发展滞后，导致国有商业银行没有建立产权清晰、政企分开、管理先进的现代化企业制度。其次，没有建立与防范金融风险相配套的社会配套体系。比如，我国尚未建立国际通行的与监管相配套的存款保险制度，需要进一步规范信用评估中介机构的行为，同时，行业自律的金融同业公会作用没有得到充分发挥。

2. 完善现代金融监管体系的措施

建立金融监管的法律支持体系。良好的金融环境是金融监管有效运行的重要条件，金融法律体系则直接决定着是否能创造良好的金融环境。比如，我国目前虽然颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》以及《证券法》等法律法规，但是这些法律法规只是对金融机构的市场准入有所规定，还没有对金融机构退出市场进行明确的规定。如果金融机构监管的某一个领域出现法律的真空状态，当出现金融机构风险时，则只能通过强制性的行政手段消除金融危机。为了有效地改善这一局面，需要加强金融机构监管的法制化建设，不断建立健全我国的金融监管法律体系。另外，现阶段我国处于经济转型时期，金融创新发展迅速，如果限制在目前金融环境制的条件下制定法律制度，则颁布的制度有可能与所处的环境不相适应，严重制约市场的发展。因此，在制定法律法规的过程中，需要认真处理好短期和中长期之间的关系，站在长远的、整体的、积极的角度上分析问题。

建立以风险监管为核心的金融监管体系。金融监管的内容包括金融机构从市场准入到市场退出的全部经济业务，主要职责是进行风险性监管以及日常经营活动的规范性。根据国际监管办法，再结合我国金融行业的实际发展状况，我国的中央银行金融业风险监管的重要内容包括以下方面：一是建立以资产负债比例管理为基础的风险监管制度，充分保证金融产业资金的安全性以及盈利性；二是建立科学的大额贷款的报告制度；三是建立健全风险准备金，提高金融机构的抗风险能力。

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1.完善金融监管是现代经济发展的必然要求

(1)完善金融监管是全球一体化的重要体现。随着经济和金融全球一体化的的发展，一国的金融市场成为国际金融市场的一部分；跨国的银行和金融机构日益增多，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大；大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系，上个世纪末出现的东南亚金融危机和2008由美国次贷危机引发的全球金融危机就是一个很好的证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。因此，金融监管变得越来越重要。

(2)完善金融监管是中国金融进入全面开放时期。中国金融监管来自两方面考验与挑战，一是外资银行和金融机构进入中国，中国金融市场与国际金融市场融为一体，加大了金融监管难度；二是金融混业经营成为发展趋势，而中国目前仍然实行严格分业管理的金融监管体制和模式。因此，借鉴国际各国金融监管经验，进一步改进和完善我国金融监管体系，加强与国际监管组织和其它国家监管机构的协调，提高金融监管效率，保证金融安全运行，是非常重要的课题。

2.创新是完善金融监管的“催化剂”。金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明显。而传统的监管制度和监管体系很难适应金融市场发展的要求，出现了很大的监管漏洞。美国对华尔街投资银行就缺乏必要和有力的监管，对衍生工具市场更是监管不到位，导致衍生工具泛滥，脱离了实体经济，引发了金融危机和经济衰退。金融市场出现的新情况和新问题，要求各国金融监管体系必须作出相应改变。因此，在新的形势下，监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战，如何顺应市场发展的需要，保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。在金融监管体制上，统一监管是否是监管体制的发展趋势是当前引起争论好讨论的重要问题。同时，建立和完善有利于本国金融发展与稳定的金融监管体系，是摆在各国面前的重要任务。

二、完善金融监管体系是促进我国金融安全根本途径

1.建设一支监管专业队伍，在明确责任分工，提高监管效率的同时，防止监管的真空。科学发展战略，无法实现银行信息资产风险监管的综合方法，以及对人类与网络两个世界一体化的监管体系的运营和维系，也无法研究信息资产风险价值化体系、信息资产风险监管标准体系和信息资产风险监管法规体系。没有专门的信息资产监管专业机构，就不可能实现信息资产风险监管计划、管理和监控，就不可能实现实时掌控银行信息化系统的运行情况和各种风险情况。随着金融业务的不断创新和相互交叉，在实施分业监管的条件下，为最大程度避免监管的重叠与真空，有效防止金融风险的相互传染和扩散，各监管部门之间以及监管部门与中央银行之间，必须加强协调配合和信息共享，特别是要提前向有关部门进行预警和提示，并提供必要的支持与协助，必要时要集体做出决定和采取联合行动。

2.改进风险监管法规，切实提高立法质量。我国的金融监管立法在一定程度上滞后于实践的发展，需要立法机关和相关的监管部门共同努力，加快立法进程。以银行业监管为例，未来一段时间应在政策性银行和邮政储蓄机构、信托业和融资租赁业、不良资产处置、银行业金融机构市场退出、存款保险等方面推动中国的银行业监管立法。在立法过程中，应进一步加强规划性，增强系统性，提高针对性，强化操作性，切实提高立法质量。我们应当重视借鉴国际银行业监管的良好实践，采用国际最佳做法，充分利用国际社会的银行监管和立法经验，加强和改善我国银行业的信用风险管理、利率风险管理、流动性风险管理和操作风险管理。同时，我们应从保护广大投资者利益出发，加强我国的信息披露制度，保证监管部门对金融市场实行统一管理和有效监督，创造一个真正公开、公平、公正、安全的金融市场。

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中图分类号：F830.1文献标识码：A文章编号：1006－3544（2008）04－0006－03

在次贷危机的重压下， 美国财政部长保尔森于今年3月31日向国会提交了一份全面改革金融监管体系的计划。这一改革方案对美国20世纪30年代“大萧条”以来所形成的金融监管体系做出了重要调整，提出了短期、 中期和长期的建议， 以整合联邦监管部门。 笔者认为，此改革方案若被批准实施将有助于美国尽快从次贷危机的泥沼中脱身，对我国金融监管体系的改革也富有启示。

