地方金融监管体制大全11篇

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篇（1）

近几年我国金融业发展得比较迅速，但是在市场经济体制的不断改革下，地方金融管理体制面临着机遇与挑战。因此，完善地方金融管理体制[1]，不仅可以更好地促进经济的发展，而且还可以满足金融业的发展需要。由于我国各地区的经济发展水平参差不齐，因此并没有一套完整的地方金融管理体制。传统的地方金融管理体制模式，已经不能满足我国经济发展的需要，所以各个地方政府需要尽快完善地方金融管理体制。

2地方金融管理体制存在的问题

21地方金融管理体制不能满足经济发展需求

随着经济的高度发展，对地方金融管理体制也有了新的要求，虽然许多地方金融机构都对管理体制进行了创新，但是创新出来的管理模式比较混乱，就使地方金融管理体制不能满足经济发展的需求。主要的问题有两个：第一，国家金融管理部门将金融管理交由地方政府进行的过程中，二者之间缺少对管理体制的信息交流。当前我国存在的地方金融管理体制模式有很多，例如，担保公司、投资理财等，但是由于国家与地方在金融管理体制上没有进行有效的管理交流[2]，政府没有履行好管理金融的职责，所以导致可能会出现金融风险的问题。第二，每个地方的经济发展状况不同，导致每个地方的金融管理体制不一样，地方金融管理体制没有被统一，许多金融机构都脱离了金融管理体制的监管，最终导致金融风险增加。

22地方金融管理主体权责不明确

目前，地方金融管理部门都是由各地方的相关部门进行设立，每个地区的金融发展情况不同，有的地区甚至没有设立金融管理部门。每个地方的金融管理部门名称都不相同，导致行使的职责权利也是不同的，这样就很容易出现职责重合的现象。在进行地方金融管理的过程中，有的金融管理机构会针对地方的规划进行管理，有的地方则根据金融的管理办法而进行管理，这样就很容易出现职能的混乱。地方分散的金融管理模式，对各个地方的资源配置很不利，不仅会使地方的金融管理不合理，而且将会使地方无法对金融管理体制进行维护。

23地方金融监管不适合地方金融发展

目前，我国地方金融管理的主要模式就是一行三会，地方在实施金融管理体制时，更加注重对金融风险的监管，因此，对地方的金融机构在准入上有非常严格的把关，导致地方金融的发展存在着巨大的问题。但是随着经济的发展[3]，地方政府想要发展当地的经济，就要完善地方金融管理体制。政府对金融机构的严格把关，抑制住了地方金融快速发展，所以导致出现地方金融监管不适合地方金融发展的现象。政府为了有效的进行金融管理，很多时候颁布的政策使地方金融管理机构无法实施管理，严重地影响了地方资源的配置。

3完善地方金融管理体制的措施

31树立地方金融发展观，对金融管理行为进行引导

地方政府在实施金融管理体制时，应该树立正确的地方金融发展观，对金融的发展行为进行积极地引导，促使地方经济的发展。地方金融管理体制的完善，不仅可以有效的分配地方资源，而且还可以促进地方经济的发展水平。因此，地方政府在进行规划时，一定要将地方的经济发展与地方的金融管理体制有效的结合起来，一定要有效的进行地方金融发展的规划，在实施地方金融的管理体制过程中，确保金融行为的科学性以及合理性，确保地方经济的平稳发展，为金融业构建一个良好的发展氛围。对金融管理行为进行科学合理的引导，中央应该针对金融管理体制出台相应的保护法规，积极地整合各个地方金融管理的所要履行的职能[4]，明确地规范地方金融机构的职责与权力，对地方的金融管理体制进行统一的管理实施。中央要完善地方金融管理体制，控制地方将金融可能会出现的风险以及隐患，要强有力的限制地方金融管理的行为，不断地促进金融业的发展，不断地加强我国社会经济的建设。

32明确地方金融管理主体权责

在进行地方金融管理的过程中，应该明确地方金融管理主体的权利与职责。地方的金融管理本来就比较复杂，所以为了更好地实施地方金融管理，就应该将地方与中央的金融管理界限分开，中央与地方在金融管理的体制上，可以说是相辅相成的，因为中央对地方的金融管理起着积极引导的作用，中央对地方金融的积极引导有利于促进地方金融管理尽快适应经济的发展，尽快趋于金融管理的专业水平，明确地方与中央的金融管理主体权责，有利于协调地方与中央进行有效的金融管理模式。在中央对地方金融进行管理的过程中，需要坚持直接管理、地方协调的管理原则，实施专业化的金融管理模式。

中央对地方进行金融管理时，一定要落实政策，有效地开展工作。地方在进行金融管理的过程中，一定要强化责任制度，明确管理的职责与权力，有效地实施金融管理体制，促进地方经济的稳定发展。

33在统一地方金融监管主体下进行分类监管

篇（2）

现阶段，国内地方金融业的发展速度较快，其直接影响着我国的国民收入，同时也关乎着各地方发展经济的程度高低，是影响作用着我国地方资本是否能够得到合理地投资运用的因素之一。近几年，国内地方金融的发展势头与影响力度，逐渐影响着地方政府的管理理念以及行政做法，使他们不断加大对市场经济的关注力度，可是现今国内各个省市的金融体制构建程度不一、地方金融管理程度各不相同。所以，要构建完善的地方金融管理体制，实施地方金融改革显得尤其关键，其也是我国金融业发展的重要环节。

一、现阶段构建完善的地方金融管理机制的重要性

国内地方金融机构一直处于快速进步与发展的状态，可是其仍然要面临着金融深化改革的社会挑战，这就需求我们按照现阶段地方金融管理项目的实施状况进行更深入地研究探索。所以，要更快、更好地推动地方市场经济与金融业的发展，适应不断变化的金融市场，就务必要更深入地完善地方金融管理机制，让其成为推动金融业发展的基石。自从我国规划纲要的出台，国内金融管理工作的负责者开始由中央转变为地方，国内各个省市都已经制定了相对应的地方金融管理部门。众所周知，我国各省市的发展程度以及金融环境都不太一样，所以也难以制定较为统一协调的地方金融管理机制，从而很难以相同标准实施金融管理工作。现阶段，国内金融管理工作还采用原来传统的以“一行三会”作为管理内容的管理方法，在整体上进行全面的宏观管理，从而确保国家所颁布的货币政策等宏观措施具有一定的独立性，可是事实上其却缺乏针对于地方金融的管理策略，难以适应各地方的经济变化，地方金融管理的对象与主体的确定不清晰，地方金融管理工作可依循的法律制度较少，从而在一定程度上削弱了国内地方金融管理的能力。而且在很多情况下，地方政府需要时常作为出款人或者出资人，进而大大增加了地方金融管理风险指数，所以，需要构建完善的地方金融管理机制，通过制度来约束金融机构以及地方政府的行为，尽可能降低其所面临的金融风险系数，确保地方金融机构可以在竞争激烈的经济社会保留自身的一席之地。

除此以外，现阶段我国金融业呈现出垂直的管理局面，中央掌握着较大部分的金融管理实权，部分市级、县级的金融管理力度仍然不足，从而极大可能地阻碍着地方金融机构的生存与发展。处于这样的经济状况下，各省市就较容易出现金融服务不到位、金融服务主体不清晰等问题，可是地方政府在某种程度上都比较注重经济效益，与经济效益相比较，地方金融管理工作是可忽视的一项。因为目前国家的金融管理权集中于中央，地方政府想推动当地经济与金融的发展，却因无实权而有所限制，从而使得各省市出现地方金融资源运用不平衡的问题。所以，构建完善的地方金融管理机制，不仅能够提高地方政府推动金融发展的积极性，充分展现地方政府金融资源的作用，实现最优化的地方资源配置，而且还能够在一定程度上促进地方金融业的进步与发展，是目前金融业管理工作的关键步骤。所以，本文就现阶段我国地方金融管理工作实施状况进行了具体的分析研究，并且提出了相应的能够解决问题的措施，望能够对往后地方金融管理机制的构建工作有所帮助。

二、目前我国地方金融管理所存在的问题

（一）目前我国地方金融管理机制难以适应经济社会快速

发展的要求。伴随着国内金融行业快速发展的步伐，部分地方金融机构也开始将创新元素融入至地方金融改革项目当中，可是由于许多地方金融机构急于创新而导致了经济市场产生混乱的问题，从而令目前所构建的地方金融管理机制难以适应地方整体社会经济的发展，具体表现为以下两点：第一，国家的金融管理部门没有较好地与地方金融管理部门进行科学合理地沟通交流工作，使得金融管理工作没有在一定程度上反映国家的发展战略与方针，没有体现两者的一致性。目前，国内各个省市都开始出现了具有地方特色的金融平台，比如典当行等，可是因为国家金融管理部门与地方金融管理部门没有较好地沟通交流，使得国家相关部门较少对地方金融机构进行相应的监督管理，从而使地方金融管理工作出现一定的缺陷与危机；第二，国内各个省市的发展状况与经济能力存在差距，使各个省市所制定的地方金融管理部门的管理能力存在差异，缺乏统一的管理标准，除此以外因为现阶段地方经济发展较好的金融体系或者金融机构逐渐摆脱了国家金融管理部门的管辖，从而在一定程度上增加了金融管理的风险系数。除此以外，市级、县级的金融管理部门监督工作落实不到位，两者间的合作交流意识较为薄弱，县级的金融管理工作没有得到较好地监督管理，使得工作缺乏一定的可信性，最终导致地方金融管理机制的构建不完善。并且，现在许多地方金融管理部门在实施监督管理工作之际，一般会是基于本地经济发展的基础上进行的，其主强调大项目的投资贷款，如此做法不但会影响地方金融管理工作的正常进行，而且还会阻碍了当地资源的优化配置。

（二）国内地方金融管理机制所对应的主体对象不明确。现阶段，国内地方金融管理部门主要通过各个省市自行制定的，并且每省市各部门的配置发展状况各不相同，甚至有的省市因为地方经济问题或者实际情况而没有配置专门的地方金融管理部门。除此以外，各省市所制定的地方金融管理部门的名称以及职责不明确，时常会使得地方金融管理部门的工作出现交叉的问题。而且部分地方金融管理机构对自身作用、职能的定位存在偏差，比如一些金融管理机构主要趋向于为地方金融管理机构制定相关的经济发展计划，而一些金融管理机构却是趋向于对地方金融管理机构实施监督管理工作。以上的职能偏差问题，非常容易形成交叉管理的现象，比如部分省市按照职能不一的地方金融机构来制定不相同的地方金融管理部门，例如城市商业银行、农村信用联社等金融机构主要是受到省金融办等相关部门的监督管理。以上分散化的地方金融管理模式，是难以推动地方经济与金融业的发展，而且非常容易导致各个部门、机构相互推脱责任的问题，进而大大降低了地方金融管理部门的工作效率，难以继续进行地方的金融管理，从而破坏了地方金融业发展的社会条件，使金融业失衡。所以，务必要按照地方的实际发展情况，明确规定地方金融管理的对象主体以及其职责，比如清晰指明各地方金融管理部门的管理任务与工作职责等。

