城乡规划的目的与意义大全11篇

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Abstract: since the reform and opening up, along with the economic system and the development of the administrative management system, rural and urban planning of receiving more and more attention and attention. But in reality, rural and urban planning management in many aspects also has problem, these are hampering the our country rural and urban planning of the pace of development, it is necessary to recognize rural and urban planning management problems still exist, the and there are for the puts forward the method to solve it, really make urban and rural planning services in the crowd life,

Key word: urban and rural planning; Management; Problem; solution

中图分类号：TU98文献标识码：A 文章编号：

0 引言

规划是建设的指导，只有好的规划才能产生好的建设，城乡规划管理关系到城乡建设的未来。合理的城乡规划对于统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，完善政府社会管理和公共服务职能，全面建设小康社会具有重要的意义。

1 城乡规划的内容

《中华人民共和国城乡规划法》中讲到城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

2 管理体制存在的问题

2.1 城乡规划机制不完善

许多城市的城乡规划机制不完善，权利集中在少数人手中，缺乏有效的公共参与。城市规划的管理者又是规划的决策者，造成规划内容始终集中在少数组织和个人手中，对规划的决定性量权过大。公众对城乡的规划参与甚少，更不能提出建设性的意见和建议，造成制定的规划缺乏支持，没有群众基础，规划随意改动。

2.2 城乡规划编制不到位

尤其是村镇级的人员编制少，现有人员的专业技能有待提高。人力资源不足，造成村镇规划不到位，资料保管不规范。在实际规划时，收集资料困难，一些单位只能按照设计人员的经验进行设计，不能掌握准确全面的资料就很难做成科学合理的规划。

2.3 城乡规划审批不到位

一些单位急于招商引资，时常出现先用地后规划的做法，使规划流于形式，造成短期行为和决策失误。将规划放在工程的次要位置，没有实际意义，造成规划的审批随意性大。部分地区表现出的急功近利、盲目招商、乱占耕地的现象。

2.4 监管机制不完善

有些地方行政管理人员法律意识淡薄，在城市规划中不能按照正常的流程领导、决策、执行、监管，如此破坏了城乡规划和法律法规的有效实施，给国家和社会带来损失和不良影响。目前，城乡规划监督机制还不健全，各规划管理部门之间缺乏联系。没能让群众参与监管，群众举报制度不健全。

3 城乡规划管理体制的改革策略

3.1 调整规划管理体制

各中小城市的规划管理体制不同，同样是执行《城市规划法》，但由于执行的单位不同，执行的力度不一样，产生的效果自然不同。如果从更大的角度去思考城乡规划的管理工作，就必须调整规划管理体制，制定相关的法律，从法律层面保证《城市规划法》的正确实施，使各个单位规划、实施、验收城乡规划设计时，都能按照统一的标准，使城乡规划管理规范化。

3.2 加强公众参与程度

城乡规划的真正目的是让群众受益，如果脱离了群众，城乡规划设计就完全背离了初衷。目前的情况，一方面城乡规划方案的设计审批还主要掌握在政府机构和专家手里，群众很难有机会接触。另一方面，很多群众没有认识到参与其中的重要意义。所以在提高公众参与度方面要从两方面着手，一方面政府出台可行的办法，提供渠道，并鼓励群众参与其中。另一方面，要加大宣传，使群众认识到参与城乡规划跟自己的生活息息相关，是自己参与社会政治民主的体现。

3.3 重视多部门协调

城乡规划中，很多部门独立行事。有时一个建设有多个分区，由不同的单位组织设计，但设计的内容和规划方式不一样，导致在建设时，不能统一。想要提高规划的可实施性和操作的规范，必须调动各部门参与规划的积极性，各部门在编制过程中逐步加深对其他职能部门的了解，明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

4 结语

目前，我国正处在城市化的加速阶段，城乡规划的工作日益突出，为了适应这种形式，城市规划工作者们必须探索适应中国国情的规划体制改革创新之路，发现现有体制中的不足和弊端，并用自己的专业知识解决现实中遇到的问题，引导城乡规划健康发展。这一目标的达成有赖于健全的机制、法律的保障、公众的参与、体制的改革，规划工作者有义务不断提高城乡规划工作水平，为现代化城市建设做出更大的贡献。

参考文献

[1] 蓝天.浅谈城乡规划管理体制改革策略[J]. 科技咨询,2009,(1):215.

[2] 王军,胡宏祥. 城乡规划设计与管理的探讨[J]. 安徽农学通报.,2009,(17):3-4.

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一、学科升级是对城乡规划行为的肯定

学科升级不仅仅是学科领域本身研究方向和内容的变化问题，它还涉及后续的职业制度设计、职称制度调整、统计项目调整、职务与岗位设置等一系列问题，明确学科升级，就是肯定此类学科在国民生活领域中的重要性和其突出的社会地位。当然，学科领域本身也应该珍惜这种荣耀，及时调整研究方向和内容，打破原有积习，跳跃式思考，以其作出更大的社会贡献带来更丰富的社会成果。

（一）学科调整的积极意义

将城乡规划学作为独立的一级学科进行设置和建设，是我国国情所在，是从传统的建筑工程类模式迈向社会主义市场经济综合发展模式的需求，是有中国特色城镇化道路的客观需要，也是中国城乡建设事业发展和人才培养与国际接轨的必由之路。在国家中长期科学与技术发展纲要》中，将国家“城镇化和城市发展”列为重要的领域。近30 年来社会经济的快速发展和城镇化的推进，使我们的国家竞争力不断增强。在未来的发展中，大中小城市和广大的乡村，都急需城乡规划学科的专门人才。将城乡规划学科调整为一级学科进行建设，这对于解决学科发展被制约的困境，推进当代我国城乡规划发展的理论与实践，促进城乡统筹、区域协调和社会和谐稳定，具有重要的现实意义。

（二）城乡规划领域仍为对学科调整带来的变化做好应对策略

城乡规划学科的升级问题探讨了将近十年，各种行为转变探讨也较为充分。然而，学科调整毕竟是教育领域的问题，源头上的调整完毕到最基层工作行为的转变还是有相当漫长的落实过程的。

二、学科升级后城乡规划行为应该主要思考的问题

学科调整后城乡规划行为需要思考探索的问题繁多而细致，主要体现在如下方面：第一，升级——社会需求使然。我国从1952年设立城市规划专业，其作为工学门类下建筑学一级学科之中的二级学科，已经经历了近60年的发展历程。然而，随着经济社会的快速发展和城镇化的推进，建筑工程类的知识面已无法应对城乡综合发展的复杂性与多元性。规划工作在计划经济体制下和市场经济体制下是完全不一样的概念。城乡规划学的知识结构和职业需要已经远远超出了以建筑学为专业主体的传统内容，学科升级已经成为一种必然趋势。第二，反思——“供需”尚有差距。庞大的需求推动了规划学科和规划行业的发展，这个时候，我们应该反思，社会对学科的需求有哪些。作为“供给”方，学科的知识构成与社会需求紧紧相连。第三，发展——紧抓核心内涵。城乡规划学升级为一级学科，无疑是让其有了一个更大的发展平台。如何在这个平台上更多地发挥自己的优势、服务公众是我们应该特别审视的一个问题。发展平台越大，研究领域越广，我们越应该清醒地认识到自己的核心价值，把握住学科的内涵。保证城市土地和空间的集约利用、综合协调各方利益应该是城乡规划学的核心价值。综合协调是城乡规划学的核心方法，土地和空间利用是其载体。

三、学科升级后城乡规划行为工作原则

第一，城乡规划要为社会、经济、文化综合发展服务。实施城乡规划与城乡综合发展是相辅相成、互为依据的。没有城乡的不断发展就不可能为实施城乡规划提供物质基础。在编制城乡规划时是否有利于区域综合发展、长远发展，应当成为我们考虑问题的出发点，也是检验城乡规划工作的根本标准。

第二，城乡规划必须从实际出发、因地制宜。从根本上讲，城乡规划的目的是用最少的资金投入取得城市建设合理化的最大成果，对于国外的先进经验和优秀的规划设计范例，也应从我国的实际情况出发，吸收其精髓实质，而不是盲目追求它的标准和形式。

第三，城乡规划应当贯彻建设节约型社会的要求，处理好人口、资源、环境的关系。城乡规划必须树立贯彻关于建设节约型社会的要求，对于每项城市用地必须认真核算。落实各项节水措施。要大力促进城市综合节能，鼓励发展新能源和可再生能源，完善城市供热体制，重点推进节能降耗。

第四，城乡规划应当贯彻建设人居环境的要求，构建环境友好型城市。城市的合理功能布局是保护城市环境的基础，城市自然生态环境和各项特定的环境要求，都可以通过适当的规划方法和环境门槛的提高，把建设开发和环境保护有机地结合起来，力求取得经济效益、社会效益的统一。

第五，城乡规划应当贯彻城乡统筹、建设和谐社会的原则。城乡规划不仅要考虑城市设施的逐步现代化，同时要根据市场经济条件下社会利益主体多元化、复杂化的趋势，深入研究日益增长的城市居民各种层面的利益需求和矛盾关系，为建设和谐社会创造条件。要建设和谐社会，还必须处理好继承优秀传统文化与现代化建设的关系。

四、学科升级后城乡规划工作行为内容转变

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《城市规划分析方法》课程是一门年轻且正在发展中的课程，在城乡规划专业课程体系中占有重要地位。当前，城乡规划转型背景下，西部地区适应学生综合素质提升诉求的《城市规划分析方法》课程的开设院校较少，多数学校都在摸索相应的教学内容与模式，以期能够实现教学内容、考核、方法等方面建立完善、独特的课程体系。这对于提高学生综合分析、解决问题的能力有很大的提升，且在城乡规划转型背景下对于推动学生就业有一定的积极作用，也符合社会发展对综合专业人才发展的需求。

因而，本文将从课程发展现状和课程发展背景两个方面对《城市规划分析方法》课程的教学实践意义展开探讨。

一、课程发展的现状透析

通过对陕西省《城市规划分析方法》课程的开设情况及对西安科技大学城乡规划专业学生学习状况的调研与了解，总结出现阶段该门课程的发展呈现出以下特点：

1、课程设置与学生学习均注重物质空间设计而轻视前期分析，尤其是定量分析

改革开放以来，我国城市建设实现了快速发展，对城乡规划人才的需求也急剧攀升。从高校教育角度来看，表现为各高校纷纷开办城市（乡）规划专业，或进一步扩大原有规划专业招生规模。通过调研，了解到各高校规划专业办学背景包括综合性大学、建筑类大学、理工类大学、农林类大学、师范类大学等，学科背景涵盖了建筑学、地理学、艺术学等，形成了色彩纷呈的课程设置与办学模式。

