宅基地档案管理大全11篇

绪论：写作既是个人情感的抒发，也是对学术真理的探索，欢迎阅读由发表云整理的11篇宅基地档案管理范文，希望它们能为您的写作提供参考和启发。

篇（1）

二、加强规划和计划管理

（一）进一步完善乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划。各地要按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则。完善乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划，合理确定乡村居民点的数量、布局、范围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划，应当予以公告。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要严格实施乡（镇）土地利用总体规划和村镇规划。引导乡村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向中心村集中，并与村庄改造、土地整理相结合，鼓励集中建设农民新村。符合规划原有村庄范围建设住宅，要充分利用原有宅基地和村内空闲地；规划确定撤并的村庄范围内，不再审批新建、改建、扩建住宅。积极鼓励有条件的乡村村民联户建设多层住宅，对城市规划区内的乡村村民住宅建设，应当集中兴建住宅小区，不再审批宅基地，不再以私人建房形式还建，防止在城市建设中形成新的城中村”避免“二次拆迁”

（三）加强乡村宅基地用地计划管理。乡村村民建住宅占用农用地的其农用地转用计划主要通过与乡村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩解决。报上级主管部门备案后使用。如不能满足以上要求，则必须纳入年度农用地转用计划。

三、明确界定乡村宅基地使用对象、标准

（一）严格宅基地申请条件。明确乡村宅基地使用对象。乡村村民符合下列情形之一的可以在本集体经济组织内申请使用宅基地：

1本村村民无宅基地的

2因国家建设搬迁或国家重点工程建设移民的

3灾毁和实施村镇规划进行村镇改造需要搬迁的

4原宅基地户平未达省规定的标准且确实不够使用的

5法律、法规规定可以申请建住宅的其他情形。

乡村村民有下列情形之一的不得申请使用宅基地：

1年龄未满十八周岁；

2原有宅基地面积已经达到规定面积标准或能够解决分户需要的

3出租、出卖或以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物。或将住宅改作他用的

4占用基本农田或占用基本农田以外的耕地未落实占补措施的

5申请人将户口迁入本村。未履行村民义务的空挂户

6法律、法规规定的其他情形。

（二）严格核定用地标准。按照一户一基的原则。使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用地（建设用地）每户不得超过200平方米。

四、规范乡村宅基地流转范围

（一）乡村村民因继承房产形成一户拥有两处以上宅基地的可在本集体经济组织内与符合申请宅基地条件的村民进行流转。对不符合申请宅基地条件的其通过流转取得的房屋不得重建或扩建。应予拆除，退还土地。严禁城镇居民占用集体土地建住宅或以购置房屋为名变相购买宅基地，严禁为城镇居民在乡村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

（二）有下列情形之一的报经县（市）人民政府批准。由村民委员会（居民委员会）收回宅基地使用权：

1为实施村镇规划进行村庄改造需调整使用和进行公共设施、公益事业建设需占用的宅基地；

2乡村村民违背一户一基（因继承等合法取得的两处以上宅基地除外）规定。违法修建的房屋经依法拆除或以其他形式取消土地使用权的

3乡村村民户口迁出本集体经济组织后遗留的宅基地以及乡村五保户去世后腾出的宅基地；

4自依法批准之日起。满两年未建的宅基地（不可抗力因素等特殊情况除外）

5按照法律规定应当收回的宅基地。

因村庄改造、公共设施、公益事业建设原因收回宅基地的应由建设实施单位对原土地使用权人给予适当补偿。

能复垦的要恢复耕种，对依法收回的空宅基地和村内空闲地。不能复垦的由村委会作村预留建设用地，安排住宅或其他建设用地。

五、规范乡村宅基地的审批程序

（一）符合申请宅基地条件的乡村村民。

（二）由村民委员会提请村民会议讨论决定宅基地的使用。经村民代表会议或村民会议讨论通过。由村民委员会签署意见送乡（镇）国土资源所审查，并将会议记录及讨论决定报乡（镇）国土资源所备案。

（三）经乡（镇）人民政府（街道办事处）审核。村庄集镇规划区内申请宅基地的应经相关部门同意，办理审批手续。经依法批准的宅基地，村民委员会或村民小组应及时将审批结果张榜公布，接受人民群众监督。各县（市）应将宅基地审批情况按年度报上级主管部门备案。

（四）规范行政审批行为。提供优质服务，将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。乡（镇）要强化国土资源管理职能，乡（镇）国土资源所要认真履行职责，逐步推行“三公布、三到场”制度，即：公布土地利用现状图、公布村庄规划图、公布经批准的建房户名单，批前现场勘测定界、批后现场放线划界、建成后现场检查验收。

六、加强乡村宅基地登记发证工作

应当在收到批准通知之日起20日内向县（市）国土资源管理部门申请办理集体土地使用权登记，乡村村民申请使用宅基地经县（市）人民政府批准后。由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》乡村村民原依法批准使用的宅基地未办理土地使用权登记手续的应主动向县（市）国土资源管理部门申请办理登记手续，领取《集体土地使用证》因依法买卖、继承房屋等原因造成宅基地使用权变更的当事人应当自变更之日起30日内向县（市）国土资源管理部门申请办理集体土地使用权变更登记，由县（市）人民政府换发《集体土地使用证》乡村宅基地使用权被依法收回或被注销的当事人应当自接到通知之日起15日内，向县（市）国土资源管理部门申请办理集体土地使用权注销登记，由县（市）人民政府进行注销登记，收回原宅基地使用权人的集体土地使用证》逾期不申请办理集体土地使用权注销登记的由县（市）人民政府公告注销。

界址清楚，县（市）国土资源管理部门要进一步完善乡村宅基地登记发证和土地证书定期查验制度。土地登记必须做到权属合法。面积准确，无争议纠纷”实现以证管地、持证用地，切实保障“一户一宅”法律制度的落实；进一步加强村民建住宅的档案管理，建立健全档案管理制度，发挥地籍档案核查、跟踪管理、纠纷调处等基础性作用。

七、严格执行耕地占补平衡政策

垦多少”原则，乡村村民占用耕地建住宅的按照“占多少。由所在乡村集体经济组织负责开垦与占用耕地的面积和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的应当按《省土地管理实施办法》规定缴纳耕地开垦费，也可以合同的方式委托县（市）国土资源管理部门进行落实，确保耕地总量不减少。

涉及占用耕地的应当落实耕地占补平衡或依法缴纳耕地开垦费；乡村村民进城使用国有土地建住房涉及土地使用权出让或转让的应依法办理国有土地使用权出让转让手续和土地登记手续，乡村村民因经营需要占用集体经济组织土地建房的必须依法办理土地有偿使用手续。并依法缴纳有关税费。

八、妥善处理乡村村民建房用地的历史遗留问题

（一）对乡村村民已办理建房用地手续但超过批准面积建房的按照尊重历史。其超出部分，应通过实施村镇规划、调整居民点、更新改造等途径，逐步过渡收归集体。对符合土地利用总体规划及乡村宅基地许可条件和限额标准但未经批准建房的经申请准予补办用地手续；对既不符合土地利用总体规划，又不符合建房条件擅自建住宅的应依法责令退还土地，恢复土地原状，限期拆除在非法占地上新建的建筑物。

（二）乡（镇）村不符合分户条件的村民一户多宅的每户保留一处符合标准的宅基地。

九、明确乡村宅基地管理责任

（一）各级政府要加强对乡村村民宅基地管理工作的领导。要经常研究情况，解决问题。

（二）国土资源管理部门要深入持久地开展土地法制和国策的宣传教育活动。增强依法管理用地、集约用地和保护耕地的自觉性。要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强乡村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为，将违法用地制止在萌芽状态。对严重违法行为，要进行公开曝光，用典型案件教育群众。

（三）规划部门要抓紧科学编制村镇规划。认真做好宅基地选址和规划手续审批工作，严肃查处违章建设行为。

（四）财政部门要加强收费管理。

（五）司法部门要积极支持相关部门执法。维护农民建房和宅基地管理秩序。

（六）强化村级集体经济组织在乡村宅基地管理中的职责。发挥村民自治作用，严格村民申请审核的第一道关口。

篇（2）

2022农村宅基地建房申请书_ _土地规划局：

我叫___，是__乡__村__组农民。由于下列几个原因，我申请新建住房。

一、我现住的房屋，还是20__年建的简陋木制瓦房，至今己近50年，虽经过多次整修，但破损处仍然较多，修修补补既难解决漏雨漏风问题，也影响房屋外观。因而建新房非常有必要。

二、我现居住的房屋一共5间，60多平方米，要住8人，还要堆放粮食等，显得十分拥挤。特别是我大儿子后年要娶媳妇，女方家要求必须有新房才肯嫁过来。为了改善现有的住房状况，为.了我大儿子能顺利成家，我也必须建新房。

三、这些年来，党的政策越来越好，我们农民的收入也一年比一年增加。我通过二十多年的辛勤劳动，不断积攒，已基本上攒够了建新房(建成砖混水泥房)的费用。只要上级一批准，我就能马上动工。

四、我建房的`方案是：拆除现有的住房，主要在老地基建新房，另外占用我现住房背后的自留地40平方米。所建房屋为一楼一底，约200平方米。

特此申请，敬请审核批准。

附：l.现住房照片2.生产小组的证明。

此致

敬礼!