（三）地方金融监督管理范畴与地方金融业发展实情难以

适应。目前，我国金融行业所采取的“一行三会”作为管理内容的监督方式，在监督管理一些地方金融体制运行状况之际会趋向于监督管理地方的金融风险，而且对地方金融机构的准入与运行的检查都严格按照一定的规章制度来实施，从而使得地方金融业的发展存在一定的问题，且阻碍了整个经济社会的发展。可是部分地方政府为了可以较快较好地推动经济运行，就迫切想对地方金融进行进一步的发展。太过严格的准入规定会在一定程度上约束了当地政府的发展方向，阻碍地方金融的发展，从而导致地方金融监督管理范畴与地方金融业发展事情难以相适应。国家中央为了能够较好、较快地对各地方金融实施监督管理，在一般情况下都会通过“一刀切”的模式，让许多地方政府预先制定的金融规划难以进行，从而大大降低了地方金融资源的优化配置。现阶段，国内各个省市所拥有的金融资源情况出现了较大的偏差，部分地方的金融资源倾向于集中化，而部分地方的金融资源却出现匮乏的现象。所以，务必要根据当地金融的发展情况，科学合理地对地方金融实施监督管理，坚持完成地方政府对当地金融管理层面所规定工作内容，能够在一定程度上许可一些创新型的金融管理行为的出现。

（四）地方政府金融管理专业人才匮乏以及监督管理能力

不足。与其它地方性管理职能相比，地方金融管理工作对人才的专业水平要求偏高。这是因为地方政府一般是提供群众一些综合性较高的服务，比较少会接触到金融方面的知识服务，所以就导致目前地方金融管理人才较为匮乏，人员配置难以适应当前地方金融业的进步与发展。除此以外，地方政府对地方金融机构负有相应的指导、监督责任，不但要促进它的发展，而且还要监督管理其操作行为，从而预防其存在的风险管理。在实际的监督管理过程中，地方政府会着重强调地方金融机构的发展规划而较少关注其可能存在的风险管理，因此就呈现出了“关注发展、忽视管理，强调审批、忽略监督”的局面。而且地方政府对地方金融机构所实施的监督管理工作具有较大的漏洞，很多国家政策并没有真正落实到具体项目上。

三、如何构建完善的地方金融管理机制

（一）转变传统的地方金融管理理念，指引科学恰当的地方金融管理模式。时代的变化，需求地方政府也适当地转变传统的地方金融管理理念，渐进地指引科学恰当的地方金融管理模式。地方金融资源能否可以获得最优化的资源配置，直接影响作用着当地经济的发展，也是权衡地方金融管理模式采用得是否科学恰当的标准。所以，地方政府在对地方金融进行管理时应当同时参考当地金融管理机制以及经济发展状况，具体务实地制定具有当地特色的地方金融发展战略，进行合法合理的金融管理行为，保证地方金融管理工作能够得到较好的效果，建立和谐美好的地方金融发展环境。指引科学合理的地方金融管理模式，国家中央应当尽快颁布有关地方金融管理的法律法规，清晰表明地方金融管理的内容以及地方金融管理机构的工作任务与职责，尽可能采用统一标准对其进行监督管理。除此以外，中央还可以通过较为完善的地方金融预算管理来实时地对地方金融风险进行控制，限制地方金融管理模式中的越界行为，增强地方金融的综合实力，促进地方金融全面进步，更有利于从中央向地方转变的职能变化。

（二）清晰表明中央与地方金融的界限。众所周知，地方金融管理是属于较为繁杂的工程项目，要使得地方金融管理获得较佳的效果，就要清晰表明中央与地方金融的界限，中央的监督管理确实能够指导地方金融管理工作的实施，提高地方金融管理的专业含量，从而通过一定的界限来增强中央与地方金融的一致性。当中央对地方金融实施监督管理时，务必要遵循“垂直监管、地方协调”的基本准则，开展具备专业化与一致性的中央与地方金融管理工作。例如，中央在对地方金融实施具体化的工作项目时，地方应当实施一系列服务协调项目；中央在落实国家相关金融管理政策时，地方应当实施相关的落实反馈工作。总而言之，地方金融管理应当严格坚持“主管负责制”，清晰表明地方金融管理的职能任务与职责，切实地作好有关地方金融长远发展计划、深化金融体制改革、推动中央金融管理工作的实施、制定地方金融管理的日常工作灯，从而不断推动地方经济与金融业的发展。

（三）坚持统一的监督管理标准。地方金融监督管理项目应当坚持统一的标准，确立相同的监督管理主体，在各地方配置统一的地方金融管理部门，除此以外还应当清晰表明其需监督管理的项目。除此以外，按照各地方经济发展以及金融的实况，清晰指出各地方金融管理部门的职能与职责，且把位于本地范围内的金融机构纳入管理范畴，通过科学合理的管理机制来尽可能地展现地方金融监督管理能力。可是，就现阶段我国地方金融监督管理工作的实施情况而言，每个地方的金融监督管理工作都需求将其细分化，从而更快更好地对其进行监管。对规模大小不一的地方金融机构实施细分化工作，需依据金融机构的资产总量，同时还要实施价值评估，严格遵守国家规定的监督管理准则，有效控制地方金融机构的风险情形，采取各种方法对地方金融机构实施监督管理。

总而言之，在构建完善的地方金融管理机制时，务必要做到全面地考虑，不能忽视任何一项细节或者风险要素，准确地了解与掌握地方金融机构的整体发展情况，并且融入当地经济发展特色，动态化地实施地方金融管理工作，让地方政府可以拥有更大的监督管理空间。

参考文献：

[1] 何风隽.中央政府与地方政府的金融资源配置权博弈[J].重庆大学学报（社会科学版）. 2005（04）

[2] 杨丹.政府对农村金融资源配置的控制及其效应[J].哈尔滨学院学报. 2006（12）

[3] 魏倩.金融制度变迁中的中央政府与地方政府博弈[J].世界经济情况.2009（01）

[4] 张翼.我国地方金融管理的绩效评价与对策研究[J].海南金融.2009（11）

[5] 防控信贷高速增长潜藏风险[J].望.2009（33）

[6] 李晓蒙.建立政府为主导的金融发展机制探析[J].商品与质量. 2010（S8）

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一、 引出问题

以网络和电子商务为主要特征的互联网经济席卷了社会经济生活中的许多方面。第三方网络支付不断发展，其基本功能、业务范围和种类也在逐步拓展，已经超出了原有的支付中介业务范围。有的第三方网络支付机构开展了基金理财销售业务，有的还开展了信用贷款业务。如支付宝正在抢占银行独占的支付结算系统；余额宝正在挑战银行中间业务和活期负债业务；小额金融贷款平台正在冲击银行的信用贷款业务等。目前第三方支付平台从事金融业务仍处于一个灰色监管状态，虽然中国人民银行先后了《非金融机构支付服务管理办法》及《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，但是第三方支付平台业务扩张速度远超监管力度，仍然会产生许多未知的风险。第三方支付平台的风险主要表现在沉淀资金的巨额利息难以回报给消费者、巨额赎回、信贷业务风险、用户账户安全及隐私保护等方面。现行的监管体系并无法完全覆盖这些风险，因为其超过了现有的金融监管意识、监管人员储备准备、监管政策的范围等，甚至连各国都将实施的《巴塞尔协议III》都无法完全覆盖第三方支付网络支付的金融监管内容。①在此背景下，如果不对第三方网络支付金融监管中的法律问题进行跨领域、系统化、前瞻性的综合研究，必然会造成对第三方网络支付金融监管立法上的真空和实际监管上的缺位。

二、 第三方支付平台的主要业务分析

（一） 支付宝

2010年，中国人民银行了《非金融机构支付服务管理办法》及《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，其中将非金融机构服务定义为非金融机构作为收、付款人的支付中介所提供的网络支付、预付卡、银行卡收单以及中国人民银行确定的其他支付服务。②第三方支付机构提供的服务作为非金融机构服务的一种，第三方支付机构自此有了合法的身份，只要按照管理办法的规定获取牌照，即被正式纳入国家监管体系。第三方网络支付服务中具有三层主体关系。首先，第三方网络支付平台目前必须依托银行和银联等作为基础支付层，为其提供最终的结算服务。因为第三方支付平台的性质是非金融机构，非金融机构只具有部分金融功能，但是不具有直接完成银行间的资金划拨、支付业务的功能，结算业务最后都要通过银行的支付网关完成。③其次，技术服务商是其中的服务层。最后，商户和消费者是应用层，第三方支付在商户和消费者之间充当了信用中介的角色，提供代收代付功能。此外第三方支付平台还提供转账业务，该转账业务如果使用手机操作不收手续费，用电脑操作单笔0.5元人民币。低收费率吸引了大批用户，且依托电子商务，用户更加愿意选择使用第三方支付平台的代收、代付和转账功能，由此第三方作为信用中介，从买家账户转到卖家账户之间存在时间差，其中不仅沉淀了大量的资金，也产生了大量利息。

（二） 余额宝

余额宝是天弘基金专门为支付宝量身定制的一项兼具金融理财和消费双重功能的基金理财产品，即天弘增利宝货币基金（简称余额宝），用户投资的收益变化则视天弘基金的营业绩而定。④用户可以将已经从银行卡充值到支付宝的资金转入余额宝，也可以直接从银行卡充值到余额宝。用户将资金转入余额宝时，余额宝提示天弘基金的客户资金信息，如收益率和收益获得时间限制等，再从用户支付宝账户转入天弘基金在支付宝开立的账户中。清算机构将支付宝备付金账户内的资金实时转入支付宝基金结算备付金专用账户，然后再将资金转入天弘基金的基金托管的银行账户。⑤用户转入余额宝的资金数额由天弘基金公司在次日进行份额确认。余额宝用户也可实时赎回资金，也可以直接使用余额宝内的余额在淘宝和天猫上购物。余额宝赎回的资金流向与购买时相反。余额宝为支付宝增添了一项货币基金销售的金融业务，降低了《非金融支付服务管理办法》要求支付宝“实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例不得低于10%”的资本金压力。余额宝为支付宝账户内沉淀资金提供了一个去向，且支付宝的沉淀资金提供了新的盈利方式。长期来看，余额宝吸收资金的成本低，但提供的理财产品流动性风险过大。