就西安科技大学城乡规划专业的成立与发展来看，其专业课程设置与学生专业学习呈现出以下特征。

（1）从课程设置角度来看目前，在专指委设定的专业知识体系中，西安科大在城乡空间规划方面已经建立起了完善的教学体系，包括区域规划、城镇体系规划、总体规划、详细规划、村镇规划、城市设计等课程，在物质空间规划的课程设置方面已较为完备。

城乡规划专业是基于工科学校土建类学科背景而设置的，其课程设置借鉴了建筑类大学的课程体系，表现为学生在大一、大二的专业课与建筑学基本相同，而面向城乡规划分析能力的训练缺失。具体表现为在城市与区域发展的分析类课程上还有所欠缺，包括规划中经济与产业的分析方法、人口与社会的分析方法、城市系统工程以及信息技术在规划中的应用等内容。而这些分析能力正是土建类背景城乡规划专业学生所欠缺的。因而积极完善规划分析类课程的内容对于优化《城市规划分析方法》课程体系、进而增强整个课程设置的合理性大有裨益。

（2）从学生角度来看，一方面，通过对不同年级学生的了解，发现学生普遍存在注重城市物质空间的规划O计而忽视定量分析的问题，表现为在规划设计理念与图纸中出现错误、与现实情况不符、设计的随意性较大以及未遵循规范等系列问题，这都是理论基础不扎实、不牢固的表现，也是缺乏必要、可靠的前期分析，尤其是定量分析的表现。另一方面，通过对近几年学生在就业和实习过程中的调研获知，在实际参与项目过程中，学生都会遇到规划前期分析，但他们往往无从下手，认为定量分析比物质空间规划更有难度。可见，此方面知识欠缺或基础不牢固已对学生的工作信心和积极性产生一定影响。

2、课程开设与授课内容参差不齐

针对本课程的开设及教学内容，笔者对陕西省内开设城乡规划专业的高校做了调研，发现开设此门课程的学校并不多。有的学校开设了《城市规划系统工程》课程，主要讲授统计数据的定量分析、决策分析方法、线性规划方法以及GIS空间分析方法等；有的学校开设了《城市分析方法》课程，课程内容以基于excel的数据分析为主；有的学校在研究生阶段才开设此类课程；还有的学校则尚未开设此门课程，但鉴于对这门课程重要性认识程度的提高，也正在积极筹备开设。可见，在陕西高校中，《城市规划分析方法》课程的开设及授课内容情况参差不齐，且已开设此课程的授课内容也相差较大。究其原因在于，基于多学科背景的城乡规划专业要求学生具备宽广的知识面，而该门课程的知识点在专指委的专业体系中也比较分散。因而将与《城市规划分析方法》课程内容相关的散落在城乡规划学科和地理学、经济学、社会学、应用数学等相关学科中的知识点进行总结与整合，形成适用于城乡规划专业学生的课程内容体系也是十分必要的。

3、课程教学大纲已不能满足社会对城乡规划专业学生素质提升的需求

西安科技大学上一版制定的《城市规划分析方法》课程教学大纲将本课程定性为“培养学生对城乡规划基础问题的搜集和分析能力，进一步增强学生运用调查分析方法的理论和知识、解决实际问题的能力”的课程。该课程性质明确了社会调查在城市规划中的地位。诚然，社会调查是城市规划分析方法中的重要内容，但将其列为该门课程的全部内容似有不妥，且与专业课程设置中的《城市规划社会调查》课程内容重复较多。

二、课程革新的背景探析

1、专指委明确了城乡规划专业学生应具备的知识与能力结构

全国高等学校城乡规划专业指导委员会（下简称专指委）作为国家城乡规划专业教育指导部门，近年来围绕城乡规划专业教育改革开展了广泛的研究，特别是在专业人才培养规格的统一把握方面起到了积极的作用。在其制定的《高等学校城乡规划本科指导性专业规范（2013年版）》明确提出，“城乡规划专业是以可持续发展思想为理念，以城乡社会、经济、环境的和谐发展为目标，以城乡物质空间为核心，以城乡土地使用为对象，通过城乡规划的编制、公共政策的制定和建设实施的管理，实现城乡发展的空间资源合理配置和动态引导控制的多学科复合型专业”，其目的是培养适应国家城乡建设发展需要，具备坚实的城乡规划设计基础理论知识与应用实践能力，富有社会责任感、团队精神和创新思维，具有可持续发展和文化传承理念的高级专门人才。

因而，复合型专业性质背景下对坚实的理论基础与实践能力的诉求就要求本专业的毕业生在其知识结构中不仅要具备本学科的相关知识和技能，更要具备地理学、统计学、应用数学、社会学、经济学等相关学科的知识和分析方法；在能力结构上要具备剖析城乡发展现状和预测社会经济未来发展趋势的基本能力。

2、城乡规划一级学科的设置提出了人才培养标准亟需提高的诉求

2011年，国务院学位委员会在《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》中将“城乡规划学”增设为一级学科，这就意味着城乡规划教育要从传统的建筑工程类教育教学模式转向为社会培养高层次复合型人才的社会综合管理与工程技术相结合的教育教学模式。即要求城市规划教育在注重理论教学的同时，更应重视综合技能的训练。综合技能的训练既包括基本空间设计素养的培养，更应包括规划实践分析能力的提升。规划分析是规划设计的依据，没有科学合理的规划分析，规划设计将会是纸上谈兵、不切实际，最终会导致规划成果落空，造成资源的浪费。因而在一级学科设置背景下，城乡规划行业对人才的需求绝不是只会表达物质空间的“画图匠”，而应是具备综合分析和设计能力的专业人才。诚然，综合分析离不开具体分析方法的学习和掌握。

3、快速发展的信息技术给传统城乡规划分析带来巨大冲击

随着以计算机、多媒体和网络为基础的信息技术的飞速发展，城乡规划行业迎来了分析方法在内容上的革新，不仅要求学生掌握传统分析方法，还要掌握运用新型分析工具快速收集、处理、使用大量数据的方法，如ArcGIS在城乡规划中的应用。这使得城乡规划定量分析的层次和地位被提升到了前所未有的高度。从城乡规划教育角度来看，教师要注重分析方法课程内容的建立与新方法动态的跟踪，学生要注重从课堂和课下实践中提升自身的规划分析水平，使自己具备科学、精准、前沿的综合分析能力。

4、新一轮人才培养方案的修订明确了该课程的地位和作用

西安科技大学于今年开展了新一轮人才培养方案的修订工作。紧抓这一契机，城乡规划教学团队对人才培养方案展开了多次讨论与修改。该工作进一步明确了《城市规划分析方法》课程在整个教学体系中的作用和地位，也明晰了该课程的先导和后续课程，有利于下一步制定更为清晰、明确的课程内容体系，避免与其他课程的相关内容出现重复而造成的教学资源和时间上的浪费。

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关键词：公众参与 城乡规划 有效性

公众参与作为城市公共事务管理的一项重要内容，是国家民主政治建设的重要内容和具体体现。与国外比较，我国的公众参与工作开展较晚，主要集中在环境保护、城乡规划建设、资源利用等与公众利益联系紧密的领域内，随着民主进程的不断加快，阳光政策的推行，公众参与的意义和作用得到了社会的普遍接受和认可。在《城市规划编制办法》（2005）中，就明确表示“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，要求编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”原则。

从公众参与政策的实施效果来看，公众参与的有效性偏低，公众对规划的决策、实施、管理的影响作用很有限，不能够真正发挥公众在城乡规划管理中的作用，维护自身的利益与权益。本文旨在总结城乡规划管理过程中公众参与存在的主要问题，探讨提高有效性的参与途径，发挥公众在城乡规划中的作用。 公众参与是指政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府公共决策中。是城乡规划管理与公众之间的一种信息双向交流，使规划建设项目能够被公众充分认可，得到公众的支持和理解，从而提高规划建设项目的可行性。公众参与的有效性是指在公共政策的实施过程中完成公众参与活动和实现公众参与目标的程度。它包括参与对象的有效性，参与途径的有效性，参与内容的有效性，参与结果的有效性。

公众参与的有效性体现

（一） 弥补规划的不足

现行的城乡规划体制是自上而下的，从总体规划到详细设计，由宏观分析到微观布局，规划人员根据所掌握的信息和价值观，经过严密的推理分析，制定出科学的规划目标，交给决策者组织实施。这个过程往往是专业技术人员在相对独立的状态下完成，限于个人能力和信息数据的限制，规划往往存在着诸多的不足。公众是公共资源和利益的获得者，公众参与可以将利益主体的诉求、社会的需求、市场的变化等信息反馈给规划设计和决策人员，弥补精英规划的的不足，提高规划的科学性和操作性。

（二） 有利于规划的实施

因为城乡规划管理与公众之间的信息交流存在梗塞，城乡规划的目的和意图不能顺畅的传递给公众，影响了对规划的理解和接受，就出现了群众上访、阻挠规划实施的事件发生。因此，提高公众参与城乡规划管理的意识和能力，满足公众的参与意愿，将大大加深公众对城乡规划管理的理解和支持，有利于城乡规划的实施。

（三） 影响规划的决策

城乡规划管理过程中决策是关键，但现行的决策体系存在着诸多的缺陷，如行政领导决策，缺乏民主，容易导致暗箱操作，滋生腐败，损害公众的利益的情况发生。因此，应尽快建立一套完善的城乡规划的决策系统，发挥公众在规划决策中的影响力，保护公众的利益，保障公共政策的顺利实施。

公众参与规划管理的现状及存在的问题

虽然公众参与的地位和作用在城乡规划管理中不断的提升，但公众参与规划管理的作用尚未完全发挥，参与的有效性还有待提高，分析认为既有规划管理工作的缺失，也有公众自身的不足，也有制度建设滞后的原因。

（一） 征询内容不合理导致参与有效性降低

规划管理部门征求公众意见的目的性不强，形式单一，导致有效性不高。目前主要以发调查问卷和成果展示的形式征询意见，这就要求在设计问卷内容上要有针对性，语言组织上要相对通俗易懂，表述上要清晰、准确，要考虑到不同的利益主体对规划内容的关注度，才能保证公众全面深入的参与到规划中，提供更有价值的意见和建议。但这项工作还处于不断的探索和完善阶段，缺乏统一的标准和模式，很多调查内容公众看不懂，弄不清，答不上，影响了参与效果。

（二） 公众参与意识淡薄使参与有效性降低

公众对城乡规划管理的参与意识薄弱。目前，公众参与绝大多是被动式的参与，公众参与的范围和层次不够全面，导致意见结果不能够代表更多的利益主体。公众还没有形成自觉的参与意识，考虑不到城乡规划对自身利益的长远影响，在意见征询过程中，漠不关心和敷衍了事。那些未经过认真思考和分析的意见，就不能反映真实的情况，就会使参与的效果大打折扣。

