社会救济制度大全11篇
时间：2022-10-18 18:40:28绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇社会救济制度范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。
篇（1）
英国大规模的圈地运动和工业革命引起了社会变迁，促进了社会救助的诞生。1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布，奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，也开创了现代社会救助制度的先河。在20世纪30年代欧美各国陷入经济大萧条危机，社会救助扮演了更为重要的角色，它在保障失业工人基本生活、缓解贫困、维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。第二次世界大战结束后，社会救助制度在世界范围内普遍建立，同时救助模式也出现了明显的创新转型。从20世纪70～80年代开始，由于能源危机以及老龄化、经济发展缓慢等因素的影响，西方国家对社会救助制度又进行了新一轮的调整和改革，形成了新型的、具有积极特点的社会救助模式。尽管我国与国外发达国家之间存在着诸多不同，但社会救助制度本身的发展规律是可循的。
一、国外社会救助制度发展改革路径
纵观国外主要发达国家社会救助制度的发展特别是近十几年的发展历程，都不同程度地面临着社会救助支出膨胀、资源使用效率低下、管理成本上升、救助对象福利依赖现象严重、社会公平与经济效益扭曲等等问题。针对这些问题，各国根据各自的国情采取不同的改革措施，使社会救助在保障公平的基础上促进效率，达到社会政策与经济政策的帕累托改进。概括起来，国外社会救助制度的改革呈现出以下几种路径。
（一）由生存型向发展型转变
社会救助制度的基本目标是保障贫困者的最低生活需要，帮助其脱离贫困状态。发展中国家社会救助主要解决绝对贫困问题，而发达国家解决的是相对贫困问题。无论是发展中国家还是发达国家，传统的社会救助制度都以保障贫困者的基本生存为主要目标。当社会成员的收入低于当地贫困线即有资格获得政府救助，救助方式以现金或实物为主。这种救助属于被动消极的救助。上世纪90年代，“就业是最有效的脱贫方式”理念开始兴起，于是，美国、英国、荷兰、新西兰、挪威等主要发达国家发起了一场“从社会福利到工作福利”的计划，旨在通过福利补贴提高受助者的就业能力，帮助失业者尽快重返劳动力市场。
以英国为例，从1996 年开始，工党政府为了鼓励人们积极就业，将以前实施的收入补贴和失业救济改革为求职者津贴，为积极寻求就业机会的人提供补助。布莱尔政府在1998年开始了一项大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、长期失业者等弱势群体制定了不同的行动计划，并且采取了一系列政策措施，帮助其就业。
（二）由权利型向权利义务结合型转变
权利与义务的非对等性是社会救助区别与社会保险的一个重要特征。现代社会救助理念认为，贫困并非完全是个人原因造成的，所以当个人陷入生活贫困状态时，就有权利向政府申请救助，同时政府在社会救助方面负有不可推卸的责任。20世纪90年代以来，“不承担责任就没有权利”的积极理念开始在西方国家社会救助政策中萌生，其基本思路就是将领取救助待遇与工作联系起来， 即对获得救助的对象增加工作要求，旨在减少福利依赖。它反映了一种新的福利价值观，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人们的经济境况。
美国在20世纪90年代对社会救助制度进行了大刀阔斧的改革，其中重要的一项就是在救助过程中增加对受助者的工作要求。如1996年美国国会通过了《个人责任和工作机会协调法》，同时“贫困家庭临时救助” （简称TANF）取代了实施多年的“未成年子女家庭援助”（简称AFDC）项目。新的法案要求依靠政府救助的家长在两年内必须工作， 否则这个家庭将失去救济金。
（三）减弱负激励效应
西方国家（特别是福利国家）在实施社会救助制度过程中，受助者都不同程度存在负激励效应，即所谓的“贫困陷阱”和“失业陷阱”。这主要归因于较高的“有效边际税率”（简称EMTR）――努力工作使名义收入增加，而实际收入反而降低（或有微小提高）。负激励效应削弱了受益者的工作积极性，造成其对福利的长期依赖。减少和避免负激励效应，提高受助者的劳动参与率，是许多国家社会救助制度改革的一个重要内容。
1996年新西兰对原有的“家庭用途补助计划”的扣减率做了较大幅度的修改。新西兰政府采用了双管齐下的方法，一方面，增加低收入者的工作报酬；另一方面降低对低收入者的扣减率。改革之后，对于收入在5000～10000美元这一低收入群体而言，其EMTR的总体水平较改革之前降低了50%。
二、我国社会救助制度的再设计
我国已形成了以城乡居民最低生活保障制度为核心、以灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、法律援助等专项救助为配套措施的综合救助体系，目前社会救助制度面临着提高救助功效、完善现行制度和实现可持续发展的创新任务。
（一）重新定位目标群体
社会救助首先要解决的一个基本问题是：谁将获得这种福利？ 即社会政策中所谓的“目标定位”――受益者资格的认定。 社会救助是帮助那些“真正需要救助的人”，这是社会普遍存在的一个共识，大多数国家是通过家计调查来甄别“穷人”。
我国城乡居民最低生活保障制度将救助的目标群体定位于人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭，并且通过家庭收入和财产调查的方式来确定。但各地在实施医疗救助、教育救助以及住房救助等专项救助制度时， 往往也只是简单地将民政部门认定的城乡低保对象作为专项救助项目的受益者，这种简单对接的方法， 直接导致了低保救助的“悬崖效应”， 即一旦享有低保， 其获得的效益将大大高于低保边缘户的家庭收入，这样不仅有可能造成救助资源的浪费，而且有可能制造新的社会不公平。
为了确保将有限的资源分配给最需要帮助的人，有必要对我国目前社会救助的受益目标群体重新定位。第一，细化目标对象，具体划分为残疾人救助、未成年人救助、老年人救助、失业救助、家庭临时困难救助等，这样针对性较强，较接近做到“应保尽保”。第二，根据救助对象的实际需要确定有效的救助形式。比如为未成年人提供食品券，为老年人提供护理服务，为失业者提供职业技能培训，将救助与就业服务更好地结合起来，提高救助效率。
（二）重新定位救助管理职能部门
我国目前在实施社会救助政策过程中，存在着多部门管理的现象。部门各行其是，缺乏协调，直接影响了社会救助制度的可持续发展。目前相关部门的职能分工大体如下：民政部门负责城乡低保、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；城建委负责住房救助；教育局落实教育救助；工会开展困难职工帮困。这种政出多头的执行机制， 既增加了救助环节和运行成本， 同时又容易造成重复救助或救助资源分配不均的现象。
鉴于目前这种多部门管理的现状，有必要重新定位社会救助管理职能部门。应当由民政部门全面负责各项社会救助事务的运行，相关部门配合民政部门开展工作。这样既降低了社会救助的运行成本，也有利于社会资源的整合。
（三）提高救助标准，降低有效边际税率
我国最低生活保障制度在运行实践中是一种消极的救助，只有当家庭收入低于当地政府确定的贫困线时才可以享受救助待遇，并且实行差额救助，即实际救助金额等于当地政府确定的救助标准减去申请救助者的实际收入，这种100%的有效边际税率的做法直接导致两个后果，其一是受助者无意通过自己的劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少；其二是找到工作的受益者往往会隐瞒他们的收入，继续享受低保待遇。这些结果都会直接损害社会救助的目标，一方面使部分低保对象长期沉淀下来，形成永久的贫困；另一方面实际收入水平已超过低保标准（但隐瞒收入）的仍然占有社会救助资源，真正需要救助的贫困者却因为资源的有限性而被漏到网外，这又形成新的社会不公。
我国社会救助待遇水平偏低是一个不争的事实，以城市最低生活保障为例，2012年在全国36个主要城市中，民政部网站公布的低保标准占当地城镇居民年人均可支配际收入的比重，最低为15%，最高为28%，均值约为20%；实际人均补差占当地居民人均可支配收入的比重最高为16%左右，最低的只有5%，大部分不足10%。我国现阶段的救助水平只能维持贫困者的基本生存。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年计划》明确提出：完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准，让人民群众共享社会经济发展成果。
三、结论
社会救助是现代社会保障体系的第一块基石，它是保障贫困群体基本生活的最后安全网。可以肯定地说，我国社会救助制度是改革开放以来社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。目前，我国的社会救助制度正处于加快建设与发展之中，从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展，从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展，这是社会救助制度适应时展与社会进步的必由之路。在社会救助制度的发展进程中，面临许多问题，需要从多方面加以改进与完善。20世纪90年代以来西方发达国家福利制度的改革，从消极的社会救助向积极的社会救助转变，加大就业援助，增强个人责任意识、激励受助者走向工作等一系列的改革措施，值得我国借鉴。
参考文献：
[1]尼尔・吉尔伯特（Neil Gilbert）等编.王金龙等译.激活失业者――工作导向型政策跨国比较研究[M].中国劳动社会保障出版社，2004
[2]尼尔・吉尔伯（Neil Gilbert）等编.郑秉文等译.社会福利的目标定位――全球发展趋势与展望[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004
篇（2）
第二条社会急救医疗是各级人民政府主办的非营利性公益事业，是社会保障体系的重要组成部分。
社会急救医疗遵循统一调度指挥，划区就近、就地、就快救治，尊重病人意愿，社会效益第一的原则。