（三） 阿里小贷

我国商业银行的信贷服务对象主要是大企业，基于对风险的僵硬考察，小微企业难以达到商业银行对现金流、信誉和信用担保方面的要求，大部分小微企业很难获得商业银行的贷款，据统计，银行对中小企业的放贷量不到总量的10%。⑥阿里巴巴公司看准了这样的市场空白，与银行联合推出了满足中小企业融资需要的网络贷款。阿里巴巴小额贷款公司提供贷款的对象只需要满足以下条件：注册期满6个月的阿里巴巴诚信通会员或者是中国供应商会员，拥有个人实名认证的支付宝账户，公司注册地仅限于上海、浙江、深圳和广州，且注册时间需为一年以上。所有卖家的贷款和交易都在支付宝上完成，阿里巴巴可以利用支付宝的数据对卖家的贷款流向实时监控。阿里小贷通过随借随还与整借零还、提前还款和自动还款的方式，实现贷款资金的快速回流，缓解资金的流动性压力。阿里小贷采用了信用评级制度，对企业在网络中的交易行为数据化并进行信用等级评价，再以此为依据向确定向该中小企业发放贷款的数额。此外，阿里小贷设立了网络联保贷款机制，一旦贷款违约，阿里将会公布商户信息，增加商户违约成本，降低违约率。

三、 第三方支付平台的业务风险评析

（一） 沉淀资金的权属争议

根据《非金融机构支付服务管理办法》第24条规定：“支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自由财产。支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金。禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金。”同时《存管办法》第 3 条规定：“支付机构接收的客户备付金必须全额缴存至支付机构在备付金银行开立的备付金专用存款账户。”从这些规定可以确定法律规定了第三方支付机构并不拥有沉淀资金的所有权。而第三方支付平台的用户与第三方支付机构之间的法律关系应为混藏保管合同。因为货币属于特殊种类物，占有货币即拥有货币的所有权，但是第三方支付平台的用户将货币放入支付宝并不是为了将货币的所有权转移给支付宝。用户往往是基于购物或者其他生活服务支付费用的需要存入，第三方支付机构与用户之间的是资金保管关系，资金的所有权并不转移给第三方支付机构，而是仍归用户所有。第三方支付机构每日的交易金额数量庞大，沉淀资金具有较大流动性，但是由于消费者确认收货存在物流时间差以及消费者可能会为了便于大单购物而提前在支付平台上存入大量资金，这就形成了支付宝上相对稳定的大额资金，这些大额资金可以产生大量的孳息，这些孳息也应当归属于用户。因中国人民银行于2011年11月的《支付机构客户备付金存管暂行办法》中规定，“支付机构上沉淀资金的利息的10%用于风险准备金，90%归第三方支付企业所有。”该条规定与混藏保管合同的性质产生了矛盾。《支付机构客户备付金存管办法》于2013年6月份正式生效时取消了关于利息分配的条款。由此，第三方支付机构不再拥有90%的沉淀资金利息，而应向用户支付沉淀资金产生的全部利息，但是却会产生困难。因为从合同意思自治的角度来看，用户将资金放入第三方支付机构是要委托第三方支付机构进行代收、代付服务，而不是获取利息。因此，沉淀资金的利息归属问题至今没有明确，分歧很大。大量的沉淀资金的利息归属未能明确，沉淀资金的使用流向仍为未知，将引发第三方支付机构的信用风险和道德风险等问题，巨额沉淀资金的利用应成为第三方支付平台的监管重点。⑦

（二） 风险提示与巨额赎回的法律风险

余额宝的出现解决了第三方支付平台上的巨额沉淀资金规模过大和沉淀资金孳息的归属问题，支付宝表面上将其沉淀在其中的巨额资金的孳息部分归还给了用户，作为基金公司销售的中介平台而向基金公司收取中介服务费用。但是余额宝在宣传时只强调高收益而不谈风险的非法操作嫌疑，大多数人将资金转入余额宝时关注的都是余额宝能带来的高收益，甚至没有搞明白余额宝的真实性质，因为存入余额宝的钱也可以及时转出余额宝进行消费购物，这会让用户认为将资金存入余额宝和存入支付宝没有太大区别。而事实上余额宝为用户提供的天弘基金虽然是风险较低的货币基金，但是仍然要比银行法定的存款利息来得风险高。用户选择将资金存入余额宝时，余额宝必须对每一笔进账都作出具有警示性的风险提示。

余额宝存在的第二个法律风险是巨额赎回风险。余额宝为用户提供便捷的通道购买货币基金，同时承诺用户存在余额宝上的资金在特定的时间内可以随时转出账户，并承诺用户存入余额宝的本息能及时返还。日常生活中有些用户转出，有些用户转入，总体上账面资金可以维持平衡，但是如果遇到双十一这样的大型购物节，存入余额宝的资金减少，转出余额宝的资金增加，天弘基金为了留足资金，基金收益会大大减少，余额宝的资金流动性风险大大显现。如何同时实现巨额赎回的高收益和随时转出的承诺是余额宝未来的巨大挑战。

（三） 流动性风险和信用风险

阿里小贷在向中小企业发放贷款时面临的最大的风险是较严重的流动性风险和信用风险。流动性风险主要体现在阿里小贷“只贷不存”的发展模式，将导致资金链条的僵化。由于政策将小额贷款公司定性为工商企业，小贷公司只能以自身筹集的资金开展业务。而小额贷款公司资本金后继乏力，流动性缺失严重，恐难以满足小微企业的旺盛的融资需求，小额贷款公司难以继续扩展规模，一旦资金链出现断裂，难以继续提供贷款，随时可能倒闭。⑧尽管阿里巴巴小额贷款以电子商务为依托，拥有比较充足的资金。但电子商务平台规模的不断扩张，需要小额贷款的卖家不断增加，其仍然会出现后续资金不足的现象，流动性风险将成为阿里小贷未来发展最大的挑战。

阿里小贷向中小企业发放贷款依据的是阿里巴巴电子商务平台中的交易数据和信用数据。但是只依据网络数据，只通过互联网进行评估和约束，安全性不够高。阿里小贷无法考证申贷人的实际经营状况，只要商家愿意放弃网店的未来发展，还是有可能逃避还贷。而且目前网络商家雇人刷信用为常态，网络中虚拟信用的真实性将颠覆阿里小贷公司发放贷款的基本依据。

（四） 用户账户安全隐患

第三方网络支付中最常见的骗局是网络钓鱼。网络钓鱼是指当用户在网络上进行电子支付时，点击了虚假的链接，进入与网上银行登录界面几乎一样的伪造界面，输入用户名和密码登录后，伪造页面上的恶意插件将帮助犯罪分子直接盗取用户的账户和密码。警惕性不高的用户往往在登陆网上银行时难以发现，直到账户内的资金突然减少时才发现账户被盗，因此造成的损失也常常较为严重。网络钓鱼导致用户屡屡被骗的原因大致可以归为两点：一是该第三方平台本身安全系数不够高，恶意用户篡改了第三方支付平台与网上银行之间的正常跳转页面，或利用第三方支付平台账户向其他用户发送了伪造的电子邮件链接盗取用户的第三方支付平台的账户和密码；二是第三方支付平台对用户使用安全提示不足，导致用户不够警惕，轻信虚假链接和电子邮件。

第三方支付平台对用户的隐私保护仍不够完善。目前，用户使用第三方支付平台，一般要提供真实姓名、联系方式、住址、银行账号甚至身份证复印件等等个人重要资料进行实名认证，并作为交易双方信用担保的凭据。用户通过实名制认证后，第三方支付平台能为用户提供更多更好的服务。但是一旦网站设计有疏漏，网页被黑客入侵，客户信息安全难以保证。而且第三方支付平台的隐私保护免责条款过多，公然将黑客、病毒等引发的安全问题当做“免责事由”，推卸责任。大部分的第三方支付平台均没有为用户信息泄露而承担责任。

四、 第三方支付平台金融业务监管的建议

（一）金融监管手段应当宽严并济

第三方网络支付平台作为一种新生事物，是中国金融市场改革与创新，也是未来传统银行业提升金融服务可以有所借鉴的机构。因此，对第三方支付平台采取的监管手段应当宽严并济，给非金融机构留有充足的发展空间，但是监管必须到位。

第三方支付平台从事金融业务不再是非金融机构牌照内的经营范围，是监管部门遇到的新的挑战。首先，第三方支付平台作为非金融机构可以从事金融业务，只需从法律上将经营范围扩大；其次，第三方支付平台从事金融业务不能成为金融机构的例外，即第三方支付平台从事金融业务也要遵守金融机构的监管规则；最后，制定公平的市场竞争机制，引导互联网金融的发展，而不是从行政的角度来规制互联网金融的发展。

第三方支付作为非金融机构从事金融业务是否符合金融机构从事金融业务的行业标准，则需要对其进行严格的实时监控，组织专家团队对其研究，及时出台相关的政策和法律规定。建议法律监管体系可以分为三个层次：基础法律规范、核心法律规范及法律规范。⑨基础法律规范主要包括电子商务及电子支付法律制度、网络金融法律制度。核心法律规范分为金融特别法律制度、民事特别法律制度及技术特别法律制度。法律规范对前两种法律规范的辅助与补充，主要包括消费者权益保护相关法律制度、网络安全防范与网络技术标准规范法律制度、网络隐私权益保护等相关法律。相关法律规定应明确界定网络第三方支付平台的服务范围，有力拿捏监控力度。同时监管部门应及时建立风险提示及预警制度、重大事项报告制度、信息公开制度、纠错制度等。

（二）建立第三方支付平台消费者的良好保护机制

在网络环境下保护消费者的交易安全和信息安全是监管重点，也是监管难点。监管部门应明确第三方支付平台的信息安全责任，首先第三方支付平台应对信息传输过程中的数据真实性、合法性进行监控，及时填补网络漏洞；其次第三方支付平台应对从事网络经营活动主体双方的真实信息进行辨认，实名制无疑是最好的选择；最后，第三方支付平台应承担用户因信息泄露而遭受的损失。由于大量的用户资料都掌握在网络第三方支付平台的手中，因此要制定必要的资料安全使用规范，形成信息采集、存储、删除、使用、备份等一系列规范。（作者单位：中南财经政法大学）