申请人：申请书模板

__年__月__日

温州农村建房审批办理流程(一)农村村民向户口所在地的村集体经济组织或者村民委员会提出建房书面申请，提交村集体经济组织、村民委员会讨论审核。

(二)经村集体经济组织、村民委员会讨论通过后予以公示。公示无异议的，向乡(镇)人民政府、街道办事处或在浙江政务服务网上递交申请材料。

(三)乡(镇)人民政府、街道办事处重点审查申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、拟用地是否符合相关规划、宅基地和建房(规划许可)申请是否经过村组审核公示、是否有农房设计方案等。符合条件的由乡(镇)人民政府、街道办事处核准农村宅基地和建房(规划许可)审批表并向申请人核发农村宅基地批准书和受托核发乡村建设规划许可证。

在城镇建设用地范围内的农民建房，由自然资源主管部门或乡(镇)人民政府、街道办事处受托核发建设工程规划许可证。

工程投资额在30万元以上并且建筑面积在300平方米以上的建筑工程，还应当由建设主管部门或乡(镇)人民政府、街道办事处受托核发建设工程施工许可证。乡(镇)人民政府、街道办事处要积极建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度。

(四)申请人取得相关审批证书，并与建筑施工单位或农村建筑工匠签订施工合同后，应预约申请放样。

乡(镇)人民政府、街道办事处应当自收到建房村民放样申请之日起7个工作日内，及时组织相关人员到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。

(五)乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强对农村住房施工现场的监督巡查。建房村民应当将确定的基槽验收、竣工验收时间事先告知或者经由村民委员会告知乡(镇)人民政府、街道办事处。乡(镇)人民政府、街道办事处届时应当派员到场监督并形成记录。

(六)农户建房完工后，乡(镇)人民政府、街道办事处组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至、建筑高度等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房等，并出具《农村宅基地和建房(规划许可)验收意见表》。通过验收的农户，应及时向不动产登记部门申请办理不动产登记。

(七)乡(镇)人民政府、街道办事处负责将农村住房建设管理中收集的资料整理归档，参照城市建设档案管理规定和标准，加强农村住房建设档案管理并建立电子档案，并及时将审批情况报县级农业农村、自然资源、住房和城乡建设主管部门备案。

具体事项可咨询当地村集体经济组织、村民委员会，乡(镇)人民政府、街道办事处。

南京农村自建房申请材料+审批时限【申请材料】

对于在规划发展村中申请新建住宅或利用已有宅基地翻建、改建住宅的，由村民提出申请，在村(社区)委员会出具确认其符合申请建房资格的书面意见后，向镇(街)申请办理规划许可，并提交以下材料：

(一)建设工程规划许可申请表;

(二)户籍证明和身份证件;

(三)宅基地使用证或土地权属证明文件(占用农用地的，需提供农用地转用证明文件);

(四)村(社区)委员会意见;

(五)建筑物平面定位图、建筑高度示意图。

对于在规划城镇建设用地以外且近期无搬迁计划的一般村，经区规划、国土等部门和所在镇(街)认定为正当改善需求的村民建房，应允许村民利用已有宅基地进行住房建设。申请要件应参照规划发展村庄执行。

【审批时限】

1.镇(街)对村民的申请材料进行初审。

符合条件的，由镇(街)组织在项目所在村及村(社区)委员会进行公示(公示时间不少于10日)，并于10日内(不含公示时间)将村民申报材料、镇(街)初审意见和公示意见等报规划分局审核。

篇（3）

一、移民安置总体任务和年度计划完成情况

我区当前水利水电移民安置工作涉及景洪、糯扎渡两个大中型水电站和区内大中河、箐门口以及区外炉房、蒿枝坝（昭通迁入）等大中型水库。

（一）景洪水电站。根据《景洪水电站建设征地及移民安置规划实施报告实物指标及移民安置规划》（审定本），我区景洪水电站建设征地规划水平年移民搬迁安置人口1754人。现已完成了库区、失稳区移民搬迁安置219人。20xx年度需完成大营盘383人、七星岩325人的搬迁安置任务。

（二）糯扎渡电水站。根据《糯扎渡水电站建设征地及移民安置规划实施报告实物指标及移民安置规划》（审定本），我区糯扎渡水电站建设征地规划水平年移民搬迁安置人口6280人。现已完成了施工区、提前征用区、围堰截流区等移民搬迁安置1220人。20xx年度需完成多渠道安置库区移民方案编制工作。

（三）其它水库。从20xx年始逐年落实大中河、箐门口以及炉房、蒿枝坝等大中型水库移民2315人后期扶持政策20年，包括移民后期扶持资金兑付及库区移民安置区基础设施建设。完成了大中河等水库20xx年第三季度至20xx年第二季度后期扶持资金的兑付工作。

二、移民安置点生产生活基础设施建设情况

根据景洪、糯扎渡水电站移民安置实施规划报告，景洪水电站共规划建设大营盘、七星岩、蚌塘、南夺、冬谷田三期5个安置点；糯扎渡水电站共规划建设冬谷田、南岛河、整碗、龙潭、大沙坝、三棵桩6个安置点。

（一）景洪水电站移民安置点基础设施建设情况

1.大营盘移民安置点规划实施项目：实施土地流转(含宅基地)、场平、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、对外交通等项目，计划投资1287.818万元。现已完成土地流转(含宅基地)、场平工程项目建设，共投资967万元。

2.七星岩移民安置点规划实施项目：实施土地流转(含宅基地)、场平、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、水利设施、对外交通等项目，计划投资898.733万元。现已完成土地流转(含宅基地)、场平、老普地箐水库工程建设，投资357万元。

3.冬谷田三期移民安置点规划实施项目：实施土地流转(宅基地)、场平、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、对外交通等项目，计划投资175.97万元。现已完成土地流转(宅基地)、场平、文化室、人畜饮水、对外交通工程项目建设，共投资175.97万元。

4.蚌塘移民安置点规划实施项目：规划生产安置107人（蚌塘村民小组30人、中队77人），实施人畜饮水、农田水利设施建设项目，计划投资194.93万元。现已完成人畜饮水工程项目建设，共投资14万元。生产用水工程因大中河干渠建设未启动未实施。

5.南夺移民安置点规划实施项目：原规划对六队的33人进行生产恢复，现针对移民意愿，已取消了该安置点。

（二）糯扎渡水电站移民安置点基础设施建设情况

1.冬谷田移民安置点规划实施项目：土地流转(含宅基地)、场平、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、对外交通等项目，计划投资711.946万元。现已完成土地流转(宅基地)、场平、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、对外交通等项目建设，共投资711.946万元。

2.南岛河移民安置点规划实施项目：土地流转(含宅基地)、场平、河道改造、文化室、厕所、广播电视、人畜饮水、对外交通等项目，计划投资1139.07万元。现已完成土地流转(宅基地)、场平、河道改造、厕所、村内供电供水等项目建设，共投资753万元。

3.整碗移民安置点规划实施项目：土地流转(含宅基地)、场平、文化室、卫生室、厕所、供电、广播电视、人畜饮水、农田水利、对外交通等项目，计划投资868.7万元。现已完成土地流转(含宅基地)、场平整、文化室、厕所、人畜饮水、对外交通、供电工程等项目建设，共投资606.97万元。

4.龙潭移民安置点规划实施项目：土地流转(含宅基地)、场平、文化室、卫生室、厕所、供电、广播电视、人畜饮水、农田水利、对外交通等项目。现已实施土地流转(含宅基地)、场平、厕所、人畜饮水、农田水利等工程项目建设，共投资6084.93万元。

5.大沙坝移民安置点规划实施项目：土地流转(含宅基地)、场平、文化室、卫生室、厕所、供电、广播电视、人畜饮水、农田水利、对外交通等项目，计划投资197.35万元。现已完成土地流转(宅基地)、场平、厕所、供电、人畜饮水等项目建设，共投资152.23万元。

三、移民安置点生产资料配置情况

（一）景洪水电站移民安置点生产资料配置情况。移民生产资料原规划共需配置水田402亩、产业地2127亩、旱地812.5亩、林地1625亩，具体实施情况如下：

1.大营盘移民安置点：人均配置水田0.4亩、产业地5亩，规划安置383人共需流转水田153.2亩、产业地1915亩。根据移民恢复生产需要和**港镇橄榄坝村实际情况，采取移民自行流转和政府统一流转相结合的办法恢复群众生产，现已流转产业地（橡胶）400亩，支付土地流转费用800万元。水田因移民不同意用土地补偿费进行改造，无法进行配置。

2.七星岩移民安置点：人均配置水田0.6亩、旱地2.5亩、林地5亩，规划安置325人共需流转水田195亩、旱地812.5亩、林地1625亩，现已流转园地350亩（用于改造为水田），投资170万元，计划开垦为水田195 亩。

3.冬谷田三期移民安置点：规划安置移民属生活安置，不配置生产资料。

4. 蚌塘移民安置点：人均配置水田0.65亩、产业地1.98亩，规划安置107人共需流转水田53.5亩、产业地212亩，采取群众自行流转的方式恢复生产。

5.南夺移民安置点。人均配置水田1.17亩，已采取群众自行流转的方式恢复生产。

（二）糯扎渡水电站移民安置点生产资料配置情况。移民生产资料原规划共需配置水田2542亩、旱地5509亩、菜地290亩、林地13375亩，具体实施情况如下：

1.冬谷田移民安置点：冬谷田一、二期移民安置点规划安置糯扎渡水电站施工区南帕河村民小组移民248人，属生活安置，不配置生产资料，移民仍回老寨子耕种田地。

2.南岛河移民安置点：人均配置水田0.7亩、旱地1.5亩、林地 4亩、菜地0.1亩，规划安置556人，共需流转水田389亩、旱地834亩、林地2224 亩、菜地55.6亩。已流转水田442.93亩、菜地27.9亩。