第三条本市行政区域内的社会急救医疗及其管理工作适用本办法。
第四条市人民政府卫生行政部门主管本行政区域内的社会急救医疗工作，县级人民政府卫生行政部门负责实施本辖区内的社会急救医疗工作。
第五条公安、交通、民政等行政部门应当按照职责，协同做好社会急救医疗工作：
（一）公安交通部门对执行社会急救医疗任务的车辆优先放行，必要时可以准其使用平时禁止通行的道路；
（二）交通管理部门对执行社会急救医疗任务的车辆，免收过路、过桥、过隧道等费用；
（三）民政部门按照规定承担社会救济对象的社会急救医疗费用。
电信通讯单位应当保障社会急救医疗通讯网络畅通，提供所需设备、信息和技术服务。
第六条县级以上人民政府应当将社会急救医疗事业纳入经济社会发展计划；设立社会急救医疗事业的专项经费，专项经费由财政拨款为主和社会捐助等为辅构成。社会急救医疗专项经费必须用于急救医疗网络建设，人员培训，以及设备设施的配置和维护。
鼓励境内外组织和个人资助社会急救医疗事业。
第二章社会急救医疗网络建设
第七条市人民政府卫生行政部门设立急救中心，承担下列任务：
（一）设立“120”急救医疗呼救电话，实行24小时值班制度；
（二）收集、处理和贮存社会急救信息；
（三）建立急救网络，划分网络医院急救范围，制订急救预案和方案；
（四）组织、协调急救网络医院开展对急、危、重伤病员的紧急医疗救治；
（五）指挥群体性活动、突发性灾害事故的医疗救治；
（六）开展急救医护人员的技术培训和急救医疗科研工作。
社会急救“120”、公安“110”、消防“119”、交通“122’，应当建立联席会议制度，定期通报情况，协调解决有关问题。
第八条社会急救医疗网络由以下医疗机构组成；
（一）本市行政区域内的省属医院；
（二）市、区、县（市）人民医院；
（三）符合社会急救医疗条件的社区卫生服务中心、乡（镇）中心卫生院、企业医院和其它医院。灾害事故的单位，应当按照规定建立专业性或者群众性救护组织，配置必要的急救医疗器械、设备和药品，并组织相关人员接受急救医疗技能培训。
第十二条事发现场的单位和个人对急、危、重伤病员应当及时给予援助，机动车辆的驾驶员和乘务人员应当优先运送急、危、重伤病员。
第三章社会急救医疗管理
第十三条“120”电话是社会急救医疗紧急呼救专用免费电话。禁止对“12O”急救医疗呼救专用电话进行干扰。
第十四条急救中心接到紧急呼救后，应当在1分钟内发出指令；社会急救医疗网络医疗机构接到指令后，应当在3分钟内出车。
急救医护人员应当就近、就地、就快对急、危、重伤病员进行救治。急、危、重伤病员或者近亲属已明确救治医院的，急救医护人员应当将病员送到指定医院。
第十五条急救车辆应当设置统一的急救医疗标志。值班急救车不得执行非急救任务。
第十六条社会急救医疗救治实行急救医师首诊负责制度和24小时应诊制度。
首诊急救医师，必须承担首诊的责任，不得拖延、推诿。
第十六条卫生行政部门应当公布投诉电话，接受社会急救医疗问题的投诉。
卫生行政部门接受投诉后，应当在7个工作日内作出处理意见，并将结果通知投诉人。
第十八条社会急救医疗网络医疗机构应当按照卫生、价格、财政部门核定的医疗服务项目和价格标准进行收费，收费标准应当向社会公布。
接受急救医疗的急、危、重伤病员或其所在单位，应当按规定缴纳急救医疗费用。
除法律、法规另有规定外，急救医疗费用不受城镇职工基本医疗保险和人寿保险定点医疗的限制。
第四章法律责任
第十九条社会急救医疗网络医疗机构有下列行为之一的，由卫生行政部门责令限期改正，逾期不改的，取消其社会急救医疗网络医疗机构资格：
（一）不按规定配备符合条件的社会急救医护人员；
（二）不按规定配置急救医疗器械、设备和药品；
（三）不实行急救医师首诊负责制度和24小时应诊制度；
（四）不按规定建立管理制度。
第二十条社会急救医疗网络医疗机构有下列行为之一的，由其所在单位或上级主管部门对主管人员和直接责任人员给予行政处分；并可由卫生行政部门对单位处以1000元以上2万元以下罚款：
（一）不服从统一调度、指挥；
（二）不接受转送的急、危、重伤病员；
（三）不执行统计报告制度；
（四）不按规定时间出车；
（五）动用值班急救车执行非急救任务。
篇（3）
本办法所称社会急救医疗，是指对急、危、重伤病员在事发现场和转送途中的紧急医疗救护。
第三条社会急救医疗是公共卫生体系的组成部分，是政府主办的公益事业。
市、县（市）、区人民政府应当把社会急救医疗经费列入本级政府财政预算。
第四条市卫生行政部门是全市社会急救医疗工作的行政主管部门。县（市）、区卫生行政部门负责本辖区内的社会急救医疗管理工作。
各级财政、公安、交通、民政等部门应当按照各自职责，配合卫生行政部门共同做好社会急救医疗工作。
第五条市卫生行政部门应当根据经济社会发展水平、人口数量和分布等实际情况，对社会急救医疗资源统筹规划，合理布局。
第六条社会急救医疗工作由市急救中心、县（市）区急救分中心、医疗机构急救分中心、急救站等急救医疗机构承担。
市急救中心负责全市社会急救医疗的组织、指挥和调度，组织开展社会急救医疗的科研和急救知识、技能的宣传培训。
县（市）、长清区急救分中心负责本行政区域内社会急救医疗的组织、指挥和调度。
医疗机构急救分中心、急救站按照调度指令承担伤病员医疗转送救护以及灾害性、突发性事件的伤病员现场救护和转送。
第七条“120”号码是社会急救医疗机构唯一特服电话，实行24小时值班制度。
第八条拟从事社会急救医疗服务的医疗机构应当具备下列条件：
（一）具有符合规定的通信设施和车况良好的急救车辆，车载医疗装备、药品、器械应当满足急救医疗工作需要；
（二）从事社会急救医疗的医师应当具备3年以上临床经验，护士应当具备2年以上临床经验，且均经过急救医学专业知识培训；
（三）法律、法规规定的其他条件。
第九条对符合前条规定条件的医疗机构，由市卫生行政部门选定，并由市急救中心与其签定社会急救医疗服务合作协议。
第十条社会急救医疗机构应当使用市卫生行政部门核准的名称，实行首诊负责制和24小时应诊制。
第十一条社会急救医疗机构配备的急救车辆应当统一标识，按照规定安装警报器和标志灯具。
急救车辆应当专车专用，除政府处置突发事件、抢险救灾外，任何单位和个人不得私自动用。
第十二条急救车辆应当按标准配备医护人员和符合国家标准的急救医疗器械、药品、设备，并根据需要配备担架工。
第十三条市急救中心、急救分中心接到呼救电话后，应当立即核实确认并及时调度急救车辆。
社会急救医疗机构应当服从统一调度指挥。
第十四条社会急救医疗机构应当按照尊重伤病员方意愿、就近、就医院诊治能力的原则，进行转送救护。
对确定患有传染病、精神病等疾病的，急救医护人员应当将其送往相关的专业医疗机构。
第十五条各级各类医疗机构对社会急救医疗机构运送来的伤病员应当接诊治疗，并实行首诊负责制。
第十六条社会急救医疗机构应当做好急救医疗资料的登记、统计和保管工作。
市急救中心、急救分中心的呼救电话录音和社会急救医疗机构的派车单应当保存3年。
第十七条社会急救医疗机构应当按照物价部门制定的标准收取费用。收费项目和收费标准应当公示，并在收费单据上列明。
接受社会急救医疗服务的伤病员应当按公示的收费标准缴纳费用。
第十八条社会急救医疗机构及医疗机构对突患急、危、重病的流浪乞讨人员或无法确认身份人员，应当给予救治，并通过政府救助管理部门进行确认。属于救助对象的，由民政部门依照有关规定处理。
第十九条公安部门在“110”、“119”、“122”报警电话接警时，对需要急救伤病员的，应当及时通知市急救中心或者急救分中心。
第二十条公安交通管理部门对于执行急救任务的急救车辆应当优先放行。在确保安全的情况下，允许其通过红灯路口和禁行路段。
通信运营单位应当保证社会急救医疗机构的通信畅通，并及时提供技术服务。
电视、广播、报刊等新闻媒体应当宣传灾害事故的抢救、自救、互救知识，提高公众的救助能力。
第二十一条管理公共场所、建筑工地、交通场站、运动场馆、旅游景区、矿山的单位，应当按照规定建立专业性或者群众性的救护组织，配备必要的急救药械，并组织相关人员接受急救医疗技能培训。
第二十二条社会急救医疗机构及其工作人员有下列行为之一的，由卫生行政部门责令停业整顿并限期改正；逾期不改正的，由其所在单位或者上级主管部门对单位负责人和直接责任人员给予行政处分：
（一）不执行24小时电话值班制度的；
（二）不执行首诊负责制和24小时应诊制的；
（三）不执行调度指令的；
（四）违反就近原则转送伤病员的；
（五）未按照规定配备医疗器械、设备和药品的；
（六）未按照规定做好急救医疗资料的登记、统计、保管工作的。
第二十三条社会急救医疗机构及其工作人员有下列行为之一的，由卫生行政部门责令改正，并可视情节，对单位负责人和直接责任人员给予行政处分；对单位予以警告，并处1000元以上5000元以下罚款：
（一）违反伤病员方意愿强行转送伤病员的；
（二）配备的医护人员不符合规定的；
（三）私自动用急救车辆的。
篇（4）
0引言
我国农民工数量巨大，农民工在很大程度上促进了社会的发展，我国对农民工问题也十分关心和关注。从某种角度看，农民工是社会中的弱势群体，农民工的生活水平普遍较低、文化程度也不高，所以我国农民工问题也日益突出。就近几年的新闻报道中，有大量的企业拖欠农民工工资，甚至发生个别农民工被迫跳楼的情况。这一问题的发生有一部分原因与农民工的法律意识有关，但主要的还是我国缺乏对农民工的社会保障制度建设。农民工社会保障制度的建设与经济环境是相互促进的，想要促进社会保障制度建设，就要有良好的经济环境，想要提升经济环境，就需要借助制度建设来实现。
1农民工社会保障制度建设的重要意义
首先，建设农民工社会保障制度可以促进社会公平、正义。农民工在很大程度上加快了城市的建设和发展，可以说农民工为城市建设做出了巨大贡献，但我国却没有健全的农民工社会保障制度，导致农民工问题日益突出，这显然有失社会公平。在社会中，出现了城乡的隔离和对立的情况，有些城里人甚至会对农民工产生歧视，就像很多企业由于农民工缺乏法律意识，所以肆意妄为地拖欠农民工工资。而如果建立有效的农民工社会保障制度，农民工的诸多问题就会得到改善，并且也有利于实现社会公平正义。其次，农民工社会保障制度建设与经济发展是紧密相连的，制度建设有利于转变经济发展方式。建立和完善农民工社会保障制度，可以为农民工提供坚实的后盾，消除农民工的后顾之忧，从而增加内需，拉动消费，从根本上说，这非常有利于经济发展方式的转变。
2农民公社会保障制度建设与经济环境之间的关系