注解

① 余丰慧：《互联网金融革命：中国金融的颠覆与重建》，第169页，中华工商联合出版社，北京。

② 盛佳、汤浔芳、杨东、杨倩：《互联网金融第三浪：众筹崛起》，北京，中国铁道出版社，2014年，第13页。

③ 靳雪银、柏航周、卢华明：《我国第三方电子支付业初探》，《改革与战略》，2012年第7期，第69页。

④ 李隽：《余额宝概念冲高回落，相关基金公司或面临竞争》，《第一财经日报》，2013年7月9日。

⑤ 范敏：《“余额宝”业务发展趋势、影响及政策建议》，《时代金融》（昆明），2013.09.138-139。

⑥ 余丰慧：《互联网金融革命：中国金融的颠覆与重建》，中华工商联合出版社，北京，第102页。

篇（4）

现行监管体制面临的挑战

中国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1993年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1993年以后，中国证监会、中国保监会和中国银监会陆续成立，由此中国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制。

在中国现有的金融监管体制下，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，发挥中央银行宏观调控和防范与化解系统性金融风险的作用，负责提供支付结算等相应的金融服务。银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业（期货、基金）和保险业的监管。这种金融监管组织架构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都集中于相应行业的微观监管层面。

就中国现行金融监管体制而言，这种监管体制从其实际运行以来所取得的成效看，在总体上是值得肯定的，它不仅完善了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效地制定与执行货币政策。

但近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，我国金融业开放步伐加快，金融业综合经营不断发展，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已出现明显的不适应，问题也逐渐显露。

首先，综合经营挑战中国现行金融监管体制。

随着中国金融体制的不断深化，中国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的综合经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等，一些大型央企和民营企业也纷纷建立自身的金融平台，成为产融型的金融控股公司。

同时，以市场、产品、服务等方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展，形成了多家监管机构同时监管一家金融机构的现实，往往会产生监管重复或监管缺位、监管成本过高或监管资源浪费等问题。

其次，外资金融机构的涌入挑战中国现行金融监管体制。

随着越来越多的跨国金融集团开始进入中国金融市场，它们中的大部分是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。

对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的中国来说，对用现代金融技术武装起来的国际金融机构的监管将会受到严峻的挑战。

此外，民间金融的日益活跃挑战中国现行金融监管体制。

近年来以浙江等地区为代表的民间借贷日益兴起和活跃，在发挥正规金融难以做到的“拾遗补缺”和缓解我国一些地区当前经济金融运行中存在的“两多两难”（民间资金多，中小企业多；投资难，融资难）等突出问题方面起到了一定的积极作用。但是由于现行的法律法规和监管缺位，极易诱发非法吸储、非法放贷、非法集资等行为，严重干扰正常的金融秩序，在一定程度上助长了投机炒作行为，弱化了国家宏观调控效果。

当前监管体制存在的问题

首先，缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，人民银行、银监会、证监会和保监会四家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，不可避免地出现监管真空和重复监管的现象，涉及审批权力的，体现权力设置的重复；涉及责任追究的，反映出监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。

其次，监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而中国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能。

第三，国有金融资产管理部门与“一行三会”的监管边界不清。财政部、汇金公司作为现有国有金融资产管理部门承担着金融业国有股权管理的职责，通过公司治理角度对金融机构的发展规划、落实国家宏观调控政策、防范各类风险、股权分红、薪酬模式进行管理，这些职能一定程度上与“一行三会”的职能相重叠。

除了中央国有金融资产管理部门，地方国有金融资产管理部门也存在类似问题，上海国际、天津泰达等金融控股公司一定程度上承担着国有金融资产管理职责，对地方金融机构有很强的控制力。

最后，货币政策与金融监管存在利益冲突。中国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是中央银行货币政策有效传导和维护金融稳定的重要信息。

地方金融办职能定位不清

近年来，为弥补地方金融产业发展滞后而造成的经济“短板”，地方政府纷纷成立了政府辖下的金融管理和服务部门（金融办或金融服务局），用以协助中央加强对地方金融机构的监管和服务，并推进地方金融业加快发展。各地方金融办成立以来，的确在促进区域金融健康发展中做出了积极贡献。

然而，随着金融办的不断发展以及职能的逐步扩大，其先天不足也逐渐显现。由于各地金融办是地方政府自发创立产生的，成立的目的及发展过程带有明显的地域性和差异性。主要表现在以下几个方面：

一是名称不统一。自金融办成立至今，金融办的名字就“五花八门”，以省级金融办为例，除北京明确称谓金融工作局以外，主要从功能角度考虑，各地的称谓主要有：“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融工作领导小组办公室”、“金融稳定办公室”、“金融管理办公室”等，名称无法统一，功能自然也各不相同。

二是职能不明确。地方金融办的设立，最初定位是代表地方政府，协调与金融监管机构和各类金融机构的关系。随后，地方金融办的职能逐渐扩充，开始具备一些金融监管职能，特别是近几年来，地方金融办逐渐被赋予在培育金融产业、服务中小企业、支持小额贷款、监管准金融机构等方面的职能。

然而，这些职能大都是地方政府为满足自身需求的直接结果。各地金融办由于地方经济禀赋不同，其职能定位也千差万别。

三是发展不均衡。在我国新一轮的区域发展规划中，区域性金融中心的建立已成为共识。目前可以看到的区域发展格局中，环渤海的北京、天津，长三角的上海，珠三角的广州、深圳，西部的成都、重庆等，在这些城市中地方政府金融办作用发挥得最为充分，基本成为了地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

由于各地方政府金融办的定位和发展有差别，客观上也造成了各地的金融发展更难平衡，两级分化越来越严重，同时也不便于金融办在全国范围内加强横向合作或建立相应的联动机制。

四是地位不对等。目前全国各级政府金融办身份地位多有不同，以省级政府金融办为例，在级别上，有的是正司局级，如北京、上海、重庆、内蒙古等，有的是副司局级，如黑龙江、天津、江西、四川等；在机构设置上，有的是地方政府直属机构，如北京、上海、广东等，有的挂靠在政府办公厅，如江西、吉林、陕西、黑龙江等，有的则内设在发改委，有的仍停留在联席会议制度上。

五是权责不明晰。近年来，随着地方政府对金融诉求的不断增多，金融办的职能，尤其是监管职能也在地方政府与中央的利益博弈中，呈现出不断扩张的趋势，并在一定程度上与金融监管部门的职能出现了一些交叉，客观上在一些工作中造成了多头监管现象。个别金融办从地方政府利益出发，常常凌驾于“一行三会”的分支机构之上，在实际工作中干涉金融监管事务，致使许多工作权责不清，有的还出现了金融办与当地“一行三局”金融监管相悖的情况，对监管工作造成了负面影响。

金融监管模式再造

借鉴国际金融危机以来各国金融监管改革的经验，结合我国现阶段经济社会发展的实际，应尽快建立一个统一清晰的金融监管框架，完善金融立法及相关法律法规，进一步明确：“一行三会”及地方政府的金融监管职能定位，合理划清中央和地方的金融监管边界。这样使得人民银行、银监会、证监会、保监会职能更加明晰，使得中央监管机构与地方金融办权责分明、各司其职，以促进我国经济金融的持续、健康、较快发展。

笔者认为，可行的监管模式创新可遵循以下几点：

首先，建立以人民银行为核心的统一、分层监管模式。

2008年国际金融危机爆发表明，金融监管当局协调不力是此次美国次贷危机产生及蔓延的主要原因之一。为此，许多发达国家的监管改革方案都要求加强监管协调，设立实体化、制度化的监管协调机构，或加强中央银行的监管职能，有些甚至将监管机构合并回中央银行等。

目前，中国的金融分业监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，监管联席会议制度未能有效发挥作用。因此，应赋予中国人民银行“牵头”监管权力，并与其他监管机构密切合作以解决监管过程中存在的“盲区”，从而明确以人民银行为主体的监管协调机制。

其次，完善宏观审慎政策框架，维护金融稳定。

完善中国宏观审慎监管框架，需要明确中央银行、财政部门和监管机构的分工。鉴于中央银行的职能，应从制度上进一步明确中央银行在宏观审慎政策框架中的主导地位，赋予中央银行对具有系统重要性金融机构的监管权。同时，加快建立存款保险制度、早期预警体系、金融稳定指标体系，在宏观审慎分析基础上进行压力测试。

要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施缓解金融机构的顺周期性，并通过逆周期资本缓冲机制，改革计提拨备和公允价值会计方法等，建立恰当的逆周期机制。通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动，防止金融失衡的扩大和系统性风险的不断增加，维护金融稳定。

此外，应理顺监管体系，不留监管真空。在当前分业经营、分业监管的框架下，应明确人民银行对金融控股公司的监管权，抓紧制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准和规范，进一步提高金融市场的透明度。

再次，建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。这包含两点，即：建立货币政策和金融监管共享的数据库和建立信息共享责任约束制度。

前者针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统。

后者主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。

最后，应从国家层面为地方政府金融管理进行责权定位。

客观上讲，金融办的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融发展的特性需求，才促成了金融办的产生和发展。从实际情况看，金融办发展至今，已经具有了“一行三会”监管框架内所不具备的一些功能，并且在实际工作中也产生了积极的效果。

因此，当务之急，应当尽快地为地方政府的金融管理责权定位，将金融办纳入到我国的金融监管框架中，引导其逐步成为“一行三会”在地方监管的重要补充，并在当地的金融建设中发挥更大的作用：

一是配合中央管好区域金融的职能。目前，“一行三会”的监管体系已经基本成熟，对于金融产业发展，中央有统一的规划和意见来指导。

从理论上讲，由于我国目前区域经济发展不平衡现象十分明显，完全按照“一刀切”来实行集中统一监管，监管的信息传递链条过长，中央鞭长莫及，效果很难理想；从实践上看，在现行体制下，基层的金融监管工作如果没有地方政府的密切配合，也将遇到很大的困难。

因此，应明确各地金融办配合“一行三会”分支机构实施宏观调控和协助金融监管的职能，重点发挥金融办政府职能部门的组织、协调以及与地方政府信息沟通和反馈的作用。同时，要严格划清金融办和“一行三会”分支机构的监管边界，有效防止金融办权力越位。

二是差异化管理地方金融及准金融领域的职能。由于目前各地金融发展的差异性比较明显，可以考虑建立统分结合的分层次管理体制，根据各个地方文化差异、经济发展水平、信用状况，制定具有差异化的监管策略。

在监管内容上，地方政府金融办可通过金融办代表当地政府行使出资人的权利，参与地方国有金融资产的监督和管理。根据地方经济发展需求，强化金融办对准金融领域的监管，对辖区小额贷款公司、典当行、担保公司、地方各类风险投资机构实施市场准入管理，并承担相应的监管责任。

三是编制地方金融业发展规划并推动实施的职能。金融办应依据地区实际情况和经济发展需要，联合金融监管部门，组织金融机构联合编制本地区的金融业发展规划。

四是推进区域金融生态环境建设的职能。由于目前各地金融生态环境建设仍然滞后，也迫切需要地方政府特别是金融办为本地区金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

