行政的概念和特征大全11篇
时间：2023-06-25 16:10:22绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇行政的概念和特征范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。
篇（1）
在本文里，笔者主要试图从精神文化层面对行政文化的概念和基本特征进行论述。
一、文化的内涵和核心
在西方，“文化”一词起源于拉丁文的“Colere”，意为耕作土地，引申为培养人的精神和智能。汉语里，文化的原始提法出自《周易》的《彖传》：“观乎人文以化成天下。”西汉以后，“文”与“化”合成一词“文化”，如“文化内辑，武功外悠”等。汉语里，文化实质是以“文”为形式，教养人的品德，达到“化”的目的。从原始提法看，“文化”属精神领域范畴。
对文化的界定，英国文化人类学奠基人爱德华·泰勒第一次较系统地作出了界定：文化是一个复合整体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及人类在社会中所获得的一切能力与习惯。随着研究的深入，对文化的界定，可谓仁者见仁智者见智，国内外学术界尚无公认一致的定义。一般认为，文化有广义文化和狭义文化之分。广义文化是一切物质财富和精神财富的总和，包括物质文化、行为文化、制度文化、精神文化四个层次。狭义文化是指精神文化，涉及上层建筑、理想信念等内容。如同志在《新民主主义论》中指出：“一定的文化是一定社会的经济和政治在观念形态上的反映。”同志把文化看成是观念形态的文化。
关于文化的核心，有学者指出是人们的观念、价值观，如美国文化人类学家克鲁伯提出“文化的核心部分是传统的观念，尤其是他们所带的价值”的观点，著名历史学者余英时提出“文化是成套的行为系统，其核心则由一套传统观念，尤其是价值系统所构成” 的观点等。
笔者完全认同这些观点，认为文化的核心是价值观，是人们在看待和处理人与世界关系时所持的立场、观念和态度的总和。人与世界的关系大体可以分为人与自我的关系、人与社会的关系、人与自然的关系三个方面，因此，可以将价值观划分为自我价值观、社会交往价值观和自然价值观三个方面。
二、行政文化的概念和本质
行政文化也有广义和狭义之分。广义行政文化是指公务人员在长期的行政实践中创造出的物质财富和精神财富的总和，包括行政物质文化、行政行为文化、行政制度文化和行政精神文化四个层面。狭义行政文化仅指行政精神文化。
行政精神文化是公务人员在长期的行政实践中创造出的精神财富的总和，是其价值观、思维模式、道德观念等的反映。其核心是公务人员的价值观，包括自我价值观、社会交往价值观和自然价值观三个方面。
公务人员的自我价值观，是公务人员关于自身的生命体存在价值的评价和看法，是其在处理自身肉体存在与精神存在的关系时所持的立场、观念和态度。人类的需求分为“生存性需求”、“享受性需求”和“发展性需求”三类。“生存性需求”是维持人类最基础的生物性存在；“享受性需求”超越了简单的生存性需求，但仍以物质需求为重心；“发展性需求”是满足人的自我发展、自我实现的需求。据此，公务人员的自我价值观可进一步划分为生存理念、享受理念和发展理念三个层面。生存理念是关于如何满足衣食住行等生存性需求及为满足享受性需求、发展性需求创造条件的理念，如地位观、权力观等。享受理念是关于如何满足较高层次的物质和精神享受需求的理念，如消费观等。发展理念是关于如何实现自我发展的理念，如升职观等。
公务人员的社会交往价值观，是公务人员关于个人的社会价值的评价和看法，是其在处理与他人、与社会的关系时所持的立场、观念和态度。血缘关系、职缘关系、业缘关系是公务人员所要处理的三种主要社会关系，其社会交往价值观可分为血亲交往理念、职缘交往理念和业缘交往理念三个层面。血亲交往理念是关于处理基于血缘而产生的与家庭、宗族成员之间关系的理念，如宗族观等。职缘交往理念是关于处理基于职缘而产生的与单位内部成员之间关系的理念，如集体观念、竞合观等。业缘交往理念是关于处理与业缘交往对象之间关系的理念，如义利观等。
公务人员的自然价值观，是公务人员关于自然与人之间关系的评价和看法，是其在处理人与自然关系时所持的立场、观念和态度。人与自然的关系建立在人类对自然的活动之上，人类对自然的活动包括认识活动、实践活动和审美活动三类，公务人员的自然价值观可分为认识理念、实践理念和审美理念三个层面。认识理念是关于如何认识人与自然主客体关系的理念，实践理念是关于如何开发利用自然来满足自身利益和需要的理念，审美理念是关于如何审视及维护原生态的理念。
三、行政文化的基本特征
总的来说，行政文化具有共同性与差异性相统一、稳定性与变动性相统一、直观性与抽象性相统一的特征。
（一）共同性与差异性的统一
文化是一个组织在长期运行过程中形成的。由于我国行政体制上下同构，各级各类公务人员价值观呈趋同化发展。特别是社会主义核心价值体系建设，公务人员作为重要的践行主体，更塑造了其基本相同的价值观。这就是行政文化的共同性。文化也是在特定的环境下产生和发展的，与每个人的素养有关。因此，不同地区、不同区域的行政组织，在长期的行政实践中也会形成特定的文化。同时，受自身文化传承、生活阅历等因素影响，每个人也会形成自己独有的价值观。这就是行政文化的差异性。
（二）稳定性与变动性的统一
行政文化是在一定的社会存在基础上形成的。一定历史条件下的社会存在具有一定的稳定性，加之价值观又是在长期的行政实践中逐步形成的，因此，行政文化在一定时期、一定的历史条件下具有相对稳定性。然而，社会生产力是不断发展的，社会存在也会随之发生变化，旧的价值观会逐步丧失存在基础，新的价值观渐渐产生。这就是行政文化的变动性。
（三）直观性与抽象性的统一
一般来说，人们对于与其自身素质相适应的和直观的文化形式，往往容易接受；对于与其自身素质不相适应的和抽象的文化形式，往往难以接受。在长期的行政实践中，直观、通俗易懂、易于被公务人员消化的文化形式，得到了不断发展。这就是行政文化的直观性。而复杂深奥的文化形式，如一些抽象的理论说教，没能被大多数人接受，传播空间狭小。这就造成了行政文化的弱抽象性。
参考文献：
[1]黄楠森、书铎、陈先达，有中国特色社会主义文化研究[M]，山东人民出版社，1999年版。
[2]江流、赵耀，迈向新世纪的中国社会主义精神文明建设[M]，吉林大学出版社，2001年版。
篇（2）
“行政”一词在德文中称为Verwaltung，英文中被称为Administration，它是一个在行政学、政治学、行政法学等领域所广泛使用的术语。但它在我国的行政法学上有着形式与实质两种概括。一种是从形式意义上对行政的涵义加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一种是从实质意义上概括行政的内涵。现如今，在职权混合和职权交叉现象的冲击下，越来越多的学者屏除了两者对立的概括方法，转而提出两者统一的标准来解释行政。如认为行政是一种直接的，经常的国家职能，是一种组合、指挥、管理和协调活动。或者直接认为国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从实质上说，行政就是一种管理；从一般意义上讲，它就是国家的行政管理。在静态上，它可以指行使国家管理职能的机关或人员；在动态上，它可以指行使国家管理职能的活动或行为。[1]行政，正如德国社会学大师韦伯所说：“行政不完全是公法的概念。我们必须承认私人行政的存在，比如家庭、厂商内部的行政。同时，存在国家或其他公共机关的行政。”而行政法意义上的行政仅指公共行政，私人行政并不包括在内。这就好像形成了把公共行政完全等同于国家行政的“传统”。在笔者看来，作为现代行政法调整对象的公共行政并不仅仅是指国家行政，它还应当包括其他非政府组织的行政，即社会行政。这是由于其自身的演变规律决定的，只要有组织就有行政管理活动。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，管理是所有社会存在的必要条件。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家的组织去行使。但是，随着一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革的悄然兴起，公共性一举成为行政的首要特征，这就使得行政的研究对象进一步在细化，也就在这个时候，社会行政悄然地勃兴起来，成为公共行政下位的概念之一。于是，国家行政、社会行政和私人行政俨然成三足鼎立的态势了。