要建立农民工的社会保障制度，关键在于当今的经济环境是否与之匹配。农民工社会保障制度建设与经济环境之间的关系可以说是相辅相成、互相促进的。第一，随着社会的发展，农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，是推动城市社会发展的重要群体之一，对我国经济发展作出的贡献已被社会所认可。社会保障制度的建立能提高农民工的工作积极性，提高社会生产力，从而进一步优化经济环境，第二，农民工社会保障制度的建立需要良好的经济环境为支撑。农民工社会保障制度的建立需要足够的资金支持，一方面，良好的经济环境能给他们带来就业机会和足够的收入，使他们有缴纳保险费用的能力；另一方面，良好的经济环境是企业盈利和国家财政收入的保证，从而使其能承担应尽的社会责任。就目前的经济环境来看，有很多因素都有利于社会保障制度的建设，如国民经济提升、国家经济快速发展等，但还有一些影响制度建设的因素，如经济发展的贫富差距较大、社会保障基金存在缺陷。因此，想要更好地推动制度建设，就必须要优化经济环境。
3优化经济环境促进农民工社会保障制度建设
3.1针对社会保障制度，修改相关的经济立法
制度的实施需要法律的保护，只有健全法律法规，才能真正为农民工社会保障制度的建立提供有力支撑。我国有关农民工社会保障方面的立法仍有待完善。由于农民工社会保障制度涉及的范围较大，利益关系复杂，实际过程中有很多障碍。因此，国家要加快农民工社会保障的有关立法工作，对现有的法律法规进行修改和完善，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等法律法规及原则作出明确规定。如，相关部门可以从《劳动法》入手，在《劳动法》中明确对农民工的权利保护，为农民工提供一个公平就业的机会，尤其是对于拖欠农民工工资的问题，《劳动法》应该明确规定农民工的各项权利。另外，《劳动法》要规范农民工用人制度，如农民工进入企业后，企业必须和农民工签订有效的劳动合同，劳动合同必须具有有效的盖章，并且劳动合同必须要给予农民工一份，以免在发生问题时，由于农民工缺乏法律意识，无法保护自己的劳动权益。相关部门要严厉打击拖欠农民工资的情况，全力保障农民工的权益，对于拖欠农民工工资的企业，应该进行严厉惩罚，为农民工创造有利的就业环境。
3.2加强社会保障信息平台的建设
农民工社会保障制度建设要从两方面展开，不仅要与现行制度衔接，还要充分考虑农民工的特点和需要。流动性是农民工群体的显著特征，农民工社会保障制度的建立，必须针对这一特点，建立相适应的保障体系，确保农民工社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移和接续，这就要加强信息平台的建设，保证农民工在流动就业过程中的社会保障权利。我国可通过推广全国统一的社会保障卡，方便农民工在各地之间转移社保信息接续，尤其要保证接近退休年龄农民工的社会保险关系平稳对接，完善农民工社会保障制度；还要完善转移支付制度，建立农民工流入地、流出地资金保障接续精算模型，采取横向财政转移支付措施，科学合理地计算农民工输入地和农民工输出地社会保障转移金额，确保农民工社保基金收支平衡，持续健康的运行。另外，我国要继续完善农村现有的社会保障体系，进一步推进城乡社会保障一体化建设，确保社会保险关系能够在城乡之间、地区之间有效转移。
3.3创新基金筹集机制
基金短缺问题是农民工社会保障制度运行的主要困难。新形势下，我国要建立长效稳定的社保资金筹集机制，适应农村城镇化、就业形式多样化的迫切要求，这就要创新农民工社会保障基金的筹集机制。首先，政府要加大社会保障支出的比重，为农民工社会保障提供有力的支持。其次，拓展资金筹集的渠道，拓宽农民工人社会保障范围。通过制定法律法规，明确规定政府、单位和个人应履行的职责，形成科学的分担机制，确定社会保障基金的筹资。国家可以通过发行国债，从土地出让金、集体经济或国有资本经营收益等资金中，按比例划分、筹集农民工社会保障资金，通过大力发展慈善事业，使社会资源成为农民工社会保障基金的重要补充。另外，我国可以制定相关政策，鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费用，从而保证农民工社会保障基金的筹集。
3.4政府要注重经济环境的公平性
在经济环境中，有很多经济不公平的情况发生，如经济贫富相差悬殊，因此，政府应该注重经济环境的公平性，从整体上优化农民工社会保障制度建立的经济环境。从2001年到2005年国家财政总共增加15263.25亿元，几乎翻了一番,而国家财政用于社会保障方面的支出，虽然有所增加，但所占比例非常小，最多年份只占2.1%，与发达国家接近或超过一半的支出，相差甚远。总之，在建立农民工社会保障制度的过程中，政府财政承担着相当重要的责任，我国需要在国民经济迅速发展的同时，注重为经济注入更多的公平因素，成为建立农民工社会保障制度的可靠支柱，为社会的公平、稳定做出贡献。
4结语
农民工社会保障制度建设具有重要的现实意义和社会意义，农民工社会保障制度的建设与经济环境是相互促进的关系。因此，想要更好地建设农名工社会保障制度，我国就必须优化经济环境，只有在良好的经济环境基础上，才能促进健全的农民工社会保障制度建设。当然，农民工高度的流动性和各地区之间在经济发展水平上的差异，使建立农民工社会保障制度的任务更加艰巨，由此而引起的矛盾也更加复杂，单从经济环境角度的分析，并不能涵盖农民工社会保障制度建设的全部要素，还有很多方面的共同作用。建设农民工社会保障制度时，我国还需要综合考虑其他方面的影响因素，使农民工在社会保障制度建设中成为真正的获益者。
主要参考文献
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1对相关基础概念的理性梳理
1．1民间组织非政府组织(NGO，No—governmentalOrgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。
研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为NGO)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。
1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。
农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。
2民间组织经济法主体地位的确定
目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。
客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。
以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。
3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立
社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。
社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。
具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。
4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义
4．1廓清认识误区，丰富经济法理论内容①进一步充实经济法学的理论研究内容。通过对民间组织和农村社会救助法律制度的理性考察，明确前者的经济法主体地位和后者的经济法体系归属，相信会对经济法基础理论的进一步充实丰富作出贡献。②进一步丰富农村社会救助法律制度理论研究成果。一般学界认为，社会保障体系包含社会救助、社会保险和社会福利3个层次。其中社会救助为社会保障的底线，是最低层次的社会保障。它的对象往往是社会最弱势群体。社会救助法律制度的改革仍然在继续，统一的“社会救助法”迄今仍然没有出台。因此，梳理学界已有的研究成果，尽可能地挖掘探求新的理论解释，以期为农村社会救助法律制度乃至城乡一体化的社会救助法律制度提供新的理论支撑。
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一、引言
福利经济学是一门研究如何增进社会福利的西方经济学分支，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平以及如何进行集体选择以增进社会福利。社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。一个真正具有生命力的制度不仅仅是一个技术设计完美无缺的制度，更重要的是把握住它的思想来源和精神基础。社会救助制度的设计与实施，从福利经济学的角度来说，就是要在公平和效益的博弈中最大程度地改善穷人福利的问题。在福利经济学的 历史 演进中，我们要汲取思想营养，为社会救助制度的设计提供理论 指导 ，并在实践中对社会救助的实施提供价值规范。
二、福利经济学历史演进中的主要思想
传统经济学对福利经济学的思想都追溯到边沁的功利主义上，而真正意义上将福利经济学作为一门独立的学科来看待，并首次建立了福利 经济学理论 体系的是庇古在1920年出版的《福利经济学》。二战结束后，一大批福利经济学家的出现和大量的福利经济学文献的出版，极大地拓宽了福利经济学的研究领域与内容。因此，经济学界一般将福利经济学的发展分为新旧两派。旧派以英国庇古为代表，新派导源于意大利著名经济学家帕累托，为英国的卡尔多、希克斯与美国的勒纳、萨缪尔森等所倡导。
1.庇古及其边际效用价值论
庇古以边沁的功利主义 哲学 及马歇尔的基数效用论和局部均衡论为理论基础，以完全竞争为前提，系统地论述了福利概念及其政策应用。庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的简单加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。进而针对如何衡量和增进社会经济福利问题得出“收入均等化”的观点，针对如何才能实现生产资源最优配置的问题得出了政府应当干预经济的结论。社会福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减规律。他认为，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此，将富人的一部分收入转移给穷人会使社会总效用增大。
2.帕累托及其最优理论