比如：及时向地方政府及有关部门反馈金融发展情况、提出决策建议；积极协调工商、税务、公安、司法、海关等执法部门，为金融机构的展业提供司法和行政便利。

篇（5）

2、完善地方金融管理体制的必要性

中央所具有的金融事权过大，这严重影响了地方政府的积极性。金融管理在地方一般是由一省的常务副省长或者是一市的常务副市长来管理，足可见地方政府对金融的重视，意识到金融对于地方经济和社会发展的巨大作用。由中央主导的金融管理体系虽然在防御风险方面具有很大的优势，但是却无法有效的调动当地政府的积极性，对于中央管理政策的传到和执行也会产生影响。例如，中央出台的明确的政策支持微小企业的发展，但是在地方，微小企业融资的成本则不断升高，虽然利率是可上浮的，然而上浮的利益在大多数时候都低于融资或者违约的成本，所以尽管上面有中央的政策，实施的难度却比较大政策很难到位。在推动和落实中央政府的政策方面，地方政府可以充分发挥自身的作用，比如融资、担保以及激励政策的制定。但是这需要中央将相应的事权下放到地方政府。

目前由中央政府主导的金融管理体制无法跟上金融创新的脚步。目前市场上出现了很多如小贷工资、融资担保以及资本管理方面的公司，其业务主要涉及到金融，目前我国的金融管理体制没有明确对该部门企业的管理，也没有委托地方政府进行管理。随着互联网技术的飞速发展，金融创新更是日新月异。例如支付宝成立于2005年，然而直到2011年央行才给其颁发了第三方支付的牌照。此外还有阿里金融下的另一款金融产品余额宝，其仅仅9个月的时间就募集到了5000亿的资金，因而可以看到互联网金融发展的速度非常迅速。互联网金融呈现出发展分散而迅速的特点，仅仅依靠中央政府的力量是远远不够的，也需要与地方金融管理部门相互配合实现联合监管。

地方的金融企业发展与金融企业管理存在冲突，需要对地方政府的职能进行规范。金融资源是地方企业发展不可或缺的助推力，因而地方政府也愿意参与到主导地方金融资源配置的过程中来；然而地方政府和中央政府针对金融管理的目标有所不同，其出发点和落脚点都是地方经济的发展，然而缺乏金融风险意识。为了要达到目的，免不了地方政府对金融企业的干预。和之前相比，地方政府已经很少直接对金融行业进行干预，但是还是存在一些间接性的干预。比如政府出台的奖励性的办法，对商业性银行的贷款业务以及金融创新进行考核和奖励，如果地方政府的目标和中央政府对金融管理采取的措施存在较大的分歧的话，金融领域的监管和稳定将面临严峻的挑战。政府对金融机构的干预还体现在对金融高管的任免上。地方政府可以组织关系的任免来对金融管理进行干预。此外政府还往往利用行政权力和政治影响借助手中的资源来对银行进行干预，对于金融产业的发展方向也产生了较大的影响。这种间接的干预方式在一定程度上影响了国家宏观的金融调控政策，也容易导致金融风险的发生。

不明确的金融管理边界，会使得金融监管出现空白和交叉重叠的地方。我国的中央和地方之间存在金融管理边界不明晰的地方，一些金融领域是中央和地方都在执行监管，导致了监管的交叉和权责冲突；而一些金融领域是中央和地方都没有管理到位的，从而出现了漏管的空白区域，导致管理盲区。在农村合作金融机构出现以后，国家确定了地方政府负责实行对信用社的管理，而先前就存在的银监会承担了对银行机构的监管职能，农村信用社属于银行机构，所以银监会也同时对信用进行金融监管。这样就使得中央监管和地方监管出现交叉、重叠的监管冲突。对于监管盲区领域主要集中在资金融通方面，农村信用合作中的资金互助会的业务由于中央金融监管部门尚未进行审批，而地方政府也没有对其进行管理，由此出现了监管真空的区域，例如沿海地区陆续爆发的涉嫌非法吸收公众存款的农民资金互助组织就是金融监管真空区。

3、完善地方金融管理体制的改革思路

在管理地方金融时，需要处理好地方管理和中央监管两方面的关系，这是当前地方金融管理体制改革的关键。我国的中央金融监管体系已发展完善，由此，需要对地方金融管理体制进行重点改革创新，只有处理好了中央和地方两层金融监管职责以及处置风险的责任，理清事权与责任的关系，才能管理好地方金融，并发挥中央和地方两层管理的积极性。

第一，明确中央和地方的金融监管边界。对那些吸收众多客户资金的金融机构，其管理职权应该交由中央来进行金融监管；而对于客户数量少和资金量小以及其业务范围有限的金融业务机构，此外还有农村信用社的监管，其管理职权应由地方性的省级政府来负责，其重点监管内容是对公众资金的吸收。明确监管边界以后，需要制定出统一的金融业务经营的规章制度与监督管理规则，这需要由发展成熟的中央金融管理部来进行制定，以便对省级地方的金融监管提供指导，对其工作进行协调与监督。面对金融市场中众多的金融机构，其对公众有密切的接触关系，这些金融机构的稳定发展对社会稳定有极大的影响，所以，金融交易市场应该由中央相关金融部门进行监管，而地方金融部门可以监管区域性的金融交易市场。另外，还需要国家建立健全金融监管的法律规范，明确地方政府的金融监管权责范围。

第二，确定中央与地方金融风险处置责任。对于金融市场中的风险防范与监管，需要划分明确的风险处置责任，避免矛盾的产生。中央监管部门中的中国人民银行、银监会、证监会、保监会一行三会分别防范各自行业领域的金融风险，而中国人民银行的责任稍大一些，需要对系统、整体、交叉性的金融风险进行防范化解，还要协调好金融交叉产品和跨市场的金融创新方面的管理，对整个金融界的稳定起到整体的维护保持作用。地方政府则是对地方性的金融风险进行防范与化解，主要负责监测、评估、预警以及处置地方的金融风险。当前，需要建立和完善地方性的金融风险补偿与分担机制，让地方的政府、各金融机构以及行业协会都参与进来，通过有效的地方金融风险补偿与分担机制来保障风险救助实施，这也能有效地发挥地方政府的资源优势来改善地方金融生态环境。

第三，建立中央与地方的金融监管协调制度。虽然我国的中央金融监管制度已经建立成熟，然而由人民银行带头建立的金融监管协调部际联席会议制对与地方的监管部门不能进行有效的协调，所以，还需要建立中央和地方两层监管部门之间的协调机制，以此来明确划定双方的金融责任和义务，并通过协调机制来起到保障作用。具体可以建立中央和地方进行金融监管信息共享，通过对风险处置、业务开展以及金融消费者的权益保护方面来进行常规的监管协调，达到有效的日常协作监管，也可以进一步考虑金融办参与到金融监管协调联席会议制度中来。

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尼克松讲过一句话，永远不要回头，永远不要把时间浪费在无法挽回的往事上面。尼克松的本意是在鼓励人们前进。但尼克松某种意义上也正因不注重回头反思而跌了跟头。记不清是哪一位哲人讲过相反的话，“用脑走路比用脚更快”，“回头看看自己的脚印可以知道下一步该如何去迈”。那么，我想先回顾一下中国金融监管经历的三个阶段。

首先，让我们给金融监管下一个定义，这个定义就是，金融监管是一个国家的金融监管当局根据法律法规对金融机构的经营进行监督管理的行为。如果这个定义成立的话，那么，应该说在1984年以前，中国还没有真正意义上的金融监管，因为当时没有金融监管当局和监管对象，也没有监管法规，当时就一家中国人民银行，它既是中央银行，又是商业银行。所以现代意义上的金融监管也就无从谈起。

从1984年到1993年，应该算是中国金融监管的起步阶段。1993年由于出现泡沫经济，当时中央下发了“6号文件”，提出15条意见，其中12条是针对金融工作的。6号文件的主要精神是“治理经济环境，整顿经济秩序，深化体制改革”，其实着力点主要是前两句。从组织上，由当时的朱鎔基副总理兼任人民银行行长；工作上，当时明确提出人民银行要进行职能转换，要把工作重点转移到监管上来。自此到2003年，这一时期属于金融监管的职能转换和体制探索阶段，人民银行的工作重点开始转向监管。1993到1997年期间的金融监管，主要是针对当时的泡沫经济进行“救火”，在“救火”的过程中也开始考虑如何治本，即监管体制改革问题。1997年召开了第一次全国金融工作会议。之后相继推出一系列金融监管体制改革举措，比如强化中国证监会职能。此前中国证监会是国务院证券委员会下属的监管执行机构，1998年后将证券委职能划入中国证监会并将其升格为正部级单位；还成立了中国保监会，把证券业、保险业的监管从人民银行分离出去，人民银行专司银行业和信托业的监管。人民银行从组织体制上，成立了若干个我们俗称的大区分行，即将原来的30多家一级分行改制为9家一级分行和2家营管部，并在非一级分行所在地的其他省会城市成立省会中心支行和监管办事处。对这项改革仁者见仁、智者见智，因为当时这样改的初衷是防止地方对金融的干预，但是这样改存在两个错位。一个错位是地方干预的是商业银行贷款，但有贷款权的商业银行没改，工农中建的分行还是以省为单位设置，改的却是没有贷款权的人民银行；另一个错位是地方干预主要在县市这一层面，但那次改的却是省级分行，人行的地县分支机构没改,所以我认为这项改革是错位了。当然错位了名义上也不需要再改回来，因为大家多年来适应了，再改回来就乱套了。但必须肯定这项改革的初衷是要加强金融监管。