二、从行政的构成要素对三者的区分
（一）三者的分类标准
在人类历史的长河中，行政几乎是伴随着人类社会同时而来，它的发展自古就有三种形态：国家行政、社会行政和私人行政。历史上的行政主要是按国家行政----私人行政----社会行政及其三者的相互影响的轨迹而运行的。这种运行不是一般的简单的循环和交融，而是在更高层次上的不断的提升。自有国家以来，人类社会的每一个社会时期都绝对不存在某一种纯粹的行政形态，而是某种形态占主导地位。因为，在大多数情况下，三者是互补的在社会的不同层级上交互存在，这在很大意义上受国家对社会的整合程度以及国家和社会的变动关系的影响。正是由于这样的变动，我们有必要进行进一步的区分研究。
（二）三者的区分
1．行政的内容。国家行政是指国家行政机关为实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和权力（立法）机关意志的活动。它具有包容性，是三种行政形态中范围最广的。在历史上，国家行政在一段时期内曾今覆盖整个国家生活和社会生活。私人行政是指私法上的个人建立企业和团体的运行中所进行的行政管理活动。古代的家族和商人们的内部运作就体现了这种行政的特征，尤其是在人类的经济交易中得到充分的体现与发展。而所谓社会行政就是指非政府组织依照国家法律法规的授权，运用国家赋予的社会管理权限，为实现国家的社会目标和组织下每一个成员的利益而进行的管理和组织社会事务的有效活动。2．行政的主体。国家行政的主体原则上是国家行政机关，此外，近代法律还创造了其他一些国家行政的主体，如政府间的国际组织，它们也被称为公共行政的主体或叫公法人。私人行政中的私人企业和团体当然成为这一行政形态的主体，像现在的诸多的家族型企业就是它的表现。至于社会行政，那些依法而建立的法律法规授权组织是它的主体，一般像一些行业协会之类的自治组织等是它的表现。
3．行政的目的。一般而言，国家行政和社会行政所追求的目的都是要满足国家或政府所认定的公共利益，所不同的是，前者具体是整个国家大的公共利益，而后者是某一个具体的公共利益罢了，像律师协会的各项行政就是为的律师这一行业的公共利益而服务的。相比之下，私人行政所为之追求的目的是私人利益而已，虽然有时也有个别私人的偶然“越礼行为”。
4．行政的手段。众所周知，任何私人不能把自己的意志强加于人，私人企业和团体原则上只能通过合同方式来把他们的意图得以实施。公共行政一般在手段上是可以采取强制措施，而不问当事人是否同意，这种手段属于行政主体的特权。[2]但是，国家行政绝大部分是如此的，而社会行政相对就又弱一点，在于成员与组织间的关系主要是通过合同的方式来维护的。
5．行政主体与行政相对方的关系。国家行政中，行政相对方处于弱势地位，国家拥有强大的行政力量，行政主体和行政相对方的关系是不平等的，前者自身的强制性很容易对相对方造成心理上的强制，即便是在施行一些所谓的非强制行政行为，也容易形成事实上的强制。而在社会行政中，成员参与组织的行政过程，对组织的行政活动形成一种制约关系。尽管成员仍然处于一种相对弱势地位，但与国家行政相比，两者关系基本上是平等的。至于私人行政，就没有这样的问题，因为私人与其相对方完全是通过合同来维系他们之间的管理与被管理关系的，是在平等自愿的合意上达成的一种行政关系。
三、社会行政的意义与启示
（一）社会行政的历史意义
众所周知，英国是西方的“福利国家”路线的先行者，其社会福利的发展具有深厚的历史根源，它1834年颁布的“新济贫法”就成为社会行政的起源。随后，西方社会的理论界又通过对“福利应该是针对部分人的还是所有人的需要”的大讨论，通过对这样一个自由和平等之间的矛盾的比例选择的价值判断，逐渐形成了当今西方的“社会行政”概念，即从简单的公共/私人领域的大分法，从简单的政府部门/非政府部门的关系推展到个人参与到公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系。[3]资本主义制度确立后到二十世纪以前，国家对经济生活、社会生活的干预日渐增强，公共行政等同于国家行政。二战前后的时期，“政府干预的万能论”被无情地打碎，“政府失灵”的状况一再出现。于是，一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革就在全球范围内萌发，使得社会行政与国家行政成为公共行政的“双手”。如德法日等大陆法系国家的行政法学著作大多设专章专节研究这些“非政府的社会公共组织”，或是一些英美法系国家的行政法学著作在讨论正当程序原则时，大多会引用公立学校开除学生学籍或者给予其他纪律处分的案例，或律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。[4]从这个意义上说，作为行政法的基本调整对象的国家行政即将被社会行政所取代，这是一举变以前的补充地位为如今的重要地位的飞跃，也是为将来的主导地位做好的一种铺垫。这种趋势也被我国学者所关注和研究。种种迹象表明，行政职能的社会化不但催生了社会行政，而且让它壮大了。这正是国家与社会分离、二元对立结构以及国家逐步还权于社会的历史必然，也就使得其历史意义凸现出来。#p#分页标题#e#
1．能改变以往的“行政国家”理念所带来的公共权力滥用、甚嚣尘上、行政效率低下等负面效应。众所周知，二战以后，在科技、经济和社会的迅速发展过程中，政府行政权力的急剧扩张，行政职能的日益强化，行政组织的作用和自明显扩大，使得“行政国家”的理念成为西方社会法治国时代的第一特征，这就意味着行政裁量的复杂化和行政职能的多样化，从而不可避免地对社会成员的基本权利和自由造成了众多的威胁。而社会行政的出现，恰恰是在政府与社会成员之间的一个缓冲器，一方面能抵制住政府的过分侵扰，另一方面又能对社会成员的权利与自由进行有效的保护。
2．能使社会成员在同等条件下获得更多的公共产品和服务，从而增加公众对行政的依存度。这些非政府的社会公共组织正在从各个层面、各种场合对大量的社会关系进行着有效而有益的梳理与调整，进而替代政府组织的很大一部分行政职能，并且不断地扩大行政职能的范围，即对社会成员提供更多的公共产品和服务。在如今一种“小政府、大社会”的时代面前，国家的政策终将会“以选择性而非普遍性的资源分配和分担式的支付方式，形成个人给付、部门（或单位）供款和市场供应的局面，社会行政将依赖于广阔的社会部门（如社区、社团）和企业化的社会组织来承担”，[5]以实现其所应有的功能与作用。所以，现阶段政府的任务，就是要积极立法来规范一些社会组织的职权与行为方式，如《律师法》等；同时，也要尊重一些社会部门自身的属性与规律，由其内部去制定行业规范，通过标准的行业规范来自律管理，如足球协会自己制定的自律规范等。
（二）给我国的启示
国家行政机关和非政府组织的管理活动，是一种公共权力的运用，也是为了实现公共利益目标的。而行政的对象是社会公共事务，它是从整个社会出发，对社会各方面进行的组织和管理。同时，公共利益是一定范围内不特定多数人的共同利益，产生于社会而又独立于社会。它始终是以谋求公共利益，维护公共秩序、增进公共福利为目的的。因而谋求公共利益是行政的目的，也是它的动力源泉。现在的社会行政也是不能脱离这样的目的和动力的。具体包括三个方面内容：
1．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政职能创新。政府的只能是掌舵而不是划桨，政府职能的转变是重塑政府的核心。即在政府和社会的关系上，要实现从强势国家的单独管理转变为国家和社会的共同治理，通过行政参与、非政府组织化，通过政府生产性和服务的转移，通过社会责任的共担，通过契约化和委外体制等多种方式，整和民间力量，释放其原动力，形成国家建设的协作网络，以推动国家发展。
篇（3）
公共行政的公共性内涵述评。
公共性是公共行政的核心概念和根本性质，是行政实践的最基本范畴，决定着政府的目标和行政的行为取向。然而，受工具理性和管理主义的“毒害”，公共行政的公共性已几乎丧失殆尽，严重偏离了其原有的价值理性，亟需实现公共行政本质的回归。故公共行政的公共性成为近年来理论界研究和关注的热点，学者们对其进行了不懈地探索，但理解视角有所差异，众所纷纭。
