项目总体规划内容大全11篇

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第二阶段研究成果是在专题研究的基础上，提出县级土地利用总体规划方案，并对各规划方案进行比较选择，明确最优方案进行规划编制的整体构思与框架，形成的成果有：土地利用总体规划大纲；土地利用总体规划大纲说明；土地利用总体规划图、城乡结合部(中心城区)土地利用现状图、中心城区土地利用总体规划图(即中心城区土地用途和空间管制图)、土地利用总体规划图、重点项目分布图、重点镇基本农田分布图。

第三阶段成果是第二阶段成果的细化和具体表现，形成的成果有：县级规划编制；规划编制说明；规划基数转换工作报告及基数转换审定说明；除以上第二阶段需要的图件成果外，增加县土地利用现状图、城乡结合部(中心城区)用地规划与城市总体规划衔接图、县级(乡镇)基本农田分布图、土地保护和整治开发空间布局图、县土地利用规划现状数据转换标示图、重点镇土地利用规划现状数据转换标示图、县基本农田调整分析图、重点镇基本农田调整分析图等。

土地利用总体规划的表现形式分为文字成果(包括数据图表)、图形(土地利用总体规划系列图件)、数据库三种。文字成果是土地利用总体规划成果的基础，是规划思想与规划理念的表述，数据图表是土地利用总体规划编制研究分析过程的体现；图形是用地图的语言，包括符号、线条、色彩等对土地利用总体规划思想与理念的表达，是对文字成果最直观、最明了的表现，它反映土地利用总体规划最终结果的实现形式，并贯穿土地利用总体规划全过程；土地利用总体规划数据库是基于在上述成果实现的基础上，把文字、图表、图形、数据等关联在一起，建立数据库，主要是便于土地利用总体规划实施管理。因此，图形是土地利用总体规划成果最基本的表现形式。

在编制县级土地利用总体规划时往往需要编制大量的规划系列图件，这种图件属于专题地图，是实现土地利用总体规划意图最根本的表现方式。它以土地利用总体规划和县级区域地理底图为基础，根据不同的专题要求和规划思路，用各种符号、线划要素以及色彩，表示土地利用现状及其分布、动态变化、发展趋势和发展规律。

由于规划内容，如工矿企业、建设用地规模边界、基本农田分布区、土地利用功能分区等等在实地上分布形态不同，有点状分布的、线状或带状的、面状分布的，通常采用定点符号法、线状符号法、质底法或这几种方法相互配合使用。

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建设项目用地预审制度是《土地管理法》确立的一项基本管理制度，是实施土地利用总体规划，严格土地用途管制的一项基本政策工具，也是国家基本建设管理程序的重要环节。建设项目用地预审制度至实施以来，在引导建设单位科学合理选址，促进土地集约节约利用、统筹土地利用和耕地保护、促进国家宏观调控政策的落实等方面发挥了重要作用，但随着土地使用制度改革的不断深入，建设项目用地预审工作中面临着一些新的问题，本文在简述当前建设项目用地预审工作面临的有关问题的基础上，提出了改善预审工作的建议。

1.建设项目用地预审面临的问题

1.1经营性与工业项目用地预审程序不规范

依据《建设项目用地预审管理办法》有关条款规定，建设项目的核准、审批等环节需要按照法律法规规定进行，同时土地管理相关部门还对建设项目中涉及土地利用等方面的工作进行严格的审查。通常情况下，建设项目的预审应由建设单位提出预审申请，由国土资源行政管理部门负责审批。

对于非经营性用地而言用地主体以及审查内容比较清晰，因此，按照预审相关程序审批即可。但是经营性用地大部分处在城镇发展区内，在招标拍卖前主体并不清楚；部分工作人员对经营性用地的预审重要性认识不足，认为没有预审的必要；另外，就全国来看对于经营性与工业项目的用地预审程序并未统一，一定程度上阻碍了土地预审工作的顺利进行；部分地区通过签订土地出让合同等代替土地预审，使一些经营性与工业项目用地绕过预审环节。

1.2土地规划弹性管理增加预审难度

目前，全国大部分地区各个级别的土地利用总体规划编制基本完成，并通过了省级土地管理部门的审查，并要求在2020年之前严格按照编制的规划内容实施。和之前的土地利用规划相比此次的土地规划弹性管理内容有所增加，加大了用地预审工作的难度。主要表现在以下两个方面：

首先，将列入重点规划建设项目单以及在规划中进行特别说明的项目，均当做符合整体土地利用总体规划内容处理。这种处理办法导致在判断土地利用是否符合总体规划内容时存在较大的弹性，往往导致增加土地利用规模的情况发生。

其次，各级部门在编制土地利用总体规划时，会结合实际当地经济发展情况均预留一些建设用地机动指标，并且未将用地规模和选择不确定的建设项目列入重大项目规划表中。当这些建设项目实际落实时，仍需要进行预审，但是国家和地方政府并未制定相关的政策，因此很难判断其是否符合土地利用总体规划目标，提高用地预审的工作难度。