一、美国金融监管体系改革计划的背景：现存体系的缺陷及次贷危机

美国现行的金融监管体系是基于权力分散制衡理念建立起来的， 其最大特点是存在多种类型和多层次的金融监管机构。应该承认，美国的这套监管体制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、 交叉出售的涌现和风险的快速传递， 这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题， 其中最为突出的就是美国金融监管体制是多头监管、监管重复和监管空白同时并存。一方面，监管体系不仅机构众多、 职能不分， 而且权限互有重叠，相互扯皮，存在竞争关系、监管标准不一致，规则描述过于细致的问题。例如，当前有多个部门负责银行业的监管。监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。另一方面，随着金融市场不断发展，监管领域里的空白不断增多。由于银行业的监管分散在5个联邦机构中， 监管对于市场的反应缓慢和滞后， 没有一个联邦机构拥有足够的法律授权来负责监管金融市场和金融体系的整体风险， 风险监管无法得到全方位的覆盖。同时，对冲基金、私募股权投资基金控制的资金庞大， 是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力，但却处于监管真空区。此外，监管部门掌握的信息滞后于金融机构，当采取政策干预时，政策都事前被市场参与者所了解、预期，达不到预期效果。

这种监管体制表面上看起来每一业务领域都有专职监管机构负责监管， 但在当今金融业混业经营的趋势下，金融机构多种业务交叉，金融创新业务往往同时涉及银行信贷、证券、保险、投资银行等多个业务领域， 单一领域的监管往往使交叉领域出现监管真空，特别是对于涉及系统性、全局性的问题缺乏有效监管和协调，导致监管缺失和效率低下。舆论普遍认为，美国在全球金融市场密切相连的情况下，这种监管体系正在导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力。并且，金融监管的混乱导致了近年来抵押贷款的过度增长，并引发了次贷危机，这在一定程度上暴露了美国金融监管体系的缺陷。

二、美国金融监管体系计划改革的特点：向目的导向的监管方式转变

美国财政部此次提出的改革方案主要包括短期和中期的改革建议， 并提出了长期的概念化的最优监管框架。

1. 短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。 短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施，加强监管当局的合作，强化市场的监管等。具体包括：（1）成立总统金融市场工作小组， 监管机构在原来的基础上增加货币监理署、 联邦存款保险公司和储蓄机构监管办公室；（2）成立一个新的联邦委员会，加强对房屋抵押贷款发起的监管；（3）在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式提供给联储的信息必须充分。

2. 中期的建议主要集中在消除美国金融监管制度中的重叠，提高监管的有效性。重要的是，在现有监管框架下，使得某些金融服务行业，如银行、保险、证券和期货的监管体制更加现代化。 具体包括：（1）废除联邦储蓄章程，将其纳入国民银行章程，这个过程应该在两年内完成；（2） 研究联邦储备银行角色的变化；（3）联储应当承担支付清算系统的主要监督责任， 有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准；（4）在财政部下成立国民保险办公室， 负责监管按照联邦保险章程从事保险业的公司；（5） 美国商品期货交易委员会和证券交易委员会合并，对期货和证券行业提供统一的监管。

3. 长期的建议是， 向着以目的为导向的监管方式转变。设立3个不同的监管当局：（1）负责市场稳定的监管当局，由美联储担任该职。美联储将被赋予监管整个金融系统的权力，包括商业银行、投资银行、保险公司、对冲基金、私募股权公司等，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作， 为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动， 以确保整体金融市场的稳定。 这将是联邦政府的监管部门首次对非银行金融机构实行监管。 美国财政部建议由美联储担任该职。（2）负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局。 新审慎金融监管当局可以承担目前的货币监理署和储蓄机构监管局的责任， 并负责金融控股公司监管职责。（3）负责商业行为的监管当局。 商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域，出售其产品和服务方面，提供和制定适当的标准。 这样的监管方法可以在增强监管的同时， 更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。在这个监管框架下，除了以上3个监管者，还有另外两个监管者，一是联邦保险保证公司，二是公司财务监管当局。

美国财政部建议采用以目的为导向的监管方式， 认为这种方式代表未来最优的监管框架。 相比原则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式， 以目的为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同， 将监管划分为三个层次： 第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管； 第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于和消费者保护监管相关、 解决商业行为标准问题的商业行为监管。 三个层次监管目标和监管框架的紧密联系， 使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准， 将大大提高监管的有效性。

三、美国金融监管体系改革计划对完善我国金融监管体系的启示

1． 我国金融监管体制必须与经济金融的发展与开放的阶段相适应，应采取渐进式改革方式，同我国的实际情况相结合。 我国未来的监管体系应当是开放式的，能够不断根据金融市场的发展需要进行调整。 监管要从整个金融市场的稳定与发展出发， 改善监管而非单纯地增加监管和增加干预， 任何监管理念和监管框架都应该随着金融市场的变化而不断地调整和发展。 这是防范风险和鼓励创新都需要的选择， 不能使监管模式过多地受到某些过时规则的束缚。 金融监管体制改革的目的， 应是寻求有效监管和金融创新的动态平衡。不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖， 不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上有丝毫的空白和真空， 从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来的更严重的信息不对称问题。

2． 完善金融监管体制，加强金融监管协调。当前我国实行的“一行三会”金融监管体制是在上世纪末针对金融分业经营体制参照美国的监管体系建立起来的， 它在分业经营体制下强化各自的监管责任， 对提高监管效率有其积极意义。但是，随着金融创新和金融集团化的发展， 分业经营的界限也正在逐渐模糊，在混业经营趋势下，其弊端日益暴露， 对于交叉业务领域的监管， 各监管部门之间不但缺少有效协调， 反而存在利益博弈现象，各监管机构争权力、推责任的情况严重存在。特别是在现代金融活动全球化、交叉化、信息化的情况下，金融体系的监管和稳定，需要系统性的考虑和迅速的应对。分业监管体系对于涉及系统性、全局性问题的监管、 救助和调控等往往难以形成迅速有效的应对， 监管机构之间的协调成本巨大。“一行三会” 的监管体制也使得监管机构和人员不断扩张，监管运行成本膨胀，监管效率下降。 在当前我国金融领域系统风险越来越明显、 金融监管不到位等问题越来越突出的情况下，我们须未雨绸缪，认真检查并及时完善我国的金融监管体系，防止出现漏洞。

因此，为了提高监管效率，我国必须适时推进金融监管机构的改革， 以适应金融混业经营和全球化趋势对统一监管的需要。当前“一行三会”之间的联席会议机制没有达到及时协调的目标， 金融监管体制改革的时机开始成熟，可以开始做一些局部调整、框架设计等前期的准备工作。 我国的金融监管体制改革不要在发生危机之后才出现真正的进展。 具体设想是：（1）短期而言，借鉴美国的改革模式，在保留现有“一行三会”的同时，建议国务院成立强有力的下属金融监管协调部门作为一种过渡机构， 建立统一的信息共享平台， 来平衡调节各监管机构的功能和纷争，对所有金融业务进行监管，而不是将现有的所有金融监管机构统一起来。这样既可以将证券、银行、保险业务的独立监管职能有效地协调起来，又可以避免机构过于庞大而导致效率缺失。同时，成立下属金融决策咨询委员会，负责金融战略、规划制订，审核监管执行情况， 下设若干个专业委员会（非常设机构）。（2）从长期来看，应将“一行三会”合并成一个机构，统管金融监管，执行功能监管，强调金融稳定、化解金融风险的目标，不对具体业务进行监管。