3.整碗移民安置点：人均配置水田0.7亩、旱地1.5亩、林地5亩、菜地0.05亩，规划安置568人，共需流转水田397.6亩、旱地852亩、林地2840亩、菜地28.4亩，已流转水田475.72亩、旱地1080.97亩、置换林地 5000 亩。

4.龙潭移民安置点：人均配置水田0.8亩、旱地1.7亩、林地4亩、菜地0.1亩，规划安置2065人，共需流转水田1652亩、旱地3510亩、林地8260亩、菜地206.5亩。已流转水田746.518亩、旱地2327.89亩、其它土地502亩，支付土地流转费用3329.497万元。

5.大沙坝移民安置点：人均配置水田 0.5 亩、旱地1.5 亩，规划安置209人，共需流转水田104.5亩、旱地313.5 亩、林地51.6亩。已流转水田105亩、其它土地180亩，支付土地流转费用181万元。

四、移民资金管理及使用情况

移民专项资金共分为农村移民补偿费、基本预备费和其它费用等。其中农村移民补偿费为主要资金，包括移民搬迁补偿补助和移民安置点基础设施建设两大部分。我区移民资金使用管理严格执行《**省大中型水利水电移民资金管理办法》，落实制度，强化监督，专款专用，保证了移民资金的规范管理和高效使用。

（一）移民补偿补助费支付程序。实物指标认证两榜公示无异议，移民局汇总材料逐级上报确认、核准后，个人和集体财产补偿补助费由区移民开发局拨付到相关乡（镇），由乡（镇）支付给移民个人（专户储存）；土地补偿费统一用于安置区土地流转，土地流转后剩余土地补偿费由区移民局兑付给村民小组用于生产发展。移民搬迁安置工作结束后，全部补偿、补助费由区移民开发局核实结算。

（二）移民工程款项支付程序。移民工程款项严格按照项目预算、财务决算和审计后支付的程序进行。所有项目须验收合格并经移民综合监理部审核和审计部门审计通过后进行结算，每个项目款项必须按工程建设管理规定经监理部门、管理技术人员、区移民开发局分管领导等审核签字后，由局长审批支付。

（三）移民专项资金收支情况。截至20xx年2月，我区移民专项资金共拨入44202万元，共支付37782万元。

1.景洪水电站移民专项资金共拨入21061万元、支出17007万元。其中，农村移民补偿费（移民搬迁和基础设施建设费）拨入12774万元、支出10779万元；国有土地补偿费拨入1011万元、支出674万元（20xx年12月拨入区财政）；**港防护工程建设费拨入6514万元、支出4814万元；专业项目费拨入454万元、支出348万元；基本预备费拨入141万元，支出140万元；其它费用（实施管理费）拨入167万元、支出252万元。

2.糯扎渡水电站移民专项资金共拨入23141万元，共支出20775万元。其中，农村移民补偿费（移民搬迁和基础设施建设费）拨入22332万元、支出19698万元；基本预备费拨入336万元，支出210万元。其它费用（实施管理费）拨入473万元、支出867万元。

五、移民工程项目实施管理情况

（一）工程项目规划设计。根据移民安置实施规划和结合移民安置区实际情况，由区移民开发局委托设计单位，对所拟实施项目进行设计，并将初步设计成果提交专家会议评审。

（二）工程项目上报核准。根据项目规划设计成果及专家评审结果，严格按照《**省大中型水利水电工程移民安置实施项目核准办法》和《**省大中型水利水电工程移民管理费使用审批办法》规定，认真做好项目的上报核准工作。

（三）工程项目组织实施。项目核准后，严格按照招投标法组织项目招投标。工程项目建设委托具有相应监理资质的监理公司负责监理，并请质检部门进行质量监督，完工后按要求进行初验和终验。根据项目归口管理规定，专业项目一律委托相关部门具体组织实施，如水、电、路、学校、卫生等。如在建的龙潭泡猫河水库工程委托区水务局建设，整碗小学扩容工程委托区教育局建设等。

（四）工程项目移交使用。工程项目建设竣工并通过验收后，由区移民开发局现场移交相关部门、移民村组管理使用，并履行移交手续。

六、档案管理情况

**区水电移民档案管理工作始终严格按照《**省水电工程移民档案管理办法》（云移局[20xx]7号）和《**省水电移民档案工作三个业务规范》（云移局[20xx]90号）的各项规定和要求，结合水电移民工作实际分文书档案、会计档案、移民搬迁安置户专业档案、移民工程建设项目专项档案和移民影像电子文本档案五大类进行收集整理、立卷归档。至目前共建立文书档案19卷、会计档案52卷、移民搬迁安置户专业档案289件，刻录影像光盘100盘，影像电子档案30000余张。移民工程建设项目专项档案正收集整理归档中。由于诸多原因，移民工作实施初期部分档案资料缺失较大，目前正在搜集、完善和弥补。

七、移民后期扶持政策落实情况

（一）移民后期扶持人口核定登记情况。根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔20xx〕17号）和《**省人民政府办公厅关于印发**省完善大中型水库移民后期扶持政策实施方案及相关暂行办法的通知》（云政办发[20xx]8号）精神，认真核定登记了我区20xx年6月30日前竣工的大中型水库移民人口共2135人，其中区内大中河水库409人、箐门口水库1440人，区外昭通炉房水库254人、其它水库32人；核定登记了我区景洪水电站移民后期扶持人口1102人。

（二）移民后期扶持资金兑付情况。20xx年第三季度至20xx年第二季度，市财政局、市移民开发局共下拨我区移民后期扶持资金256.2万元，其中**镇1443人173.16万元，已兑付3人3600元，因箐门口水库移民身份界定工作未结束，1440人172.8万元的后期扶持资金暂未兑付；**镇2人兑付2400元；倚象镇27人兑付3.24万元；六顺乡663人兑付79.56万元。

（三）移民后期扶持项目实施情况。根据**省移民安置领导小组办公室《关于转发做好大中型水库库区和安置区基础设施建设和经济发展规划编制工作大纲的通知》（云移领办[20xx]31号文）要求，结合实际编报了《大中河水库库区移民安置区基础设施建设及经济发展规划》、《箐门口水库库区移民安置区基础设施建设及经济发展规划》和《景洪水电站库区移民安置区基础设施建设及经济发展规划》。大中河水库项目规划总投资348.6万元，箐门口水库项目规划总投资300万元，景洪水电站项目规划总投资358万元，分别包含基础设施、农田水利设施、基本口粮田改造、劳动力就业技能培训等。所规划项目待上级核准后实施。

八、影响移民安置的主要困难和问题

（一）移民库区剩余资源处理政策未予明确，移民后期扶持政策落实相对滞后，已搬迁安置移民意见较大，返迁现象突出，移民安置点生产发展受到严重影响。

（二）新老移民政策更替和受“同地不同库”、“同库不同策”情况的影响以及现行移民政策难于全部解决移民人口指标、移民身份界定、补偿补助标准等实际问题，移民上访频繁，维稳形势严峻。

（三）移民安置点生产资料配置较迁出地大为减少，移民自身技能难于适应安置地生产发展要求，移民产业培植较为困难，移民生产生活恢复发展缓慢。另外，安置点土地流转过程中，经过收储和分配环节后，土地损失突出，造成今后无法结算。

（四）整体联动、上下互动的移民工作机制有待于进一步加强和更好的落实，归口解决好移民搬迁安置工作中，诸如组织建设、户口迁移、入学就医、扶贫帮困、生产发展等实际问题，更好的服务于移民群众。

（五）涉及移民安置工作相关乡（镇）党委、政府需进一步提高认识，充分发挥乡（镇）党委、政府对移民工作的主导作用，依据职责区分切实抓好相关工作落实。

（六）移民工作的协调力度需进一步加大，要积极与业主、设计、监理等部门沟通协调、互通情况、共商对策，及时解决好移民搬迁安置过程中遇到的难点和热点问题，促进移民搬迁安置工作的顺利进行和健康发展。

（七）糯扎渡、景洪水电站20xx年以前须直接完成7756人的搬迁安置和落实20年后期扶持政策，繁重的工作任务与移民工作机构缺编少员的现状极不相符，维持工作正常运行十分困难。建议增加人员编制，充实工作人员。

九、下步工作建议

篇（4）

一、农村宅基地使用权可以继承的依据

（一）用益物权的要求 《物权法》规定用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利[1]。农村宅基地使用权是用益物权的一种类型。农村居民在依法取得集体经济组织所有的宅基地后，有权在宅基地上建造房屋及其附属设施并使用，这是宅基地使用权作为用益物权的外在表现形式。

（二）宪法、继承法律规定 《宪法》规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权[2];《继承法》规定遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的房屋[3]。可见，公民个人私有房屋可以继承。

（三）“地随房走，房地一体”原则的客观要求 我国《担保法》、《房地产管理法》均对“地随房走”做了明确规定。《物权法》规定建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围的建设用地使用权一并处分[4]。房屋所有权与宅基地使用权权利主体的一致性，有利于农村居民行使房屋所有权权能，也是实现宅基地使用权作为一项独立物权的必然结果。