（三） 公众参与制度滞后致使参与有效性降低

城乡规划管理过程中的公众参与，缺少明确的法律法规的保障，虽然《行政许可法》出台后，城乡规划的行政许可环节中公众听证的规定逐渐明确，但实际操作过程中，通常是规划管理部门根据规划项目的需要，采取相对灵活的征询形式和方式，公众一般是被动的在城乡规划管理过程的某个环节中了解规划内容，发表各自的意见与建议，对于公众意见的采纳和信息反馈不及时，公众的利益和作用无法在规划的整个过程中得到保障和发挥。分析认为主要原因是缺少一套完善的公众参与制度，没有制度做保障，就无法形成固定的程序和模式，无法保证公众参与过程的合法性。

（四） 公众参与的途径不畅使参与有效性降低

目前的公众参与的途径主要通过新闻媒体的宣传和展示获取信息，以书面或者口头的形式反馈意见，在单一的参与途径中，信息的传递是单向的，缺乏必要的交流和沟通，城乡规划管理部门缺少专门负责公众意见收集、整理的部门，使公众意见不能够及时、顺畅的的反映给规划编制单位和规划决策部门，大大降低了公众参与的效果和作用。

（五） 规划技术成果过于专业使参与有效性降低

城乡规划成果的特点是专业性强，内容繁杂，普通的公众很难再短期内全面的了解规划的内容、目的和意图，公众参与过程中无的放矢，或者参与仅限于表面的形式，无法探究规划对未来利益的影响，违背了公众参与的初衷。如果能够把专业的城乡规划成果以通俗的语言和形式，使公众所容易接受，能够被普通民众看懂、读懂，这样公众才能够提出建设性的意见，发挥公众参与的作用。

（六） 阶段性的公众参与使参与有效性降低

目前规划公众参与主要集中在规划成果阶段，公众参与的内容更多的是对规划蓝图的点评，公众利益无法在规划的编制过程、决策过程、实施过程中得到保障和体现。规划成果往往是经过长期、多次的方案论证和修改的结果，集中体现了各级行政部门和领导的意见，即使公众有不同的想法和建议，也很难改变规划，也就不能影响规划的决策，公众只是单纯作为公共政策的对象而已，或是其参与成为公共政策寻求合法化外衣所不得不走的过场。公众只有在与他们的生活最贴近的层面上才能最有效地“参与”规划，因此阶段性公众参与并不是真正意义的参与，自然也就发挥不了相应的作用。

提高公众参与规划管理有效性的途径和方法

（一） 提高公众的参与能力（公众角度）

加强教育，提高公众参与意识。提高公众的规划参与意识，培养公众参与的主动性和积极性。提高公众对参与城乡规划的重要性和积极意义的认识，激发公众参与的热情，让更多的市民、单位、团体参与到更广泛的城乡规划中来。长期以来，我国的城乡的制定和实施都是以行政部门为主，公众更多的是执行，没有形成自主的规划参与意识。因此，今后的工作应让公众认识到，城乡规划是一项公共政策，事关自身利益和子孙后代的生存发展，公众是规划实施后果的承担人和受益者，通过积极参与城乡规划管理，来切实保障自身的利益是他们应有的权利。

加强宣传，普及规划知识。大力宣传城乡规划公众参与的方式、途径，普及城乡规划的编制、管理、实施等基本规划知识，提高公众参与的深度，可以通过专题讲座、规划展览、旁听行政会议、网络论坛等形式，使公众能够长期、有效的关注城乡规划，了解规划的最新动态，逐步提高公众参与的能力。

（二） 加强制度建设（管理的角度）

建立长效的参与制度和机制。目前公众参与还没有成为城乡规划的必备环节，公众参与还没有得到法律保障，公众参与的程序、形式、范围等还缺乏法律依据，公众参与属于新兴繁荣的事物，尚处于不断的探索和完善阶段，尽快建立有效的法律法规保障体制，是公众参与制度发展的关键。根据城乡规划的特点，出台一套可行有效的城乡规划公众参与的管理办法，使公众参与真正的落到实处，有法可依，保障公众的程序合法、公众的意见得到合理处理，增强规划的透明度和公开性，保证政府与公众之间沟通渠道的畅通，保证利益主体的合法权益，避免政府或少数官员的主观决策，避免出现隐瞒和欺骗广大群众的现象。

规划信息的公开。长期以来，规划都是在限定的范围内进行的，部分规划内容还处于保密状态，导致公众获取的规划信息是片面的、片段的，严重影响到了公众参与的效果。公众对规划享有知情权和发言权，因此，定期公开规划信息，加强规划信息的和交流，增加规划的透明度和开放性，让公众能够相对便捷的获取信息，并保证信息的连续性，完整性，提高信息的有效识别。从规划的前期论证到后期的规划监督，都需要及时公布规划信息，准确的了解规划的进度和动态，公众才可能提出有价值的意见，只有流畅和便捷的信息交流，才能让规划编制和决策人员接受和理解公众的意见，增进相互的理解，才能使参与顺利的进行。

（三） 完善参与的形式与内容（技术的角度）

拓宽参与途径和方式。公众获取的信息不同，参与程度不一样，参与效果有差别，针对不同的规划项目，选择不同的方式方法，拓宽公众参与的途径，利用网络、报纸、电视等现代媒体，通过图片、影像、现场讲解等形式，开辟专门的网站、接待管理部门、专用场所（规划展览馆），从规划的科研、编制、决策、实施、监督的各个阶段，全面开展公众参与，自始至终的贯彻公众参与的理念。

简化城乡规划技术成果。在公众的眼中，城乡规划是一项专业性很强的技术工作，甚至具有一定的神秘感。阳光规划的首要任务就是规划技术成果的简化和转换，用最少的图纸和文字表达规划内容，用通俗的语言和表现形式来传递规划信息，让公众突破心理上的障碍，参与到规划的制定和实施中来。

公众参与是城乡规划管理的重要内容之一，随着可持续发展战略、科学发展观日益深入社会经济生活的各方面，其在城乡规划管理中的作用会越来越大。保证规划的公平性和合理性，保证规划的顺利实施，就要从各个途径提高公众参与的有效性，更好地发挥其在城乡规划管理中的作用。

参考文献：

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5.辛章平.法理依据：公众参与城市规划的基石[J].北京规划建设，2005（6）

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中图分类号： C93 文献标识码： A

引言

进入新时期以来我国的经济增长较快，城镇的发展速度超出以往任何一个时期，在快速发展的过程之中也出现了诸多问题，因此有必要建立符合城乡可持续发展理念的科学管理制度。

1、城乡规划批后管理的相关内容

批后管理在目前规划领域还没有明确定义。广义的城乡规划批后管理指的是城乡规划通过后进行的管理，就是规划经批准后，对其管理实施的监督检查。狭义的概念，一般是指在取得项目选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，乡村建设规划许可证（一书三证）后，规划和管理监督部门进行检查管理规划面积区域内的建设项目。建设项目批后管理是项目经规划行政主管部门批准后，对其从开始到竣工验收的过程中实施的规划和管理。

1.1、建设项目规划批后管理的范围

1.1.1、城乡规划区内的各种由规划部门批准的各类建设工程项目。

1.1.2、批后管理是指项目合法取得《建设工程规划许可证》后实施的监督和规划管理。

1.1.3、城乡规划行政主管部门负责城乡规划区范围内的规划经批准后的监督和管理。建设单位，施工单位必须按照有关规定接受管理，有关部门（水.电.公.检.法律等）应当给予支持和协助。

1.1.4、建设工程规划批后管理由行政主管部门对城乡规划建设现场放线后开始，直到建设项目完成后结束。

1.2、建设项目规划批后管理的内容

1.2.1、对城乡规划区域内经批准的建设项目进行现场放线和查线。

1.2.2、对经审批的建设项目的基础、地下工程、标准层、平面层、屋顶，总高度、外墙装饰材料和颜色以及园林绿化、室外配套设施等方面的跟踪检查。

1.2.3、对经批准的建设工程竣工后验收。

1.2.4、对违反城乡规划和管理的违法建设行为，执法部门进行查处，城乡管理和规划行政主管部门负责协助和技术鉴定工作。

1.3、建设项目规划批后管理的基本程序

1.3.1、建设单位和个人在取得《建设工程规划许可证》后，必须严格按照《建设工程规划许可证》规定的内容和核准的施工图纸放线施工。

1.3.2、建设单位或个人在取得《建设工程规划许可证》后，在开始前应向城乡规划部门申请现场放线，检线，基槽开挖，施工单位或个人应向城乡规划行政主管部门申请查验基槽，满足要求才能继续施工，建设单位或者个人应当申请城乡规划行政主管部门的检查组，经过测试组，然后再进行主体施工。

1.3.3、建设项目从开始到完成的建设工程规划验收期间，必须在施工土地抢眼位置悬挂《建设工程规划审批公示牌》。《建设工程规划审批公示牌》的内容，格式和规格可根据城乡规划行政主管部门的规定制作。

2、城乡规划批后管理工作的对策

有些单位或房地产公司负责人为了达到各自的目的，会想尽各种办法，找相关领导“打招呼”或“出面关照”等方式，给规划批后管理工作形成了被动局面，造成了负面影响。以上种种违规现象的存在，导致了规划管理市场的混乱，不同程度的影响了城乡的美观，侵害了四邻各方的相关利益，影响了城乡规划的正常实施，甚至还会引起一系列民事纠纷和事故隐患，对社会的安定造成影响。许多的经验及事实告诉我们，要把城乡建设好，首先必须把城乡规划好、管理好。

2.1、做好规划批后管理工作措施

2.1.1、方案审批阶段跟踪管理，这也是对规划工作的事前控制。当发现方案存在不合理现象时，及时要求各方对方案重新进行讨论，避免由于方案的不合理导致建设单位以后随意改变规划，从事前对违法、违规现象进行有效控制。

2.1.2、建筑物定位放线环节严格把关。建筑物的定位放线是规划批后管理很关键的一个环节，决定了建筑物的位置是否正确、建筑物是否加长、加宽等。在验线中若发现违法行为，可以及时进行处理，将事件消灭在萌芽状态，避免造成更大的经济损失和更为严重的后果。

2.1.3、主体施工环节。主体施工阶段可以控制建筑物不加高、不加宽、不加层，有效的控制建筑物随意“长高”“长胖”现象的发生。

2.1.4、竣工验收环节。在建设项目完工后，及时对建设项目进行竣工规划验收，对于不符合规划的建设项目不予验收或在落实整改措施后予以验收。

2.2、做好规划批后管理的落实制度

2.2.1、建设项目审批后设立“公示牌”制度。要求建设单位在施工现场醒目位置设立“建设项目规划公示牌”。将《建设工程规划许可证》的有关内容及各项技术经济指标、建设工程规划许可证附图、建设项目效果图等以公示牌的形式予以公示(内容应当包括该项目的具置、相邻关系、审批层数、高度、面积、容积率、绿化率、开发单位、施工单位和举报电话等)。