3． 科学划分监管职能，转变监管方式，提高金融监管效率。一是科学划分监管职能，确定对不同金融机构的主监管人，强化联合监管力量，加强对跨市场金融产品和金融控股公司的风险监管。二是转变金融监管方式，实现由合规性监管向审慎性监管转变，由事后监管向全过程持续监管转变， 由单一监管向全方位监管转变。

4． 夯实金融监管的微观响应基础。一是建立金融机构稳定的资本金补充机制和不良资产冲销机制，加强资本充足率约束，限制商业银行风险资产的过度扩张，规范金融机构的市场退出，建立危机救助和市场退出问责制。 二是加强有效金融监管的微观制度性建设， 建立健全金融企业内控机制和对违规者的追究机制， 建立对金融企业市场化的正向激励机制和对金融风险的及时校正机制。 三是进一步完善金融监管的法规体系， 建立符合国际惯例的金融会计准则，完善公开信息披露制度，建立健全社会信用体系，科学推进金融生态环境建设。

参考文献：

［1］曹红辉等. “美国版”金融大部制能否优化金融监管［N］. 国际金融报，2008-04-08.

篇（7）

一、强化以中央银行依法监管为基础的金融监管机制

强化中央银行监管作为金融监管机制的主体，就是要提高监管绩效。中央银行的监管应向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。

1． 进一步完善金融监管的体系。完善的法律体系是公共金融基础设施的重要组成部分，也是强化金融监管的基础条件。适应经济金融国际化的新形势，包括《人民银行法》、《商业银行法》在内的原有金融法律法规的一些条款需进一步修订、完善；涉外金融法律法规不健全，应抓紧制定对外资银行进行有效监管的《外资银行法》，全面规范外资银行在我国境内的业务经营活动。进一步完善金融法律法规，使金融监管有法可依。

2． 组织实施监管创新。继续完善落实金融监管责任制，坚持非现场监测和现场监管相结合，建立规范性的金融监管报告制度。一是强化现场检查的计划性、协调性和连续性，实现监管的常规化、制度化和程序化。二是充分利用化技术，改善非现场监测的和手段，建立一套辖区金融监管数据信息系统，实现金融监管数据和金融统计数据的对接和转换，保证金融数据的及时性和准确性，运用机数据处理技术，对金融非现场监管数据进行深层次的多维，找出风险隐患，各类风险监管信息，提高非现场风险分析和预测的可靠性，为现场检查提供可靠的信息支撑。三是完善监管档案，充分发挥监管信息库的作用。建立健全每个被监管机构的综合档案，实现连续性的跟踪监管。监管档案的建立，特别是对金融机构违规行为的记载，对金融机构是一种震慑，同时作为对金融机构统一系统、连续监管的重要依据，为对金融机构实施全面有效的监管奠定基础。

3．建立完善金融风险预警机制。进一步完善金融机构的金融信息报告及披露制度，建立一套科学的风险识别、预警和评估方法体系，包括指标体系和评估体系。通过逐级建立经济金融数据库，全面系统地收集各地区的经济金融数据，选择一些综合性强、敏感性高、具有评估力度的金融预警指标，整理、生成规范的分析指标体系，实现对金融风险的动态分析和综合评估，包括对特定金融资产的风险预测、单个金融机构的风险预测以及区域性金融风险预测，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预备方案，及早采取防范和控制措施。

二、完善以金融机构内控为基础的内部自律机制

1． 建立完善内部风险预警控制机制。一是职责分离机制。金融业务活动的核准、记录和经办应做到相互独立，如不能完全分离，也应通过其他控制程序弥补。二是严格授权和审批制约机制。各项金融业务活动必须经过书面的批准认可，并实施严格的授权；对越权行为予以严厉的处罚，对越权造成的损失追究相应的法律责任。三是健全贷款风险防范体系。通过控制外界经济活动的不确定性因素和完善内部信贷管理体制来渗透信贷资金运作的全过程管理，形成一个由贷款考察、发放、使用监测和收回的环环相连、相互作用的防范体系。 四是切实加强人本管理，防范道德风险。

2．健全内部审计监督机制。应设立专门的内部审计部门，并直接对法人或最高决策管理组织负责，而不受被监管的人员和部门的牵制。内审部门应当根据业务情况，有效开展内部审计工作，并将内控制度的健全和完善情况作为工作重点。要畅通信息反馈和报告渠道，保证审计结果及时、完整地为最高决策层掌握。

三、建立以政府积极支持为基础的参与协调机制

一是进一步明确政策主导的方向和力度。对政策性银行应帮助构造讲究效益的政策环境和约束机制；对国有商业银行应支持卸掉包袱，增强发展能力；对中小机构应支持扩充活动空间，增强资本实力。二是在金融发展上应坚持约法在先，稳健审慎的原则。三是维护和提供安全的环境和信用环境，全力支持防范化解金融风险工作，防止逃废银行债务行为，促进新型银企关系的建立，营造良好的区域经济金融环境。

四、健全完善以金融行业相互制约为基础的金融行业自制机制

篇（8）

一、国际上运用信用评级进行金融监管的趋势及巴塞尔新资本协议的要求

2001年1月16日，巴塞尔委员会经过长期和酝酿，了新资本协议草案第二稿，在全球范围内征求意见。根据巴塞尔委员会的安排，新资本协议将在汇集各方面意见并全面修改的基础上于2001年底正式，初步定于2004年实施。巴塞尔协议在全球银行业风险管理中具有主导性地位，新资本协议草案延续1988年巴塞尔协议中以资本充足率为核心、以信用风险控制为重点的风险监管思路，并吸收了《有效银行监管的核心原则》中提出的银行风险监管的最低资本金要求、外部监管、市场约束等三大支柱的原则，对银行风险管理的整体思路、作了新的与规范，在许多方面都有所突破和创新。新资本协议中建议利用外部信用评级来确定银行的风险资产。同时，更强调监管当局对银行风险的准确评估和及时干预。该协议认为，监管当局的严格评估与及时干预是银行风险管理的第二大支柱；监管当局要准确评估银行是否达到最低资本需要，评估银行资本水平是否与实际风险相适应；监管当局要评估银行内部评级体系是否可靠；监管当局要及时干预，防止银行资本水平低于实际风险水平。这些规定均强化了监管当局职责，硬化了对银行风险管理的监管约束。