二、宅基地使用权继承的主体和客体

（一）主体 在办理农村宅基地使用权继承公证时，继承人的身份审查是重点。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”[5]。有资格申请宅基地使用权的主体是具备集体经济组织成员的身份，宅基地使用权是典型性的身份权利，这点在学界和实务界观点一致。但是城镇居民能否继承农村宅基地使用权这一问题上存有分歧，学界和实务界均存在不同的观点。笔者认可城镇居民有权利继承农村宅基地使用权，保证房屋的所有权与土地使用权主体的一致，符合“定纷止争，物尽其用”的物权法基本法理。我国现行法律法规均没有禁止城镇居民继承宅基地使用权的规定。在现实中必然会出现唯一继承权人是城镇居民的情况，如果因办房屋占有的土地是农村宅基地，城镇居民没有权利继承，那么，被继承人的房屋只能由村集体组织收回。显然，这种做法不合理，与继承法、宪法保护公民私有财产精神相背离。当然，我们也不能过于扩大的理解为城镇居民继承宅基地使用权等同于村民继承宅基地使用权，这是错误的观点，二者存在很大区别。

（二）客体 《国家土地管理局关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定》规定继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权[6]。由此可见，可继承的只能是建有房屋的宅基地，尚未建房屋的宅基地使用权不能单独继承。因为宅基地所有权依然属于村集体所有，宅基地使用权作为一种用益物权的权能还没有实现，也不在继承法遗产的范畴。

三、农村宅基地使用权继承公证核实程序

现在，公证处办理的房屋继承权公证，均是以建在国有建设用地使用权上的房屋为主，办理业务实践，如当事人提供的证明材料、核实程序都已非常完善。农村宅基地使用权继承公证当事人需要提供的证明材料与商品房继承权公证没太大区别，但核实程序区别很大。区别在于：（一）继承标的物的权属证明材料的外在表现形式不同。我国农村宅基地上的房屋大部分没有登记这一程序。因此在审核过程中要对房屋所有权的真实性进行重点审查。特别要注意的一点是，农村宅基地使用权是以“户”的名义申请，土地使用证虽登记在一人名下，但宅基地使用权通常是家庭共有的。所以在办理农村宅基地使用权继承公证时，除了核实宅基地证上登记的使用人以外，还应审查宅基地申请时填写的共同使用人的情况，以避免将来出现兄弟之间争分祖产的纠纷。笔者今年已经办理几例这种公证，土地证上只登记一个人的名字，通过笔录谈话得知父亲遗留的宅基地上修建的房屋实际上是兄弟合建的，后经向村民和村委会了解也证实房屋是兄弟合建。因此在办理此类公证，公证人员有义务到村落对现有房屋拍照存档，实地核实查明集体土地证上已建房屋的所有人是否与集体土地使用证上的登记人相一致，或到土地管理部门查看申请表，以防出现房屋出资所有人与集体土地证上登记人不一致导致公证错误引发纠纷。（二）对于具有继承主体资格人员的调查核实也有很大不同。城市商品房继承，公证人员就继承人提供的亲属关系证明，可以到被继承人生前的工作单位或人事档案管理部门查看档案来确定继承人范围。但农村宅基地继承权公证的当事人基本上都是农民，除了村民委员会的常住人口登记簿、计划生育登记簿和民间族谱之外，基本上没有其它文字记载。因此公证人员从村民和村委会了解被继承人的基本情况显得尤为重要，当然对口述证据真假分辩要求公证员有很好的识别能力，否则很容易遗漏女性继承人，因为在我国农村，很多地方女孩子没继承权已是一种共识。（三）我县有部分宅基地上是建有房屋，但是当事人持有的土地产权证是上世纪二三十年代的产权登记证，因为那时可能存在产权登记混乱及农民违规建房的情况，而且现有产权证上的信息已不能反映出被继承人遗产的全貌。在遇有此类情况，以防将来出现两个以上邻居所办理的权属证书上有土地相互交叉重叠的部分引发侵权纠纷，我处的通用处理方式是先向土地管理部门核查宅基地和房屋产权信息，然后再前往实地，向该地块周边的邻居了解该房屋和土地的现有状况后再办理继承权公证。

参考文献

[1]张文丽，刘刚.农村宅基地使用权继承公证的法理分析及程序探讨[J].中国公证，2011（01）.

[2]孙东杰.解读农村宅基地使用权继承公证[J].中国公证，2011（05）.

[3]王玲.公证如何服务农村集体土地确认工作[J].法制博览，2014（07）.

注释

[1]《中华人民共和国物权法》第117条.

[2]《中华人民共和国宪法》第13条.

[3]《中华人民共和国继承法》第3条.

[4]《中华人民共和国物权法》第147条.

[5]《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国发办[2007]71号）.

篇（5）

中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0061-03

中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地，城镇住宅用地可以自由流转，城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵，但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论，农村宅基地是否可以上市自由流转，如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点，也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。

一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端

1.现有法律对宅基地使用权流转形成限制。根据产权经济学的基本原理，产权只有实行正常转让，才能使产权效益实现和交易成本降低，否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明，一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转，决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度，《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，农民享有宅基地使用权但不能随意处分，而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则，转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中，2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。

法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制，宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让，但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。

2.农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。房屋是一种特殊的财产，房地一体，任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度，当房屋产权发生变动时，其依附的土地所有权也随之发生变动，即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式，实现产权房的自由流转，由于农村宅基地使用权流转受限，实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出，中国农村住房产权不是独立的产权，具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下，农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，一般情况下，符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权，更愿意申请分配一处新宅基地。因此，农村房屋的潜在购买者范围极小，结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让，导致农民房屋因不能交易失去财产性。

3.农村宅基地取得制度不合理。其一，通过调查发现，农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中，农村宅基地多占、超占情况突出。其二，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微，也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。

4.农村宅基地使用权监管体制不完善。一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看，大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2]，登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划，乱建乱占情况严重，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，使老宅基地空置闲置，形成“空心户”、“空心村”。

5.农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置，不利于宅基地的节约集约利用。随着中国工业化、城市化加速发展，出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙，在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加，如中国城市化率从1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增长最快的这10年中，全国农业人口减少了1.28亿，村庄用地却增加了100万亩（其中新增宅基地约80万亩），人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民，拥有“城乡两权”住宅，但农村住房又不能实现自主流转交易，进而造成很多农村住房闲置、荒芜。

6.现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进人城市，其中有不少人在城市长期居住，实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少，但是，很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所，却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制，以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时，农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加，也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置，限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置，无法实现其应有的经济价值，一方面，造成城市发展缺少必要的建设用地，另一方面，却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。

二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析

随着城乡一体化的快速发展，针对农村宅基地存在的突出问题，依据循序渐进，先易后难的原则，许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索，其具体做法有：

1.天津“以宅基地换房”模式[4]。具体做法是：农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕，“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理拍卖后充作建设费用，另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。

2.四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中，针对重灾县市出台了联建政策，外部资金可进入农民宅基地重建领域，并取得合法的房屋产权证，初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令，也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例，在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。

3．重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所，推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。所谓“地票”，是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少，一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例，重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算，按“地票”模式，则将节约680亿平方米建设用地，相应增加1亿亩耕地。

这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”，但其巧妙地规避了国家法律，大大提高失地农民的补偿标准，一定程度上保护了农民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性。

“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标，在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，使城郊级差地租向偏远农村地区转移，大大提升了偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。

“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能，符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理流转。

三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路

1.修改《担保法》等法律，允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题，激活农民“沉睡的资本”。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权，促进农村宅基地流转，能够提高农民对宅基地的资产价值意识，盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6 000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上，在中国，浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试，从2009年1月份开始，温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计，短短3个多月的时间，全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元，受益农户3万多人，不良贷款率仅0．8％。①

2.建立农村宅基地使用权登记制度，实行农村宅基地有偿使用制度。中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定：国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案，进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时，应实行城乡联网登记，清查空置、多占或面积超标的宅基地，对符合法律规定的予以登记造册，实现宅基地管理的规范化、信息化。

农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言，鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费，但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地，国家可“一视同仁”，在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。

3.建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上，可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式，成立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中，才能做到房屋同地同价，保护农民的权益，促进农民收入的不断增加，让农村、农民分享到社会经济发展的成果，同时也便于加强对宅基地的管理，规范宅基地的隐性市场，通过对城乡建设用地的统一管理，节约用地，快速推进城市化，实现城乡良性互动发展。

参考文献：

[1]贾莉，闫小培:从城乡统筹的视角看农村宅基地的流转[J].调研世界，2008，(8):10-12.

[2]韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009，(8):4-6.

[3]曹玉春.农村宅基地节约集约利用问题研究[J].农村经济，2009，(8):8-9.

[4]梁亚荣，朱新华，邓明辉.农村宅基地流转的理论与实践探析[J].河南省政法管理干部学院学报，2008，(3):153.