2003年又成立了中国银监会，从此正式形成了“一行三会”体制，标志着中国的金融监管体制正式进入了分业监管阶段。

基于历史的回顾，作为“过来人”，我对中国的金融监管有几点认识和反思：第一、重新认识加强金融监管的重要性。全球金融危机后，中国金融发展的“战略机遇期”凸显；抓住这个“战略机遇期”发展中国金融业，成为我们这一代人的历史责任；但发展中国金融业如果没有强有力的监管保障，将“走向反面”。只要金融机构和金融业务存在，金融监管就永远不能放松；中国在当前的发展阶段，金融监管尤需加强。第二、重新认识金融监管的从属性。先有金融企业的发展，后有监管当局的监管。发展第一性，监管第二性。没有金融企业的发展，也就没有监管当局的监管。发展决定监管（有什么样的发展模式就要求有什么样的与之相适应的监管模式；发展到什么程度就要求监管到什么程度）。监管反作用于发展（监管引导、规范发展，服务于发展）。一定意义上讲监管可以超前，但最终要接受是否适应金融业发展的检验。第三、重新认识监管体制的相对性。从功能上讲，没有绝对好的体制；从时间上讲，没有一成不变的体制；从空间上讲，没有放之四海而皆准的体制。在监管体制设计上可以追求“理想”,但不能也不可能“理想化”。第四、重新认识监管体制运动的规律性。境外监管体制大体三大类（混业、半混业、分业），总体上多按“合久必分、分久必合”的规律运动，在“合”与“分”的运动中不断强化。这种“合与分”的运动规律还在探索，这种“强化”也不是简单的叠床架屋和不惜成本。第五、重新认识“风险监管”的首要性。金融监管就其过程来讲大体包括三阶段，即“市场准入监管”（包括机构的准入、业务的准入、人的准入即从业人员的任职资格）、“市场行为监管”（主要是现场检查和非现场监管）和“市场退出监管”；就其监管方式的演进来讲大体包括：“规则主导的监管”（80年代及以前）、资本为本的监管（80年代中期）、“以风险为本的监管”（美国模式，90年代后期）和“原则性监管”（近年来的英国模式）。我认为无论何种阶段和何种模式，都必须始终把防范风险放在第一位在“市场准入”中把风险监管的关口前移，在“市场行为监管”中主要是盯住风险，在不得已的“市场退出”中也要注重本体风险、连带风险和后移风险的综合权衡，维护消费者的合法利益。第六、重新认识“内控监管”的本源性。“内控监管”即金融企业经营中防范风险的内在积极性。这种内在积极性通过一定的文化、体制、管理制度表现出来。内因是变化的依据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。所以，监管当局就要像保健医生一样帮助、督促金融机构建立起一套充足的、有效的内控机制。第七、重新认识监管悖论的永久性。监管悖论表现在控制风险要以金融发展为代价。要想一点没风险，也就没有金融发展；要发展就必然有一定的风险。因此，对“风险”要有一定的“容忍度”（比如不能奢望“零不良率”）。第八、重新认识金融监管目标的适度性。金融监管的“度”在于八个方面的大体平衡：上边能掌控、中间少推诿、下边少出事、业务能发展、国际能融入、国情能适应、当前行得通、长远有方向。当前特别要注意监管不足、监管过度与监管真空问题。第九、重新认识体制与人的互补性。现实中往往存在这种情况，同样的体制，由于人不同而效果不同。反之亦然。因此，体制上的不尽人意之处需要人来弥补。监管不仅是技术，更是一门艺术。第十、重新认识中国金融监管与国际接轨的必要性、渐进性及与国情的适应性。由于经济已经全球化，必然要求“书同文，车同轨”，必然要求中国的金融监管与国际接轨。国际金融同行在几百年的实践中也确实积累了许多经验，值得我们学习借鉴。但国外的月亮也不是都那么圆得不得了。我多年前曾同美国的监管高层有过一次对话，我说你们的监管体制就那么完美无缺吗？我看不过是在历史的“面盆”中水多加面面多加水的结果。他表示如果让美国重新选择，它也不会再选择这样的体制，主要原因是美联储、美国货币监理署OCC和联邦存款保险公司FDIC等几家监管部门的协调成本和效率问题。另外，美国不热衷实施巴塞尔III实际也是考虑美国的“国情”。所以，接轨是一个渐进的过程，应当走一步看一步，尤其要注重同中国国情的结合，防止南桔北枳。

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［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）22-0050-02

1 金融监管体制的分类

金融监管体制是指为对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和,其目标是实现特定的社会经济目标。金融监管体制主要包括金融风险防范、防范效果、监管主体设置等方面。

(1)一元监管体制和多元监管体制。按金融监管权主体的数量进行划分,金融监管体制可以分为一元监管体制以及多元监管体制两种金融监管体制。其中,一元监管体制主要是指由某一国指定某一法定的机构对金融活动进行监管,并据此制定相应的监管政策实行统一的监管,其中,一元金融监管体制最具有代表性的是英国；而多元金融监管体制则主要是指由两个或两个以上的机构对相应的金融活动进行监管,并据此制定相应的监管政策实行统一的监管,多元监管体制可进一步划分为一级多元监管体制和两级多元监管体制。一级多元监管体制,如我国的证监会、银监会、保监会等。

(2)机构性监管体制与功能性监管体制。按照金融监管体制与金融经营体制相对应的原则进行划分,金融监管体制可以进一步划分为机构性监管体制与功能性监管体制。其中,机构性监管体制存在的情况下,出现银行、证券、保险与金融监管机构并存的情况,由此分别设立对应的银行、证券、保险的监管机构,而这些分别的监管机构则将分别对这些进行进一步的监管；而在功能性监管的情况下,一个金融活动将由一个金融监管者进行监管,以此来提高整个监管过程的效率。

2 我国金融监管的现状

1998年至今,我国不断地深化金融监管体制的改革,并进一步建立了分业监管的金融监管体制,而随着分业监管的金融监管体制的建立与完善,证监会、保监会以及银监会等金融机构也相应地成立。从2003年开始,中国银行业监督管理委员会开始成立,银监会开始行使监管银行、信托、金融资产公司以及其他相关的金融管理机构,以此来不断地促进金融市场中银行业的稳定、健康地成长。银监会的成立,标志着50多年以来中国人民银行既进行宏观调控,又进行监督管理的职业。银监会的成立使得中央银行独立执行货币政府的职能得到进一步的增强,既而有助于提高货币政策的效果以及效率。与此同时,分业监管的成立,也有助于我国银行、保险、证券等监管水平与效率的进一步提高。然而,虽然我国金融相关的法律体制仍然在不断地完善与提高,但是,随着金融国际化与自由化的发展,我国在金融监管体制方面仍然存在着很大的不足以及相当薄弱的环节。

3 我国金融监管体制的弱点

(1)金融机构内部控制功能差。由于我国本身体制性的问题以及金融监管体制的落后,使得我国银行内部控制的效率不高,银行内部的审计不能够起到应有的作用。而这些问题主要体现在以下五个方面：①内控手段和措施不力；②对金融业务尚未形成有效的金融风险评定机构；③内部制约机制并不健全；④由于机构设置的重叠使得总部对于各分支的约束力有限；⑤不遵循规章制度的现象普遍存在。

(2)金融监管组织体系存在缺陷。由于我国历史上曾经实行的是计划经济体制,这使得我国的金融体制的监管局限于行政审批、行政处理等方式。由此导致了以下三个问题：①监管机构内部各监管部门之间的权利与责任出现难以协调的现象；②由于分业监管体制下的目标具有多样性,这使不同监管目标之间的监管机构产生冲突和矛盾；③金融监管机构以计划管理模式进行设立,虽然银监会、证监会、保监会、人民银行都各有分工,但是仍然存在着权责不明的情况,这使在管理的过程中出现了真空地带。

(3)监管人员素质有待提高。就目前来说,我国的金融监管人员的素质有待于进一步提高,无论是整体素质还是个人素质。这主要体现在以下两个方面：①金融监管人员的个人业务素质有待于进一步的提高与完善；②部分金融监管人员的政治素质有待于进一步提高,因为他们在监管的过程中有违法乱纪的行为,这严重影响金融监管的效率。

(4)金融机构自律机制不完善。国内外的监管经验说明,金融机构在实际监管的过程中,还存在着不自律的行为,这主要体现在以下五个方面：①自律机构缺乏相应的权威性；②自律监管部门缺乏一定的合力；③由于自律制度落实问题缺乏刚性,使得落实问题不能到位；④由于自律制度不能够体现相互制约的理论,因此自律制度缺乏完整性；⑤我国金融行业在自律组织及手段运用两个方面建设存在着很大的缺陷,比如组织机构不完善等。

4 我国金融监管体制弱点的改进与完善

面对国内外金融市场的实际发展情况,同时结合我国金融市场的发展现状,我国在坚持实行分立监管体制的基础上,还应该逐步地对目前的金融监管机制进行整体的安排与规划,改革相应的金融监管体制,并进行不断的完善,以适应我国金融市场的发展要求。

(1)保持并进一步提高证监会、银监会、保监会三大金融监督管理机构的独立性与专业性。《中华人民共和国银行业监督管理法》提出：“银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责,受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。”因此,保持三大金融机构的独立性对于保持并进一步提高我国的金融监管的效率、效果具有非常大的影响与作用。

(2)加强银监会、证监会、保监会三大金融机构的合作与交流。现阶段,我国还应该不断地加强银监会、证监会、保监会三大金融机构的交流与合作。由于银监会、证监会、保监会三大金融机构权责不一致,所以在分立监管的机制条件下,金融监管机构势必出现不协调的地方。因此,我国必须建立一个有效的金融监管机构的协调机制,使得三大金融监管机构不断地进行交流与合作,加强信息的交换,共同促进金融市场的和谐稳定发展。

(3)健全金融监管法律。金融监管的有效保障是健全的法律法规。因此,只有保证金融监管的有法可依,才能够从本质保证金融市场的稳定。具体主要包括以下四大方面：①在金融监管的过程中,建立牢固的安全与效率并重的金融监管的理念；②进一步完善我国的法律法规,从而使我国的金融法律体系符合国际金融市场发展的需求；③修改我国相应的金融监管法律体系；④加强金融公司的监管法律建设。

(4)其他配套的改革措施。除此之外,我国在金融监管机制的完善过程中,还应该坚持金融监管机制完成与我国现阶段的金融制度改革相协调,尤其是国有商业银行的公司化治理。这是因为金融监管体制改革的微观基础是商务银行的公司化治理,因此,只有将金融监管机制的改革与国有商业银行的公司化治理联系起来,才能够取得成效,并维护金融市场的稳定、促进金融市场的发展。

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金融监管．作为保障金融体系安全运行、防范金融风险的必要手段，历来是各国政府和金融监管当局十分关注的问题．对于监管机构的设立．监管权限的约束，以及监管标准的制定都是十分审慎的．尤其是20世纪90年代以来，世界上金融危机的频繁爆发，更是使得各国政府和金融监管部门将监管重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防．我国的金融监管自中国人民银行独立行使金融监管职能以来，监管体系不断完善，监管力度也逐渐加强．但就监管效果而言，却不尽人意，消极金融现象时有发生．关于监管低效的原因是综合性的，本文从金融体制改革的路径选择与金融安排上．分折造成目前监管低效的必然性．

一金融监管所面临的压力

长期以来，我国的大多数金融机构以单纯追逐资产的增长作为自己的经营战略，完全依赖于表内业务的增长，而忽视了表外业务的发展，金融创新不足，导致金随机构资产效益低下．对新的资金来源过度依赖，使高息揽存的行为时有发生，严重扰乱了我国的金融秩序，也使得金融监管陷入了困境．