实际上，对金融机构进行信用评审分级在国际上早已成为一种惯例。穆迪已为全球超过1000家银行发出评级，其中包括已开发市场和新兴市场银行。一些发达国家的金融监管当局将信用评级运用于金融监管之中。其主要目的，一方面评价金融机构的业绩。多数发达国家的金融监管当局都有各自独立的评级方法和标准，且每年对其监管对象进行评级。监管当局对金融机构的评级出于监管的需要，为评价金融机构的经营业绩，都采用对商业银行业绩打分的方式进行评级。由于这种评级是以各项指标的标准为基准的，因此，对金融机构的经营具有指导作用。另一方面利用商业性评级机构的评级指导金融机构的投资和经营活动，以提高资产质量，限制不慎投资经营活动。主要是利用信用级别限制被监管的金融机构的投资范围；根据信用评级决定金融机构的资本充足率；将信用评级与信息披露结合起来；将评级与市场准入挂钩。

由此可见，通过对金融机构进行信用评级，完善我国金融监管手段，不失为一项较好的政策选择。

二、建立金融机构资信评级制度的意义

1．建立金融机构资信评级制度是建立金融管理制度的基础，对于我国金融业今后的至关重要。信用评级制度的建立，是中央银行管理金融机构的基础。现代化的金融业意味着中央银行以对金融机构的信用评级为依据，对金融机构的业务经营进行监管，并推动金融市场的健康发展。科学、严密的信用评级制度使中央银行有可能向全提供先进有效的金融服务和管理，建立良好的金融秩序，树立中央银行的权威并强化中央银行的监管职能。

2．以建立和维护金融机构的信用评级制度为基础，配套建立金融信息披露制度，可将人民银行内部各处室的工作有机地联系在一起，从而有效地在央行内部沟通信息，避免重复劳动，提高中央银行的整体工作效率。传统的计划管理体制是条条块块的行政式分割管理，信息很少横向流通，管理人员只对自己的上司负责，而无需考虑与其它部门的关系。但市场化的金融管理则强调的是信息管理、公开化管理。管理人员的职责不再仅仅对上级负责，更多地是要向社会负责，建立金融的资信评级制度和信息披露制度，不仅为将来金融机构以不同的成本在市场上筹集资金创造了前提，而且为将来的利率市场化提供可能。

3．以信用评级制度为基础，可以最大限度地发挥人民银行作为中央银行的信息汇集功能以及对全国和区域经济的宏观指导功能。中央银行若将金融机构和企业经济的信息在金融系统内部和社会上公开，就可以真正地树立起中央银行的权威，有效地控制金融机构的经营行为。如果有哪个金融机构发生了违规操作，中央银行就可以依法降低该金融机构的信用等级，使其丧失业务经营上的诸种优惠和便利，进而从经营机制的角度上促其自发地杜绝本机构违规行为的发生。通过建立金融企业资信评级制度，就可以将央行的监管工作从事后的被动跟踪转变为事先的预防引导。若将金融机构按照信用等级进行分类和排队，利用信息公开化杜绝大部分因违规操作而产生的金融风险，并根据金融机构的信用等级制订监管工作的不同重点和方法，将大大提高监管部门的工作效率，从而缩短我国与国际金融市场之间的金融监管差距，进而提高我国的金融监管水平。

4．建立金融机构信用评级制度，还将有助于金融市场的国际化。无论是外资金融机构进入中国，还是中国的金融机构进军国际金融市场，都将因此而受到促进和推动。建立中国特色的金融业资信评级制度有助于中国金融市场的对外开放，也有助于外国金融机构在中国的健康发展。自80年代以后，全球范围内流行的金融自由化潮流就已将金融市场信息的公开化推广为国际公认的准则。一家上市企业的健康程度，一个金融市场的健康程度，甚至一个国家经济的健康程度，都同信息公开程度有关。近年世界各国金融监管体制改革的趋势也表明，较为完善的监管体制总是提高了信息的公开程度，也就是更细化了信用评审分级制度的指标体系。在中国金融日益对外开放的今天，信息公开化是我国实现金融体系现代化和国际化的基本前提，通过借鉴发达国家国际金融市场的信用评审标准以及信息公开的标准，从法规框架上使我国的金融机构和企业的信用评审体系归入国际金融市场的体系，从而达到借助发达的国际金融市场，规范和发展我国区域性金融市场的目的，并为规范离岸融资业务创造条件。

三、我国资信评估业的

资信评估机构是被评对象的信用状况，并公开信用风险独立分析观点，提供公众信息服务的机构。它的分析方法主要是在定量分析的基础上对被评对象未来信用状况的定性判断；它的服务对象主要是投资者和监管部门。资信评估机构建立起良好的信誉是其生存和发展的基础。国外的资信评估业主要是适应市场上投资者的需求而产生的，而中国的资信评估业与中国的金融市场一样，是在政府部门的推动下(批准或许可)发展起来的，资信评估机构的设立和业务范围主要由央行批准，资信评估对象主要受央行监管，1993年至今基本暂停了资信评估机构的设立审批。我国投资风险的承担机制存在一定的缺陷，投资者的风险意识不强，对评估结果的需求不足。正由于我国资信评估业不是市场推动产生的，而是在其市场规模较小的情况下，由政府部门推动下开展起来，但把资信评估作为一种市场监管手段来运用才刚刚开始。1993年以后，随着原有的资信评估机构在整顿脱钩中不断减少，目前只有不到20家，但大多规模较小，运作不规范，评估对象比较单一，业务量小，业务稳定性差，竞争激烈，导致资信评估业市场秩序混乱，评估的好坏不是根据实际评估情况，而是根据支付费用的高低，在国内众，多的资信评估机构尚未有一定评估机构在市场上建立起自身的信誉，且其服务对象主要是被评对象和业务主管部门方面，几乎还没有真正为投资者服务。从需求来看，信用评级机构发展的基础是投资者对资信评估结果的需求，监管部门对评估结果的使用将对评估业的发展起到极其关键的作用。从供给来看，信用评级机构应有较高的独立性，它不受股东的、评估对象的压力和政府的干预，拥有较高的可信程度。这两方面在中国都难以得到满足。郑百文这家公司是在上市前后存在大量做假帐的企业，而且“郑百文”现象并不是孤立的现象，像以前的琼民源、大庆联谊、东方锅炉、红光都是在信息不透明的情况下进人证券市场，而且像郑百文上市以来的虚构利润、报表做假，都和一些中介机构有关，牵涉到的有上市发行人、审计机构的集体违法。因此，没有规范的资信评估机构不可能有良好的信用评级制度。