2.3、建设项目批后跟踪检查制度。对经过审批的建设项目制定《建设工程规划监督管理工作手册》，实行跟踪检查制度，建立跟踪检查档案，并确定每个建设项目的批后管理责任人，实施跟踪检查和不定期的巡查。及时发现问题及时处理，对发现的违法建设，发现一起，查处一起。

2.4、违法建设项目投诉制度。公示牌上设立举报电话，对举报的违法建设案件一一进行核实，坚持有访必复，对确属规划部门职责范围的案件及时予以查处。不属于规划部门的及时移交有关部门予以处理。

2.5、建立规划批后管理实施情况反馈制度，将建设项目的批后实施情况、更改情况及时反馈至规划编制部门，以利于提高和改进今后的规划许可、编制与审批的质量，减少因规划编制不合理而造成的违法现象。

2.6、进一步完善公众参与机制。公众参与，对规划管理部门来说，既是增加了一项约束机制，也可增加规划管理的透明度。同时也就降低了规划调整的随意性。主管部门可以通过政务公开、规划网站等途径让公众更多地了解城乡规划，拓宽公众参与的途径，让公众更多的参与到城乡规划与建设中。

2.7、建立建设单位规划管理档案。对不服从规划管理，从事违法建设拒不整改的建设单位，停办该单位所有在报项目的审批手续和规划管理手续。待违法行为处理完毕后，再办理相关规划手续。同时对参与违法建设的施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位等相关单位报建设主管部门，制定相关措施促使相关单位自觉抵制违法建设，参与合法建设活动，从而达到阶段性和长效性管理的有机结合，进一步维护城乡规划与管理的严肃性。

2.8、引入“规划指引”。法律规范的条文多具有原则性、抽象性的特点，而规划实践中的出现问题往往十分具体而复杂，许多问题不适宜纳入法律规范的调节范畴。此外，立法的程序通常比较冗长复杂，需要经过反复论证、多次修改，而开发建设中的新问题会不时出现、且需要解决，要依靠法律法规出台来解决显然不可行。加之现今我国的城乡规划行政法律体系尚不完整，在规范城乡规划建设活动方面还存在着种种的不适应，因而较高层级(比如省级)的政府及其规划行政主管部门有必要通过适时地制定各种规划政策、技术建议等文件，对规划建设中的问题加以规范和引导。

英国的“规划指引”对我国现阶段的城乡规划管理工作具有较好的借鉴意义。“规划指引”是一种规范和指导城乡规划和城乡建设的政策性文件，是较高层级的城乡规划行政主管部门公布的关于某些规划问题或针对特定开发建设项目的一系列引导性政策、要求和建议。可针对不同时期城乡规划建设管理方面存在的突出问题、城乡的发展动态和社会公众普遍关注的规划热点问题而制定。这是在现行城乡规划法律规范的框架内，进一步阐明规划政策，并做出技术上的强调、深化和补充;也可对一些特定类型或特定地区的规划提出要求和建议。在我国城乡规划管理体系中引入城乡“规划指引”，可以使其与城乡规划法律规范刚柔相济、相辅相成，从而有效规范和指导城乡规划的编制、审批和实施等工作。

3、结语

城市规划是城乡建设的基础和蓝图，加强规划批后管理，是确保城乡建设健康有序发展的根本。我们一定要坚持科学发展观，认真贯彻落实十精神，加强城乡规划，加强城乡规划批后管理建设，有效实施相应的措施，努力推进“城乡一体化”的步伐，为建设一个美丽城乡而努力奋斗。

参考文献：

[1]张雪松,周熔,张虹.城市规划批后管理数字技术研究[J].城市规划,2007,06:56-60

篇（6）

中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意义

公众参与的有效性，指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。公众参与应当是有效的参与，如果公众参与不具有有效性，而只是流于形式，那么公众参与制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，参与的有效性是公众参与的制度根本所在，因为“在参与走过场的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任。”[2]

具体到城乡规划领域，公众参与有效性的考量显得尤为重要。这可以从两个层面进行分析。

第一，从公众参与规划过程本身而言，如果参与的规则不能使公众对最终的规划结果产生预期的影响力，那么一方面这样丧失了公众参与城乡规划的必要意义，另一方面也使公众参与下一次规划的积极性受挫。这两方面将使公众参与城乡规划制度沦为形式。

第二，从公众参与城乡规划的最终结果——规划方案而言，又具有两个特性：

一是相比较大多数行政行为的结果而言，城乡规划方案具有未来导向性，规划方案都是对未来的城市建设进行指导的，因此判断此次公众参与规划的有效性可能要经历一段时间的等待，即参与的效果显现具有延后性。同时，此次参与的效果又会一定意义上影响接下来公众参与的信心，因此，预先通过制度设计提高参与有效性对城乡规划领域尤为重要。

二是长期性和广泛性。其他大量的行政行为存续期限较短，适用范围有限。而城乡规划行政行为则不然，规划方案通常期限长，适用范围非常广泛①，一旦失误后果将难以弥补，而且规划修改阶段的公众参与也非常受限。这样看来，通过加强规划制定过程中公众参与的有效性，尽可能的避免失误和错误就显得尤为重要。

二、参与有效性的评价机制

评价标准应该分两个层次：第一是事实层面的，评价公众参与城乡规划的有效性是否具备，即有无现实参与效力；第二是价值层面的，在参与效力产生的情况下，公众参与城乡规划的效力是高或低、效果是好或坏，即参与的质量。

（一）事实层面之标准

事实层面去判断公众参与城乡规划的效力主要表现为：从程序角度看，是否在既有制定法中具体设置了一系列规则，如规划行政主体对公众参与意见的回应程序，这些程序规则的运行或多或少将使公众参与产生效力。

（二）价值层面之标准

判断公众参与城乡规划之有效性高低应当主要从应然情况进行考察。而这里的应然标准实际就是从价值层面对参与之有效性的判断。

1.从参与阶段来看，城乡规划领域的每个参与阶段，规划启动阶段、规划编制阶段、规划实施阶段、规划修改阶段都应该设置相应的公众参与的具体规则。

2.从参与内容来看，应当保障城乡规划体系的每个规划种类都能够成为公众参与的对象，不论是总体规划，抑或是详细性规划；不论是控制性详细规划，抑或是修建性详细规划。

3.从参与主体来看，应当保障最广泛意义上的公众参与，不论与规划事项有无利害关系，不论是专家等特殊主体抑或是普通公众，都可以凭借恰当的方式进行参与。

4.从参与方式来看，首先应当设置一系列规则保障公众参与权，其次更重要的是设置保障这些规则实施效果的另一部分规则。例如：首先规定了听证程序，其次规定了听证后公众意见的回应机制，以保证听证的最终有效性。

我们认为，如果城乡规划领域公众参与程序设计能够符合上述四个标准，那么这样的参与程序体系是完备的、良性的，也同时会最大限度的保障在实体上实现公众参与的意见主张。

为了便于理解，将公众参与城乡规划有效性之考察标准的脉络以图示方式表示，如图1。

三、提高公众参与城乡规划有效性之途径

上文分析城乡规划领域公众参与的所有内容，都是为了解决困境，提出完善路径。这也是分析城乡规划之有效性的目的所在，也是公众参与城乡规划的根本实质内容。所有的“What”、“Why”其实都是为了解决“How”的问题。

需要说明的是，我们探求公众参与城乡规划的有效性问题，主要从法律制度，尤其是行政法律制度的层面，其他的诸如转变执政理念、提升公众参与热情、公众专业参与素质提高等社会或心理层面的部分不进行列举。

（一）参与主体层面——社区规划师的出现

北京市目前在积极试点社区规划师的参与模式，① 由北京市规划委员会发起，在区县政府、街道办事处的协调帮助下，由城市规划设计院的规划师直接与社区“一对一”挂钩，负责该社区公众参与规划之意见收集、规划知识讲解、规划方案的说明等工作。

社区规划师是致力于社区管理、更新和复新等事项的管理性规划师，也是服务于城市街道一级政府机构的规划师。现阶段我们的社区规划师主要的工作内容可以集中在，向社区居民提供相关规划专业内容方面的咨询服务、定期或不定期开展规划宣传和规划知识培训、为政府或规划机构进行城市研究和公共政策制定提供材料、组织居民对本社区的规划建设情况做发展评估等方面。同时，社区规划师要为市民和政府之间的沟通担负起桥梁作用[3]。

目前社区规划师项目在北京市朝阳区双井街道办事处辖区取得了较好的参与效果，在全市推广的效果有待进一步考察。我们认为，可能出现的影响参与效力的层面是：（1）规划师的主观意愿和时间、经费保障等因素；（2）区县、街道办事处、社区的协调和动员机制；（3）“社区规划师”定位的准确性。与一般规划师之区别，同一规划师两种活动时之区别等；（4）规划师的工作方法。

（二）参与方式层面

1.规划运行中信息公开的完善

在公众参与活动中奉行公开基本原则，早已经形成共识。政府信息公开是公众参与的基础，公众参与反过来也推动着政府信息公开向广度和深度发展[4]。

《城乡规划法》已经明示地规定了基本的规划信息之公开（如“公告”制度，且规定期限不少于30日）。但是由于规划是专业性、未来性的行政活动，在编制和实施中行政主体和专家的功能比较突出，普通公众则基本处于征询意见的地位。因此，信息的公开显得尤为重要。

从城乡规划领域视角看，信息公开要完善以下几个层面。

1.信息公开要具备一定的广度

规划信息是公众参与之基础，不能只对某一阶段或某种规划进行公开，而应该除了涉及国家保密等不适宜于公开的内容外，实现全方位覆盖。尤其是规划草案的形成过程之信息公开。公众参与不一定覆盖规划的所有方面，但信息公开是可以做到的。

通过2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》第14条、第21条、第23条的规定我们可以看出，在政府公开范围和事项的确定上，行政相对人只有事后的被告知决定及其理由权，没有事先的决定做出参与权。另外，政府信息以公开为原则，以不公开为例外，其“例外”的事项标准必须明确，对于政府公开信息范围的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列举”的方式” [5]，而不应该采用现在的“概括+公开列举+兜底条款+例外列举”的方式。②

2.信息公开的程度加强

规划信息公开的内容以满足公众参与的目的和必要性为标准，“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器”[6]。总体来说，除非有法律规定的特殊情形，应当无保留公开。实践中以规划专业性为由阻止公开，认为公开也没有意义的做法是重大错误，公开与否是前提问题，公众能否理解是实施完善的问题。

3.信息公开的方式转为主动公开

规划信息公开很大程度上还表现为信息的依申请公开，如规划调整的内容。这在实践中明显不能满足公众参与的需求。城乡规划之信息公开主要应当表现为主动公开，而且对于规划行政主体而言，这是权利亦是义务。如同行政机关在行政诉讼中“先取证、后裁决”一样，规划也应该基于一定的原理、主张而制定，这些原理主张应当公开公布，且这些信息是在制定规划时就存在的，提供并不增加额外的成本。