在马克思恩格斯经典著作中，公共性与阶级性关系是目的性与手段性的辩证统一，总体发展趋势是公共性的不断扩大与阶级性的不断缩小，追求人类从政治解放到社会解放，实现公共权力与社会的分离与复归[1]。
根据字源的意义，学者H. Rainey以三个不同的因素来分析“公共性”，并说明公共组织的特征，分别是环境因素（公共组织缺乏市场的竞争，并受立法、 司法等规范），组织与环境的互动（公共组织之生产常涉及外部性、惩罚性、独占性等）以及组织角色、结构与过程（公共组织需以公共利益为目标，并需对民众公平、响应等）[2]。
从公共行政的公共性在多大的空间范围上存在，即其作用范围的角度来研究公共性，最典型的是汉娜・阿伦特和尤根・哈贝马斯。阿伦特认为，古希腊的城邦实质上是一个公民政治伦理组织的概念，其公共性主要是指城邦之中公民政治生活方式中所包含的一种价值属性。哈贝马斯认为，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形……而且公共性作用的领域和范围仅限在公共领域，它解决的是社会公共问题，满足的是社会公共需要。
从公共行政是否存在公共性及在多大的时间范围上存在的角度，张康之认为，“所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政”是站不住脚的，最多可以称为“统治行政”，而不是公共行政，“如果说古代的政府有什么公共性的表现的话，那么也只存在于马克思所说的第三个部门中，而对于整个行政体系来说，却不具有什么公共性的问题，即使是存在于这第三个部门中的公共性，也是从属于阶级统治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作为这种行政的性质”。同时，他也认为，“公共性是一个历史地生成的概念，它是随着公共领域的出现而出现的”，是一个自然的过程，而不是像有些学者所说的，公共性是后来的研究者强加给公共行政而出现的。
学者张雅勤对公共性的概念从两个方面来描述，从历史描述来看，公共行政“公共性”经历了管理行政时期的“形式公共性”向服务行政时期的“实质公共性”的演变；从规范建构来讲，公共行政“公共性”实质上是公共行政对公共利益的追求，可以将其在形而上层面定义为一种基于公共利益至上原则的价值标准，在形而下层面可以看作是行政主体对公民现实利益与权利的极力维护。
也有学者从公共行政的过程角度阐释公共性的内涵，认为公共性应该包括： 一是作为一种价值理念，要贯穿于制度设计的各个层面；二是作为一种行为指针，要体现在民主决策、依法行政的各个阶段；三是作为一种绩效工具，行政的效能评估要以公共性的实现程度为准绳。
虽然上述公共性内涵的探讨基于不同的角度，中西方学者对公共性的解读也存在差异，但其中不乏一些共识点。可概括为：在伦理价值层面上，公共性必须追求公平，体现公正与正义；在公共权力运作过程中，公共性要体现人民和政府行为的合法性，更要体现民主，避免国家和政府对公共领域的侵蚀和损害；在利益取向上，公共性必须追求和实现公共利益，它是公共活动的起点和终点；在理念表达上，公共性是一种理性、道德和精神。
综上，学者们的研究大大丰富了公共行政公共性的内涵，其中不乏一些真知灼见，但难免有些泛泛而谈。一方面，公共行政的公共性最终体现在追求公平及正义等价值体系、回应公众诉求、实现公共利益上，其根本立足点在于造福公众所形成的共同体，即在于为公众谋求公共利益，而这里的公共利益不仅包括经济利益、政治参与、文化需求，还包括公平、正义等公众合理合法的集体诉求。所以，公共行政的公共性归根结底在“人”，要“以人为本”。这里的“人”有两层含义，一是指公众，因为公共性的根本是实现公众所要求的公共利益；二是指行政人员，因为公共性的实现要靠他们，此外他们也是公众的一部分。因此，考虑到公共性的根本特征并预设行政人员为公共经济人，本文将公共行政的公共性界定为：凭借作为公共经济人的行政人员的公共行政活动而实现公共利益的一种价值取向。
篇（4）
要深入研究政府服务行政问题,必须对“服务”与“管制”这一对概念及其关系进行分析,因为无论什么类型政府的行政都与这两者的行政职能相关。关于“服务”的概念本文在前面已经做了专门的探讨,主要强调服务关系中最基本的特征就是“服务的被支配性”,即服务是由被服务者所支配的;而所谓“管制”,顾名思义就是管理和控制,不论是管理还是控制强调的都是政府行为的主动性和单向性,都是政府利用公共权力的强制性而对公民行为的一种约束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服务概念的被支配性与管制概念的支配性正好构成政府权力运用的相反方向的作用,然而,这两个不同的概念和相反方向的作用却相容于所有类型的政府治理模式之中,也就是说无论哪种类型的政府都包含着服务与管制这两种行政方式。
在以上关于服务型政府的形成分析中可以了解到,从“管制”到“服务”既是一种逻辑演变过程,而同时它们又在不同的政府行政过程中都并存着,因为政府作为民众让渡权力的代表者,他既要代表民众实行管制,又要履行社会职能提供服务,只是这两种职能在不同的政府模式中所处的主导地位有所不同。本文所指的以管制为主导机制的政府类型主要是“统治型政府”和“管理型政府”。在统治型政府中,政府职能主要表现为对公民的控制,而在管理型政府中,政府职能则更多地表现为对公民的管理。但不管哪种政府类型都会有一定的服务功能。正如恩格斯曾经所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①恩格斯在这里所讲到的“社会职能”就主要包括为社会组织和社会成员的生存和发展提供公共产品和服务的职能。这也就是说,即使是在政府的政治统治职能占主导地位的“统治型政府”模式中,政府也必须履行其公共服务的职能,而且还要以服务职能作为其统治职能的基础。但是,对“统治型政府”来说,由于政府的管制占有绝对的主导地位,所以公共服务职能只是服务于和从属于统治职能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基础已经是政府对社会公共事务提供的优质高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服务需求,因此,此时的政府所承担的服务功能又要比统治型政府更多。
虽然,管制型政府在以管制机制为主导的行政中也不同程度地存在着服务的功能,但是,它与服务型政府所履行的服务行政中的服务却存在根本的区别。因为,管制行政中的服务是基于官本位、政府本位和权力本位的,而服务行政的服务则是基于民本位、社会本位和权利本位。这种差别使得管制行政的服务职能与服务行政的服务职能存在以下的不同:②第一,出发点不同。管制行政提供公共服务的出发点是为了更好地实施统治,而服务行政的服务则完全是从公民的需求出发,以增进人民的福利为宗旨。第二,实现的过程不同。管制行政的服务是政府居高临下,从自己的主管意志出发的“恩赐”过程,民众处于被动接受的地位,而服务行政的服务是公民与政府互动的过程,人民表达服务需求,政府通过信息交流进行回应。第三,服务行为成立的机制不同。从本质上说,服务的成立,必须以被服务者的同意为基准或前提。但管制型政府的服务往往只是基于作为服务者的政府单方面意志的行为,而服务型政府的服务则是出于被服务者的需求和意愿,政府提供服务的种类和内容还要经过一定的民主法定程序,并且公民有权利参与到相关决策中去。第四,被服务者的选择权不同。一般情况下,管制型政府提供什么样的服务以及怎样提供服务,都是由政府单向地甚至是强制性地提供,并不顾及被服务者的需求。而服务型政府所提供的服务对于被服务者来说是有选择权的,也就是说,他可以接受或也可以拒绝所提供的服务,这就是我们在前面所论述的“服务的被支配性”。认识到这一点,我们在建设服务型政府并行使服务行政时必须从根本上摈弃以政府为中心、为本位的思想倾向,真正确立公民本位或公共利益导向。
要正确认识政府服务和管制的关系,还需要研究服务行政中的管制与管制行政中的管制的区别。我们在建设服务型政府时,常常强调一个命题:管理就是服务。事实上,这就是提出了政府的服务与管理的关系问题(当然,这里的“管理”的含义也包含在我们这里探讨的“管制”的概念中),也就是服务行政是否还需要履行管制的职能?简单说来,这个问题的回答应该是肯定:服务行政也要履行必要的管制职能。只是需要强调的是,服务行政的管制是为服务而管制,它把管制纳入到了总体的服务之中。这与管制型政府的为管制而管制,并且视管制本身就是行政的一切也存在着根本的区别。