首先，从金触机构的行为来看．方面，由于市场竞争日益加剧，优质资产的总置有限，与金融机构资产增长欲望无度，形成尖锐矛盾，致使金融机构的优质资产占比下降，信贷风险持续增大，有问题贷款普遍增多，资产风险不断攀升；另一方面，金融机构为维护其市场形象与公众信誉，从而提高其必须资金的能力，不得不相应降低成本控制预期，用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险．这些都使得金融监管面临隐性风险的挑战．

其次，金融机构面对市场竞争，也愈来愈重视发展表外业务与金触创新．这无形中又增加了金融监管的难度．金融创新的动力大多来源于规避金融监管，这就要求金融监管要不断发展以适应新的要求。既要审视监管范围是否有效，更要改进与创新监管手段．

再次．巴塞尔银行委员会于1999年了《新资本充足率框架》征求意见稿，对于规范与统一全球银行监管标准做出了进一步的努力．它主要通过三个文柱来控制银行风险，其别强调了监管当员对象个银行资本变动状况进行持续性检查的重要性与凸现市场监督在控制银行风险方面的作用．这就要求对银行监管文化方式与技术等方面进行重大改革．从而使对资本充足率的评估从仅仅以比率为基础的静态标准转向更全面、更符合实际购动态考察方法．在不久的将来．监管者不但需要对技术创新、新金融工具的产生及全球性金融井购风潮作出快速的反应，而且需要在业务监管方面与国内外的有关监管当局密切协调与合作．这将是来自于金融全球化的巨大压力．

我国的金融监管如何加大力度，迎接这三大挑战，是迫在眉睫．否则．加入wTo后，国外金融业送入中国市场，那时所面对的将是一个更为复杂的环境，下面就金融体制改革路径与金融制度安排对金融监管的影响进行分析．

二渐进式改革路径带来的金融监管低效．

中国的经济体制改革是一种渐进式的改革，即试图在不触动原有利益格局的情况下，缓慢推进改革步伐．20年的经验与成果也充分证实了渐进式路径选择的正确．但是，相对于前苏联、东欧，我们的成功是源于初始条件的不同．还是改革方式有异呢?就此．国内外经济学家看法存在较大差异．其实人们忽略了贷币化水平差异这一重要的条件．正是由于人们强调初始条件时，未考虑货币化水平的差异，因此金融因素就不能进入研究视野，而事实上，在改革过程中，随着则政支持型经济向金融支持型经济的转轨，金融因素对经济增长的贡献日渐显著．如果把货币化水平或金融因素放入视野之中．则渐进式改革路径的选择正是源于初始条件的差异．换言之，就是由于金融因素的差异．

可见，金融因素差异决定了改革路径的选择，也决定了．金融体制改革本身将采取渐进式的改革模式．由于在渐进改革中需要巨大的金融支持．从某种意义上也就限制了金融体制的激进式模式的选择．也正是如此，才使得金融业一方面要为渐进式改革提供支持，另一方面又不得不在自身维艰的改革模式中产生金融监管低效的必然无奈．

1．经济体制改革依赖于弱金融的强力支持．必然导致监管低效．改革初期，国有企业的市场负愤串接近80％．其中80％的企业达到90％以上；在20世纪8D年代后期90年代初期．银行注入国有企业的净资金流量高达GDP的7％—8％．另据肖耿的研究，在中国每年所注入的生产与投资资金中，预算资金的份额由1972年的92．3％降到1991年的24．2％，这种减少在流动资本中尤为显著由1972年的57．2％下降到1991年的0．6％，而国有银行在新注入的资金中所占份额则由7．7％上升到75．8％。其中流动资本占比更是由42．5％上升到99.4％．1996年国有银行所注入的生产与投资资金占比为84．6％．其中流动资本占比为99．3％．这一系列数据，无一不昭示着体制内的增长与体制的平稳过渡都源于金融的巨额支持．再来看中国经济顺利转轨过程中存在的巨额金融补贴．在1985—1994年间，通过财政渠道给国有企业的各类补贴约平均折合GDP的5．63％．其中各年财政补贴从1985年占GDP的7．5％下降到1994年的2．2％，与此同时，通过国有金融渠道的隐性补助却在迅速上升．单单以低利串信贷和末归还本金形式统计的金融补16就占GDP比重平均为1.72％．1992年高居3．6％．其次，在财政补贴中，也含有一部分金融的贡献．这是因为国家财政也同样从国有金融那里获得了大笔的金融支持．据统计，1987-1995年间，中国公共部门(包括政府预算与国有企业)的赤字平均占GDP的11．16％，而通过金融渠道融资占GDP的比重高达7.09％．另据有关资料显示，国有银行对国家财政的金融支持一直是国家控制金隘的主要收益，平均占总收益的比重为55．55％，1996年其总额达到4067．7亿元．这其中有相当一部分转化为国有企业的补贴．再者，国有企业对国有银行的过度负债和大量不良债权，事实上也是国家对国有企业的一种金融补贴．

通过以上分析，不难看出，一方面由于体制内企业效率普遍低下，自有资本严重不足，对金融机构存在十分强烈的依赖性；另一方面金融机构本身的资本比率也十分低下．而为了满足改革的要求，弱金融又必须提供强有力的金融支持，这势必进一步恶化金融机构的资产质量．单就简单的审慎监管、这样的金融机构都难以合规，更够不上什么效益监管的高度了．从另一个角度看．这其实也束缚了金融监管当局的手脚，无法加大监管力度，也无法提高监管标准，自然使金融监管流于合规性与准入的形式．毫无效率可言．

2、金融体制改革的渐进模式必然造成金融监管低效．中国金融体制改革是边际改革，总体思路是要将发达市场经济国家的金融制度移桓到中国．但在移植方式上不同于前苏联和东欧的激进式改革，而是一种渐进式的、缓慢推进的改革．这种特征在20世纪90年代表现得相当明显．例如．成立了三家政策性银行以剥离国有银行的政策性业务．试图将商业金融与政策金融分开．但由于国有企业的困境，国有银行的倍贷压力并未减轻，遂又提出大力发展金融市场，扩大直接融资比例．但在改革进程中仍未解决政府与银行不分的问题．也正因为如此．使得金融监管当局陷入尴尬境地一方面政策性银行负担政策性业务；另一方面商业银行也背负政策性业务．监管当局无法真正以商业银行的标准去要求它们．这种情况当然不是金融钵制改革的初衷．而是由于存在政府与银行不分的现状而不可避免的．金融体制的渐进式改革模式势必使金融机构陷入到一方面被解放出来追逐效益另一方面又背上新的政策性业务的矛盾之中．势必使政府处于一方面急于培育出具备市场竞争能力的真正意义上的商业银行：另一方面又迫于经济发展放不下强制型金融支持的两难境地．政府与金融机构都处于转轨的环境中，左右为难、也使得金融监管无处着力．

3．自上而下的金融体制改革路径造成全融监管低效．中国金融体制改革从一开始就是在政府控制下的自上而下的改革．从中国人民银行独立行使中央银行职能、专业银行分设，再到政策性银行的成立，无不都是在政府的推动下完成的．也正因为在金融体制改革中有政府的参与，从而极易产生寻粗行为与内部人控制的问题．寻租理论所认为的租金是指由于政府对市场进行干预和控制．抑制了市场的公平竞争，造成资源的稀缺性，从而形成的额外利润．就中国经济改革过程而言，金融资源无疑是一种稀缺资源，它的分配并不是依循市场规律来进行的．反而带有一些行政分配的意味(尤其是在改革初期)．而金融资源的价格——利率并没有实行市场化，这样在市场利率与规定利率之间存在的价差使形成了租金．也成为金融机构寻租行为的利益驱动．金融机构的寻租行为(甚至包括与地方政府协同的寻租行为)无疑加大了金融监管的难度．

4．与金融寻租紧密相连的内部人控制问题，也使得金融监管的效率大打折扣．国有银行的产权虽归国家所有，但是并没有形成有效的监管机制．这就为内部人员进行内部控制提供了可能．金融机构内部人为获得额外收益，想尽办法．钻金融监管的漏洞．如果说金融寻租通过金融资源的转移，有可能符合了金融资源追求效益的市场特性，从而提高资金利用效率．但是由于内部人控制问题的存在．致使内部人会因为追逐收益最大化而进行“逆选择’或是带来道德风险．最终使国有金融资产流失“道德风险”与“逆选择”的存在又为金融监管树立了一道屏障．影响金融监管的效串率．

5.由于存在金融对经济增长不容替代的支撑作用，因此．中央政府乃至地方政府都充分认识到拧制金融资源对于经济发展的积极意义．因而作为金融控制的主体也使得监管者本身在监管过程中存在监管宽容，所谓监管宽容是指监管者尽量不行使构破业银行逐出业外的权力．试想．如果监管考完全铵效益标准将其逐出业外的话、又怎么能保证经济发展所需的巨额金隘支持呢?万一对储蓄与投资者的信心产生影响，那岂不是得不偿失，在种种顾虑之下，监管宽容的存在致使市场惩戒机制不力，金融监管的效率也就无从保障．

三金融制度的过渡安排对金融监管效率的影响

在转轨经济条件下是进行垄断性的金融制度安排．还是迅速引入非国有的或国家不进行直接控制的竞争性金融制度安排，这是金融制度安排的主题．在转轨经济条件下、纯粹的市场金融制度无法提供足够的货币供给．在流动性偏好的假设下，如果不配合以适当的过渡金融安排，将会出现货币供不应求的局面，从而难以动员足够的储蓄资源．转轨中的经济也会因无法获得及时而有力的金融支持而呈“J型”下降．如果迅速引入竞争性金融安排将使国有金融机构面对一个均衡的高利率水平，也就意味着国家要支付更大的成本去动员储蓄来为国有经济提供金融支撑．所以在转轨时期，对金融制度必然是一种过渡安排．

篇（9）

二、中国金融监管体制改革的困境

1金融监管立法进程缓慢，滞后于金融市场发展需求

随着我国市场经济体制的不断完善，金融市场的繁荣发展依托于完备的金融法律法规，强调金融司法进程适应金融市场的发展需求。当前，央行金融监管条例、信托法、外汇管理法等法律法规，尚不完备，法律法规的出台、实施，面临金融立法缓慢、司法不严的尴尬情境。有法不依、依法不严的金融法律环境，在很大程度上制约了金融管理体制的改革推进，改革缺乏良好的环境作为支撑。

2.金融监管方式落后，缺乏先进的监管理念

多元化的金融市场环境，强调市场为导向下的金融监管模式。但从实际来看，我国金融管理理念陈旧，监管方式仍在一定程度上强调政府为导向下的管制，行政管制的“影子”仍是存在。各金融机构监管效率低、协调配合不够，以至于出现各部门、地方之间形成利益堡垒，直接影响金融监管的有效推进。特别是在金融体系国际化、市场化的大背景之下，中国金融监管理念的陈旧、监管方式的落后，将成为金融监管体制改革进程中迫切解决的重点。