四、有关政策建议

1．统一认识，在日常监管的基础上辅之于信用评级管理。在原有的现场和非现场监管的基础上，引入信用等级这一新形式，有利于防止人为因素和行政因素的干扰，从而使监管得到强化，也有利于加入世界贸易组织后对外资银行的监管，对此应形成共识，加强宣传，从而推动信用评级制度的建立。

2．中央银行探索依靠专门的信用评级机构进行金融监管。由于中央银行不能直接对金融机构进行信用评级，可委托国内现有的规模较大、信誉较好的评级机构进行评级；另一种是通过引入国际知名评级机构的经验、人才和体系，从高起点组建合资的金融信用评级机构。两种方案各有利弊，第一种方案尽管可以尽快付诸实施，但“后遗症”太多，不利于中央银行独立监管，而第二种方案尽管难度较大，需作大量工作，但可以保证评级机构的独立性和权威性，也有利于中央银行通过该机构独立发挥作用，因而第二种方案可能较为适宜。

篇（9）

[中图分类号] F830.9[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0039-04

2007年初以来爆发的次贷危机,成为美国金融监管体制改革的新诱因｡次贷危机的爆发显示了现代金融市场蕴含的巨大风险｡从市场发展的角度来看,次贷危机对监管当局提出一个重大的命题:面对日益综合化的金融机构以及金融产品,如何建立和完善对全面市场风险的管理机制｡次贷危机明显暴露了美国监管机制的落后以及监管机构监督不力的弊病｡各监管机构的割据化管理模式是次贷危机爆发的重要肇因｡经过长达数月的调查和研讨,2008 年3月31 日,美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)的改革计划,被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划,对美国乃至全球金融市场都具有深远意义｡作为持续发展的全球金融中心,美国金融市场的监管体制随着金融市场的发展而经历了复杂的历史变革进程,具有典型的危机驱动特征｡从历史的角度来看,该蓝皮书是对1999 年金融现代化法案以来,美国金融监管体制改革的继续和深化,是监管体制对于金融市场的机构与产品双重转型趋势的回应｡

一､美国金融监管体系现状①

美国的金融体系是当今世界上最发达的金融体系,主要由存款性金融机构､保险公司､证券公司､共同基金以及财务金融公司等构成｡目前,美国商业银行数量之多,居世界之最｡除了商业银行,美国还有许多其他类型的金融机构｡据统计,2005年末,受联邦存款保险公司(FDIC)监管的机构为5,245家,受美联储监管的机构907家,受货币监理署监管的1,933家,受储蓄机构监管办公室监管的机构866家;受证监会(SEC)和自律组织监管的经纪商6,300家;各州监管的保险机构为8,794家｡②美国拥有当今世界最发达的金融体系,也是当今世界上拥有最多金融监管机构的国家,美国金融监管体系的特点可以用六个字来概括:双轨､分业多头｡所谓双轨,是指美国联邦和州都设有金融监管机构;所谓分业,是指美国银行业､证券业､保险业实行分业监管;所谓多头,是指美国金融监管机构为数众多,具有机构监管与功能监管相混合的特征｡

在银行监管方面,美国对存款性金融机构(商业银行､储贷机构以及信用社)承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家,其中联邦级监管机构有5家｡美联储(FRS)主要负责监管在各州注册的联储会员银行｡1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后,美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能｡联邦存款保险公司主要负责监管在各州注册的非联储会员银行,对它们和已投保的储贷机构进行现场､非现场检查并采取相应的纠正行动;同时负责监管银行保险基金(BIF)和储贷机构基金(SAIF)的运作;当投保的存款机构倒闭时,扮演接收､理赔及清理不良资产的功能｡货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构｡储蓄机构监管办公室(the Office of the Thrift Supervision,OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构｡国民信用社管理局(the National Credit Union Administration,NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社｡除货币监理署和储蓄机构监管办公室在行政上隶属财政部外,其余3家均为独立的联邦政府机构｡除了联邦级的金融监管机构,每个州又都设有银行监管部门｡联邦与州的监管分工,基本上是按照联邦和州监管机构同时有权核准执照和监管权的双重制度(Dual Supervisory System)｡对商业银行而言,主要由谁来监管,要视其成立的执照是由联邦还是由州核准,由谁核准则日后由谁负责主要的监管｡如为联邦核准银行,则由货币监理署(Office of Comptroller of Currency)监管;如为州注册银行,则由州金融监管机构监管;如加入FRB会员,因享有FRB的贴现窗口(Discount Window Facility)和其联邦支付系统(Federal Wire)的当日透支额度权利,则必须再接受FRB监管;如又为FDIC会员,又必需接受FDIC的监管｡由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险,因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督,即同时接受联邦和州两级金融监管机构的双重监管｡

在证券监管方面,联邦有美国证监会,各州也有机构负责证券监管｡美国没有联邦一级的保险监管机构,保险公司由各州实施监管｡此外,联邦金融机构检查委员会和商品期货贸易委员会也都是金融监管机构｡在美国行业协会发挥着十分重要的作用,如投资公司协会､全国证券交易商协会NASD以及全国信用社协会等｡