新福利经济学采用序数效用论和无差异曲线作为分析工具，否认个人间效用的可比性，排除旧福利经济学的收入均等化理论，消费者追求的并非最大满足的总量或最大效用的总量，而是最高的满足水平，即最高的无差异曲线。对于资源配置的评价以帕累托最优为标准。帕累托最优的概念是意大利经济学家帕累托提出，指的是这样一种状态：在这种状态下，不可能通过资源的重新配置，在其他人的效用水平至少不下降的情况下，使任何个别人的效用水平有所提高。
3.补偿原理
西方福利经济学家们认为帕累托标准太苛刻，在现实生活中很难达到，应予以改进与修补。卡尔多首先提出虚拟补偿原理，为在一项社会变革中，如果受益者在补偿受损者后仍有剩余则这种变革应该肯定，应认为其提高了社会福利。希克斯对卡尔多的评判标准又进行了补充和发挥，提出了假定补偿原理，认为判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期看能够提高全社会的生产效率，所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿。西托夫斯基对上述两种补偿原理的标准均不满意，认为这两种标准只进行了顺向 检验 ，不能作出社会福利是否改善的结论，而要同时进行逆向检验。也就是说，只有当某项变革能增加福利，而再回到变革前不能增加福利或较少增加福利时，此项变革才可取。
4.社会福利函数理论
伯格森认为补偿原理将效率与公平对立起来是错误的，萨缪尔森等人对此进行了进一步的阐述，形成了社会福利函数理论。萨缪尔森等人认为应从个人的主观感受出发，应该把福利最大化放在最适度条件的选择上，应将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数取最大值时，社会福利就达到了最大。他们认为在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化在于个人对各种不同配给的选择，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的上升而上升。
5.阿马蒂亚·森与福利经济学的新发展
阿马蒂亚·森认为传统福利经济学理论过分强调经济的一面，认为财富的增长可以解决社会中出现的贫困、不公平等问题。而实际上经济增长之所以重要并不是因为增长本身，而是因为增长过程中所带
来的相关利益。因此， 经济 学 不应只研究总产出、总收入，而应关注人的权利和能力的提高。阿马蒂亚·森的能力福利理论试图把贫困与能力结合到福利经济学的框架中来，认为创造福利的不是商品本身，而是它所带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低充足收入来适应。
三、 社会 救助制度的福利经济学解释
从福利经济学的发展 历史 来看，新旧福利经济学的差别不在于结论而在于分析工具的不同，旧福利经济学即是以基数效用论为分析工具，而新福利经济学则是以序数效用论作为分析工具，两派一直都是以追求福利的最大化为目标、围绕着公平和效率两大主题展开论战。福利经济学在长期发展过程中形成的一些基本精神，如社会中的贫困者需要救助、公民的生存与发展该有所保障、社会的潜在危险应该排除、由于非自我原因的损坏应该得到补偿等，不仅为人们普遍认可，也为社会救助制度的存在及不断完善提供了理论支持和可操作的建议，并且在实践中对社会救助政策的实施提供了“以人为本”价值规范。
1.旧福利经济学思想与社会救助
庇古的福利经济学采用了边际效用分析法，在理论上论证了社会救助在增进一国福利方面的作用，其收入均等化、国家干预论等观点及转移支付主张，对世界各国以社会公平为出发点，实行有利于穷人的社会救助政策具有相当大的影响。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因此，社会救助是每个公民应该享有的受 法律 保护的基本权利，受助者不应该受到任何歧视和惩罚。此外，庇古还对穷人享受富人转移的福利提出了一些原则要求，他认为，不论是直接转移收入还是间接转移收入措施，都要防止懒惰和浪费，以便做到 投资 于福利事业的收益大于投资于机器的收益。庇古反对对穷人实行无条件的补贴，认为最好的补贴是那种“能够激励工作和储蓄”的补贴，在实行补贴时应有以下条件，即先确定受补者自己挣得生活费用的能力，再给予补贴。否则，那就会使某些有工作能力的人完全依靠救济。这些原则也是各国在设计社会救助制度和对传统社会救济措施进行改革时所追求的目标，为了防止养懒汉，社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需要的资金和实物，采用 “需经家庭经济 调查 ”的资格审查手段，审核 申请 救助的公民及其家庭的经济收入是否低于贫困线，使真正有需要的公民得到政府的救助，将有限的资源用到最需要的人身上而不被滥用。
2.新福利经济学思想与社会救助
虽然新福利经济学更多的是关于效率问题的研究，但它与强调公平分配的社会救助不仅不矛盾，而且新福利经济学能从更为宏观的角度为社会救助提供了理论支撑。以效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会救助问题，进一步揭示了社会救助政策的经济意义。由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在 市场 经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富的两极分化、贫穷等社会现象，并且市场在资源配置上强调物资资源的配置，而忽视了 人力 资源 的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托无优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时社会救助对提高经济效率起独特的作用，“是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是更宏观的意义上促进人力资源的有效配置”〔1〕。因此，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平问题，而且还有助于提高经济发展中的效率问题。
另外，新福利经济学同样支持社会救助制度的设立应防止“养懒汉”和国家应当承担社会救助责任的思想。根据序数效用论，救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较，如果救助对象参加就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因此，社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。补偿原理认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。社会福利函数理论也认为，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择进入“合理的”收入分配。因此，补偿原理和社会福利函数理论均为国家通过经济干预措施来获得社会救助的资金提供了理论依据。
3.阿马蒂亚·森的福利经济思想与社会救助
根据阿马蒂亚·森对新福利经济学发展，我们不仅可以分析出传统社会救助的缺陷，且能为社会救助制度的改革提出新的原则。森认为传统的贫困指数(以一国处于贫困线以下的 人口 份额作为衡量指标)仅仅反映了多数人生活状态的平均数，忽视了贫穷群体内部的不
同贫困程度和福利分配的状态，难以科学地反映许多人仍然一贫如洗的事实。根据森的见解，传统的 社会 救助制度是“使一定的资源就象经过漏斗一样进行分配”的制度〔2〕，既没有实现资源的有效配置，也没有遵循福利最大化的分配原则。因为，这种制度针对的是所有的生活在贫困线以下的穷人，但是最贫穷的穷人却无法从中收益。导致这种结果的主要原因是福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，因而，应该实行具有“选择性”和“瞄准性”的救助政策，对贫困进行更为直接的打击。由于消除贫困是社会救助的根本目标，而贫困的显著表现是收入的缺乏，因此以往消除贫困的社会救助政策也主要体现为各种形式的现金收入再分配，这种做法仅仅保障了救助对象的生存。现实中，贫困者的问题不仅仅是收入低下，他们还可能面临“许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括 经济 和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降；等等”〔3〕。而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环。因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。
四、结论与启示
根据以上分析，现阶段我国社会救助制度的目标应界定为兼顾收入安全和社会公平，要体现“以人为本”，有利于社会和谐；在救助责任上，政府应该充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，同时，鼓励富人和社会团体的慈善行为，在财富总量不变的情况下，增加了社会总福利；在救助理念上应强调责任和权利的基本对等，对受助对象增加工作要求，即“无责任便无权利”，防止福利依赖；在救助方式上不仅要转变社会救助就是一次性或几次性现金帮困的陈旧观念，更应体现对受助对象“能力”和“机会”扩展的帮助，“机会”扩展可以解决我国当前劳动力数量过多而造成的贫困，“能力”扩展可以解决劳动力质量低下而造成的贫困，；我国当前的经济发展水平决定了我国可用于救助的资源是有限的，因此在救助对象资格的确定上应具有“选择性”和“瞄准性”，在制度的输送渠道上要防止救助资源分散甚至流失，以至于救助的瞄准机制失灵。
能够给予一个制度灵魂的东西，是它的思想来源和精神基础〔4〕。社会救助制度改革的历程，从福利 经济学 的角度来说，其实就是如何处理政府与 市场 、公平与效率关系问题及如何实现社会福利最大化的问题，改革的推进过程也是对福利经济学认识的不断深化的过程。与前几年相比，目前对我国社会救助制度改革的研究在数量上有所增加。但是，对这一制度思想来源的研究却很不够。面对现阶段依然严峻的贫困及贫富差距问题和社会救助制度自身尚存在的缺陷，社会救助制度改革尤其要从庇古的福利经济学思想、新福利经济学的帕累托最优及补偿原理、森的以“能力”为核心的福利经济学思想中汲取营养，为我国建立新的社会救助制度提供使它真正具有生命力的精神基础。