篇（6）

开展档案数字化建设，是全面推进“数字国土”的必然要求。国土资源管理工作既形成各类土地档案资料，又依赖于这些档案资料开展日常工作，要建设“数字国土”，必须建设数字档案室，随着国土资源综合事务系统的全面应用，建设用地网上远程报批和国土资源管理“一张图”的实施，国土资源管理网上办公的推进，必然要求档案工作紧随其后，实现国土资源档案数字化。

五莲县国土资源局，为此加大资金投入，加快数字国土建设步伐，现已经建立起针对全部室藏的数字档案室，建成“数字国土”，“数字国土”为我们服务县域经济建设发挥了巨大的作用。2012年至2013年连续两年被县委县政府授予“全县经济工作特别贡献奖”。2012年至2014年获得省级文明单位、全省国土资源执法模范县、全市国土资源依法行政中期先进单位、全市耕地保护工作先进单位等荣誉称号。

五莲县国土资源局档案室实现了档案信息数字化、档案管理数字化、查阅网络化，各基层站所、科室足不出户即可在网上共享档案资源，在我市国土系统是首家实现档案网络全覆盖的区县，在全省也处于领先地位，有较高的推广价值。近几年来，通过建立健全各类档案，在争引项目和资金方面为县委、县政府中心工作创造了巨大的经济效益。以“满足公众需求，服务社会需求，维护公众利益”为基本思路，档案工作积极服务于社会和农村经济发展。在开展的农民土地房屋确权、历史遗留国有划拨用地上无权证房屋土地及房屋权证办理工作、建立基本农田档案、实现连续17年基本农田面积不减少等方面，档案发挥了巨大的信息资源作用，受到社会公众较高的评价。

一是抓资源保护，坚守“红线”不动摇。切实加大了耕地特别是基本农田保护力度，逐级签订了耕地保护目标责任书，将耕地特别是基本农田保护逐一分解落实到乡镇、村庄、农户，层层落实保护责任。开展了专项检查，严厉打击各类破坏耕地尤其是基本农田的行为，维护了基本农田保护工作的严肃性。截止目前，全县耕地总面积93万亩，基本农田面积72万亩，全县共划定基本农田保护片3942处，全部按规定建立了登记卡、统计簿，实现了图、表、卡与实地一致。连续17年实现了基本农田面积不减少，耕地总量动态平衡目标。

二是抓住省厅对规划进行微调的机会，结合城市总体规划、城乡建设用地增减挂钩、旅游及各乡镇招商引资建设等对土地的需求，通过查阅建设用地类档案对土地利用总体规划进行了调整与修改，对部分用地布局进行了重新安排，使其更适应全县发展需要。由于我们早已实现档案数字化，大大提高了查阅速度和查全率，赢得了时间，我们备案全省最早、规模第一。

三是开展了历史遗留国有划拨用地上无权证房屋土地及房屋权证办理工作。在前期的准备工作中，查阅了大量的原始档案，数字化的档案使查阅、统计更加快速和准确，结合原始档案到实地查看等，理清历史地块的用地权属和性质，共接受47个用地单位办理申请，申请办理住宅户数1953户、商业户数192户。目前已办理完134户住宅及2户商业用地手续，收取土地出让金600余万元。预计全部办理完毕后，可收取土地出让金超过1000万元，增加财政收入的同时，切实为群众解决了困扰多年的实际问题。

四是根据县中心工作需要拓展档案业务。2013年编制并了五莲山-九仙山地质公园总体规划，并按规划开展了一系列地质遗迹保护方面的建设工作，于2013年1月揭碑开园;以地质数字档案为依据，编制了全县《地质灾害防治规划（2012-2025年》，为地质灾害防治提供了科学依据;同时，两山地质公园还争引省级地质遗迹专项保护资金450万元。

五是建立农村土地测量档案，服务基层，支持民生事业发展。按照上级统一部署，扎实开展了农村集体土地确权登记发证工作。广泛收集了二调、更新调查、土地详查、人口普查等文件资料和相关图件资料;编写了《技术设计书》，印制了工作表格、簿册等;完成了地籍信息系统建设，将档案网络系统与地籍信息系统有机结合起来，做到资料互通有无，互查补缺，建成了全市首个区县级独立土地登记发证系统，并成功申报了全市“机关工作创新奖”;开展了集体土地确权登记发证工作，截至目前，农村集体土地所有权发证工作圆满完成，后续资料整理也已基本完成。3月份，顺利通过上级检查验收，检查组对我县做法给予高度评价。同时，完成了农村集体建设用地和宅基地使用权发证外业航拍和数据纠正工作。在松柏镇王家口子村、后沟村和窦家台子村进行试点。现试点工作已结束，共发放宅基地使用权证122本。解析测量完成552个村庄，面积72.1平方公里。分别占全县村庄总数的87.4%、全县宅基地和集体建设用地总面积的84.1%。权属调查共完成402个村庄，形成地籍档案81926宗，发证960宗，按村庄完成率为63.6%，按宗地调查完成率为68.3%。

六是为行政务大厅中心窗口大力开展文明服务活动，积极推行“承诺告知制”、“服务限时制”，简化流程，缩短办事时限提供了良好的支撑。因我县行政服务大厅距离我局较远，在未实行档案网络化管理之前，业主办理土地业务时所需资料需返回我局档案室查阅，来回往返也造成了业主不必要的麻烦。实行档案网络化管理之后，在我局窗口就能直接查阅打印出来，省去了来回奔波之苦。能当天办完的当天办结，不能当天办结的，主动说明原因，限期办结;审批方面积极推行“一站式”服务，提高了行政审批效率，树立了良好的社会形象。窗口全年共受理各项业务申请近1300余件，平均每个工作日近6件，全部按时办结。

参考文献：

篇（7）

中图分类号： F301 文献标识码： A

1引言

加快农村宅基地使用权登记发证工作，是深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》、依法保护宅基地使用权人合法权益的重要举措，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用权制度改革和土地统一登记的重要基本保障。通过开展农村宅基地土地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设的步伐，确保维护社会的和谐与稳定，但是农村宅基地登记发证工作中，还存在许多历史遗留问题，等待我们去解决，本文试就如何解决在浙江省庆元县开展农村宅基地发证工作中发现的问题作一些探讨。

2登记发证遇到的问题及原因分析

2.1违法用地

农村宅基地违法用地存在两种情况：一是少批多占，二是未批先建。目前，农村宅基地少批多占和未批先建的情况普遍存在，由于历史的原因和管理的松懈，有些至今尚未依法进行处理，严重制约着加快农村宅基地使用权登记发证的工作步伐。

2.2产权不清晰

农村宅基地产权不清晰，主要体现在祖传房屋和集体统一安排的宅基地。主要有下面两方面：①有些祖传或集体统一安排的房屋，楼上的房屋和楼下的房屋权利人都不一样。②有些祖传房屋有大家共用的厅堂、马弄，产权不清晰难以进行土地分割登记。产权不清的老房子，没有申请土地登记，大家相安无事，和睦相处，一旦申请土地登记，原来没有显化的纠纷和矛盾，可能随着确权而显化出来，所以产权不清晰的房屋，村民怕因确权而引发矛盾，宁可不申请土地登记。由于产权不清晰，土地难以分割登记，目前，农村还存在部分祖传房屋至今尚未进行土地登记。例如：庆元县松原镇街尾村有一幢祖传房屋，占地面积约400平方米，祖传的房屋里有大众公用的厅堂、天井、马弄。解放初期居住者八户村民，这八户村民都是同一家族成员，该祖传房屋至今未申请土地登记，由于该家族原来的八户村民发展至今已变成二十六户，随着时代的变迁，其中有十六户已外出工作，户口已迁移他乡，但该幢房屋的产权他们依然有份，该家族成员好几次集会商量土地登记事宜，由于产权不清晰，难以进行土地分割，始终没有取得一致意见，无法进行土地登记。

2.3土地权属纠纷

根据《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。农村宅基地存在土地权属纠纷尚未解决的主要原因：一是农民自觉申请土地权属纠纷调处的积极性不高。农民也知道毗邻之间存在权属纠纷，就无法申请土地登记，一怕邻里之间调解不成而进一步激化矛盾；二怕权属纠纷调解不成而引发官司和难以支付诉讼费用。二是政府部门调解力度不够，使有些多年的权属纠纷案件至今还悬而未决，造成土地登记无法进行。

2.4一户多宅

根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，但由于各种原因，在实际中存在着不少村民“一户多宅”的现象，产生这种现象的原因有很多，具体包括：一是建新未拆旧，近年来随着农村物质生活水平的不断提高，农民为改善居住条件而建新房，由于管理松懈造成新房建成，旧房未拆，形成事实上的一户多宅；二是由于村民继承祖上房屋造成一户多宅；三是由于村民接受赠与造成的一户多宅；四是村民由于购买住宅造成的一户多宅。根据现行的法律政策，一户只能申请登记一宗宅基地，而且其用地面积不得超过各省、直辖市现定的用地面积，农村村民，一户多宅现象普遍存在，目前还有很多农村宅基地无法进行土地登记。

2.5农村跨区域购房

农民跨区域购房的情况普遍还在，根据我国的现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格禁止不同集体经济组织成员之间流转，所以农村跨行政村购买房屋，目前还不能办理宅基地使用权变更登记。但是国家法律规定房产可以转让，因为房屋所有权属村民私有，地随房走，其实村民转让了房产的同时也包括了地产。跨行政村购房的原因很多，主要原因有：一是下山脱贫的需要。我国部分农村交通不方便，严重制约着农民脱贫致富，有条件的农民纷纷到交通便利的村庄购买房屋；二是孩子上学的需要。随着我国教育制度的改革，学校规范化的管理，以前的村校已撤销归并到乡镇所在地的中心学校，有些偏远村庄距乡镇中心学校较远，部分村民为了更好地培养下一代，方便孩子读书，纷纷在乡镇中心学校附近的村庄购买房屋。