二､美国金融监管体系的历史沿革

美国金融监管史,可以说是一部应对金融危机的历史,纵观美国金融法规的变化,可以看到其应对金融危机而生的特征｡美国最早的银行监管及法律法规主要集中在对银行支付系统的能力的关注｡从1863年~1864年的《国民银行法》废止了州特许银行的银行券发行开始创立统一货币算起,至1913年《联邦储备法》的颁布,贯穿其中的重要一点,就是对银行流动性的关注｡《联邦储备法》授权联邦储备系统作为清算机构和最后贷款人,现代意义上的美国中央银行从此开始｡1913年《联邦储备法》颁发的目的在于确保银行的流动性,但它却并没有解决银行的挤兑问题(Friendman and Schwarz,1963)｡③1930年~1933年美国发生了三次银行倒闭风潮,严重挑战了以往的监管法规｡此后颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法》则是应对银行倒闭风潮的直接产物,奠定了美国现代银行体系发展及监管体制的基石,在此后的60多年中美国金融监管没有出现大的变动,但由于金融市场的快速发展和金融全球化,美国金融业日益要求放开分业经营的限制,1999年的《金融服务现代化法案》的颁布则是对美国金融市场转型的承认和推动,标志着美国金融监管的理念从最早的规范金融交易行为､强调对风险的管理和规范,发展到放松金融管制以促进金融业的跨业经营和竞争,其根本目的是提高美国金融服务业的国际竞争力｡1999年的现化化法案面对市场的根本性变化,对传统的机构型监管模式进行了改革,提出建立所谓的功能性监管体制(functional regulation),即基于金融产品所实现的基本功能,以金融业务而非金融机构来确定相应的监管机构和监管规则,强调跨机构､跨市场的监管｡与同期英国､日本､德国等国建立统一监管机构不同的是,美国的功能性监管体制是在不触动现有监管体制的前提下,促进各监管机构之间的职能协调､信息沟通以及执法合作,本质上仍然未级能脱离分业监管的桎梏,其主要原因现化化法案为了尽量降低改革成本,在原则性地安排监管机构协作关系的同时,功能性监管却没能赋予主要监管者明确的授权,并没有提供明确的制度构建和授权支撑｡

三､美国金融监管体系的革故鼎新――现代化金融监管架构蓝图

随着现代化法案的出台,美国金融业打破了分业经营格局,开始迅速向综合化转型,转型历程包含了机构和产品两个维度｡机构转型就是指,传统的单业机构通过自生(organic)或者并购的路径进行组织扩张,成为开展综合性业务的金融控股集团｡所谓产品转型,即在金融工程技术的支持下,传统上局限于间接融资性质的银行金融产品突破原有界限,在功能上融合了信贷融资､证券投资､信用支持等,在市场上沟通了间接融资､直接融资､担保市场等,在流程上覆盖了多个金融市场环节的综合性的衍生金融产品｡对于金融市场而言,机构转型与产品转型是两股并行不悖､相互影响的变革维度｡一方面,“产品转型”溶解了原有的市场隔阂,增加了金融企业实行“机构转型”的压力与动力,也为其开展“机构转型”提供了现实的业务通路;另一方面,“机构转型”实现了金融企业业务领域的扩张,使其能够全面参与转型后的衍生产品的各个市场环节｡这种双重转型大大增加了金融市场风险暴露的广度和深度,革命性地改变了金融市场风险的范围和性质,构成了全面市场风险,即由于业务的综合性而可能受到多个金融市场领域风险的直接影响｡而美国功能性监管与分业监管相并存的多头监管体系下,没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控系统性风险,无法识别并制约个别金融机构危害整个金融系统稳定以及影响实体经济的不当行为,这在本次次贷危机中得到明显印证｡④

在次贷危机的沉重压力下,美国金融监管体制改革已是大势所趋,美国金融监管体系一向具有“危机导向”的历史特征, 总是因应各类金融市场动荡或危机而作出相应的调整｡《现代化金融监管架构蓝皮书》(以下简称蓝皮书)正是次贷危机驱动的产物｡对于美国金融机构监管的改革和强化路径,蓝皮书指出有四种模式:一是维系1999年法所制定的基于功能性监管的现行模式,即按照历史惯例把金融市场划分为银行､保险､证券和期货等四大产业部门进行分别监管(这种模式其实还保留了强烈的机构性监管的色彩);二是建立更强调功能性监管的系统监管模式, 按照金融服务企业的业务性质而不是机构分类进行监管; 三是模仿英国建立金融市场的统一监管机构;四是学习澳大利亚和荷兰,建立基于目标的监管模式,依据主要的监管目标来建立监管架构｡在评估了上述模式后,蓝皮书指出,目标性监管模式是未来的最优选择,基于目标的监管模式的最大优势是,可以整合监管责任以发挥自然合力｡据此,美国金融监管体制确定了面向目标性监管架构的演进路径｡考虑到实际情况,蓝皮书制定了近期､中期和远期三个阶段的改革计划,对整体金融市场的监管原则､监管主体､监管权限等都提出了较为详尽的构想｡

1.强化协调机制的近期监管改革计划

蓝皮书的近期监管计划不会限制或降低现有监管机构的法定职权,而是通过强化或者创设协调机构来尽快实现紧要的改革目标,针对目前的信贷和房屋抵押市场动荡,建议采取措施,加强监管当局的合作,强化市场的监管,以推动金融市场稳定,加强消费者保护｡具体内容包括:①在不改变现有监管权力体制的前提下,增强总统金融市场工作组的协调功能,明确工作组是各监管机构之间的协调者,在不触动现有监管体制的情况下,尽量发挥工作组的合作与协调角色,通过建立常规联席会议机制､信息共享机制等来消弭系统风险;协调联邦监管机构,共同推进金融市场的一体化进程;强化投资者保护,并扩大成员范围,正式吸纳美国储蓄机构监理局､货币监理署､联邦储蓄保险公司,并授权工作组可以就相关事务咨询美联储､联邦信贷联合会管理局､联邦住房建设监管局､农业信贷建立局等其他国内或者国际监管主体;②新设抵押贷款创设委员会,设置抵押贷款业务的最低资格标准;美国的抵押贷款市场由各州自行管理｡为加强监管效能,应该在联邦层面设置贷款创设委员会(MOC, Mortgage Origination Commission),从事如下三方面工作:审查和整理各州关于抵押贷款市场的许可程序和内容,制定全国统一的最低业务资质标准;定期地评估和审核各州关于抵押贷款市场监管的体制,包括行政许可､行政监察和执法三方面;③赋予美联储对非银行金融机构进行实地监察的权力｡在联储流动性提供方面,通过现场检查和联储决定的其他方式来实施,提供给联储的信息必须充分｡