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随着我国社会主义市场经济的快速发展，企业管理水平也相应得到提高，特别是在企业内部经营管理方面的各个环节中的贯彻会计思想，强化会计的日常管理活动，逐步成为各级政府和企业的共识。并且随着市场竞争的加剧，对企业内部财务管理的要求日趋增高，财务管理作为企业管理的重要环节，内部财务制度的建立十分重要。
一、企业内部财务会计制度进行合理设计的必要性
企业内部财务管理制度设计是指企业根据我国相关的法律法规，综合企业内部的具体情况制定企业财务工作具体的政策，并使之具有可操作性，从而实现企业财务战略过程，属于财务管理工作的基本建设。因此，企业内部管理制度设计在企业的发展中有其必要性。（1）市场竞争促使企业追求不断自强壮大，企业在发展过程中必须有财务管理制度为基础。（2）近年来，国际国内关于财务舞弊的事件数不胜数，一定程度上要求企业必须加强对内部财务管理制度设计的力度。为企业取得更好发展提供有力条件。
二、企业内部财务会计目标的合理定位
近年来，关于企业内部财务会计目标定位的问题探讨从未停止过，因此，我国众多学者对此也进行了详细的研究与分析。事实上讲，企业受委托的责任观念与对策并不冲突，反而是两者相互协调发展，只是工作的重点不同而已。由此可见，某些直接将会计设计目标定位成“委托责任观”或者是“对策价值观”均是过于武断的说法。委托责任观主要被应用于委托人（所有者）与经营者之间的关系比较清晰，能够直接进行交流的情况；对策价值观主要被应用于所有者（包括债权人）与经营者之间关系相对比较模糊，依靠证券市场进行交流的情况。证券市场的介入，促使委托人（所有者）对市场投资者关注的重点不再局限于企业内部财务风险与报酬范方面，而是证券市场上的平均风险和企业获得的报酬水平、投资企业的可能风险和报酬等多种方面，因此，受托责任观主要应用于证券市场相对比较不发达的环境下，相反，对策价值观主要应用于证券市场比较发达的环境下[1]。当前，我国市场的发展正在努力实现最大范围、最广深度的参与国际市场的竞争与合作，企业会计逐渐国际化或者会计准则全球化的发展均是适应时事的发展，也可以说是必然趋势。
三、企业内部财务会计组织的结构设计
组织结构是企业执行管理工作的一项重要体制，不仅能够为企业提供具有规划性、控制性以及监督性的活动框架，同时还能够对企业内部结构的设置与工作岗位之间的关系进行有效的控制提供合理保障。（1）组织结构的设计内容主要是指在满足会计基础的前提下进行会计组织设置，同时也是对会计信息进行处理、成本与财务资金管理以及财务风险管理等组织结构。且会计组织对这些业务和机构有责任实施会计控制，这些组织都是经营者主导的组织，受经营者的控制。（2）企业内部财务会计控制内部环境的组织结构，必须从公司内部管理的各个层面进行思考，在确保企业合理的治理结构下，对企业内部财务进行控制，逐步实现企业内部财务经营的管理目标[2]。
四、企业内部财务会计控制制度的设计
企业内部控制制度是现代化企业内部制度的核心，被西方国家广泛的应用，并且不断完善，主要分为内部会计控制与内部管理制度两部分。（1）内部会计控制的主要目的是保护企业内部财务资产，检查财务部门会计数据的准确性。（2）内部管理制度的主要目标是提高企业的经营效率，促使企业相关工作人员严格遵循内部管理方针与政策等。因此，在企业内部进行控制过程中必须做到：
（一）、内部会计控制的目标定位
内部会计控制的目标主要是企业内部财务会计存在、存在形式的根本，同时也是建立在企业内部财务控制框架、考核评价等控制的指导性参照物。企业对内部会计控制进行新的定位，必须积极吸取他国的先进经验，站在完善企业内部治理的高度：（1）对企业内部财务进行合理性、规范性目标定位，确保企业内部财务会计信息的真实性与可靠性；（2）对企业内部财务进行效益性目标定位，确保企业内部财务管理的方针与政策能够得到有效的实施与贯彻等。由此可见，这两种目标的最终目的都是为了实现企业最大化的效益。
（二）、内部会计控制的范围定位
企业内部会计控制的范围通常停留在企业经营方面的内部会计控制，往往忽略企业内部治理方面的会计控制。企业内部财务会计控制研究组织与人员均是企业内部财务部门的会计与审计组织部门等，主要目的是为了提高会计审计的效率，明确会计考核与评价控制的主要内容与责任，因此，会计控制的范围较多的放在企业内部工作人员与上层管理者、企业内部资源的管理控制，高层管理者的控制通常不被纳入其中。
企业内部的高层管理者必须在企业内部环境稳定的情况下，给予公司以及子分公司一定的发展权利，促使企业获取更大的经济效益。（1）从企业经营者的角度看，对企业经营生产的整个过程进行控制实施的内容属于传统的内部会计控制内容；（2）从企业所有者的角度看，对企业生产经营管理者实施控制属于内部会计控制新内容，是企业内部财务会计制度上的一个重大突破[3]。因此，企业对内部高层管理者实施控制，是企业内部进行会计控制的第一层次，属于企业最根本性的控制，同时也是企业内部财务会计控制的上层建筑等。
（三）、会计的信息系统和监督机制的设计
处于知识经济发展快速的时代，企业内部财务会计信息系统已经成为以计算机为中心的高效传递系统，是企业内部财务管理信息系统的核心，并且随着企业的不断发展，会计信息系统也发生深刻的变化，因此，想要促使企业获得更快更好的发展前途，必须充分认识会计信息系统的变化，建立完善的、创新的会计信息新体系。企业内部财务会计信息体系的构建，不仅能够促使会计较好的掌握企业经济发展以及内部各个部门运行的状态，同时还能够将企业内部的无形资产与人力资源放在第一位，充分反映企业内部资产的实际价值等。
结束语：
综上所述，实施企业内部财务会计制度的设计十分必要，因此，必须提供企业内部财务会计工作人员的工作水平，强化企业内部财务会计制度设计，为企业的发展提供优质的基础条件。（作者单位：唐山永安资产评估有限公司）
参考文献
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社会保险基金筹集是指由法定的社会保险管理机构按照法律规定的比例和计征对象征收社会保险费（税）的法律行为。社会保险基金的筹集直接关系到能否建立充足和稳定的社会保险基金，是社会保险制度的基本内容和首要运行环节。我国的社会保险由基本社会保险、补充社会保险和个人储蓄性保险构成，与此相对应，我国的社会保险基金也可分为基本社会保险基金、补充社会保险基金和个人储蓄性社会保险基金。本文仅就基本社会保险基金筹集法律问题进行分析和研究。
一、我国社会保险基金筹集法律制度安排现状
从立法角度看，社会保险基金筹集涉及到政府、用人单位和劳动者个人之间的权利与义务分配，涉及到经济利益的衡平与再分配，关系到社会保险制度能否顺利地推行，并最终影响到社会经济的稳定和发展。近些年来，我国加大了社会保险筹集立法的步伐，除了在宪法中明文规定社会成员享有社会保障权利外，还在相关法规、规章里明确规定了政府、用人单位和劳动者个人在承担社会保障费用方面的义务。从社会保险基金筹集制度的内容来看，该制度主要由资金筹措渠道、计征比例、筹资方式等基本要素构成。
（一）养老保险基金筹集制度安排现状
主要体现在（国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定）和（国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及实行企业化管理的事业单位及其职工。此外，省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入其基本保险的范围；（2）缴纳比例：企业一般不得超过工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的46，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的86；（3）筹资方式：按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。目前是要求按本人缴费工资11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记人个人账户，其余部分从企业缴费的比例中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％；（4）筹资渠道：实行国家、企业、个人三方共同负担的筹措原则，除了上述企业和个人负担的费用以外，国家也要从财政收入中予以补贴，其支持方式有：让税、让利和补贴三种方式。
（二）医疗保险基金筹集制度安排现状
主要体现在（国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定）中。基本内容如下：征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将城镇个体工商户纳入基本医疗保险的范围；（2）缴纳比例：用人单位缴费率应控制在职工工资总额的仍左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％；（3）筹资方式：统筹基金和个人账户相结合。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计人个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30％左右。基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，也可以县（市）为统筹单位；（4）筹资渠道：基本医疗保险费由用人单位和职工个人双方共同负担。国家不负担基本医疗保险基金的财政性补贴责任，但也有与养老保险一样的让税、让利性支持措施。
（三）失业保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（失业保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围；（2）缴纳比例：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的26缴纳，其职工按照本人工资的1％缴纳。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；（3）筹资方式：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定；（4）筹资渠道：失业保险基金由下列收入构成：城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。