4.其他相关内容的一并公开。

规划领域之信息公开绝不仅限于规划方案之公开，与规划方案编制、确定、修改相关的信息也属于公开的范畴。如：规划意见征询听证会信息之公开，听证代表的选择，主张，听证意见的取舍等都属于公开的范畴。

（二）提升听证会的运行效力

听证会是行政领域的基本运行方式，“作为程序法的核心，听证对行政民主、法治保障人权的作用越来越突出，听证也越来越受到人们的关注，并得到广泛的运用。” [7]有关听证的具体运作程序和方式，本文在此不再赘述。以下仅就如何提升公众参与城乡规划听证的运行效力进行分析。

1.制衡规划行政主体在听证会中的作用

德国公法学家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的（公共行政），但是这种范式并不能理所当然地适用于现代的规划行政领域规划行政针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。①

与其他行政领域相比，城乡规划行政领域的行政主体表现出一定的特殊性：（1）是规划方案的制定主体，并控制规划的实施与修改；（2）规划是对社会产生长期、普适效力的行政行为；（3）同属行政系统内的其他行政机关行使国有土地使用权的管理职能，而城市规划很大程度上是对土地用途的再划分；（4）土地具有巨大经济价值的属性，是地方税收的主要来源。

因此，对于城乡规划领域的听证程序，我们非常有理由怀疑规划行政主体是否能处于“中立地位”。事实上，它已经成为或至少是“类当事人”的地位。因此，有必要在听证程序中引入制衡机制进行权力分化，这也体现出“均衡性”的参与原则。有学者提出在城乡规划领域听证活动中引入独立的仲裁机构的理念[8]，尽管不成熟，但至少提醒我们规划听证中主体之特殊性。

2.多层次“大听证”方式之建立

目前《城乡规划法》明示规定的听证等严格程序的法条表述均为：“并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。这样表述除了将论证会顺序放在听证会之前有待商榷之外，似乎还表明了立法者的另一种思路，即这三种方式“择其一”运用，选择了听证会是否还可运行论证会，选择了论证会、听证会是否还可运行“其他方式”。立法没有明确回答，但从实践中的做法看，基本是选择一种运行。

我们认为，“大听证”模式不但不会降低行政效率，反而在提升参与效力的前提下附带提高行政效率。因为更广泛的征求意见有利于规划内容的民主性；更全面的听取看法有利于规划建议的集中；更多主体的意见表达有利于规划方案的执行。试想一下，规划方案由于意见征询不充分而仓促出台，在执行中遭遇公众巨大阻力，行政效率在制定当时是比较高，但整体来看是丧失的。

（三）建立规划意见回应机制

公众参与城乡规划的有效性固然存在一些客观性标准，但实际上在每个参与主体内心对本次公众参与的有效性都会产生自我评判。最为关键的是意见的采纳情况以及理由的回馈。也就是说，参与渠道的通畅性是否具备，从下至上、从上至下两方面是否都顺畅？

规划意见回应机制的建立需注意以下几个问题。

1.回应的内容尽可能全面

意见回应主要是表达对公众意见的最终评价结果，反馈时需要对所有意见进行回应，不能只限于采纳的意见，未采纳的意见相较而言更具有回应的必要性。另外，回应不能只是简单地说明是否采纳，必须说明理由，理由的是否充分是公众判断参与效力的关键，即使意见未被采纳，但理由可以接受，公众仍将认为参与有效；反之，即使意见被采纳，但没有说明理由，参与的效力将被大打折扣。

2.回应的主体不限于提出主体

意见回应的主体不限于提出意见、建议的主体，公众参与是大众化的、全面的，意见的多样性非常丰富，未提出意见的主体可能也是意见的受益者，即使与该意见无关联性，因为其参与了规划活动，对规划活动中的公众意见也享有知情权，也就是说，规划公众参与的意见应当向所有公众参与主体回应并公开。

3.回应的具体程序明确清晰

回应机制的建立必须设置相应的程序规则来保证。“具体的信息反馈要求政府必须对每一个建议的处理情况进行说明理由：采纳建议的情况要说明原因，未接受的建议更要说明原因，并将这些意见附随说明理由一并归档，以备日后公众的查阅。” [9]包括回应的期限、回应的主体、回应的内容及理由以及不回应的法律后果。

参考文献：

[1] 王青斌.论城市规划中公众参与有效性的提高[C]//公众参与法律问题国际研讨会会议资料选.北京：中国政法大学法治政府研究

院：2010-10.

[2] 徐文星.行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价[J].上海行政学院学报，2007，（1）.

[3] 郝娟.提高公众参与能力 推进公众参与城市规划进程[J].城市发展研究，2008，（1）.

[4] 王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2011：196.

[5] 山文岑.试论我国的缺陷及其完善[J].图书与情报，2010，（1）：72.

[6] 王名扬.美国行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，1995：109.

篇（7）

兵马未动，粮草先行。在古代，人们就已经有了规划的思想。而21世纪的城乡规划工作直接关乎着城乡建设的未来，且规划实施工作具有一定的不可逆性，一旦规划付诸实施，就很难实现逆转，城乡规划工作的重要性不言而喻。近年来随着城乡规划工作的进一步开展，暴露出了不少的问题，本文就针对城乡规划中存在的问题及发展困境，探讨一下城乡规划所面临问题的应对措施。

一、城乡规划的背景及意义

城乡规划包括以下几部分的内容：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划以及村庄规划，城乡规划工作具有促进城乡经济协调发展的重要作用。实行改革开放以来，随着城市化和工业化的共同发展，城市人口规模及产业规模迅速扩张，城市化进程的快速推进，给周边地区造成的影响也不断增强，城乡差距进一步增大，成为困扰我国经济社会发展的重要难题。在新时期下，城乡规划无疑是实现城乡协调发展的重要途径，具有十分重要的实践意义。

二、现阶段城乡规划面临的问题

由于我国经济社会发展环境的变化及各地区条件不同造成的限制，原有的城乡规划体系暴露出很多与各地区实际发展不符合的问题，主要可以概括为以下几个方面：

1.制度问题

由于制度问题，造成了部分地区城乡规划工作部仅不能实现城乡统筹发展，还在一定程度上加剧了城乡分割。长时期以来实施的城乡规划自身存在着一定的矛盾性，城乡规划的几个内容之间由于不同的行政单位组织编制问题，缺乏必要的衔接性，使城乡规划一直被动的处在城乡分治的状态。另一方面，由于城镇建设用地较为紧张，突破了城市规划所限，违规征用大量土地，造成了城乡建设用地资源的严重浪费。

2.村镇规划水平低，机构不健全

在我国中西部地区，乡镇规划工作相对较为落后，除了工作队伍编制问题，还存在着村镇规划机构不健全等问题，规划管理水平较为落后，致使规划专业人才的缺乏，规划管理观念具有相对的滞后性。

3.地区性差异问题

城市规划工作中对地区间差异性的忽视是现阶段城市规划面临的突出问题之一，虽然地区间实际建设用地存在着较大的差异，但是建设部门制定的人均建设用地标准没有考虑到地区间差异性的问题，缺乏因地制宜的具体细化标准。另一方面，由于东西部地区在地形方面的差异，处于高原或沙漠周边的城市，生态环境相对来说比较脆弱，规划指标不宜进行提高。相反的，针对平原城市的实际发展需要，可以适当的提高规划标准，扩大城市规模，减少用地紧张问题带来的不利影响，但是这些内容并没有被纳入到城市人均规划建设用地标准之中。

4.区域动态发展问题

20世纪90年代初期，由于我国城市经济总体水平相对较低，除了省会城市、直辖市及沿海开放城市之外，剩余城市的城市化及工业化水平处于起步或发展阶段，剩余劳动力没有产生像现在阶段的大规模流动。但是随着改革开放的不断深入发展以及城市工业化发展水平的不断提高，工业区的泛滥建设及城市用地规模的加速扩张，在一定程度上减低了规划的权威性。规划工作缺乏符合实际标准的动态调整，没有从长远角度分析城乡发展新形式下所形成的用地需求。

5.城市之间缺乏相互联系

城市规划工作规划对象太偏重于单个城市的规划管理，没有充分考虑到各个城市与城市之间的相互联系作用。虽然在城乡规划用地标准方面已及涉及到了城市对外交通的用地需求，但是没有深刻的认识到城市发展并非是独立运行的，而是在同其他城市经济联系的过程之中实现功能及结构的调整，并随着城市空间的拓展随之出现城市群或都市圈。

三、城乡规划问题的应对策略

1.整个规划体系，建立全面覆盖的地域规划系统

首先，规划体系的制定应严格坚持不同等级城市及城镇协调发展的原则，进一步完善城乡规划体系，改革城乡规划编制办法，做到城乡之间的统筹规划发展。对于目前偏重于城市发展，忽略乡镇建设的规划弊端，积极记性规划制度上的创新，在统筹规划的安排下，尽快实现城乡规划及管理一体化。

其次，要将整个行政区域视为一个相互联系的地域系统，优化城乡资源各要素之间的综合配置及利用，对农用土地的利用作出规范化处理，从而有效实现土地资源的集约化高效利用。与此同时，应对各个地区之间存在的不同矛盾及尖锐问题，展开专项城乡统筹规划，集中力量解决区域内矛盾较为突出的问题。

2.引进现代科学技术，加强对城乡规划的实时动态监管

针对我国城市建设规模的浩大性及对土地资源的强烈需求性，土地资源利用状况混乱的局面，城乡规划管理部门应做好规划信息的处理及利用工作，将现代技术信息系统引入到城乡规划与城市建设之中，做到从服务社会到动态监管、从问题分析到规划决策都能在强大的信息技术手段下进行。并充分利用现代遥感技术、地理信息技术系统加强对城乡规划的动态检测，对规划过程中出现的违规问题做到及时发现，及时处理。

3.加强城乡规划管理人才培训，提升规划管理水平

目前阶段的国内城乡规划专业管理人员数量相对较少，且专业素质技能偏低，不能有效应对我国较为复杂的城乡规划管理问题及复杂现状。所以，应在加强城乡规划管理部门专业人员培训，使之能跟上现代化城乡规划建设步伐的同时，提供优惠的政策及物质条件，将城市规划建设管理人员引入到乡镇规划建设部门，做到城乡规划建设的统筹发展。

四、城乡规划需重点处理的几个关系

1.城乡规划与城镇等级的关系

城市等级越高，在规划过程中对土地资源的需求量也越大，土地利用也相对较为集约。针对这一现状，在日后的城乡规划土地用地标准制定时，在遵循依法依规及集约用地的原则下，适当调整城乡规划内部土地利用结构，通过中心镇的建立，适当疏散中心城市人口及产业新城建设布局，实现建设用地占补平衡的目的。