2.中期监管架构改革计划

在短期建议的基础上,中期改革计划着重对金融监管的组织架构进行调整｡这种调整体现美国金融市场的现实变化,是基于现有监管架构的有限调整｡具体包括:①将美国储蓄联合会转型为普通国民银行｡20 世纪80 年代以来,联邦储蓄联合会作为抵押贷款资金来源的角色已经淡化｡所以,联邦储蓄联合会应当转变为普通的国民银行(因此将大部分丧失税务优惠待遇),相应地其监管机构――美国储蓄机构监理局也应予裁撤,其职能由美国货币监理署担负｡②美联储代表联邦监管州立银行｡目前,参与了联邦储蓄保险的州立银行同时接受联邦和州的监管｡如果州立银行是美联储的成员,那么由联储来负责联邦监管;否则,就由联邦储蓄保险公司来负责｡作为一项提议,财政部希望提案提升美联储作为州立银行监管者｡③将支付与结算系统纳入美联储监管范围｡美国存在多种支付结算系统｡其中,大额支付结算系统(即大额的电子转账系统)尚未处于任何专门､规范､有效的监管之下｡美联储应当担负起监管支付结算系统的责任,拥有制定主要支付结算系统的自由裁量权,并为此制定监管标准｡④建立全国保险监管机构｡美国保险业一直由各州监管,由此带来许多问题｡蓝皮书建议颁发选择性联邦特许资格(OFC, optional federal charter),以此建立保险业的联邦监管体系｡⑤合并期货与证券监管机构｡随着市场的发展,期货与证券市场的差异不断缩小,二者分业监管存在潜在的损害,且影响效率｡应当合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会,对期货和证券行业提供统一的监管和监督｡

3.基于目标原则的长期最优监管架构

美国财政部认为,相比较而言,目标监管方法有利于提高监管效率,并能够根据金融领域的变化进行相应的调整,从而更能够使监管者侧重于实现某些特定的目标,并为市场自律提供更广阔的空间｡目标监管方法主要有三大监管目标:一是市场稳定性监管(Market StabilityRegulation),即保障整体金融市场的稳定性;二是审慎性金融监管( Prudential Financial Regulation),即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管,为此将专门建立审慎金融监管局;三是商业行为监管(Business Conduct Regulation),主要是为市场实务制定行为标准｡在这三大目标下来设立监管者,蓝皮书建议由美联储履行市场稳定监管者职责,其目标为保证金融市场稳定,侧重控制系统性风险,其手段包括:实施货币政策､监控金融体系流动性､对所有三类联邦持牌机构⑤履行重要的监督职能､监控支付清算体系,收集并公布必要的信息,以对整个金融风险进行监控;建立新的谨慎监管机构,其监管重点侧重于有政府担保的金融机构的日常业务运作,监控其资金充足性和投资限制､活动限制等事宜,进行必要的现场检查,该职能将建立在目前美国货币监理局和储蓄监管办公室二者的基础上;建立的新商业行为监管者,负责监管所有类别机构的商业行为, 包括保护消费者､信息披露､商业实践及注册牌照等事宜, 并为行业进入提供统一的标准,在商业行为的监管领域,商业行为监管局将取代美国证监会和商品期货交易委员会的大部分职能,联邦贸易委员会 的部分职能,以及美联储､州立保险监管机构､其他联邦出席机构监管者的相应职能｡

由此看来,该蓝皮书吸纳了目标监管的监管理念,对现行以行业为基础的监管体系进行了重新梳理和归类,实现三个层次监管机构在监管目标和监管框架的紧密联系,对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,以提高监管的有效性,体现宏观审慎监管与微观审慎监管并重的多维监管框架｡当然,该蓝皮书仅仅论述了如何改进监管体系的结构框架,沿未触及监管法规层面,还无法成为一个完整的体系,但是表明了监管改革的方向,其具体的实施效果还有待于在实践中检验和完善｡而且非常值得注意的一点是,该监管框架并不是抑制金融创新的发展,而是根据日新月异的金融市场的变化更多地采用原则导向监管,坚持基于市场变化的灵活性,监管能够对市场变化作出迅速的反应｡

[注 释]

①现状意指次贷危机之前｡

②转引自GAO (United States Government Accountability Office):“FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration”, Report to Congressional Committees, GAO-07-154, March 2007.

③Friedman,M.&Schwartz,A.(1963):A Menetary History of the United States,Princeton NJ:Princeton University Press.

④THE DEPARTMENT OF THE TREASURY:“BLUEPRINT FOR A MODERNIZEDFINANCIAL REGULATORY STRUCTURE”,美国财政部官方网站｡

⑤联邦保险存款机构､联邦保险机构､联邦金融服务提供商｡

[参考文献]

[1]The Department of The Treasury(2008):Blueprint for A Modernized FinancialRegulatoryStructure[Z].

[2]Friedman,M.&Schwartz,A. A Menetary History of the United States[M].Princeton NJ:Princeton University Press,1963.

[3]United States Government Accountability Office .FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration[R].Report to Congressional Committees,2007.

[4]席 涛.复杂的市场､细致的变法､漫长的改革――美国66年金融体制演变的启迪[J].国际经济评论,2005,(9):22-25.

[5]赵静梅.美国金融监管结构的转型及对我国的启示[J].国际金融研究,2007,(12).

[6]孙涛.国际金融监管的新进展[J].世界经济,2002,(4).

[7]徐克恩,鄂志寰.美国金融监管体系的重大变革[J].国际金融研究,2008,(5):4-8.

American Finance Supervision System’s Transformation under the Sub-prime Mortgage Crisis

Chen Bin

篇（10）

华东师范大学终身教授、博士生导师、国际金融研究所所长

在总结美国金融危机产生的原因之时,人们认为美国金融监管机构的分散性,导致了美国金融监管不力,也是产生危机的制度性原因,因此,拟议中的美国新金融监管法案的主要特点是集中监管。

我国现行的金融监管体系主要由银监会、证监会和保监会三家独立的监管机构组成,这种分业监管的模式是从上世纪90年代逐步形成的,它为我国金融发展和金融安全发挥了积极作用。但是,从我国金融已经发生深刻变化的事实和发展趋势看,现行的监管体系已经难以适应,因此,改变目前金融分业监管格局、建立一元化金融监管体系的任务,已经迫在眉睫。具体如下所述:

第一,由于各种跨业界金融产品的出现,引起金融监管责任的模糊。近年来,创新金融产品层出不穷,相当多的创新金融产品都是横跨不同金融领域的。例如,有些金融产品横跨银行和保险两个金融领域;有些产品横跨银行与证券两个领域;有些产品横跨信托与证券,等等。对于横跨不同金融领域的产品,由谁审批、由谁监管?似乎谁都可以审批、谁都可以监管。实际上,多头监管有可能导致谁也不管的监管真空或监管边际地带。