就上述三项社会保险的覆盖范围来看，基本养老保险的覆盖面最窄，失业保险次之，基本医疗保险的覆盖面最宽。基本医疗保险基本实现了城镇职工保险制度设计的统一，为其他保险制度的统一提供了可资借鉴的经验和范式。这三项保险制度改革是当前社会保障制度改革的重点和核心。
（四）工伤保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（企业职工工伤保险试行办法）和（工伤保险条例）中。基本内容包括：（1）征缴范围：中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费；（2）缴纳比例：由企业按照职工工资总额的一定比例缴纳。国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率每五年调整一次。企业工伤保险费率的调整幅度为本行业标准费率的5％至40%；（3）筹资方式：工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统—筹集，实行社会统筹；（4）筹集渠道：工伤保险基金由下列项目构成：企业缴纳的工伤保险费；工伤保险费滞纳金；工伤保险基金的利息；法律、法规规定的其他资金。工伤保险基金主要由企业缴费构成，不足时由同级政府临时垫支。国家除了让利、让税性支持措施外，并不直接承担该基金不足时的补贴责任。
（五）生育保险基金筹集制度安排现状
主要体现于（企业职工生育保险试行办法）中。基本内容包括：（1）征缴范围：包括所有城镇企业。即包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业。劳动者个人不缴纳生育保险费；（2）缴纳比例：生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1％；（3）筹集方式：生育保险费按属地原则实行社会统筹，根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金；（4）筹集渠道：主要由企业缴费构成，其他还包括生育保险费的滞纳金、生育保险基金的利息以及法律、法规规定的其他资金。国家除了让利、让税性支持措施以外，不直接承担该基金不足时的补贴责任。
二、对我国社会保险基金筹集法律制度的一般评价
经过多年的艰苦努力，目前我国各项社会保险基金筹集制度已初步确立，并在实践中得到了不断完善，制度设计也日趋合理和科学。但从基本社会保险发展对基金筹集法律制度的要求看，现行相关法律制度除存在立法层次低，制度稳定性较差，计划体制痕迹明显等缺陷外，在制度的具体安排上还存在诸多不足。
（一）征收范围狭窄
我国现行社会保险制度设计还是没有考虑占中国人口大多数的农村居民的社会保险需要，适用对象仍是城市居民。就具体制度设计看，主要针对的还是城镇企业职工，城镇非企业职工的各项社会保险资金的筹集仍延续着传统的“社会保险的城镇内部制度性分割及其对公平的侵蚀”，的制度安排。这种价值取向和制度安排不仅大大缩小了社会保险基金的征收范围，大大降低了社会保险的制度效率，还会带来其他社会问题。根据奥尔森的观点，我国现有的社会保险制度是一种选择性激励机制，它在社会中形成了一个只有少数人才享有共同利益的“特权群体”。这些强有力的职业群体或“特权群体”有强烈的动机保护那些给他们带来特殊“公共利益”的制度安排，从而导致所谓既得利益者阶层的固化和制度受害者的强烈不满。同时，由于现行社会保险制度的社会化程度较低，覆盖面较小，制度性差别大，限制了劳动力在不同产业的自由流动。这既不利于劳动力市场形成和劳动力资源的有效配置，也不利于社会保险基金来源的扩大和赡养比的降低。
（二）用人单位社会保险负担偏大，劳动者个人和政府负担偏轻
从总体上看，在我国用人单位承担的社会保险负担比例为收入的35％左右，而个人仅为个人收入的11％。与国际社会相比，除少数福利国家，我国用人单位的社会保险负担明显偏重，如美国、德国、日本社会保障的负担比例均为雇主和雇员各负担50%，特殊项目由政府财政补助；新加坡公积金的缴费事尽管会随经济的增长和职工工资水平的提高而作相应的调整，但从总体上看雇员的缴费率明显高于雇主的缴费率，目前，雇主的缴费率为12％，而雇员适用的缴费率却为24％。用人单位社会保险负担过重，个人负担过轻不仅会降低企业的再生产能力和国际竞争力，也不利于增强个人的社会保险意识和社会保险责任。此外，与其他一些国家和地区相比，我国政府财政承担的社会保险负担既偏轻又不确定。
（三）筹集方式有待改进
目前，除少数地区开始试行由地税部门通过税收征收渠道筹集社会保险费外，社会保险费的征收一般由社会保障行政部门下设的社会保险经办机构负责征收。实践证明，由社会保险经办机构负责征收社会保险费的做法存在明显弊端：首先，社会保险经办机构是社会保障行政机关下设的事业单位，这为社会保证行政机关违法动用社会保险费创造了体制上的可能；其次，要完成社会保险费的征收，社会保险经办机构必须建立一个庞大的征收体系，这无疑将增加社会保险费的征收成本；最后，这种征收方式在制度设计上缺乏激励内涵，无法有效地调动征收者的积极性。
（四）筹资渠道有待拓展和规范
首先，劳动者个人缴费的险种有限。我国只有养老保险、失业保险实行个人缴费制度，医疗保险只是在试点城市实行个人缴费，生育保险和工伤保险尚未实行个人缴费。而其他—些国家，如英国、意大利、荷兰等，劳动者应就疾病生育保险承担一定的缴费责任。其次，来源于政府的财政拨款非常有限且不确定。目前，国家只承诺在养老保险和失业保险基金出现缺口的时候以财政补贴的方式进行经济支持，对医疗保险、工伤保险和生育保险，国家并不直接承担财政补贴责任。再次，社会保险基金的投资收益有限。根据原有相关规定，社会保险基金只能投资于国债，尽管国债几乎不存在风险，但国债的收益率却比较低，这严重地影响了基金的增值。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（2001年12月13日实施）的规定，由全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拔入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的全国社会保障基金可以有限制地进入资本市场。但是由各省、市、自治区社会保险经办机构掌握的社会保险基金仍然不能进入资本市场。最后，基金的非法流失影响了社会保险基金的筹资效率。截止1998年底，全国仅养老保险基金被挪用、占用就达55.6亿元。
三、我国社会保险基金筹集法律制度的完善与创新
（一）尽可能扩大社会保险基金征收对象的范围社会保险基金的筹集能力、保障能力和调剂能力直接受制于保障对象的范围和数量。因此，完善我国社会保险基金筹集制度的首要措施是尽可能地扩大社会保险的覆盖面。
首先，将公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。根据现有社会保险的有关规定，在我国国家公务员和事业单位工作人员只缴纳医疗保险费，其他社会保险费一概不缴。这不仅有失公平，而且严重影响了社会保险基金的筹集。因此，为了有效增强社会保险基金的筹集能力，应将国家公务员和事业单位工作人员纳入所有社会保险项目基金的征收范围。
其次，将城镇各种性质的企业劳动者全部纳入所有社会保险项目的基金征收范围。尽管我国现行的社会保险制度是以城镇劳动者作为适用对象的，但现实的情况是还有相当一部分城镇劳动者未被纳入社会保险之中，即使有些劳动者被纳入到了社会保险范围，也只是其中的一部分项目。因此，扩大社会保险覆盖面的另一个重要措施是将城镇各种性质的企业劳动者，包括各种所有制性质的企业、事业单位、社会团体和机关的工勤人员，民办非企业单位，城镇个体户及其职工全部纳入全部社会保险《至少养老、失业、医疗和工伤保险》范围。
再次，尽快全面征收工伤保险费和生育保险费。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条的规定，我国目前全面征收基金的社会保险项目只有基本养老保险、基本医疗保险和失业保险，工伤保险和生育保险还没有正式全面统一征收。因此，在进一步拓展养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金征收范围的基础上应尽快全面统一征收工伤保险基金和生育保险基金。
最后，有条件的地区应将农民纳入养老和医疗保险范围。一些经济相对发达和城镇化水平比较高的地区，应逐渐将农民纳入养老保险和医疗保险范围，从而为社会保险基金开辟新的渠道。如江苏苏州就已把农民纳入到了医疗保险范围。
（三）进一步完善国家、用人单位和劳动者社会保险税（费）负担的比例
根据我国目前社会经济发展的现状，确定社会保险负担的基本原则应是合理减少企业的社会保险负担比例，适当增加个人的负担比例，适度调高国家所补贴保险项目的负担比例。保险费率的界定要体现权利与义务的统一，从而对三方形成适当的制度激励和制度约束机制，增强各方对社会保险基金的责任感，保证社会保险基金的筹集效率和使用效率。首先，应逐渐提高劳动者个人社会保险费的缴费比例，降低用人单位的缴费比例，最终达到用人单位和劳动者个人的社会保险负担基本一致。从世界范围看，增加劳动者个人在社会保险上的负担是社会保险制度改革的重要发展趋势。其次，在体制转轨期间国家应承担由转轨而产生的隐形债务。据推算，社会保险由“现收现付”制改为“基金”制所产生的转制成本将高达2～3万亿元人民币。这部分费用应由国家来承担。最后，在转制完成后，国家在有些社会保险项目上的负担应有所增加，如失业保险等。
（三）进一步改革筹集方式
首先，以开征特种税作为社会保险基金的基本筹集方式。纵观世界各国，社会保险基金的基本筹资方式有以下三种：一是以社会保险税的方式由政府税务部门统一征收和筹集，目前世界上有80多个国家开征了社会保险税；二是由政府审批同意的私营组织和机构依据国家的法律法规和政策进行征收和筹集，如智利等；三是由政府设立的专门机构征收和筹集，我国目前采取的就是这种筹集模式。综合分析以上三种筹资方式的利弊，笔者认为，我国应采取主要依靠社会保险税来取得社会保险资金的基金筹集方式。结合我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理较为严格的实际，我国的社会保险税应以混合型社会保险税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保险税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。