2.城乡规划与主体功能区的关系

城市的发展是离不开当地区域的自然生态环境的，因此，城乡规划发展应依据区域功能的不同设立不同的标准，促使各地城乡规划发展能与与主体功能定位相适合。首先，地方政府编制城乡规划应以区域主体功能为切入点，寻求空间资源在城乡规划中的优化配置。其次，适当放宽或限制城乡建设用地使用规模，合理调整产业布局，通过合理的人口引导流动，促进城乡规划与区域主体功能的协调发展。

3.城乡规划与城镇化的关系

城乡规划的注重点是内配资源的优化配置，但并不是简单意义上的用地规模扩张，新形式下的城乡规划应立足于城乡关系的协调建设。应做到将城乡规划建设过程中的用地调整与失地补偿充分联系起来，并根据区域内具体情况，计算出相适应的补偿标准，避免“圈地”现象带来的城乡矛盾问题。另一方面，城乡规划建设应从统筹发展的大局出发，通过产业优化和人口空间的分布调整，分化城乡之间人口、资源及环境之间存在的突出矛盾。

结语

在当前的新形势下，城乡规划管理要正确处理好规划管理权下放与统一的关系，城市与乡镇之间的等级关系、规划与区域主体功能之间的关系，认清现阶段城乡规划管理的问题，注重城乡之间的统筹发展，建立城乡协同发展的良性机制。

篇（8）

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中图分类号： TU98 文献标识码：A 文章编号：

(一) 当前城乡规划建设存在的突出问题

我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。

（1） 城乡规划建设发展不够平衡

虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。

（2） 城乡规划建设不够科学合理

由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。

（3） 城乡规划建设整体协调不足

城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。

（4） 城乡规划建设体制不够健全

由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设， 促进我国城乡规划建设的顺利推进。

（二）城乡规划建设的对策建议

（1） 加大《城乡规划法》的宣传力度

站在贯彻落实科学发展观的高度，充分认识城乡规划建设的重要意义，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣传贯彻《城乡规划法》，此外，还应向广大城乡居民宣传城乡规划建设的相关制度、宅基地审批、申请条件以及报批等程序，提高广大城乡居民的规划建设意识，并尽量做到家喻户晓，人人皆知。同时认真总结城乡规划建设方面的经验，并对之加以大力推广和交流，以行之有效的方式引导人们认识并支持城乡规划建设，逐步形成依法规划、科学规划、人人参与规划的良好环境与氛围。

（2） 进一步完善城乡规划建设体系

要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。

（3） 积极探索城乡规划建设新机制

探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。

（4） 加大城乡规划建设的资金投入

各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。

（三）城乡一体化

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。

但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民” 的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》 规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。

从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作， 因此， 如要达到城乡一体化的目标， 城市规划必须符合如下要求：（1） 加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、 林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。

（四） 未来规划

这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念， 用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，。

空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。

（五） 结语

总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。

参考资料：

[1]谭纵波. 《城市规划》 .清华大学出版社.2005.11

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中图分类号：TU984文献标识码： A

经济的迅速发展伴随着诸如环境污染与资源枯竭等许多社会问题，臭氧空洞、土地沙漠化、空气与水资源污染等等，都对人类的生存和发展造成了巨大的威胁。科学设计生态建筑，可以营造出一个美好和谐的生存环境。

一、何为生态建筑

（一）概念

生态建筑是一种立足于当地自然条件，以生态学和建筑学为指导理论，依靠科学手段建造，与周围环境达到有机结合的建筑综合体。生态建筑综合生态、经济与社会效益为一体，具有节能、节水、降低污染的优点，通过有效调节室内的气候条件与生物气候状况，使人们享受到舒适的工作生活环境。

在针对城乡规划的设计中，生态建筑的建设需求对建筑的总规划、布局立面的设计与具体施工产生了更严格的要求。从事城乡规划的设计师必须要具备更高的职业素养和专业技能水平，其知识面必须涉及生态学、建筑学、实用科学等多个领域。优秀的规划师将会依靠天马行空的丰富想象力，将建筑与艺术相结合，使居住者享受到舒适居住条件的同时，也能欣赏到美的感受。

（二）意义

生态建筑设计对于城乡建设的重要意义不言而喻。华夏民族几千年来的建筑发展史都离不开与自然环境的密切联系。建筑既代表着所处地区的民族特色，也影响着当地的生态环境。在某一段时期内，人们片面追求建筑的社会性，而忽视了建筑的生态性。生态建筑学的诞生与发展使得人类又开始重新重视起生态与社会的协调建设。生态建筑学若要解决复杂的城乡生态问题，必会涉及到多个学科的知识，走上综合方向的研究道路。

二、生态建筑的设计重点

生态建筑，以生态需求为重点，在进行规划设计时需要注意以下几点。

（一）绿化

生态建筑的建设重点是要兼顾邻近区域的整体生态环境，不可对周围的土地造成破坏，建筑区内要进行适当的绿化，给居住者以田园般的美好享受。

（二）节能

生态建筑依托于现代科学技术，对能源使用方面进行优化设计。以节能减排为目标，通过高技术含量设备充分利用新型自然能源，来造就节能环保的生态建筑体系。

（三）人文感受

生态建筑究其本质依然是提供给人类居住的场所，因此需要对人文环境带来的舒适感受加以重视。以现代建筑理念为指导思想，构建良好的人文环境，使居住者获得美好的情感体验，有助于缓解工作压力，促进身心健康。

（四）取材自然

生态建筑要注意外在风格的设计，尽量与周围环境相融合。取材也尽量选择周围环境产出的材料，进行创新应用。在保证原有环境的同时，有效的利用了周围的环境，达到了建筑与自然的和谐统一。

（五）空间留余

生态建筑进行规划设计时要保留一定的空间，可以降低建筑及相关废弃物对周围生态环境的不良影响，也可以留待以后进行改造。

三、生态建筑设计的现有问题

（一）现代化技术不能切实运用其中

现代科技水平的发展使得高新技术逐渐应用于各行业各领域中，进行城乡规划时可以借助计算机等现代化技术，提高生态建筑的节能效果。然而，理想与现实不符，城乡规划并没有充分的使用那些高新现代化技术手段，直接造成生态建筑欠缺现代化水平。

（二）缺乏精确的认识，理论意识比较薄弱

我们知道，生态建筑对室内环境具有很强的调节作用，有助于人们的身心健康，并且其寿命较普通建筑可以延长多年，但是目前人们还是缺乏对生态建筑重要性的认识。在城乡规划的过程中，建筑设计缺乏对生态理念的运用，仅仅是选择一些花草种植与建筑物附近作为点缀，流于表面，无法达到城乡规划建设生态建筑的实际要求。

（三）理论与实际缺乏有效的结合

理论来源于实践，能够指导实践，其正确与否也要接受实践的检验。生态建筑的设计理论来源于持续不断的建设实践过程，可以根据不同地区的具体情况对建设活动进行指导。目前存在于生态建筑建设过程中的一大问题是理论与实践的脱节，即在进行规划设计时，轻视理论联系实际的重要性。或直接使用理论，不做具体的分析和修改；或不对理论作细致研究，盲目的进行生态建筑设计。

另外，现有的理论研究对象多集中于经济发达地区，具有明显城乡差距的农村区域缺乏足够的理论指导，尤其是东北三省的农村，即便有几篇相关的文章作为参考，其研究成果也没有经过实践检验，所有生态建筑的实践活动都是依靠自身进行探索。

（四）资源使用混乱

即便是经济发达地区，某些机构在规划土地时也会无视法律法规，越权审批，造成不良影响。进行建设时，会胡乱占用耕地，造成资源浪费。

四、解决对策

（一）理念创新，革新设计方法

理论与实际相联系，实际状况在不断发展，理论也不会一成不变。运用生态建筑学理论指导生态建筑设计时，要注意随时更新现有的理论知识，摒弃陈旧无用的理念，汲取创新性理念，促进生态建筑社会经济效益的最大化。参考优秀的设计经验，通过调研当地的具体情况进行针对性的修改，使生态建筑能够最大程度的融合于当地环境。

（二）深化体制改革，完善城乡规划体系

我国社会目前正经历着多种体制的创新性改革，如市场经济体制改革、金融体制改革、医疗体制改革、教育体制改革等等。深化城乡体制改革，可以排除掉旧制度中阻碍城乡建设的不利部分，保留下来的科学体制可以更有效的促进生态建筑理论与城乡设计规划的有机结合。在体制改革的实际过程中，必须要以实际情况为基础，按照城乡规划的需求指导具体实践活动。建设兼有人文理念与生态效益的现代化建筑，高效利用自然资源，节省占用空间，促进生态与社会效益的共同发展。

（三）发展政治文明与生态文明

现代化建设对政治文明建设有着很高的要求，政治文明的建设将会促进生态文明的发展。城乡规划要依《城乡规划法》实行，通过编订、审核、落实等多个环节进行完善。城乡规划可以调动各阶层积极参与：首先政府要加强行政手段的力度，其次加强信息的披露，令公众能够充分的参与其中，最后各部门进行协作联系，强化行政部门的监督力度，建立科学的评价体系，对城乡规划的全过程进行动态控制。

（四）强化生态建筑的自然调节水平

生态建筑的优势在于其与周围生态环境的完美融合，生态建筑的设计重点之一就在于建筑物调节气候的能力。生态建筑在设计时，会留有一定的备用空间，以便在后续的使用过程中能够随时进行整改。生态建筑的布局要兼顾采光与通气性，可以多布置绿色植物来净化环境、调节温度湿度，同时也要提高对自然灾害的抵抗水平，最大程度的保障人们的生命财产安全。

结语：

生态建筑是我国城乡规划建筑设计的新方向，生态建筑学立足于生态学和建筑学，指导城乡规划走向生态效益与社会效益相结合的科学发展道路。生态建筑的规划设计要兼顾建筑、居住者、自然生态三者的和谐共融。在我国城乡规划的过程中，生态建筑的发展过程依然存在着许多缺陷。为促进城乡生态建设，需要国家、政府、各机构、公众的充分参与，以具体实际为立足点，进行针对性的有效措施，达到生态建筑理念的有效运行。

参考文献：

[1]叶龙,沈永伟.浅析城乡规划设计中的生态建筑[J].科技创新与应用,2013（16）.

[2]汤俊军.探究城乡规划中的生态建筑设计[J].现代园艺,2013（22）.