3.金融监管机构协调性不足，存在监管效率不高

为满足金融市场的发展需求，我国成立了银监会、证监会和保监会三大监督机构，在很大程度上推进了我国金融监管体制的改革，但三大监督机构协调机制不完善的尴尬窘境比较明显，各自为政的监管现状，直接影响金融监管效率。因此，三大金融监管机构之间缺乏良好的协调配合，监管重叠、空白区的出现，让监管工作出现重复监管、又存在监管盲区，不利于当前金融市场的健康发展。

三、推进中国金融监管体制改革的路径

深化金融监管体制改革，是新时期中国金融市场繁荣发展的必然要求，也是推进金融监管事业发展的重要之举。在笔者看来，深化中国金融监管体制改革的路径构建，关键在于以创新为导向、为推动，加快金融监管立法进程、创新金融监管方式，从本质上优化金融监管体制改革的内外环境

1.营造外部环境：加快金融监管的立法进程

良好的外部环境，是新时期金融监管体制改革的重要基础，也是体制改革道路铺设的工作重点。我国金融监管立法进程缓慢的尴尬情形，强调加快金融监管立法的紧迫性与必要性。国家应立足于金融市场的发展需求，出台金融监管的法律法规，并制定相应的实施细则，确保金融监管的法律法规从实施到执行，都有明确的法律及制度保障。与此同时，我国在金融机构市场退出机制的建设方面，存在机制不健全、法律保障不完备的问题。为此，我国应进一步完善金融市场机构退出机制，并强化以法律的形式对监管的程序、措施进行明确。

2.夯实内部基础：着力于金融监管方式创新

以创新为导向，推进金融监管方式创新，是金融监管的现实需求，也是深化监管体制改革的重要内容。当前，我国金融监管方式的创新，关键在转变传统体制下行政审批的监管方式，转而以“服务型”的金融监管方式，提高金融监管的效率，契合当前金融市场的发展需求。首先，转变传统自上而下的行政管理模式，弱化行政命令为监管的手段，强化以经济手段为主的监管方式。特别是在现代金融市场的发展中，金融监管手段应以“经济手段”为抓手，既契合金融市场的发展需求，又提高了金融监管水平；其次，逐步改善金融监管手段，依托信息化、电子化等金融监管手段，不仅能够提高金融监管效率，也有助于推进金融监管体制改革的现代化发展，进一步夯实了体制改革的内部基础。

3.构建监督力量：完善现行“分业”监管机制

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金融是现代经济的核心，金融市场是整个市场经济体系的动脉。对于金融经营，风险是一种客观存在，我们要做的，就是学好如何去控制风险，规制金融风险隐患。金融风险可以分为市场风险、制度风险、机构风险等等，但在我国最大的风险来自于传统体制的影响以及监管失效导致的违规。

（二）地方债务问题越发显著

引起地方债务问题的原因。在国际金融危机影响下，我国地方政府债务规模激增、潜在风险较大等问题也逐步暴露，但是我国地方政府的债务问题与欧美经济体的债务危机有根本的不同。发达国家的债务困局是发达经济体长期实行高福利、赤字财政政策以及全球化进程中国际分工格局发生重大变化所造成的，而我国地方政府债务问题产生的根本原因在于分权制下财税体制的弊端。

我国地方政府债务却与愈演愈烈的欧美债务危机有着相同的现实背景。2008年金融海啸爆发后，各国政府用强力度的财政扩张政策刺激经济，导致2010年以来世界各主要经济体财政风险急剧上升。我国以地方融资平台为代表的地方政府债务规模的迅速扩张也是在2008年以后。2009年和2010年，我国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台。2009年地方政府债务由2008年底的5.56万亿元急速增至9万亿元；2010年，即使基础设施项目贷款收缩，地方政府债务余额仍增长了18.86% 。

我国地方债务的潜在风险。关于地方政府融资平台的风险。一方面，2008 年、2009 年发放的银行贷款集中到期，另外由于控制房价之后，土地出让金减少，地方政府融资平台还款来源减少，后续贷款则一方面监管严格控制，另一方面银行动力也不大。我们了解到银行 2009 年给地方政府融资平台贷款的时候利率是下浮 10%的，现在把资金贷给企业，可以上浮 30%甚至到 50%，所以银行自己现在也没有太大动力给平台贷款 。平台现在贷款没有，发债也受阻，靠借新还旧来缓和风险的可能性比较小，所以地方政府融资平台风险应当值得关注，这是第二个风险。能否解决地方债务问题关乎实体经济的健康发展，因为地方政府债务问题至少带来三个严重的后遗症：一是中央财政政策和货币政策的空间受到限制，松不得也紧不得；二是不可避免对私人消费和投资产生挤出效应；三是不断出现负面消息对资本市场造成冲击。

二、 加强金融监管防范金融风险

新形势下完善金融监管的必要性。金融监管是对国家与金融市场、政府与金融企业之间关系的一种制度安排。随着现代通讯和网络技术的发展，国际金融业正向全球化和自由化发展，传统的银行、证券、保险、信托等业务界限变得越来越模糊，这些都对传统的金融监管模式提出了新的挑战。加强金融业的监管一直受到各国政府的重视，各国都逐步形成了一套符合本国国情的金融监管模式。我国如何建立和完善适应开放经济条件下的金融监管体系，已成为金融体制改革必须面对的现实 。

国内金融机构的金融创新和事实的混业经营，突出表现为银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，这种变化使得现行监管体制所隐含的问题日益突出。在金融业务界限日益迷糊的现实情况下，我们必须明确的知道实现金融混业经营，一般需要两个最基本的条件：一是金融机构必须具备有效的内控约束机制和较强的风险意识；二是金融监管能力较强，有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。

金融风险防范的意义。金融风险一旦发生，带来的损失金额往往比一般风险造成的损失大几倍、十几倍甚至几十倍。这是因为货币资金的筹集与经营，不但涉及生产领域和分配领域，而且还涉及流通领域和消费领域，即涉及社会再生产的各个环节。所以，金融风险的存在与发生，无疑是对经济稳定发展的一个威胁。而金融风险防范的实施，不但能在一定程度上减少风险发生的可能性，而且能在金融风险发生后减少它带来的经济损失，从而减少金融风险损失给社会再生产各个环节带来的波及效应和不良后果，最终促进经济的稳定发展和经济效益的提高。

三、 关于促进实体经济发展的建议

规范地方债券市场。在我国法律法规不健全、信用评级缺失的情况下，如何通过一揽子方案设计以及配套措施建设控制地方债违约风险是自行发债面临的最大问题。首先，建立和完善地方债券市场。在试点推进过程中要制定相应的风险防范和监督机制，对发行模式和偿付机制进行科学设计，对发债规模和资金运用等进行严格限制。通过试点最终是要探索建立规范的地方债券市场，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第522期2013年第39期-----转载须注名来源从发行、担保、审批、交易、回购、偿还等各个环节制定详细的运行和操作规则，同时逐步放开地方债的投资对象，从机构投资者逐步扩展到个人投资者。其次，彻底完成商业银行的去财政化。要切断地方政府与银行的潜在利益链条，通过修订《预算法》、《担保法》、《商业银行法》等规范地方商业银行运作，实行真正意义上政企分开的股份制运作机制，在推行地方债的过程中，防范债务主要由银行认购等现象的发生，借此真正完成商业银行的去财政化 。

稳定地方财政 避免信用违约。地方政府债务核心是加强中央和地方两级政府财税体制改革。加强地方政府债务治理核心是加强中央和地方两级政府的财税体制改革。允许地方政府发债面临着平衡地方政府收支这一根本性难题，这也是地方债务问题产生的根源。地方政府收支不平衡的根本原因在于分税制改革后地方政府财权和事权不匹配的矛盾。因此，必须通过体制改革从根本上解决地方政府财权和事权失衡问题，为地方政府提供未来可持续的新收入来源。如果中国经济周期在下滑，地方政府债务立刻会成为大问题；如果持续平稳较快增长就不会成为大问题；因此，要想杜绝政府债务危机，还是要稳定经济，稳定周期，不宜于让经济周期发生剧烈波动。地方债务问题直接影响经济环境稳定性，市场信用的稳定性一旦被破坏，会使得原本萎靡的实体经济雪上加霜。

动态的调整监管维度。加强金融监管，要完善监管规则，努力提高防范金融风险的能力。实践表明，监管者及时发现金融市场发展中的风险非常重要，也是非常困难的，因为市场的变化往往领先于监管者的应对举措。因此，银行、证券、保险各监管部门要增强调控的科学性、前瞻性和有效性，及时研究和解决经济运行中出现的新情况、新问题，有针对性地采取措施，妥善处理支持经济发展与防范金融风险的关系，促进经济金融健康发展。要在发展中不断扩大监管的维度，快速地完善监管的内容。这是目前转轨时期，多变的市场对监管机构的客观要求。

（作者单位：吉林财经大学 吉林省长春市 13011）

参考文献

[1] 李芸. 金融风险概述[J].财经之窗， 2011，（02）.

[2] 张捷. 地方债务问题剖析[J].财经时报. 2012，（06）.

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我国作为农业大国的现实国情和城乡二元分化经济结构的长期制约,使得农村经济发展水平严重滞后,决定了现阶段农村金融经营成本高、风险大、收益率低,由此造成农村金融机构资产质量低下、亏损严重、资本严重不足、难以实现可持续发展等问题,使得我国的农村金融机构成为整个金融体系的瓶颈和“短板”。农村金融的监管无论在理念、对象、内容和手段等方面均具有不同于整体金融或者商业金融的特殊性。一方面,农村金融供给不足,有效竞争不充分,农村金融机构功能错位,农村资金回流,农民融资困难等问题要求建立具有多元化主体的农村金融体系,促进农村金融有效竞争,满足农村融资需求;另一方面,相对宽松的准入政策、过于复杂的农村金融局面以及难以对农村、农业经济提供有效金融支持的缺陷均需要完善的农村金融监管体制来保护相关主体的合法利益,稳定金融秩序,保障金融安全。

一、完善农村金融监管的法理基础

格莱珉银行创立者·尤努斯认为,金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。

二、完善农村金融监管的现实需求

1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。

2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。

3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。

4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。

三、发达国家农村金融监管制度的借鉴

构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。

1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。

2.法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。

3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。

四、完善现行农村金融监管法律的构想

1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。

2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管,而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。

3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。

4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。

参考文献:

[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).