如果我们把服务行政和管制行政所分别具有的管制职能加以具体区别,可以看到它们存在以下明显的差异:第一,在管制的出发点和落脚点上,前者是为了保证社会公平,保护广大群众不受少数不法份子的侵害,促进社会和谐发展;后者却主要是约束广大社会群众行为,使其不致危及到统治阶级的统治秩序。第二,从管制的依据上,前者依据的是完整的法律和相关的管理规则,它们是按严密的程序制定的,体现的是公民的意志;后者的管制尽管可能也有相关的规则可循,但这些规则并不一定能保证体现公民意志,甚至还有可能违背相关规则而为所欲为。第三,在管制的内容上,前者有固定的范围,内容明确;后者的管制却没有严格的范围,内容随意性大,甚至把一些不该管、管不好也管不了的事都纳入到自己的管制范围。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法办事”;后者的管制却常常体现出主观随意性。①认识到这些区别,既可以使我们正确处理服务行政中服务与管制的关系,把管制纳入服务之中,并以服务为宗旨;同时,也可以使我们在建设服务型政府时,大胆而主动地进行必要的社会管制和相关事务的管理,因为这与服务行政是并不冲突的。
篇（5）
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1033-2738（2012）06-0144-02
一、服务型政府的兴起
自20世纪以来，西方国家政府一方面在具体行政的现实中经过凯恩斯主义的政府干预和福利国家政策的长期实践，另一方面在指导行政的理论上经过威尔逊的“政治与行政二分法”和韦伯的“官僚制组织”理论的构建，逐渐形成了传统的政府管理模式。这种传统模式因过分强调等级管理、计划原则和直接控制，强调政府集权和行政参与以及由政府机构自身提供公共福利等，结果不断把政府推向财政危机和不可遏止的，并由此引发了公众对政府的信任危机。由于时代的逐渐发展和社会的不断进步，特别是在全球化、信息化、民主化等浪潮的冲击下，使得这种以官僚制为基础的传统行政管理模式越来越表现出不适应性，并不断收到来自理论和实践上的双重挑战。
二、服务政府的相关概念及特点
（一）服务型政府。
虽然政府是从社会中分离并凌驾于社会之上的公共力量，但这种力量是来源于公民权力的让渡，因而政府理应按照作为让读者的公民的要求来提供单个的公民无法提供的公共产品和公共服务。这就是说，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为组成它的公民提供服务的机构，所以，从根本上来说，服务就是政府的本质所在，也是政府存在的基本社会价值和政府履行职责的最基本职能。正如著名公共政策专家詹姆斯.安德森所指出的：“政府的任务是服务和增进公共利益。”
服务有“利他性”、“被支配性”和“自愿选择性”的基本特征，那么相对应的，服务型政府也有以上特征。首先，服务型政府的服务从本质上来说具有“利他性”。因为服务是一项为他人利益或者某种事业的活动，而不是为自己利益和事业的活动，它存在的目的是利他，而不是利己。这就要求服务型政府应将其存在的目的界定为为了公民利益的实现而不是为了政府利益的实现。其次，服务型政府中公民与政府的关系应该满足政府服务的“被支配性”。这就要求服务型政府中政府与公民之间的关系是公民意愿居于决定性地位而不是政府的意愿居于决定性地位，或者说在政府提供公共服务或进行公共管理中，应该是公民的意愿或需要起到支配的作用而不是政府的意愿或需要起支配的作用。最后，服务型政府的服务从公民的角度来说是他们自愿接受和选择的。这就要求政府从根本利益上要真正代表公民的意愿和要求，只有这样，政府提供的公共服务产品才能够被公民自愿接受和消费，并能够形成政府与公民的良性互动。
基于以上关于服务型政府的内涵特别是其基本特征的分析，可以总结出：服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定秩序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
（二）行政。
对于“行政”的界说主要来源于西方的学术传统，大致有三种解释：其一，与立法、司法相对应的“行政”；其二，与政治相对应的“行政”；其三，与管理相对应的“行政”。而本文认为：行政是一种服务于公众和社会意愿及利益的政府活动。该定义突出了以下内涵：1.行政就是政府的一种服务活动；2.政府的行政必须以公共和社会的公共意愿与需要为出发点；3.政府既要善于“管理”也要善于“服从”，但要转换管理和服从的观念及行为。
（三）服务行政机制。
服务政府的行政机制构成和运行的基本要素：其一，服务行政的理念主导服务象征的“公众利益和社会意愿”的方向；其二，服务行政的权力表现为服务行政过程受制于“组织运行相关规则”的作用和影响；其三，服务行政的责任是服务于公民的“自觉行动”的行为体现；其四，服务行政的关系是服务与公众利益通过行政过程的有机统一。
三、政府服务行政的整合
（一）要点与概念。
政府的整合行政过程从理念上来说是还权于民的过程，是政府高度控制或绝对垄断的行政向社会和公民参与的行政的回归。政府服务行政的整合过程是为了实现整体利益的最大化而进行的资源配置或优势组合，在这样的过程中，既要整合有形资源，也要整合无形资源，其中包括各种有力的关系和运行方式。市场机制是迄今为止最具效率和活力的资源配置机制，它具有其它机制和手段不可替代的功能优势：它能够有效地传递信息，以价格为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息；它能够促使生产者和消费者对供求变化及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高经济效率、政府在行政过程中应该要善于利用市场机制的优势，以弥补政府提供服务的劣势甚至失灵。因此，从政府整合运行来看，需要从运行方式上把行政机制和市场机制加以整合。
（二）主要方法。
1.无缝隙政府。
篇（6）
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1007－5194{2007)05－0183－04
逻辑起点既是一个体系、一种理论、一个学科的出发点，也是其落脚点。作为出发点，该体系的所有命题都能从逻辑起点推导出来，它决定该体系的逻辑结构。作为落脚点，该体系的所有结论最终能归结到逻辑起点。这是逻辑起点的形式要求。另外，更重要的是逻辑起点决定体系的实质内容、价值目标、理论基础、学术导向和理论功能，这是逻辑起点的实质要求。
一、关于行政法逻辑起点的主要观点
(一)行政论
认为“行政”是行政法的逻辑起点，这是目前我国行政法学界的主流观点。在已见的行政法学著作中，多把“行政”作为其研究前提，即行政法的研究是以行政已然存在为前提条件。“翻开国内任何一本行政法教科书，我们会发现，行政法学的研究必然都是先从弄清行政的意义与范围人手的。”李健顺在《行政法与行政诉讼法教学参考书》中提出“行政的概念是行政法学研究的逻辑起点，它决定了行政法的特征、内容和范围”，认为“行政法学界对行政概念研究的目的并不在于揭示行政的实质，而在于通过对行政概念的分类找到一个通向行政法研究的切入点。”杨解君在《行政法学》的开篇写道：“从语义结构来看，行政是行政法的核心概念。可见‘行政’一词是我们理解行政法的关键性概念和起点。”任中杰在《行政法与行政诉讼法学》的绪论中明确指出“行政是行政法和行政法学的逻辑起点。”
(二)行政权论
沈荣华认为行政法学研究的逻辑起点应该是行政权而不是行政。胡建淼在2003年版的《行政法学》中指出：“没有行政就没有行政法，但没有行政权就不可能存在行政”。金国坤在《行政法论》中主张“行政权是行政的内核”，“行政权是行政法学研究的核心内容”。在这里金先生虽没有明确提出行政权是行政法学研究的逻辑起点，但据其论述，金先生是认可这一观点的。杨海坤在《中国行政法基础理论》中写道：“行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属”。章剑生认为，重构现代行政法的基本原则应以有效率的行政权和有限的行政权为逻辑起点。
(三)市场论