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中图分类号：TU984.11

文献标识码：B

文章编号：1008-0422(2010)02-0102-02

1　前言

今天，我们踏入了新世纪的门槛。进入了人类历史上的一个全新时代，近些年来，通过城乡规划的正确引导，一些中等城市的规划建设突飞猛进，由原来的一个中小城市正逐步发展成一个环境优美、交通方便、经济发达的中等城市。城市的健康发展，城乡规划功不可没，城乡规划管理对于城市发展更是发挥了非常巨大的作用，但也有不少的问题和矛盾急待研究和解决。

2　当前新形势下规划管理存在的一些问题

城乡规划管理工作是一项行政管理工作，它分为城乡规划编制和审批管理，城乡规划实施管理和城乡规划实施监督检查管理三个部分。

2.1　城乡规划编制和审批管理

在城乡规划编制和审批管理的过程中，现在的城乡规划设计业务已进入了市场，要有钱才能做规划，而一些中小城市在规划编制方面的经费一般安排都不是很充分，有的甚至认为规划可有可无，对规划的投入不足，致使城乡规划设计的深度不够，控规覆盖面不足，失去了宏观调控作用，即使编制了规划往往也难以实现。同时规划受到“权力”和“钱力”的干涉太多，规划的权威性在“权”和“钱”面前有点显得苍白无力，修改规划不按规定的程序来，政府由于招商引资心切，为了能引进项目和资金存在随意更改、曲解规划现象，造成最后的规划成果还是成了“纸上画画，墙上挂挂”。现实建设和规划设计的目标相距甚远。

村镇的规划人员的专业能力有待提高，村镇规划人员编制偏少，人力严重不足，造成村镇规划管理不能到位。村镇规划档案资料不规范。做村镇规划设计时，基础资料难收集。很难掌握准确的资料进行设计，一些设计单位只能按经验和常规做法进行设计。一些已编制的上版规划落实不到位。在已编制规划的村镇未能够严格按照规划实施。变动很大。规划审批存有随意性a村镇布局规划设计的实施涉及宅基地置换、承包地调整、基本农田保护等一系列政策问题，村民小组集中居住建房的难度较大，严重影响了农民在规划居民点集中建房的积极性。村镇规划的实施难，在村镇表现为急功近利、盲目招商、乱占耕地。个别地方“规划跟着项目走”，存在先用地后规划的现象，造成短期行为和决策失误。导致村镇建设难以逐步实现集约化发展，同时导致大量集体土地被滥用。设计过程中村镇管理者希望把村镇规模做大，要求提供更多村镇建设用地，希望求得土地利用规划的妥协，而土地利用规划要求严格保护农用地，控制城市建设用地规模，迫使城乡规划在城市建设用地规模上做出让步。

2.2　城乡规划实施管理

在城乡规划实施管理的过程中，有些管理部门可能对项目的前期报批阶段把握得比较好，可在竣工验收阶段，由于人力物力不足，前期审批和后期验收脱节，竣工验收只是走走过场，没有起到实质性作用，造成有些项目违规超标准建设得不到有效的查处。

在城乡规划实施管理的过程中，还有一个方面就是规划管理权力不集中，一个城市有几个相对独立的规划管理部门(如中心城区、开发区、工业园区等)，各部门各行其事，各做各的规划，造成各管辖片区之间的规划不能很好的衔接，使整个城乡规划的宏观调控失去作用。

2.3　城乡规划实施监督检查管理

城乡规划实施的监督检查，是指城乡规划行政主管部门为了实现城乡规划管理的目标。依照城乡规划法律和法规批准的城乡规划和规划许可，对城乡的土地使用和各项建设活动实施城乡规划的情况，进行行政检查并查处违法用地和违法建设的行政执法工作。在城乡规划实施监督检查管理的过程中，城市建设违反城乡规划的现象屡见不鲜，虽然对违章建筑的拆除力度很大，但一些违章建筑今天拆明天建。违法建筑在一夜之间就能建起来，一段时间后，违法建筑又遍地都是，难以根治。有些违法建设由于某些领导事先打招呼，执法部门在执法过程中可能就睁一只眼闭一只眼。对违法建设的查处，如何做到随到随查随处理，如何有效杜绝违法建设行为也是困扰规划管理的一个大问题。

3　问题的分析

上面的几个问题存在于城乡规划管理的整个过程之中，具体来讲主要有以下三个方面：

3.1　在城乡规划编制和审批管理的过程中，没有形成合理的城乡规划体系

城乡规划的编制一般分为两个部分，一是城市总体规划的编制，二是城市详细规划的编制。

结合近几年的规划实践，可以看出，当前城市总体规划的编制主要任务是研究和确定城市性质与规模、发展目标、建设用地布局、功能分区、交通体系等，重点是确定城市性质、规模与发展方向。总体规划只是从整体上、宏观上指导城市建设。现在一般中小城市的城市总体规划的编制一般都会聘请外地一些比较权，威的规划设计单位进行规划设计，而他们对于当地城市的了解一般仅限于为期一个月左右的现场调查(有的调查时间甚至更少)，所掌握的资料大都是文字，对于城市的结构形态、风俗民情也仅限于一些图纸和文字，虽然设计单位对所掌握的资料进行了大量的分析和研究，可编制的规划往往更偏重于理论，规划地形图一般都采用航拍的大比例图，有时因为时间紧，采用的图纸可能是几年前的老图，有些地形变化后没有及时更新，如果应用于实际就会出现问题。

城市详细规划的编制分为控制性详细规划和修建性详细规划，政府编制的详细规划～般为控制性详细规划。用以指导修建性详细规划的编制。城市的近期发展和建设的时间要求往往是紧迫的，而能指导近期建设，最能发挥作用的是控制性详细规划，由于对详细规划编制的投入太少。控制性详细规划覆盖面低，深度及广度不够，远远不能满足日常规划管理的需要。有时由于某个项目需要落实，为了能够及时提供规划，政府一般会临时要求设计单位抢时间做好规划，这样造成需要一两个月才能做好的规划在一两个星期甚至更段的时间内就抢先“出炉”。这样的规划往往没经过深入细致的研究，造成规划调整频繁，存在一定的随意性。将对今后的规划带来一定的负面影响。

另外城乡规划建设的发展与历史文化遗产的保护和生态环境保护是城乡规划管理经常碰到的矛盾，近几年来随着我国城市化和城市旧区改造进程的加快，这些矛盾愈显得突出。“干城一面”，自然资源、文化遗产面临破坏，许多自然资源、有历史特色的建筑在城市改造中消失。在规划时要根据自身传统“量身定做”，突出特色。如何建设资源节约型、环境友好型社会，如何延续城市的文脉，如何保护城市的生态环境具有紧迫的现实性和重要的历史意义。

3.2　城乡规划实施管理过程中受到各方面因素的困扰

城乡规划实施管理是一项社会活动，具有很强的社会属性。由于城乡规划建设涉及到各方面的利益，在城乡规划管理过程中，已编制好的规划受到各方面特别是受到来自领导阶层和外资开发商的干扰。而且近几年来各地普遍进行招商引资，对待投资者实行优惠政策，争引项目，往往打破正常的规划管理，结果是城乡规划管理的运作受到投资建设方干扰。随意更改规划，不是按审批的规划进行建设，在市场经济条件下，投资者追求利润的最大化，城乡规划管理的制定的规划要求与他们少花钱多建房的愿望相距甚远，于是乎托关系，找路子，给城乡规划管理部门造成很大压力，使得许多建设违反规划，这样就形成了恶性循环，旧的还没有处理，新的违法建设又已经出现。用“钱”、“权”开道，规划管理人员明知某些项目违反规划，但经不住上边的压力，最后只得屈从，但如果出现了问题，往往是领导不是已调走就是升迁，把责任推了个干干净净，只得由划管理部门承担责任。

当前城市管理机构的机能性臃肿和混乱，规划杈力与规划管理的关系应是统一的，但现阶段规划管理体制不顺，或交叉或并列，往往出现多头管理。或无人问津现象，有些城市由于规划管理的权力分散，中心城区与开发区的规划管理缺乏联系和交流，各部门只考虑自己管辖区内的利益，造成控规无法衔接，部分道路无法拉通，路网体系不够顺畅。这些对于加快城市化进程是有百害而无一利的。目前，规划界对城乡规划管理权限的划分有两种倾向：一种认为城乡规划管理权应集中在市级城乡规划行政主管部门，否则“一放就乱”：而另一种则认为应将城乡规划管理权分散到区、县级规划分局，否则“一收就死”。近年来一些城市在城乡规划管理集权与分权模式上的实践也表明了集权和分权各有其优缺点。集权有利于城乡规划的统一管理，但也会造成管理人员不足，管理不能面面俱到；反之，分杈虽有利于各方工作热情的提高，却不利于城乡规划的统一管理，造成各区为追求自身利益进行不必要的重复建设，市政府宏观调控能力的减弱等一系列新的问题。此外，由于缺乏在较为宏观的区域层次上的城乡规划管理权限，使得城乡规划对城市与城市之间的协调显得软弱无力。在这种情况下，如何总结经验，吸取教训，构建科学、合理的域乡规划管理体制就成为一个具有重大理论和实践意义的课题。

3.3　城乡规划实施的监督检查管理工作的力度不强

城乡规划实施的监督检查，是城乡规划管理中的一项重要工作。它涉及到域乡规划实施的最终结果是否实现规划管理的预期目标。城乡规划实施的监督检查管理工作是一项经常性、复杂性的工作。由于城乡规划管理的综合性、专业性较强，专业管理人员不足，存在效率不高，监督管理力度不强的现象。城乡规划实施的监督检查管理工作中公众参与的很少，缺少群众的监督。

规划的审批“红线”一根线一个字就能够决定一个开发项目的利润大小，规划管理对不同地块的有着不同控制标准，因此社会上对规划行政主管部门存在一些偏见，认为这是规划管理部门的管、卡、压。随着城市生活水平和公民素质的提高，公众参与规划管理的呼声日益高涨，如何协调城市与城市、城市与区域之间的规划管理并理顺各级规划管理机构与公众的关系，建立适合城市社会经济发展状况的规划管理体制，是每位规划管理工作者孜孜以求的目标。

4　对策与建议

4.1　在城乡规划编制和审批管理的过程中存在问题的对策

解决城乡规划编制和审批管理过程中的矛盾应健全城乡规划体系，加大对域乡规划的投入，新的城乡规划法已经注意到了这个问题，明确提出了“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”。

合理调整和编制城市总体规划，在总规确定的前提下加快扩大控制性详细规划的覆盖面，确保规划的稳定性和连续性。城乡规划的过程具有连续性和动态性，城乡规划需要综合研究一个城市，从宏观的角度对城市进行规划。

城市总体规划的编制应打破传统的编制模式，简化编制内容。合理缩短编制周期，突出总体规划的综合性、战略性、整体性、和地方性，充分发挥总体规划的宏观调控作用，适应城市发展的需要。同时我们还应防止有的地方换一届领导就换一版规划的做法，这样不仅造成规划的重复投入，而且对规划的延续性、系统性造成不良的影响。

提高详细规划设计质量，当前一个很重要的方面是要保证一个合理的规划周期。编制规划的目的是为了能正确指导城乡规划管理，不要强人所难，过度挤压设计周期，否则就会降低设计质量，欲速则不达。其次是要运用先进的科学技术，提高规划的设计水平和质量。应用数码信息技术思考和制作城市空间发展的剧本情节模拟，对城市的建筑工程、未来建筑群体和环境进行空间虚拟，及时发现将出现的城市建设问题和指出城乡规划管理将面临的任务。