2.6农民不愿主动申请登记

农村宅基地登记申报中，农民自愿申请土地登记积极性不高，主要原因有：

一是随着我国社会经济的发展，工业化进程的不断加快，贫穷落后的农村，部分农民外出打工或经商，有些农村房屋已经是人去楼空，家中只留下老人留守，有些村民外出打工十几年，已经在其他地方安家落户，甚至无法联系，给农村宅基地登记发证工作带来被动。如：庆元县举水乡落岭村，该村共361户、1400多人口，在家人口不到400人，有1000多人常年在全国各地打工、经商，一年当中逢年过节难得回来。据统计，该村已申请宅基地登记约150户，占全村总户数的41%，还有59%尚未申请宅基地登记。由于外出人口多，联系有困难，并且外出务工农民自愿申请宅基地登记的意愿不强，给宅基地登记发证工作带来被动。

二是由于我国现行法律规定，农村宅基地使用权不能单独流转，不允许出让、转让、抵押。对于大多数农民来说，登记不登记对他们没有多大意义。

三是部分农民思想观念陈旧，没有充分认识到宅基地登记的重要性，认为自己的房屋与世无争，土地登记不登记无所谓。有些农民甚至出现重视房屋产权的登记而轻视土地使用权的登记。

3解决问题的对策和措施

3.1做好农村宅基地登记发证政策宣传工作

各乡（镇）政府做好开展农村宅基地登记发证的宣传发动工作，建立农村宅基地登记发证宣传发动领导小组，加大宣传和工作力度，争取广大农民群众和社会各界的理解和支持，让广大农民群众深刻认识宅基地登记的重要性，增强农民保障自身合法权益的意识，积极参与宅基地登记发证申请，在全社会形成凭证管地、依法用地的社会氛围。各国土基层所要明确工作任务，积极争取各乡（镇）政府及相关部门的重视和支持，要切实转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，积极为农民群众办理土地登记提供热情周到的服务，充分发挥基层所在宅基地使用权登记中的服务和保障作用。

3.2完善基层土地管理工作准则和人员配置解决违法用地等问题

对宅基地违法用地、权属存在争议、产权不明晰的，要按照《土地权属争议调处处置方法》依法处置，关于复杂疑问的权属问题，各基层所要积极同各级人民县政府，做好土地权属争议的查询处置工作，根据当地实际情况，制定处理政策，分阶段进行处理后补办用地手续，再进行土地登记。通过培训教育提高基层国土所工作人员素质，完善基层土地管理工作准则，强化指导和规范作用，加强执法力度的同时做好司法常识宣传，避免新的问题发生。

3.3规范登记行为解决一户多宅的登记问题

一户村民申请第二宗宅基地登记，土地登记机构在登记发证过程中，要真正做到严格把关、让农民持证用地，应当以现有的法律政策为基础，根据产生一户多宅的不同原因，分别进行处理：

一是，建新未拆旧造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民未拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。

二是，因继承造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以受理。农村宅基地使用权能否作为遗产依法继承，我国《继承法》没有明确规定，但《继承法》明确规定房屋可以继承，继承人继承了房屋的同时，也自然对房屋所占范围的土地进行了使用，所以继承了房产的同时也包括了地产。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的规定，除继承外，农村村名一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。

三是，村民接受赠与造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构不得受理，否则将容易导致大量名为赠与，实为买卖的现象出现。

四是，村民由于购买住宅造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台之前，土地登记机构不得受理。

3.4房地统一解决跨区域的宅基地登记问题

目前，我国农村普遍存在农民转让了房产，变更了房屋所有权登记，而不能办理集体土地使用权变更登记，造成了土地房屋产权管理的错位，形成了管理上的混乱。笔者认为，法律程序解决途径尚不成熟，通过户口迁移的方式又存在诸多不适应情况，因此建议从目前产生问题的主要原因做抓手，根据房地分离的现象制定相应政策，由本地人民政府会同房屋管理部门和土地管理部门共同商讨制定房地统一办证的政策，这样不仅便利群众，也实现了房地统一的要求，从而进一步规范土地管理和农村房屋买卖。

3.5加强信息化管理建设有效避免新问题的产生

加大资金投入，应用计算机技术、网络技术等信息技术推动农村地籍管理信息化建设，提高农村地籍管理的自动化和现代化水平。在土地调查成果基础上，实现农村地籍信息化档案管理，建立农村地籍信息的输入、存储、检索、编辑、统计及成果输出等一体化操作平台，对宅基地宗地实行落地化管理，防止面积超占、一户多宅等违法违规情况出现。从而提高农村土地管理工作的效率、质量和水平，规范农村土地确权登记发证行为、维护地区社会经济和谐稳定，为农村土地管理和区域经济长久稳定发展提供更好的服务。

4结语

地籍管理是土地管理的核心和基础，农村宅基地登记是地籍管理工作中的重要一环，随着土地监管的严格，宅基地确权发证要求逐年提高，面对宅基地登记发证工作中存在诸多历史遗留问题和新增矛盾，要站在落实科学发展观，切实保护广大农民群众合法权益的高度，要采取多种形式，加大宣传力度的同时，健全相关登记制度，强化登记规范化操作，加强信息化建设投入，开展农村宅基地使用权登记发证，争取广大农民群众和社会各界的支持，共同推定农村土地确权、颁证，稳定社会发展和促进社会进步。

参考文献

[1]《中华人民共和国物权法》；

[2]《中华人民共和国土地管理法》；

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1引言

按照国家统一部署，现阶段各地正在积极开展农村集体土地所有权、宅基地使用权、建设用地使用权等登记发证工作，面对农村集体土地登记发证工作手续较为烦琐，历史遗留问题多，任务量大等困难，很多地方并未建立一套集成化程度较高的农村集体土地登记发证系统，工作效率较低，总体效果不尽如人意［1］。国土资源部《关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2013〕97号)指出“以集体土地确权登记发证工作为契机，采取积极有效措施，加快推进农村地籍调查成果的信息化”。广州市作为华南地区枢纽型网络中心城市，高度重视农村地籍管理工作，在全国第二次土地调查权属调查的基础上，从2012年开始陆续开展了农村集体土地所有权确权、农村地籍调查(集体建设用地及宅基地使用权调查)等工作，在全市范围内形成了较为完善的农村集体土地地籍调查成果，为农村地籍信息化管理提供了数据支撑。为避免传统农村集体土地登记发证管理过程中主要依靠手工作业造成的工作量大、环节多、质量和效率低等弊端，本文在广州市集体土地登记发证平台建设中引入WebGIS、多源异构数据库管理、工作流(Workflow)、分布式网络架构等关键技术，在集成海量GIS数据库的基础上，通过多项平台组件，实现了图形辅助管理与应用，土地登记发证、土地权属争议调处、专题查询与统计、登记档案管理与利用等功能，实现了农村集体土地登记业务的规范化和精细化管

2总体架构

系统总体架构采用多层结构模型，分为数据层、平台层、服务层、用户层，采用C/S(客户机/服务器)和B/S(浏览器/服务器)两种形式相结合的总体技术架构，其中数据层是系统的数据支撑层，依据农村集体土地相关法律法规及地籍数据库建库标准规范，涵盖了基础底图数据、权属调查数据、集体土地登记发证数据、其他红线数据、登记档案数据、历史注销数据等;平台层为系统的运行支撑层，通过数据库管理、工作流中间件、数据交互、地图服务、GIS功能服务、后台管理等平台组件实现服务层相应功能;服务层主要包括GIS基本操作、图形辅助管理与应用、土地登记发证、土地权属争议调处、专题查询与统计、档案管理与利用等功能;用户层主要包括市级地籍管理部门、区级地籍管理部门、技术服务单位等［2，3］。

3数据库建设

本系统数据包括基础底图数据、权属调查数据、集体土地发证数据、其他红线数据、登记档案数据、历史注销数据。其中基础底图数据包括线划地形图、正射影像、土地利用现状、行政区划、地籍区(子区)等数据;权属调查数据包括第二次全国土地调查、集体所有权确权调查、农村地籍调查等数据;集体土地发证数据包括集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等发证数据;其他红线数据包括国有土地证、建设用地批准书、争议地等数据;登记档案数据包括电子登记簿、登记发证信息、办理过程信息等数据;历史注销数据包括已注销的集体土地所有权证、集体建设用地使用权证、宅基地使用权证等数据。

4功能设计

本系统除具备一般GIS系统基本操作功能(图层管理、定位查询、地图标注、地图浏览、鹰眼、数据编辑、空间分析、打印输出)外，另结合农村集体土地登记发证的需求，还具备以下功能［4，5］:

4.1图形辅助管理与应用

图形辅助管理与应用功能采用C/S架构，主要流程有:(1)宗地界线导入:可将外业调查的宗地红线导入，系统将其与集体土地登记发证、其他红线等数据库进行叠加分析，依据拓扑规则告知是否存在有压盖或有缝隙等情况，并且根据国家规定的宗地编号规则进行宗地代码的自动生成。(2)地籍调查信息调入:系统根据统一的地籍调查表格式提供属性录入界面，并可直接基于GIS服务组件从权属调查数据库中读取相应宗地属性信息，(3)数据审核:录入的宗地界线与已登记发证集体土地红线、国有使用权红线、批准书红线进行叠加分析并显示可供修改的分析结果，对录入的地籍调查信息的完整性进行检查，对未填的必填属性进行警示，如图3所示。(4)成果输出及结案:经审核通过后的宗地界址及调查信息，由业务人员利用系统提供的打印输出功能进行宗地图及地籍调查表等相关表格的制图打印输出，调查成果数据将同时被锁定结案，由“工作库”自动迁移至“成果库”，提供给土地登记业务

4.2土地登记发证

针对集体土地三种权利类型(集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权)，系统支持国家规定的土地总登记、初始、转移、变更、注销、他项权、异议、更正、换证等不同登记方式，严格按照国家相关的土地登记办法和流程，系统提供从案件受理、调查成果调入、初审、公告审批、公告、审核、审批、缮证、发证等全流程的办理功能模块，基于工作流(Workflow)中间件支持各环节业务人员在系统进行流程办理和发送，将已登记发证的宗地实时更新到集体土地发证数据库中，并将已注销或已变更的宗地移至历史注销数据库，系统同时提供了灵活的自定义工具以满足日后业务扩展的需要.