袁署宏、宋功德指出，计划经济体制下行政法的逻辑起点可以归结为“政府、社会、市场”，而市场经济体制下，行政法的逻辑起点可以归结为“市场、社会、政府”。因此，在现在的历史阶段，行政法的逻辑起点应该是“市场”。曾祥华认为该论点在实质内容上具有合理性，但从“市场”出发，无法构建行政法的理论大厦。
(四)人权论
曾祥华提出“人权才是行政法的逻辑起点”。认为“既然‘人权’可以通过法律转化为法律权利，而‘权利’又是法学的中心范畴，具备抽象性、概括性、高度浓缩性的特征，以人权作为行政法的逻辑起点，就能很好地体现‘权利本位’的法学价值和理念”。
二、“人权”不是行政法的逻辑起点
曾祥华提出的人权论并没有真正解决行政法研究的逻辑起点问题。如果按曾先生提出的人权有两个基本的意义：道德权利和法律权利，那么关于道德与法律关系的争论又会使这一问题更加复杂化。而且法律权利是根据社会法律产生过程制定的，因此行政法是不是也应该包含在社会法律之内呢?如果是，那么这种论述就存在自然的有自我循环解释的可能。如果人权既是行政法的逻辑起点，也是宪法的逻辑起点，那么宪法和行政法的位阶关系又如何解释呢?
以“人权”作为行政法的逻辑起点，是可以说明行政权、行政法的来源，也便于确定行政法的目标和功能、以及为什么要控制行政权。实际上，如果把“人权”作为宪法、刑法甚至民法的逻辑起点，这些特征同样地可以体现出来。因为只要坚持自然法的传统，坚持天赋人权的理论假设，那么任何法律都是为了维持契约参与者的利益的。因此，我们是不是可以说“人权”是所有法律的逻辑起点呢?如果是这样，我们就把讨论的话题转变为“法律的逻辑起点是什么”了，而并没有真正回答行政法的逻辑起点问题。如果坚持这样的论证思路：因为所有法律的逻辑起点都是人权，而行政法只是法律之一，所以行政法的逻辑起点也应该是人权，那么就会产生这样的问题：一个理论系统的逻辑起点是应该存在于系统内部呢，还是应该去外部环境寻找。如果可以在系统外部寻觅，那么人权是不是终极的逻辑起点呢?而且即使找到某一个逻辑起点，它又能代表什么?它还是你当初期望寻找的东西吗?人权一旦成为行政法的逻辑起点，那么任何法律的逻辑起点都应该是人权。如果这样，又如何体现公法与私法之间的区别?以人权为逻辑起点不能体现公法的特点，而且不能直接体现行政法的目的与意义。毕竟行政法是规范和调整行政权的法律，这是不争的事实。至于调整的目的与意义，那是在为这种调整寻求理论支撑而已。而这种支撑已经超出了行政法自身的系统之外了。
三、“行政”也不是行政法的逻辑起点
笔者认为“行政”不是行政法的逻辑起点，主要原因有以下两个方面。
(一)形式原因――汉语思维模式
汉语词组的构成形式有并列式、偏正式、主谓式等。“行政”、“行政主体”、“行政权”三个概念中的后两个概念，从汉语的词组结构上看属于偏正式。“行政”同时修饰“主体”和“权”。按照汉语的思维方式，应该先分析“行政主体”和“行政权”共有的修饰部分――“行政”。按照逻辑原理，概念的内涵越大则其外延就越小。“主体”的外延大于“行政主体”的外延。“权力”的外延大于“行政权”的外延。“行政”给“主体”和“权”作出了一个范围上的界定，也就是在现有“主体”和“权”的概念基础上，发现“权”和“主体”在行政这个范畴与别的范畴有某种区别，当然这种区别不是本质意义上的，而是表现形式上的或别的非本质意义上的。因为如果是本质意义上的区别，这样“权”与“主体”将出现两者不同质的内涵，这样就不可能在汉语的词组结构形式上表现为偏正式。由于“主体”和“权力”是现存的，因此不论是借用“主体”与“权”来建立“行政”的研究领域，还是借用它们来分析“行政”研究方向上的问题，“权力”、“主体”都是我们剖析“行政”这一对象的理论工具。在援用这个工具时，必然要结合分析对象进行定位，利用这一定位来打开分析的视角，建立起分析该领域的根本性概念理论。因此，“主体”和“权力”被援用到“行政”领域的过程中，产生了“行政主体”和“行政权”。从这个角度看，是“行政”导致了“行政权”与 “行政主体”概念的产生。就像没有“中国”概念的产生就没有“中国人”概念的出现一样。是“中国”造就了“中国人”，而不是“中国人”促使“中国”的出现。“从语义结构来看，行政是行政法的核心概念。”从这句话可见，“行政”与“行政法”之间的关系是从语义结构分析出来的。这种语义分析的模式就是按照汉语词组结构进行分析。目前学术界正是按照这种逻辑来分析“行政权”与“行政”的先后顺序。因此，这种论证模式实际上是一种封闭系统的认知模式，是从汉语语法中衍生出来的分析模式。
(二)实质原因――政治与行政的绝对分离
这种认知模式从行政的角度去研究“行政法”时往往把逻辑起点定位在“行政”上。因为持这种认知模式者认为“行政法学”的前提是“行政”，同时也认为行政学的研究前提也是“行政”，在这样的研究前提下，区分出了行政学与行政法学在研究方向上的区别，即行政法学研究的是行政的合法性和合理性问题，而行政学研究的则是行政的效率和效果问题。因此，张成福、余凌云认为“行政”不是行政法学研究的任务，而应该是行政学所要解决的问题，行政法只要全盘地接受行政学的研究成果与结论就可以了。在行政法学的绝大多数专著或教材中，都是先分析“行政”概念，后分析“行政法”的概念，进而展开对行政法学的研究。这种研究方向上的划分是无可非议的，但这种划分只是确定了“国家行政是行政法的基本调整对象，从而是行政法学的基本研究对象”，即只是确定行政法学的研究对象而已。研究对象并不等同于研究的逻辑起点。不能因为这种划分而抹杀了“行政权”在其中的起点地位，忽略了“行政”产生的前提是“政治”的存在。正如古利克所分析的政治与行政的区别：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。只有国家意志表达的存在，才会有国家意志执行的需要和可能。在用“主体”和“权力”来分析“行政”的过程中，他们忘记了这两个工具概念自身所具有的内在含义，也忘记了作为工具概念的“主体”和“权力”来自何处及与其衍生物――“行政主体”和“行政权”――之间的联系。行政法研究不述及行政权的直接来源和终极来源，是不可能做好这一研究工作的。它实际上把政治与行政二分绝对化，也就是还把行政学研究的思路停留在威尔逊及其以后的一个多世纪内。行政法学研究的起点是“行政权”还是“行政”，虽然一字之差，却一定程度上折射出对这一逻辑关系梳理的角度定位，也反映出对两个不同逻辑起点的把握程度。
以“行政”为逻辑起点的研究模式是一个以“行政”为中心的封闭模式。虽然不同的著作中对“行政权”、“行政”、“行政主体”的具体定义不同，但这些定义都体现了概念的本质内涵。根据目前国内行政法学界对行政、行政权和行政主体的各种界定。假设A代表行政，B代表行政权，c代表行政主体，我们可以抽象出这样一个定义模式：A=f(B+c)、B=f(A+C)、c=f(B+c)，即形成了一个循环定义的逻辑错误。但是这个逻辑错误并不是因为三者自身的内在上的必然如此，而是人为的产物。因为把眼光局限在行政法的范围之内是必然要产生这样的循环定义的。以“行政”为行政法学的逻辑起点的理论原因之一在于受到政治与行政二分法的影响，因为行政法是有关行政的法，所有行政法的一切就停留在行政这一领域之内。这种模式下的行政法研究只会导致学术视野的狭隘和沉迷于支离破碎的微观研究，而不能建立一个相对完整的理论体系，因而缺乏系统思考的能力和习惯。这既是目前行政法学研究话语模式和思维模式趋同的原因，也是这种趋同导致的结果之一。
四、“行政权”才是行政法的逻辑起点
笔者认为对行政权、行政主体、行政这三个概念的定义，应该遵从其内在的逻辑联系，从政治学的视角去定义行政权，去分析国家产生之后的国家权力的产生、分配和运作模式。在完成了这个基础研究之后，运用已知的行政权来定义行政主体的内涵。从逻辑上讲，行政权产生之后必然要被赋予某个主体去行使，行使的过程才是行政。因此只有定义了行政主体才可能述及行政本身。
篇（7）
（一）公共行政
1．公共行政的内涵
公共行政的本质公共行政在国家管理中的功能
2．政府职能
政府职能的依据和属性政府职能的主要内容政府与市场的关系政府与社会的关系中央政府职能地方政府职能公共危机管理
3．行政组织
行政组织特性行政组织设置基本原则行政组织幅度与层级行政组织与其他国家机构的关系中央政府组织与地方各级政府组织非政府组织编制管理
4．人事行政与国家公务员制度
人事行政的主要内容人才资源开发我国公务员制度公务员队伍建设
5．公共财政
公共财政的功能公共财政政策政府审计政府采购我国公共财政体制改革
6．行政绩效
行政执行行政成本电子政务行政绩效评估