4.2　城乡规划实施管理过程中存在问题的对策

针对困扰规划实施管理的这些因素，我认为首先应健全城乡规划法制体系，要强调城乡规划管理的整体效应，利用法律的强制性和权威性来规范城乡规划建设行为，城乡规划的实施不是“杈”、“钱”就能解决的问题。而是应该按步骤、按法定批准的规划有序、合理的实施城乡规划。城乡规划实施管理过程中还应加强城建、房产管理等相关部门之间的协作。在竣工验收阶段应该联合城建、房产管理等相关部门对项目严格按报批图纸进行验收。对违规建设的依法进行处理，这样才能有效的树立规划的权威，确保城市建设、城市管理按规划有理、有序的进行。城乡规划实施管理必须根据管理过程分别实施事前控制、事中控制和事后控制。

对于城乡规划管理的权限划分，北京采用高度集中的城乡规划管理体制。上海模式的特点为规划管理权高度分散。深圳市的城乡规划管理体制采用分级垂直管理模式。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城乡规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的；中突。保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。深圳的规划管理模式是迄今为止较为成功的模式。我们需要研究的并不是简单的集权或者分权，而是哪些权力宜于集中，哪些权力宜于分散，在什么样的情况下集权的成分应多一点，何时又需要较多的分权。如何进一步理顺市、区 　 (县)规划管理部门之间的关系，完善社区管理体制。从国际大趋势来看，分权和精简(decentralization and down--sizing)已逐

渐成为一股潮流。对管理权力下放日益增长的要求，也是政治、经济体制改革更为广泛的进程的～部分，按照施蒂格勒和奥茨的分权定理，使服务适合于地方的愿望能降低交易成本(特别是信息成本)、提高效率和激励地方经济发展，但权力下放的成本和收益因不同环境和地域而异。

4.3　城乡规划实施的监督检查管理过程中存在问题的对策

城乡规划部门需加强自身建设，加强城市规划管理系统内部的协调性。必须建立城乡规划管理系统的信息反馈网络。为杜绝验收数据弄虚作假，竣工验收的数据要做到能够和房产等部门共享・同时城乡规划需加强宣传和监督的力度，对违规建设一定要查一个处理一个，并且要将监督检查情况和处理结果及时公开。供公众查阅和监督。这样也能给违法者起到一种震慑的作用。执法者应该依据城乡规划法这把法律利剑严格执法，确实保障城乡规划的依法实施。

对于以上几个方面的问题笔者认为还要加强以下几个方面的工作来解决：

规划是为了能使一个城市能健康、合理的可持续发展。为公众和社会服务是规划管理者永恒的追求，因此，必须加强城乡规划管理者的服务观念。同时要把科学化管理融入现代管理体制中，实现科学化标准管理。现在计算机硬件的性能价格比大大提高，GI$软件和其他一些规划管理及设计软件的功能不断加强，Internet网络技术日趋成熟，这些都为规划信息系统登上新台阶提供了历史机遇，在全国城市中形成一个热潮。许多城市开始逐步建立城市基础空间数据库，通过不同的技术路线和模式建立自己的城乡规划信息系统。这些系统以计算机辅助管理逐步取代部分办公流程中的手工操作业务，实现对城乡规划管理的图形及文档信息的科学化、标准化管理，以此为基础实现数据的动态更新、办公管理、查询、统计以及辅助决策等功能。

在现代经济体制下，城乡规划管理本质具有对城市建设和发展的综合控制和服务(为政府、社会、市场、公众、开发商等)双重职能。为公众谋利是规划管理者永恒追求的社会职责，因此，必须改变观念，解放思想，把握好市场经济体制下城乡规划管理中控制与服务的关系，在城乡规划管理中，服务是第一位的，控制是前提，只是一种手段。没有控制就没有管理，也就没有服务。控制为服务提供准绳，但不是去阻碍城市的发展，恰恰相反，把握住市场经济的规律，调动多方面的积极性，通过合理合法的控制为城市的规划建设和发展创造条件。

篇（11）

《中华人民共和国城乡规划法》实施以来，我国将城乡统筹规划作为规划工作重点，取得了一定的成效，对于推动城乡统筹发展发挥了重要作用。随着城乡统筹理论的不断深化和创新，城乡规划也暴露出一些不容忽视的问题，而缺乏统筹性则是其中的重要问题之一，这于“城乡统筹”发展的目标还有一定的差距，因而必须高度重视城乡统筹视野下城乡规划改革与创新问题，这已经是一个十分现实而又紧迫的问题。特别是在我国大力实施“新型城镇化”建设的新时期，我国必须从当前城乡规划缺乏统筹性的实际问题出发，以改革创新精神，积极推动城乡规划改革，使城乡规划更加适应我国城乡统筹发展，为我国城乡统筹发展创造更为有利的条件。

一、城乡统筹视野下城乡规划存在的问题

（一）城乡统筹规划缺乏法律保障

尽管《中华人民共和国城乡规划法》将城市与农村结合起来，但并没有对城乡统筹规划做出具体的规定，而作为一种“新兴”规划模式，城乡统筹规划到目前为止还没有形成明确的法律和制度，还没有一部法律法规和政策措施对城乡统筹规划做出具体的规定，这就使得各地在开展城乡统筹规划方面，更多的是属于研究性质，还没有上升到具体规划层面。由于我国城乡统筹规划缺乏法律保障，这就使得各地尽管编制了城乡统筹规划，但也很难真正落实到位，更重要的是，由于缺乏法律保障，导致我国各地城乡统筹规划在内容和方法以及深度和成果方面缺乏“统一性”，势必会对我国整体的城乡统筹规划造成重要的影响。

（二）城乡统筹规划缺乏衔接机制

城乡统筹发展是城乡全面、协调、可持续发展的重要保障，也是城市反哺农村、工业反哺农业的重要战略性举措，因而城乡统筹规划具有很强的综合性，这就需要城乡统筹规划必须是全面、协调、可持续的规划，因而必须做好各个领域、各个环节和各个层面的衔接工作。但从目前我国城乡统筹规划情况来看，由于受到体制和机制的制约，目前我国城乡规划当中国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划！生态环境保护规划等三大部门规划的衔接仍然不紧密，甚至鲜有衔接，以致规划的统筹协调流于形式。这主要是由于这些规划由不同的部门进行编制，因而在规划编制过程中无论是目标、重点还是标准、措施都有很大的差异性，因而无法衔接到位。

（三）城乡统筹规划缺乏有效实施

由于目前国家以及各级地方政府在城乡统筹规划方面仍然处于探索阶段，因而普遍还没有建立城乡统筹规划实施的运行体系，既缺少相关的配套法规，又缺少土地、财税、人口等方面的政策支撑体系。特别是由于城乡统筹规划涉及到城市与农村资源的统筹配置问题，这就使得目前以城市为主的发展模式，很难将有效的资源要素向农村倾斜，因而城乡规划还缺乏平等性，使得城乡统筹规划在解决城乡发展矛盾特别是城乡“二元结构”方面并没有太大的进展，比如在落实城乡建设用地增减挂钩政策方面，一些地方将城乡统筹规划作为整理城镇建设用地指标的“法宝”，而不是真正从促进城乡统筹发展方面进行规划，甚至出现了一些农村“强拆”问题，不仅造成了很坏的影响，而且也与城乡统筹发展相背离。

二、城乡统筹视野下城乡规划的改革对策

（一）完善城乡统筹规划法律体系

党的十提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略要求，表明我国已经将“依法治国”上升到战略高度，城乡统筹规划也必须按照有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的要求，将城乡统筹规划纳入我国社会主义法律体系当中。这就需要我国高度重视城乡统筹规划工作，在可能的情况下对《中华人民共和国城乡规划法》进行修改和完善，将城乡统筹纳入到城乡统筹规划法当中，明确城乡统筹规划的思路、目标、原则、保障等一系列制度体系。在此基础上，我国还应当出台《城乡统筹规划管理条例》，对城乡统筹规划进行进一步的安排和部署，提高城乡统筹规划法律位阶，为更好的实施城乡统筹规划奠定法律基础。

（二）创新城乡统筹规划发展思路

城乡统筹规划是一个十分复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，而且也涉及到方方面面的利益，因而必须按照“以城促乡、以工哺农”的目标，进一步创新城乡统筹规划发展思路。城乡统筹规划必须建立在“城乡融合”发展基础上，因而必须将“促进城乡融合、维护公平正义、确保持续发展”作为我国城乡统筹规划的重要发展思路，通过城乡统筹规划，打破现有的城乡“二元结构”，形成有利于优化城乡资源要素科学配置、有利于促进城乡互动发展、有利于保持城乡与农村发展特色的城乡统筹规划体系，只有这样才能使城乡规划更加全面、协调、可持续。

（三）明确城乡统筹规划基本原则

城乡统筹规划，最根本的目的就是通过对城市与农村进行科学规划，促进城乡科学、健康、持续、快速发展，因而必须明确三个原则。一是必须坚持协调发展原则，即将城乡协调发展作为城乡统筹规划的重要原则，通过合理的城乡统筹规划，促进城乡要素合理流动；二是必须坚持保护农民利益原则，将维护公平正义落实到城乡统筹规划当中，最大限度的保障农民的土地权、生存权、发展权；三是必须坚持多方利益协作原则，按照我国新一轮市场化改革的要求，将政府行为与市场机制紧密结合起来，充分调动各方面的力量参与到城乡统筹发展当中，并通过科学的城乡规划协调好各方利益关系。

（四）建立城乡统筹规划运行机制

为了解决城乡统筹规划缺乏协调性和衔接性的问题，目前各地都在积极探索有利于城乡统筹规划的运行机制，比如浙江省的县市域总体规划与土地利用规划的“两规衔接”、成都市的国民经济发展规划、土地利用规划、城乡发展规划“三规合一”以及重庆市的“四规合一”等等，对于建立城乡统筹规划运行机制具有重要借鉴意义。要想做好城乡统筹规划，各地必须探索建立符合自身的运行机制，特别是要在政策层面、体制层面、机制层面进行创新，形成协调有序、沟通顺畅、形成合力的“多规合一”运行机制，确保城乡统筹规划有效实施。

综上所述，随着《中华人民共和国城乡规划法》的不断深入实施，特别是随着城乡统筹发展越来越深入人心，加强对我国城乡规划的改革与创新显得越来越紧迫和重要。这就需要国家和各级政府以及规划部门，必须进一步加强对城乡统筹发展的认识，着眼于保障和促进城乡统筹发展，积极研究城乡规划改革和创新的有效措施，推动城乡规划更加符合城乡统筹发展的需要，使城乡规划步入更加科学化、规范化、制度化轨道，我国为城乡统筹发展奠定坚实的规划基础。

参考文献：