4.3土地权属争议调处

根据《土地权属争议调查处理办法》和《地籍调查规程》规定的土地争议调处方法和流程，系统提供了涵盖从地籍调查到窗口收件、业务申请受理、调查取证、调解、处理、送达、归档等土地权属争议调处整个流程的办理模块。在通过外业地籍调查获取当事人双方争议的位置、面积、判断案件的利害关系人、类型、性质的基础上，将土地权属争议缘由书、指界书、权属界线套图等外业调查成果汇总整理后调入系统数据库，通过GIS服务和工作流(Workflow)中间件，实现土地权属争议调处业务案件在各环节的电子办文、流程审批及相关调处资料输出打印等功能。

4.4专题查询与统计

(1)专题查询功能:包括案件信息查询、案件进度查询、历史回溯查询、自定义查询等方式，并支持查询信息以工作报表形式输出，其中案件信息查询和进度查询可按相关条件查询案件地籍调查信息、办理意见、办理环节等;历史回溯查询支持以空间位置为轴，以变更时间为序列，回溯查询某一宗地或区域内的一系列变更情况;自定义查询可供用户自定义选择土地登记业务数据和权属数据的重要字段(如地号、坐落、权利人名称、图号等)的某个或多个字段自由组合查询。(2)专题统计分析功能:根据集体土地登记发证项目管理和监管的需要，针对登记发证不同环节提供了挂起案件、注销案、业务量、缮证量、入库档案、土地登记簿、土地归户卡、业务进展情况等多类专题统计分析，并将分析结果进行梳理形成各类工作台账。(3)自定义统计功能:将土地登记业务数据及权属数据中可分类字段(例如登记种类、行政区划等)，数字字段(发证面积等)提取出来，用户可对分类字段进行自定义过滤条件设定，对数字字段进行数量统计项设定，统计出用户所需的统计内容。

4.5档案管理与利用

在业务办理完成后，系统支持对案件办理过程中产生的意见信息、收件材料、打印输出的图表等中间成果及结论性信息按标准目录进行归档，实时生成电子登记簿、归户卡等，并支持档案扫描件上传。通过配置不同角色权限，提供差别化档案利用方式。

5关键技术研究

5.1基于ArcSDE空间引擎的多源异构数据库管理

本系统数据分为空间数据和非空间数据，其中空间数据包括线划地形图、行政区划、地籍区(子区)、土地利用现状、遥感影像、不同类型权属调查、集体土地发证、历史注销等矢量及栅格数据，非空间数据包括宗地属性信息、档案文件、扫描文件等，数据呈现出空间对象的多语义性、数据存储结构的多样性、获取的多途径性、时空多尺度性等特点。针对多源异构数据的组织与管理，本系统基于ArcSDE空间数据库引擎，结合Oracle关系数据库的方式来管理多源异构海量数据库，ArcSDE将客户端对空间数据、属性数据、拓扑数据的查询、添加、修改等相关操作转换成关系操作，以面向对象的空间数据模型Geodatabase存储空间数据［6，7］，大大节省了空间与属性两类数据库间不断重复的连接操作，在提升农村集体土地海量数据库存储效率的同时，也有效保证了众多用户同时进行的日常数据访问、处理等并行操作，确保了系统在数据存储、访问、交互等方面的高效及统一。

5.2基于工作流(Workflow)技术的一体化业务办理

工作流(Workflow)技术作为工作流管理系统(WFMS)的核心技术，对整个业务过程的信息流进行监督、控制、协调及跟踪。其中，工作流指的是一类能完全或部分按照设定规则自动执行的业务过程，在业务过程中，信息数据按指定的规则进行流动，实现不同组织间的协调工作，以达到业务的总体目标［8，9］。本系统通过工作流技术实现了集体土地登记案件在不同职能岗位间的传递，使登记发证信息在系统设定的环节中无缝衔接，案件受理、任务分配、信息录入、图形辅助审查、办证初审、公告、审核、审批、缮证发证、归档管理等每一项业务办理即是一个工作流的实现，由系统实现设定的节点构成，每一个工作节点与不同业务功能模块相关联，由节点通过中间组件实现对所关联业务功能模块的调用，实现了把相对独立的业务功能模块进行集成一体化办理。根据农村集体土地登记发证的工作特点，以工作流技术服务于业务流程管理为主线，以GIS组件实现数据库管理及图形操作为技术基础，实现了工作流与GIS的有机集成，大大提高了系统的灵活性和效率。

5.3基于分布式网络架构的数据交互

篇（9）

多年以来，“执行难”问题一直是我国司法界的一大困扰。法院生效法律文书得不到履行，申请执行人已得到司法机构支持的合法利益也得不到保护。“执行难”问题能否得到有效解决，对我国社会的长远发展意义深远。

本文试从农村房屋执行角度出发浅析执行难问题。

一、背景

在基层法院的众多执行案件中，多数被执行人为农民，而涉农案件的执结率一向偏低。究其原因，是农民可供执行财产较少，以执行农村居民现金收入实现申请执行人债权难度较大。

农民家庭财产中唯有房屋目标明显，无法藏匿、转移，并且价值可观，因此农村房屋执行案件占到了涉农执行案件的较大比例。以义乌法院为例，农村房屋执行案件占其执行案件总数的67.5%①。然而农村房屋执行难度远超对一般商品房的处置，在法院程序终结的执行案件中，不少被执行人在农村都有房屋，但都未能执行。

在司法实践中，由于房屋和宅基地的法律性质冲突，法律法规缺少明确规定等原因，农村房屋的执行困难重重。再加之农村房屋的权属不清、宅基地使用权限制转让以及农民生存性保障等诸多原因，农村房屋执行问题滞阻难行，生效法律文书大多成为了一纸空文。

二、存在问题

1、农村房屋产权不明晰

尽管我国《房屋登记办法》明确规定了农村房屋的登记程序②，但现实生活中很多农村房屋都没有办理登记手续。在遵行不动产物权登记生效主义模式之下，被执行人的责任财产无法发现，也就成了当前农村房屋执行难的重要原因。

按照执行处置房产的相关规定，房产与土地使用权应同时查封，在绝大部分农村房产仅有土地使用权证、没有房产证的情况下，法院只能到土管部门进行查封。但是由于宅基地使用权登记制度不完善和档案管理的落后，法院执行过程中往往难以完整查询村民集体土地使用权的情况。

此外，农村审批宅基地建房一般以户为单位，房产虽处于家庭成员共同共有的状态，但大多数登记于户主一人名下。但一旦依照法律程序执行户主房屋时，由于共有权属难以界定，势必会影响其他家庭成员的权益。

2、农村宅基地使用权限制转让

我国房地产立法和实践中一贯坚持“房地权利主体相一致”原则，即房屋和土地在交易中必须共同作为交易标的，但在实践中，房屋和土地分属不同的行政机关管理，并受不同的法律调整，各有其不同的登记簿和权利证书（实行房地合一管理体制的地方除外），在客观上造成了两者相互分离的现象。

在现行规则之下，虽然农村房屋的交易没有限制，但是宅基地使用权却是“限制流通物”。宅基地使用权的限制转让直接导致了农村房屋难以执行。实务中，有的执行法院直接对农村房屋进行拍卖，但却遇到了买受人难以办理相关过户手续的问题。部分地区的国土资源、房屋管理部门认为房屋所有权的转移将导致宅基地使用权的转移，违背了我国有关宅基地使用权不能转移的政策规定，所以不允许转移房屋所有权。③

依照现行规则，部分农村房屋虽然存在可执行情况，但受让人范围却受到了极大的限制。第一，农村房屋不能向城镇居民转让；第二，农村房屋不能向本集体经济组织之外的农村村民转让；第三，农村房屋不能向本集体经济组织的有房村民转让。以上对农村房屋受让范围的限制，让执行人员非常棘手：第一，难以变现，变卖、拍卖农村房屋过程中，找不到适格的买受人；第二，难以抵偿，申请执行人属于同一集体经济组织，且无住房者，非常少见。④

3、生存保障性导致债权劣后

依我国《民事诉讼法》的规定，被执行人及其扶养的家属就“生活必需费用”和“生活必需用品”享有执行豁免权，这是生存权高于债权理念在执行制度中的具体体现＼+⑤。

根据相关规定，对农村房屋的执行受到以下限制：第一，对于属于被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋，法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债；第二，对于属被执行人及其所扶养家属必需但已设定抵押的房屋，在给予被执行人一定的宽限期并由申请执行人或集体经济组织提供临时性住房后，可以拍卖、变卖或抵债。这些规定都使得部分债权劣后，无法实现。

三、出路

1、完善对农村房屋及宅基地的法律法规

现行法律法规及相关政策对于宅基地流转等方面规定存在着不协调和冲突，其中有相互冲突亦有空白，导致法院对农村房屋的执行困难重重。这些困难单靠司法实践无法解决，更应从立法角度来进一步规范，对农村宅基地、农村房屋的产权归属以及产权流转做出明确规定，例如在农村宅基地集体所有的基础之上，放宽对流转方式的限制，允许符合条件的农村房屋与城市商品房一样，合法上市转让。