其次，调整社会保险费的计征原则。目前，社会保险费基本上按人头计征。这种计征原则对高新技术产业是有利的，因为他们用人少，但对于利润空间本来就不大的劳动密集型企业则很不利，因为职工越多则意味着企业要缴纳更多的社会保险费。从这个意义上说，按人头收费的方法事实上已经造成了新旧企业间的不公平。如果不能改变按人头收费的社会保险收费制度，许多劳动密集型企业，尤其是小企业逃避缴费的现状将很难得到改变。这也是近年来我国社会保险费收缴困难和扩面受阻的制度原因。因此，应对原有的社会保险费的计征方法进行改革，变按“人头”收费为按“收入”（利润）缴费（税），即个人直接按工资收入的一定比例向社会保险机构缴纳社会保险费，企业则按其利润的一定比例由税务部门收取社会保险税。
最后，改革社会保险费的计算方法。目前所实行的以“单位工资总额”作为缴费基数来计算社会保险费的方法漏洞很多，不少工资外收入并没有计算在内。因为，“工资总额”并不等于“收入总额”，实际缴费基数往往明显低于职工实际收入水平。因此，应将保险基金的征缴基数由“工资总额”改为“收入总额”，把职工从单位得到的各种“正常收入”作为缴纳保险费的基数。
（四）进一步拓展基金筹资渠道
目前我国社会保险基金的基本筹资渠道是用人单位和劳动者个人缴纳的社会保险费以及政府的财政拨款，社会保险基金筹资渠道过于单一，全国已普遍出现社会保险基金收不抵支现象。因此，在积极拓宽原有筹资渠道的基础上应努力开辟新的筹资渠道。
首先，通过国有资产变现或国有股减持筹集社会保险基金。具体的做法是在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前，首先切出足够的国有资产（包括国家在国有控股公司中的股东权益）过户到全国社会保障基金会，用以偿还国家对国有企业老职工的社会保险隐性负债。这种特殊的社会保险基金的营运应委托给基金管理公司，由基金管理公司选择合适的时机对基金持有的国有股、法人股进行变现流通，满足迫在眉睫的养老保险金和医疗费给付需要，解决应该由国家负担的“老人”全部社会保险负担和“中人”的部分社会保险负担，并将挪用的养老金个人账户填平补齐，解决个人账户空账问题。
其次，通过社会保险基金资本化筹集社会保险基金。根据一些国家的成功经验和社会保险基金管理和运营的改革趋势，社会保险基金资本化增值是社会保险基金的一个重要来源。如平均实际回报率最高的瑞典已高达13.5％，最低的日本也有4.9％。我国的社会保险基金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度地进人证券市场实现保值增值是非常必要的。为此，劳动和社会保障部于2002年12月13日颁布了（全国社会保障基金投资管理暂行办法），允许全国社会保障基金进入资本市场。这为我国社会保险基金提供了新的筹资渠道。当然，仅仅允许全国社会保障基金进人资本市场是很不够的。因为，相对于由省、市、自治区社会保障机构掌握的社会保险基金，全国社会保障基金的规模要小得多。如果只允许全国社会保障基金“人市”，而不允许地方社会保险基金“入市”，那么，通过资本化来增加社会保险基金的设想将成为一句空话，没有什么实际意义。因此，国家应采取有效措施尽快允许地方社会保险基金进入资本市场。实际上已经有一些地方社会保险基金在“吃螃蟹”了。如金融街的第三大股东就是。北京市农村社会养老保险办公室；而天津港的第二大股东也是“社保局”，第五大股东是“蛇口社保”；金丰投资的第七大股东为“社保基金”；东方热电第六大股东为上海市社会保险事业基金结算中心。这些均为地方社会保险基金。
再次，发行社会保险福利彩票。从中国目前的情况看，发行社会保险福利彩票不失为一种有效的应急措施。有关机关可以根据社会保险基金的缺口情况，结合其他筹资渠道的筹资能力和现状，分次发行一定数额的社会保险福利彩票，筹集到的资金可用于支付由于社会保险体制转轨所增加的成本和因调整社会保险待遇所产生的基金缺口。
最后，发行社会保险长期国债。如果通过其他渠道仍然无法筹集到足够的社会保险资金，还可以根据国力的承受能力，发行社会保险长期国债。
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[中图分类号]F014.4 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）08-0105-05
20世纪90年代以来，在全球化挑战下和应对社会排斥的过程中，社会救助改革成为大趋势。许多国家的社会救助改变了以往消极的、补偿收入损失的功能，显示出积极的、促进人力资本发展的功能，并由此形成了各具特点的发展型社会救助制度。本文从国际视野分析发展型社会救助制度建设的理论基础和实践经验，在此基础上获得启示，并探讨构建中国式发展型社会救助制度的相关问题。
一、国际上发展型社会救助制度建设的理论基础
20世纪60年代之后，对贫困的研究从结构解释转向文化解释，并由此产生了关于贫困文化、底层阶级和“社会排斥”的讨论。与此对应，许多国家的社会救助也发生了深刻变革，开始显示促进人力资本发展的功能并逐步形成了发展型社会救助制度，其支撑理论主要包括人力资本投资和发展型社会政策理论。
现代人力资本投资理论形成自20世纪60年代初，其核心是强调人的知识与技能等人力资本在一个国家的经济增长中发挥着关键作用，国家可以通过投资和制度建设提高人力资本的质量。该理论认为，围绕人力资本进行的包括教育、卫生保健、人力资源市场的建设在内的各种形式的投入都是生产性的，这些投入收效虽慢，但是一旦发生作用，其经济效果可以超过其他投资。人力资本投资理论对于人力资本的积累和发展有两个方面的突出贡献：一是它明确了人力资本投资是生产性投资，是回报率更高的投资；二是人力资本投资是多方面的，其根本目的是提高人力资本的质量和人力资本的合理流动，教育是众多投资中的核心。总之，人力资本投资理论的产生和发展不仅将对能力的研究纳入了经济学研究范围，拓展了经济学研究空间，而且它与贫困的文化解释相对应，为调整扶贫政策进而缓解乃至解决贫困问题提供了新的思路。
发展型社会政策理论自20世纪90年代以来逐步形成并产生重大影响，其核心是将社会政策看成一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用并关系到国家的可持续发展。在西方福利国家应对全球化挑战和“社会排斥”的背景下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型”的保护方法向着积极的、“生产性”的、注重社会投资的方法转变，即社会政策新增了“发展”这一价值基石。这主要表现在以下三个方面。一是开始从社会投资的角度来认识社会政策的作用。传统上，社会政策常与社会支出相提并论，现在则重新认识其作用。二是将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。过去。社会政策的功能或目标主要是社会稳定或公平，而现在越来越多地与全球化形势下一个国家的可持续发展战略联系在一起。三是更注重通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。过去，理论界对社会政策的定义大多是将这一概念界定为市场以外的资源分配机制，而现在则更加注重如何通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果。总之，发展型社会政策理论的提出，在社会政策理论发展的脉络上具有创新性贡献，并对许多国家的社会政策实践产生了影响，尤其是对各国的社会救助改革实践起到了重要的指导作用。
二、国际上发展型社会救助制度建设的实践经验
在上述理论的影响下，各国形成的发展型社会救助制度主要有三种模式：工作福利模式、条件型转移支付模式和专项救助模式。
（一）工作福利模式
从20世纪90年代开始，欧美发达国家纷纷在社会救助中引入积极的促进就业措施，即工作福利政策，主要针对有工作能力的受助者，以应对福利依赖、长期性救助等问题（见表-1）。该模式最大的特点是改变了社会救助单是补偿收入损失的功能，社会救助更要配合提供培训和介绍工作的服务，在重视“相互责任”和“平衡权利与责任”的原则下，受助者需要在行为上达到一定的要求才能获得救助，体现出促进失业者人力资本发展、提升其自立能力的功能。
具体实施方面，这种模式通过强制快速就业、培训和财政激励等措施的不同组合来实现其功能。强制快速就业措施的目标是促使受助者尽快返回劳动力市场，有劳动能力的受助者必须接受救助机构提供的工作，否则会导致救助金的减少或丧失。培训措施的目标是提高受助者的劳动技能、帮助其积累人力资本。在自由主义福利国家，培训通常从属于快速就业的目标，是短期的、补救性的，主要帮助受助者获得最基本的技能，而社会民主国家的培训通常是长期的、正规的、高质量的，可以使受助者的人力资本获得长期发展，推动其回归主流劳动力市场、更好地融入社会。财政激励措施是通过设立工作补助金和收入豁免政策等，保证受助者就业后总收入高于不工作而依赖社会救助时的收入，防止“贫困陷阱”的发生。从实践效果方面看，工作福利尽管存在一些问题，但是相关的评估研究显示这种模式在减少受助者人数、提高就业率上具有积极作用，一定程度上提高了劳动者从市场中获得收入的能力。
（二）条件型转移支付模式
从20世纪90年代中后期开始，拉美各国纷纷改革了原有的社会救助并相继设置了许多新型救助项目，这些项目采取条件型转移支付的方式提供现金救助（见表-2），把救助资格与就业、教育培训和医疗服务等人力资本发展政策结合在一起，以提高穷人的教育水平和改善其健康状况，并激励其进入劳动力市场，以期达到长期内消除贫困的目标。
拉美各国的项目在名称、目标定位方式、资金来源等诸多方面存在差异，但具备的共同特点与经验有三个。第一，认识到了贫困的多维性与代际传递性。新出现的发展型模式认识到了贫困的多维性，所以拉美的新型救助更多体现了一种以人的发展为中心的崭新救助理念。此外，拉美各国还认识到了贫困的代际传递性，为了打破贫困的代际循环，各同的救助都非常关注对贫困家庭儿童的投资。第二，附带条件的救助金是这种模式的核心要素。在这种模式下，救助金的发放均带有一定条件，而这些条件的设定有利于人力资本的发展。比如，墨西哥的机会计划规定，家庭主妇领取救助金必须以保证其子女接受教育为条件，此外，还必须参加各类健康教育的学习班并保证其子女能定期接受体检。从实践效果看，相关评估显示，虽然这种模式在为贫困家庭提供保护方面的影Ⅱ向和作用较有限，但在促进人力资本发展方面的功效较显著，贫困家庭中儿童的入学率、健康状况、营养程度均有较大程度的改善。第三，采用多种目标定位方式以瞄准最贫困的家庭。发展型模式的社会救助力图改变过去定位不准的情况，采用多种目标定位方式，除传统家计调查外。还有地域定位、类别定位、家庭排序、社区公示等以提高瞄准率。