7．行政责任与行政伦理
依法行政行政责任主要特征行政责任追究行政伦理的内涵和范畴我国公务员行为规范
8．行政监督
行政监督特性行政监督的主要方式行政监督制度
9．行政改革与创新
行政改革的意义我国行政管理体制改革西方国家行政改革借鉴
（二）公共政策
1．公共政策的基本概念
公共政策的本质属性公共政策的功能公共政策的分类
2．政策制定
政策制定的主体政策制定的原则政策制定的程序政策咨询政策分析方法
3．政策执行
政策执行的主体政策执行的程序和原则影响政策执行有效性的因素
4．政策评价
政策评价的内涵和作用政策评价的组织形式政策评价的标准政策评价方法政策调整政策终止
（三）领导学
1．领导活动和领导理论
领导活动的基本要素领导理论的历史演变领导理论的发展和创新
2．领导的本质
领导的二重性社会主义领导的本质领导权力
3．领导者和领导群体
领导者的素质和能力领导群体结构和整体效能领导者的选拔任用
4.领导体制
领导体制的作用现代领导体制的类型我国的领导体制改革
5．领导决策
领导决策的要素和类型领导决策的科学化民主化领导决策的程序和方法
6．领导用人
领导用人的原则领导用人的方法
7．思想政治工作
思想政治工作的特征和作用思想政治工作的内容和原则思想政治工作的改进和创新
8．领导方式、方法和艺术
篇（8）
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题,然而理论的发展始终落后于实践的步伐,区域公共管理理论还处于起步的阶段,基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践,对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样,区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代,区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出,此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究,最终主要发展成为两大不同的学科群:一是区域经济学;一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因,政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”,但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题,这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径,主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展,政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径:一是区域政治研究;一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的,对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上,通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念,并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实,而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界,使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授,两位学者从不同的角度,本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表,也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评,认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物,区域公共管理研究也不例外,我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起;而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时,她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释,仅从理论创新角度看,一方面是推动区域科学研究的创新,另一方面,区域公共管理研究的全面展开,也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的,然而,这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问,有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?要解决以上的问题,有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域,是一个客观存在的,又是抽象的观念上的空间概念,但不纯粹是一个空洞的概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,地球表面上的任何一部分,一个地区,一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解:地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的;政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识,有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的,可以概括出其所包含的基本的内涵:首先,区域是一个有限的空间概念;其次,经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务;第三,区域在经济上尽可能是一个完整的地区;第四,任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分,常采取两种基本的方法,由此可以把区域分成不同的两种类型,一是同质区域,二是极化区域(也叫集聚区域、结节区域、功能区域)。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容,对区域的界定应该借鉴其它学科的研究,但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向,因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的,它更多的是一种载体,体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中,中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发,认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围,是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定,但笔者以为,既然区域是按照一定的标准划分的,而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面,那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度,从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话,可以发现,区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念,它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系,这是由行政学科的学科性质决定的。