此外，还可提请最高院完善《拍卖规定》的司法解释，明确规定国土资源管理部门、建设部门有配合办理农村房屋权属转移登记手续的义务。地方法院也可协同当地房管、土地、建设等部门形成会议纪要等文件，明确各部门协助内容，以减少买受人对农村房屋过户障碍的顾虑，提高拍卖成功率。

2、健全农村房屋及宅基地权属登记制度

农村房屋的执行以调查房屋登记为前提，因此有必要尽早建立统一的登记系统，明确登记机关登记程序、登记内容以及登记效力。针对农村建房审批时以户为主，但登记的所有权人仅为户主一人的现象，有关部门在登记权利人时应将其他家庭成员（尤其是子女或者父母）的共有权登记录入。如发生农村房屋所有权变更，应要求相关人员根据物权法的规定及时到管理部门进行变更登记，否则将不产生对外抗辩权力。

3、法院变通执行方式

法院应当根据实际执行情况，变通执行方式，采取较为妥善的方式来处理农村房屋执行难问题，而非简单地以农村房屋不得流转为由裁定程序终结。例如在处置被执行人房屋存在困难时，或存在无法拍卖、拍卖不成交等情况下，将被执行人房屋进行出租，执行租金、或直接将被执行人房屋使用权通过协议一致或下裁定的方式交给申请人等方法。在不转移房屋的所有权的前提下，转移房屋使用权以达到执行案件的效果。

此外，在不违背现有法律精神的前提下，法院可与农村集体、房管、土管等部门协调，适当扩大房屋受让范围，允许同（县）区或者同镇范围内农业户籍人员、本村就地农转非人员、嫁入本村或入赘本村但户口未迁入的人员、村集体组织成员与非集体组织成员共同购买农村房屋等。在经济条件许可的地区，也可商请村集体组织将农村房屋回购，将回购所得资金支付给申请执行人，从而达到执行案件的目的。

[注释]

①《农村房产执行难》载金华时报， .cn， 2015年4月28日访问。

②《房屋登记办法》第82条规定：“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记。”

③王伟，《论宅基地使用权及其上属房屋的执行问题》，最高人民法院执行工作办公室.执行工作指导（总第21辑）.北京：人民法院出版社，2007年版。

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doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.146

[中图分类号]P271 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）12-0-01

地籍管理是国土资源管理工作的基础和重要组成部分，地籍管理的主要任务在于切实贯彻执行“全面保护耕地、合理利用每寸土地”的基本国策，全面保护土地使用者和所有者的合法权益。在新形势下，坚持“服务社会、保障发展、维护权益、保护资源”的总体要求开展地籍管理工作。本文就新形势下如何做好地籍管理工作进行探讨。

1 国土资源部门要高度重视土地管理工作

为更好地保障工程进度与成果质量，国土资源部门应多次组织召开工作例会、推进会，联合国土所、乡（镇）政府及时解决工作中遇到的问题；多次以公文的形式给各乡镇街办下发通知，要求提供相关证明材料，协调个别村委会，配合作业单位开展调查及测量工作；分管领导亲自带领地籍科工作人员到各个标段进行内外业检查，检查的同时利用一切机会向群众宣传有关宅基地使用权确权登记发证工作的重要意义，通过检查督导，真正做到了解工作进度，督促严格作业，确保成果质量，倾听百姓心声，认真解答村民提出的有关工作程序、分户要求等问题。同时，及时关注有关不动产统一登记的工作动态，认真学习相关法律法规。土地变更调查成果实现计算机管理，并根据年度土地变更调查工作方案，逐一落实人员经费及相关设备。

2 对地籍管理人员进行全方位、多层次激励

地籍管理人员是国土资源地籍管理工作能否顺利执行的关键。从目前来看，地籍管理人员数量较少，地籍管理力量薄弱，甚至很多基层国土资源部门的地籍管理人员一人身兼数职，任务重、工作忙，且待遇不高，这就造成很多地籍管理人员的工作作风不够扎实、工作敷衍了事。针对这种情况，国土资源部门应为地籍管理人员搭建事业成功的平台，让国土资源的发展和地籍管理人员实现自我价值有机融合起来，倡导公正公平、团队精神，建立一个理解人才、爱护人才、尊重人才、关心人才、尊重创造、尊重科学的良好氛围，酿造积极向上、催人奋进的单位文化。同时，地籍管理人员除了要具备本专业知识外，还要掌握计算机应用、经济法规法律、审计知识等，融经济知识与技术于一体。加强高素质地籍管理队伍的培养，要基于地籍管理人员的不同特点和能力来定制和实施培训计划，提高地籍管理人员的专业技术水平、团队精神、职业操守、道德水平和适应工作的能力，满足他们的情感需求，激励他们奋发向上的创造精神和努力工作的敬业精神。

3 进一步夯实地籍管理基础工作

第一，加强地籍业务培训，提高队伍素质。分批次对地籍管理人员进行多渠道、全方位的专业培训，培养一批具备较高理论水平和业务能力的专业队伍。第二，建立健全地籍管理工作制度。进一步完善、细化土地登记法规内容。第三，增强服务意识，提升服务水准。进一步改进工作作风，增强服务意识，立足服务经济、服务社会、服务群众，全面提高工作人员的受理素质和一次告知水平，增强“为民便民”服务本领，提升服务水准。第四，加快推进农村集体土地确权登记发证工作。依法确认和保障农民的土地物权，夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展。

4 建立健全地籍档案管理制度

新形势下做好地籍档案管理工作的关键在于建立较为健全、完整的地籍档案管理制度，通过制度来约束管理，同时要在地籍档案管理制度中明确规定地籍档案保管期限、地籍档案保管方法、归档范围、地籍档案利用等，由县级地籍档案室统一管理当地地籍档案，以便能够让当地国土资源利用与地籍档案管理同步发展、同步评价、同步考核。此外，地籍档案室还应编制各类档案检索工具和档案资料存放示意图，为地籍档案查阅提供方便快捷的服务。要合理利用地籍档案认真调处土地权属纠纷，确保土地使用者合法权益。随着近年来城市化进程的快速推进，农村征地拆迁数量不断增加，农民宅基地等土地权属纠纷案件也呈现出增多的趋势。国土资源部门应指派熟悉确权相关政策的地籍人员负责土地确权与争议的调处工作，对发生土地权属争议的案件，经申请人提出申请后，按照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，认真填写受理表，并及时调查，作好调查笔录，结合地籍档案作出处理意见，切实维护土地使用权人的合法权益。

主要参考文献

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（一）档案意识淡化，重视程度不够。基层农村档案意识普遍淡薄，不少领导对档案工作重视程度不高，大部分农村干部仅把新农村档案建设看作是可有可无的工作，认为农村工作千头万绪，档案工作的好坏无关大局。再加上村干部更迭频繁，使很多关系土地、宅基地、承包合同等重要资料散落在经办人员手里，没有及时归档保存，造成很多珍贵的历史资料流失，使一些矛盾纠纷无据可查，无法办理，造成无法挽回的损失。而农民作为新农村档案的受益者，也不懂得如何更好地利用这些档案信息。

（二）档案管理机制不健全。缺乏健全的管理机制，没有专门的档案人员，档案人员大多是身兼数职，造成农村档案工作分工不明，责任不清;有的农村档案工作人员流动频繁，档案管理经常出现断层，使档案管理工作不能在连续中有序进行。

（三）档案基础设施落后。一些农村基础差、底子薄，缺少资金投入，绝大多数农村没有相对完善的档案室，有的村连存放档案的专用柜都没有，部分村还用破旧的木箱存放档案，保管条件落后，有的甚至存放在个人家里，和其它杂物混放一起，档案被虫蛀和霉变现象常有发生，档案的安全、完整令人担忧。

（四）档案人员业务素质较低。目前农村所谓的档案管理人员绝大多数并未接受过正规的专业知识培训，甚至连基本的档案收集整理程序都不清楚，对于档案只按一般的文件收发处理，另外，由于档案管理者身兼多职，既要抓村务工作，又要从事农业生产，而且人员频繁变动，往往刚刚熟悉业务，又被调整到其它岗位，使档案工作常常出现断层，影响了档案工作的正常开展。

二、做好农村档案管理工作的对策

（一）加强宣传，提高农村档案工作重要性认识。目前大多数镇、村干部和农民群众对档案管理工作比较陌生，缺乏利用档案服务新农村建设的自觉性，这就需要加强档案重要性的宣传。要广开宣传渠道，采取多种形式，通过会议、张贴标语、悬挂横幅、设立档案知识宣传专栏等多种途径，以《档案法》为工作依据和宣传内容，通过不间断、多层次的宣传教育，积极营造农村档案工作法制化、规范化氛围，提高农村干部和群众对建立新农村档案工作重要性的认识，切实增强档案工作的使命感和责任感，推动新农村建设档案工作健康发展。

（二）加大投入，为农村建档工作提供较好的硬件设施。经济发展水平较高的农村要把档案建设经费列入新农村发展建设之中，主要是用于档案室的建立，必备的档案装备的采购等;经济条件发展不好的农村可以通过主动向村领导积极争取资金，接受市、县级档案馆淘汰的档案装具，通过积极的工作争取市、县档案馆的经济支持等“接济”手段，保障必备的硬件设施，努力为开展农村档案工作创造环境。