第二,跨业界金融机构的组织创新已悄然出现,从而引发由哪家监管机构对其实施监管的问题。即使在前些年我国实施严格的金融分业经营的时候,仍然存在若干家混业经营的金融机构,其主要存在形态是金融控股公司。这类金融控股公司不但拥有商业银行,同时还拥有证券公司、信托投资公司等不同业界的金融机构。近年来,随着金融市场竞争的激化,不同业界的金融机构通过单向参股、相互持股等方式,部分地实现了混业经营的目的。此外,为了深化金融市场,平衡协调各方利益,金融交易所的出现亦势在必然。金融交易所上市交易的产品主要以金融衍生商品为主,衍生商品的主要特征除了具有资金杠杆作用、交易方向的选择性、期限结构中隐含风险与收益等特点之外,把不同业界的品种结合为一种产品,也是新产品的主要特点。由此可见,对以金融衍生商品交易为主要对象的金融交易所的监管,应该由综合性的监管机构来实施。

第三,混业经营不但是国际潮流,也是金融发展、深化的必然结果。1998年底美国废除了1933年的《格拉斯・斯蒂高尔法》,宣告了实施长达65年的分业经营管理的结束,从而走向了金融混业经营的道路。日本于1998年4月开始实施所谓“大爆炸式”的金融改革,放弃了严格的分业管理,走向了金融业的全面混业经营的轨道。至于欧洲大陆,传统上就采用综合银行制度,本质上属于混业经营模式。现在,外国金融机构纷纷进入我国金融市场,无论从我国金融机构同外资金融机构竞争的角度看,还是从我国金融机构与外资金融机构合作的角度看,外国混业式金融机构都处于优势地位,它们通过业务创新可以比中资机构更加容易地绕过我国分业经营的管制,从而导致金融监管的效率大大下降。而且,在国际竞争的格局中,要使我国金融业处于竞争的优势地位,改革现有的分业经营、实现混业经营也是必由之路。事实上,我国管理层已经于近期允许部分金融机构进行混业经营的试点,以适应金融混业经营的国际潮流。

分业监管模式适用于分业经营管理模式,混业经营模式要求采用混业监管模式,只有这样,才能够提高监管效率、降低监管成本。

首先,如上所述,我国金融业已经出现了混业经营的端倪,并正在进一步向混业经营模式发展,为了降低监管的制度性摩擦成本,扫除监管的真空地带及业界结合部等监管盲区,有必要设立一元化的金融监管体系,从而提高监管的效率。

篇（11）

一、县域金融监管的现状

1.机构设置不完善，监管缺位

县域金融机构主要由各银行业金融机构在县域的各个分支机构、各县成立的农村商业银行或农村信用联社、以农村资金互助社以及村镇银行和小额贷款公司作为代表的新型县域金融机构、保险公司和证券公司等非银行类金融机构、融资性担保公司和典当行等其他机构这五类共同组成的。

目前，人民银行主要负责货币政策窗口的指导以及金融服务功能，虽然其中也包括一小部分的监管职能，但主要是核查制度的相关执行情况，并没有相关金融机构的经营管理是否合规这一方面的监管，导致的结果就是无法对各个金融机构的经营状况进行深入的了解。

银监会主要负责银行等金融机构以及其他新型的农村金融机构的经营管理过程的监管。但银监会在县域设置的机构办事处多数都存在着人员过少、对法人单位监管力度薄弱等问题，县域又存在着众多的保险机构，导致监管达不到应有的效果。县域金融机构在长期处于这种缺乏监管的情况下，必然存在发生系统性金融风险的可能。

2.监管法律不合理，权责不清

我国现行的金融机构的监管主要依靠人民银行、银监会以及地方政府三个监管机构。但是在这三部分的监管机构间存在着监管界限不清晰的问题，相互之间的监管权责也不够明确。同时，对于新型小微型企业的监管方面也存在着漏洞，有目前缺乏法律依据的原因，同时也是因为各个监管部门之间的监管工作缺乏配合。县域的监管部门缺乏专业人才，没有形成规范的体制，出现了多头监管和监管空白等严重的问题。

二、完善县域金融监管的措施

1.制定和完善扶持县域金融体系的长效政策

县域金融监管体系的对象是县域金融体系，只有一个完善的金融体系才能使金融监管有章可循，一个规范的县域金融体系是制定金融监管体系的意义所在。农村经济是没有发展完整的市场经济。应从政策根本上弥补其中的不足。我国作为发展中的农业大国，现阶段还无法做到完全依赖市场机制，或者是金融机构自身的社会感来解决农村的金融体系问题。

在政策上，首先，可以通过实施税收优惠政策、适当降低贷款政策等方式降低县域财政负担；其次，加大财政方面的奖励和补贴制度，扩大财政奖补的范围，延长新型农村金融机构的定向补贴费用的期限，提高位于金融薄弱地区的金融机构网点的补贴比例。最后，拓宽县域资金贷款的资金来源，改进农业方面的贷款管理，适当调整存款准备金率。同时，在保证资金安全的同时，鼓励政府将社保基金、公积金以及医保等存放于农村中小型金融机构中，增加县域金融体系的资本。

2.加强县域金融机构的监管治理

为了对县域金融体系实现全面监管的目标，需要金融监管部门的协同合作，通过合理分配监管资源，运用完备的监管措施，创新监管方式等，全面实现县域金融的监管。

在监管方式上，针对县域金融的实际情况来合理布置监管网点，在实际监管方面，完善监管系统，同时加强县域金融机构的互联网建设，使得县域金融体系能够完善的对县域金融体系进行监督，同时使县域农村监管机构能够及时、准确的上报监管数据，把握县域金融机构的管理和建设，最大可能的减少监管指标数据与实际监管过程中的实际风险的偏离度。

在县域金融监管的组织结构和资源分配方面，应该明确各部门的职责定位，理顺相关上下级之间的联动机制，合理增加监管力量，改善农村金融的服务质量，严守监管底线，促进县域金融协同发展，同时维护县域金融体系的稳定。

监管水平方面，应该建立完善的县域中小型金融机构的监管收费制度，同时做好专项资金的预算工作，提高预算资金使用过程中的透明度和配置效率，实事求是地考察当地的物价水平和其他定价因素，科学的核定费用水平。另外，还要加强人民银行、保监会、银监会等机构之间的协调监管，提升监管有效性，为县域金融监管提供必要的支持。

3.优化县域金融机构监管的外部环境

有效的金融监管体系，很大一部分都取决于很多外部因素，比如宏观经济对策、公共金融的基础建设、市场现状等。这些外部因素都对金融机构是否能有效监管有着直接的影响。而各监管体系的问题出现在缺乏法律依据、信用结构建立不完善以及监管范围和职责出现交叉等方面。