（三）专项救助模式
20世纪90年代中后期，亚洲金融危机之后，为应对大规模失业导致的贫困问题，东南亚许多国家开始改革之前临时性的、应急性的丰十会救济，推出了一些新的救助项目。其主要通过提供实物或服务的非现金救助来帮助受助者提升劳动能力、改善生活条件（见表-3）。也就是说，这些国家采用专项救助的模式来实施救助，这种模式虽然不直接提供现金，但可以改善贫困群体的生活条件，最终促进人与社会的发展。
工作福利和条件型转移支付模式主要提供现金救助，而采取专项救助模式的国家现金救助较少，专项救助项目较为齐全且覆盖面高。例如，医疗救助在泰国、菲律宾等均是非常重要的救助项目。采取的方式一般是直接向救助对象免费发放医疗保险卡，让他们同自己缴纳保费的参保人一样享受相应的医疗服务。教育救助主要通过为贫困学生提供助学金、免除书本费、补助住宿费等方式帮助其完成学业，越南、菲律宾、印尼等国均实施了各具特色的教育救助。就业援助在印尼、菲律宾等国较普遍，它包括建设劳动力市场项目，还包括政府部门推出的一些面向贫困人口的劳动密集型项目，以及直接资助贫困、落后地区展开公共工程项目或小额信贷项目等，旨在帮助贫困者提高工作技能，实现就业。总之，这种模式把社会救助的重点放在专项救助上，有助于受助者提升参与劳动力市场的能力，走向脱贫致富。从实践效果看，专项救助模式在保护型的功能上有些不足，但是这种模式却具有发展型的特征，且救助的覆盖面较广。
三、国际视野下的启示：构建中国式的发展型社会救助制度
国际上发展型社会救助的理论和实践表明，为社会救助注入“发展”的理念并建设发展型社会救助是大势所趋。对中国而言，其他国家的实践与做法不能直接照搬，应该在国际视野和战略眼光下立足本土认真探索，发现改革决策的基点及制度优势，从而逐步构建中国式的发展型社会救助制度。
（一）构建中国式的发展型社会救助制度的原因
1.构建中国式的发展型社会救助制度，是提高我国贫困群体抗风险能力并在国际上提升国家竞争力的重要举措。我国劳动力素质总体不高的事实说明了对人力资本投资的不足，素质不高的廉价劳动力一般生活在贫困中或处于贫困的边缘，这会影响其子女的教育和就业。另外，人力资本的损失是导致贫困固化的根本原因，它最终会阻碍社会的发展。目前，我国的社会救助主要是贫困问题出现后的事后补救，并不能切断贫困产生的链条，也不能增加贫困家庭抵抗风险的能力，不利于国家竞争力的提高。构建中国式的发展型社会救助制度，注重人力资本投资以终止“贫困一人力资本投资不足”这一恶性循环，可以帮助我同的贫困群体提升抗风险能力并增强我同在国际上的竞争力。
2.构建中国式的发展型社会救助制度，是应对国内贫困形势和社会救助制度环境变化的有力手段。20世纪90年代，贫困更多表现为因转型期的大规模下岗、失业问题而致的收入匮乏，在这种制度环境下，社会救助的功能定位在提供收入补偿以维持生存，这符合当时的社会经济发展状况。随着经济和工业化、城市化的快速发展，贫困形势和社会救助制度环境发生了变化，贫困已不再仅是收入贫困，而是更多表现为因文化水平低、劳动技能差而受到市场与社会的排斥，这种环境下，社会救助仅靠提供收入补偿是难以有效应对贫困问题的。构建中国式的发展型社会救助制度，可以在满足贫困人员基本生活需要的基础上体现促进发展的功能，在克服少收入贫困的同时消除能力贫困，进而能有力地应对国内贫困形势和社会救助制度环境的变化。
3.构建中国式的发展型社会救助制度，是解决社会救助主要问题并实现制度良性可持续发展的有效途径。我国的社会救助存在救助水平低和福利依赖并存的主要问题。从国际经验看。救助水平高会导致福利依赖，这也是发达国家改革社会救助并实施工作福利模式的发展型社会救助的主要原因。但我国的福利依赖显然不是因救助水平高引起的，而是因一些不合理的制度安排和制度衔接问题引起的，如缺少就业激励措施，把享受低保作为享受其他专项救助的条件而造成福利叠加效应等。在福利依赖显现的状态下，如果社会救助进一步扩面很可能走人不可持续的怪圈，最终导致社会救助不可持续。基于目前受助者主体是有劳动能力的失业者的情况，构建中国式的发展型社会救助制度可以保障受助者的基本生活并提高其素质与技能，有利于制度的动态管理并减少福利依赖，最终实现制度的良性可持续发展。
（二）构建中国式的发展型社会救助制度的思路
构建中国式的发展型社会救助制度，首先要明确社会救助制度的价值理念和基本功能；其次要确定和选择我国发展型社会救助制度的模式；此外，还要在借鉴国际和立足本国实际的基础上提出与优化制度安排相关的改革建议。
1.培育“发展”的价值理念，拓展社会救助制度的基本功能。社会救助是具有一定价值取向的制度安排，价值理念会影响乃至决定社会救助的功能定位与制度实践。国外发展型社会救助制度建设的理论和实践说明，在社会救助中注入“发展”的理念可以有效拓展制度的基本功能，使其在保障受助者基本生活的同时发挥促进人力资本发展和反“社会排斥”的功能。目前，中国社会救助制度背后暗含的是一种带有一定消极性的事后补偿的价值理念，在其指导下，社会救助的基本功能只能是提供托底保障。无论从现实国情还是从长远发展角度来看，中国社会救助的价值理念不能仍选择事后补偿与缺陷修补，而是要具备积极应对、预防贫困的特点。为此，需要从人力资本和发展型社会政策理论中汲取有益内容，培育并加强我国社会救助的“发展”理念，进而拓展社会救助的基本功能，除了让其发挥生计保障的功能外，还要发挥其促进人力资本发展、帮助贫困者融入社会的基本功能。
篇（10）
第三条道路交通事故社会救助基金实行财政专户管理，专款专用，主要用于救助因交通事故造成人员伤亡时，难以支付抢救和丧葬费用的伤亡者及其家属。
第四条道路交通事故社会救助基金的主要来源：
（一）市政府财政预算安排的资金；
（二）依照有关法律法规收取的小汽车号牌选号费、未购买机动车第三者强制保险的罚款、交通事故责任方对无名尸的赔偿费用、按比例从保险公司提取的机动车保险费收入；
（三）社会各界及人士捐赠的资金；
（四）道路交通事故社会救助基金产生的利息收入；
（五）其它收入。
第五条在*市辖区内发生的道路交通事故，符合下列情形之一的，由道路交通事故社会救助基金垫付伤亡人员的部分或者全部抢救、丧葬费用：
（一）受伤人员的抢救费用超过保险公司机动车第三者责任强制保险限额，且肇事机动车车主或肇事司机无能力承担的；
（二）未参加机动车第三者责任强制保险的机动车肇事造成的伤者，且肇事机动车车主或肇事司机无能力承担抢救费用的；
（三）交通肇事逃逸案件中伤者的抢救费用和死者的丧葬费用；
（四）交通肇事所致无名尸体的保管、火化费用；
（五）其他确需救助的。
第六条由道路交通事故社会救助基金垫付的道路交通事故伤亡人员的抢救和丧葬费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权依法向交通事故责任人追偿；对属于肇事逃逸案件的，案件侦破后办案单位应及时向肇事责任人追回已垫付的救助费用。
第七条符合道路交通事故社会救助基金救助条件，需道路交通事故社会救助基金实施救助的道路交通事故伤亡人员的抢救和丧葬费用按以下程序办理：
（一）交通事故伤者、伤亡者亲属或合法人向道路交通事故社会救助基金管理机构提出申请，并填写《道路交通事故社会救助基金申请表》；
（二）道路交通事故社会救助基金管理机构受理申请后，经调查核实符合道路交通事故社会救助基金救助条件的，通知有关医院由道路交通事故社会救助基金承担抢救费用；对不符合救助条件的申请不予受理，并告知申请人；
（三）道路交通事故社会救助基金管理机构定期对已受理的伤者的抢救费用进行审核和批准，并向有关医院支付抢救费用和告知伤者或伤亡者的合法人；
（四）对因交通肇事所致无名尸体的保管、火化费用和因交通事故逃逸造成的死者丧葬费用，由有关殡葬机构每半年向道路交通事故社会救助基金管理机构提出申请，经调查核实和批准后，给予支付。
第八条道路交通事故社会救助基金管理机构定期对垫付的抢救费用和丧葬费用进行清理审核，对已追偿的抢救和丧葬费用进行冲销，对确实无法追偿的垫付的抢救和丧葬费用报领导小组审批后转作支出处理。
篇（11）
新增医疗卫生资源
优先考虑社会资本
为解决社会资本举办医疗机构在申请进入医疗服务体系时遭遇的准入难、限制多等问题，《通知》明确，我市将制定并向社会公布全市《医疗机构设置规划》，公开辖区内拟调整和新增的医疗机构数量、类别、规模、地域等，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构。卫生部门在对社会资本办医疗机构执业范围进行审核时，不得无故限制非公立医疗机构执业范围。
《通知》明确，鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，鼓励社会资本以实际投入入股参与公立医院改制重组，允许境外资本以合资、合作形式在我市举办或参与举办医疗机构。通知要求，各部门及时公开社会资本举办的医疗机构的审批程序、工作流程和审批时限，提高办事效率，为社会资本举办医疗机构审批提供方便、快捷的服务。
非公营利性医疗机构
三年免征房产、土地税
《通知》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构，医疗服务价格和药品价格执行政府定价或指导价格，用电、用水、用气、用热与公立医疗机构同价，并按国家规定享受税收优惠政策。社会资本举办的非营利性医疗机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。
社会资本举办的营利性医疗机构，提供城乡基本医疗保险医疗服务项目，按政府指导价予以结算。营利性医疗机构自取得执业登记证之日起，三年内免征房产税和土地使用税，并按国家规定缴纳企业所得税，提供的医疗服务实行自主定价，免征营业税。
专家委员会吸收非公
医疗机构人员不低于10%
为改善非公立医疗机构外部学术环境，《通知》要求，组建医学类专家委员会、行业学会（协会）、质量控制和医院评价等组织时，从依法执业、诚信服务、规范管理的非公立医疗机构中吸收相关专家参与，原则上不低于专家总数的10%。非公立医疗机构在科研课题招标及成果鉴定、人员技术职称考评、人才培养、继续教育、等级评审、参加学术活动、临床重点学科（专科）建设、医学院校临床教学基地及住院医师规范化培训基地资格认定等方面享有与公立医疗机构同等待遇。
非公立医疗机构