篇（9）
18世纪以后,西方主要国家进入了所谓形式法治国时期,意识形态上奉行自由主义,经济上奉行自由竞争的资本主义,政治上三权分立制度得以确立,同时法治理念也日趋成熟。出于对国家权力的警惕,人们在赋予国家一定职能的同时,又对国家职能进行严格限定,防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。这一时期,行政权的行使主要体现为“秩序行政”,即国家运用公权力来限制人民的自由权利,以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害之目的。
随着第二次工业革命的推进,资本主义世界进入了所谓垄断资本主义时期,社会经济发展取得了巨大成就,人们的物质生活水平有了极大的提高,而人们间的社会生产关系也随之日趋复杂化,各种以前所不曾出现的社会矛盾开始涌现。在这种情况下,自由资本主义时期的公共行政理念受到了前所未有的挑战。狄骥这样论述道:“今天,作为某种复杂变革的一个结果,一方面归因于知识进步,另一方面归因于经济与工业的发展,政府的事务已经超出提供司法、警察和战争防御的范围,人们要求它履行各种各样的职能”。并且,“随着文明的发展,与公共需要相关的政府活动呈数量上升趋势,而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”。[1]也就是说,公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域,而必须将比此前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面。
政府所承担的这种为公民提供公共服务的行政方式,就是服务行政。详言之,服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的,直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务,保障公民基本生活的一种行政方式。
二、服务行政的性质
(一)作为恩赐的服务行政
在中国历史上,政府从事赈济灾民、兴修水利等事务是素有的传统,各个朝代莫不如此。但对于老百姓来说,国家的公共服务是来自君主的额外恩赐,体现的是皇恩之浩荡、圣上之仁慈,而并非国民份内所应得的,更说不上什么权利。
在德国,谋求人民福利和社会进步早在警察国时期即成了国家理念之一,但当时所谓的“福利国家”亦非人们的固有权利,而仅仅是作为者的君主的恩赐。[2]
在英国,政府的公共服务以历史悠久的济贫活动为典型。1601年,伊丽莎白女王颁布了《济贫法》,规定全国普遍设立济贫院。1834年,维多利亚女王颁布了新《济贫法》,加强了对贫民的控制。从英国济贫制度的历史发展看,济贫在性质上并非是政府的法律义务,接受救济更不是贫困者的法律权利,相反,济贫从一开始就带有对贫困者的羞辱与惩戒性质,[3]即使政府在客观上提供的帮助,也仅仅是政府对贫困者的恩赐。
总而言之,在二十世纪之前的大部分时间里,服务行政都是以政府(君主)的恩赐面目出现的事物,提供服务不是政府的法定义务,获取服务也不是公民的法定权利。
(二)服务行政从恩赐到权利的发展
十九世纪后期,欧洲各国的经济急剧发展,由政府提供更多的公共服务势在必行。正是在这一时期以后,服务行政的性质发生了根本的改变,从政府的恩赐而成为公民的权利──提供公共服务成了政府必须履行的法定义务。
1871年通过的德意志帝国宪法序言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。此后,德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项社会保险立法,首开现代社会保障服务之先河。1919年《魏玛宪法》规定,经济生活之组织,应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。{③}这一时期服务行政的发展,最大特点也在于国家承担的服务职责加大,性质发生了根本性变化。福斯多夫认为,“生存照顾应该视为一个独立的概念,而与所谓的’济助’并不相同,所谓的济助,系指对陷于困境的人施予救济。值得吾人注意的是生存照顾诚然可包括济助,但生存照顾概念却非导源于济助”。[4]也就是说,“生存照顾”在性质上已迥然不同于过去的作为国家恩赐性质的“济助”,而成为公民的权利。
在英国,Rowntree教授于1899年在调查约克城贫民状况后,提出“贫穷文化”的理论,认为贫穷的原因不在于其个人或家庭,而在于社会,济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠,而是国家的责任,应当由政府来办理济贫工作。1908年,英国国会通过了《养老金法》,对70岁以上的老人实施免费养老金制;1911年颁布的《国民保险法》,规定工人患病、失业时可以获得安全保障;1925年颁布的《地方政府法》,把社会救助和福利事业视为地方行政,由地方政府负责主持。这样,作为服务行政重要内容的社会保障也从过去的政府恩赐性质而转向公民的法定权利性质。[5]
服务行政由政府恩赐而向公民权利的转变至今尚在进行之中。在美国,基于权利(right)与特权(privilege)的区分,当事人在社会保障领域的利益是否享有“权利”的待遇还是一个在变动中的问题,有时是作为权利而受正当法律程序保护,有时是作为特权而不能受到正当法律程序保护。如1966年法院以福利受领者没有“权利”而驳回相关案件。[6]到1970年代以后 ,法院的态度有了改变,开始放弃“权利─特权”的区分,将某些原来属于“特权”的利益承认为权利,例如工作和就业,社会福利等。[7]在1970年的Goldberg v.Kelly一案中,最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社会福利是一种“财产”,应当受到正当法律程序的保护。{④}
三、服务行政的类型
(一)金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务
根据服务的内容与方式,服务行政可分为以下两种类型:第一类是金钱或实物给付型服务。这一类型的服务行政首先体现为服务主体向相对人提供一定的金钱与实物,如政府向符合最低生活保障条件的居民给付的生活保障金。此外,还可体现为免除相对人的一定义务,从而使相对人的财产得到消极增加,如根据《残疾人保障法》的规定,国家对接受义务教育的残疾学生免收学费。第二类是通过一定的设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中,政府不是将一定数额的金钱或实物给付于相对人,而是先设立一定的组织或设施,进而通过该组织,或允许相对人使用、利用设施而提供服务。如政府通过建立学校、医院、图书馆等设施,以及煤气、自来水、公共交通系统等设施,为公民提供服务。[8]
(二)维持型服务与发展型服务
这是根据服务行政的层次标准进行的分类。维持型服务指该类服务的目的在于维持人们的基本生活,或者说,若离开这些服务,人们的生活将难以为继。如电力、煤气与自来水的提供,最低生活保障的给付,灾区民众的食品、衣物、住所救济等都基于维持人们的基本生活,因而属于维持型服务。发展型服务则是指人们基本生活得以维持的基础上,为进一步提高民众福利与生活水平而提供的服务,如提供图书馆、博物馆以满足人们的精神文化需要,提供体育馆、休息设施以促进人们的身体健康与休闲娱乐等。
(三)收费服务与免费服务
这是根据服务行政是否直接向接受服务者收取费用进行的分类。收费服务指接受该服务的每一位公民,都须向服务提供者交纳一定的费用,否则即不能得到这些服务。典型的收费服务如城市公共交通服务、供水、供电服务等等。免费服务则指公民在接受服务时并不需交纳费用的服务,如城市道路的使用、接受政府的救济、领取最低生活保障金、使用免费图书馆与博物馆等等。服务行政的收费与否,并没有一个依服务的性质而截然分开的界限,很多时候它取决于经济发展水平与政府的政策,如博物馆收费与否、城市公共交通收费与否、高速公路收费与否等等。当然,任何服务总是要耗费一定的财力,所谓的免费服务仅仅指其经费全部来自于公共资金,而不象收费服务那样至少部分经费来自于使用者。
四、服务行政的范围
汉斯·j·沃尔夫等人认为,行政的范围受到人民的生活条件、国家权力和行政权力、被统治者的愿望、共同体和国家目的、科技的发展程度、行政的效率等因素的影响。[9]具体到服务行政的范围,从该理论的首倡者福斯多夫开始,一直不曾有人作出过明确详尽的论述。
诚然,生活于现代社会的人不可能仅依靠自己的力量有尊严地生存,而同时需要依赖他人、社会以及国家(政府)。但当市场经济决定了个人、市场与政府都对个人的生存与发展承担义务的时候,同样作为外在的力量,政府应该在哪些范围内向已经融入市场的个人提供服务?政府与市场各自的职能范围如何确定?对此,法学本身是无能为力的,而经济学中的公共产品理论则在一定意义上为我们提供了分析工具。
所谓公共产品,是指那些能够同时提供给许多人享用,并且供给它的成本与享用它的效果,并不随着享用人数规模的变化而变化的产品。与私人产品相比较,公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性三大特征。[10]通常,公共产品一旦被生产出来,任何人都可以自由地进行消费,而不需要他人许可,从而出现了 “搭便车”现象。与此同时,经济学理论还证明,由作为公共机构而组织起来的政府提供私人产品,是缺乏效率的。这样,行政的范围似乎可从经济的角度推出:政府应该并且只应该向公众提供公共产品,而不需要也不应该涉足私人物品的生产。{⑤}
然而,公共产品理论只能一定程度上用以指导确定行政作用的范围,而不能明确界定服务行政的范围。首先,须由政府提供的公共产品并不都是服务性的,一些传统的公共产品如国防的安全、治安的维护等等须运用行政权力通过秩序行政来完成,并不在服务行政范围之内。其次,某些公共产品的提供,可能在结果上属于服务行政,但在手段上却属于秩序行政。如建设一处水利设施属于提供服务,但在手段上可能需要强制搬迁一些居民,又属于秩序行政。再次,公共产品理论是与市场的提供能力紧密联系在一起的,但一些政府必须提供的服务可能很难与市场联系起来,却又不得不由政府来提供。可见,尽管在一般意义上我们可以说,服务行政的范围是政府提供的公共产品中除秩序行政以外的、满足公民的生存与发展需要,尤其是物质方面需要的公共产品。但欲明确界定服务行政具体包括哪些内容,还需进一步的论证。
作为一种新型的行政方式,服务行政经历了从无到有、从少到多、从不受重视到受到高度重视、从政府的额外职责到政府的重要职责甚至主要职责的历程,目前尚处于发展过程之中。因此,考察服务行政的范围,须考虑到以下因素:1、服务行政的范围是不断发展变化的;2、必须考虑到一定的时代背景中一项服务对公民的重要性;3、必须考虑市场的可满足性;4、必须考虑对工商业自由的保护;{⑥}5、必须考虑人们生活水平的提高和国家的经济发展程度,即服务行政的范围应随着人们生活水平的提高和市场环境的变化而扩展。
在上述考虑之下,可以认为,服务行政的范围不是一成不变的,由于其内容繁多,分类繁杂,欲对其一一列举,实际上也难以做到。目前来看,至少以下事项可纳入服务行政的范围:交通方面:市内公共交通、铁路系统、公路系统等;基本生活设施方面:供水、供电、供 气系统等;卫生方面:基本医疗系统、疾病预防体系等;教育方面:各类大中小学校,幼儿教育、特殊教育、职业教育等;社会保障方面:最低生活保障、基本住房保障、养老院、福利院、救灾赈灾体系等;文化设施方面:公共图书馆、文化馆、博物馆等;生活环境方面:环卫设施、清扫队等。但须注意的是,为推行经济政策而从事竞争性行业的国有企业,不应属于服务行政范围。
五、服务行政的方式与途径
(一)行政机关直接提供
由行政机关直接提供是指国家通过行政机关和人员,直接向公民提供相关服务。它以行政机关为服务的具体承担者,人们接受服务时需要与行政机关打交道,感受到的是某一服务直接来自某一具体的行政机关。行政机关直接提供的公共服务往往是单方性的服务,主要是金钱或实物给付型服务。这是由这一类型的公共服务适宜由行政机关直接提供的特性所决定的,因为实物与金钱给付型服务形式较为简单,由行政机关直接提供也不涉及相对于其它机构的效率问题,因而没必要再经过其它环节。
(二)通过公共设施提供
通过公共设施提供服务指政府投资建造公共设施,公民则自由免费使用该公共设施。这一提供方式的特征是:首先,公共设施由政府直接投资建造,至于建造过程中如何发包、如何建造等等则在所不问。其次,公民对该公共设施的使用是免费的。再次,公民直接任意使用政府建造的公共设施,使用之时不须与任何主体打交道,既不须与行政机关打交道,也不须与管理该设施的组织打交道。公民在接受这一形式的服务时,由于其不经过任何环节,因而所感受到的仅仅是在直接利用国家已经提供的服务,而不会感觉得在接受某一具体机关或组织提供的服务。因此,这种形式的服务不同于行政机关直接提供的服务,也不同于政府通过其他主体间接提供的服务。
(三)通过公务法人提供
公务法人原是法国行政法上的概念,是国家或地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性,由行政机关直接管理不妥当时,为增加管理机构的自主能力而创设的一种法人。公务法人是公法上的机构,其设立和运行规则不受规范私法人的法律如公司法的规范,而有其独特的规则。[11]
在中国,公务法人还不是一个法律上的概念,而仅仅是学理上的概念,学者们将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位为公务法人,认为公务法人与其使用者之间的关系不仅仅存在民事法律关系,也存在行政法律关系。公务法人与利用者、使用者发生行政性纠纷后,应通过行政诉讼途径来解决。[12]
通过公务法人提供公共服务是服务行政的重要方式,如医疗服务、教育服务等都是通过公务法人提供的。在公务法人的意义上考虑服务行政的提供问题,就不能不考察我国的事业单位现象。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行方法(讨论稿)》规定,“凡是为国家创造或改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动,不是以为国家积累资金为直接目的的单位,可定为事业单位”。随着改革的深入与经济的发展,事业单位性质与表现形态已经变得复杂,一些名义上的事业单位实际从事的是经营性事务,在性质和功能上已经向企业转变,从名称着眼,我们已经难以将事业单位和服务行政直接联系起来。但若从“为国家创造或改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动”这一要求着眼,事业单位与公务法人仍有着密切联系。在这个意义上,我国公共服务中的很大一部分都是通过作为公务法人的事业单位提供的。
(四)通过公共企业提供
公共企业是以提供公共服务为目的的企业。它以服务公共利益为存立基础,在设立、运营等方面遵循一定的公法规则,但总体而言,其在运行上却按作为私法主体的企业的逻辑与规则进行运作,是企业与公共服务目标的结合。公共企业都由政府投资设立,有时由某一行政机关具体负责,但每一家公共企业在法律上都是独立主体,而不从属于特定的行政机关。通过公共企业提供公共服务是服务行政的重要方式之一,人们日常生活所必需的一些基本服务通常由公共企业提供的,如煤气、电力、自来水都来自公共企业。
篇（10）
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
篇（11）
公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。
2.公共行政。
公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。
二、主客体区分
1.主体区分。
主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。
2.客体区分。
客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。
三、内在区分
1.特征区分。
从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。
2.管理目标区分。
公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