对于《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》中“已经列入土地利用总体规划重点建设项目清单”需进一步细化。对于已经列入重点建设项目清单的线性工程，预审阶段项目用地和土地利用规划编制阶段有区别，偏移不超过1公里的，可视同符合土地利用总体规划；面状交通项目，预审阶段，项目形状有微调，总用地规模不超过规划编制阶段项目总用地规模2%的，也可视同符合土地利用总体规划；列入规划重点项目表的民生、环保类项目可以使用城乡建设用地机动指标，并在项目总规模不突破预留建设用地规模的情况下，视同符合土地利用总体规划。在此规定范围外的，符合《土地管理法》第二十六条的相关规定，在预审阶段编制土地规划局部调整方案，并按照规定组织项目听证和论证；对于不符合《土地管理法》第二十六条规定的，需根据相关规定先修改土地利用总体规划，按照规定程序报规划原批准机关批准后上报用地预审。预审是审批建设用地的第一环，起着控制建设项目用地的第一道“闸门”作用，通过对预审阶段项目规划符合性政策的制定，从空间布局和用地规模两方面加以控制，引导建设单位科学、合理选址，保证土地利用总体规划的权威性和严肃性。

1.3土地使用标准不够完善

《建设项目用地预审制度管理办法》对不同建设项目的预审做出了详细的规定，这些建设项目种类复杂，涵盖的行业非常之广，因此，用地预审时很难找到与每个建设项目对应的规定，而且按照预审标准通过的建设项目不一定满足实际建设项目用地规模的需要。

2.建设项目用地预审建议

2.1制定针对性强的预审审查内容

首先，针对在土地利用总体规划中涉及到的建设项目和处在其外的建设项目用地，预审审查时均应先明确建设单位，然后再办理土地利用相关手续，即建设单位根据实际用地情况向国土资源管理部门提出申请，国土资源行政部门按照相关法律法规规定，对建设单位土地利用的各项事宜进行预审。

其次，针对处在城镇发展区内的土地，在挂牌拍卖前建设单位并不确定，这就土地储备机构按照相关规定向土地资源行政管理部门提出预审申请。针对该种类型的土地预审时，除了按照土地管理办法预审外，还应着重考虑城市规划的整体目标，加强其投资内容、投资强度以及投资对环境影响方面的预审。

2.2加强土地利用总体规划符合性预审研究

土地利用审批是项目立项以及用地审批的关键环节，预审建设项目用地是否符合土地利用总体规划内容，决定建设项目用地是否通过预审，因此针对新一轮土地利用总体规划弹性较大的特点，应加强土地利用总体规划符合性预审研究，为土地利用预审工作的顺利开展创造良好的条件。

对于符合土地利用总体规划的建设项目，应进一步细分项目清单；针对建设项目中的线性工程，在编制土地利用总体规划时应有所区别，允许其出现1公里内的误差；另外，针对交通运输建设项目预审时应适当进行微调，如果其总用地规模未超过土地利用总体规划的2%，则可认为其符合土地利用总体规划要求。

2.3加强预审用地标准研究

从1992年以来国家对建设项目用地控制非常严格，并制定了多项建设项目用地控制指标，并在2012年国土资源部门对《土地使用标准汇编》进行重新修改，对煤炭工程、石油天然气工程以及电力工程等项目的土地利用审批制定了预审审查参考标准。另外，对于国家颁布土地利用标准未涉及的部分，相关部门应结合当地的土地资源状况，制定符合本地区特点的用地标准，并将其作为土地利用预审的重要参考进行落实，进而保证土地资源的高效利用。

3.总结

建设项目用地预审是保证土地资源有效利用的重要一环，需要从用地规模以及空间布置两方面，寻找用地预审工作存在的问题，并严格遵守国家土地资源利用的相关规定，加强用地预审问题方面的研究，争取提高建设项目土地资源利用效率，不断增加土地利用的经济效益，进而促进我国经济的飞速发展。

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中图分类号:TU98 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)06(b)-0138-01

自2009年以来,湖南省农村土地综合整治工作已进入第四个年头,目前2011年度农村土地综合整治项目正处于项目申报阶段。从前两年农村土地综合整治项目实施效果来看,湖南省农村土地综合整治实际内容较为单一,还是停留在基本农田建设上,未跳出以往土地整理的范畴。究其原因,农村土地综合整治缺乏科学合理的综合整治规划作为引导是重要的一方面。为保障农村综合整治有规可依,笔者认为有必要理清农村土地综合整治规划目的,建立合理的规划体系,明确规划的具体内容。

1 农村土地综合整治规划目的

编制农村土地综合整治规划应达到以下目的:(1)以规划为龙头,指导土地综合整治,引导新农村建设;(2)促进农村“一化三基”建设;(3)建立城乡统一的规划体系,促进城乡统筹发展;(4)建立指导新农村建设的土地利用控制指标体系。

2 农村土地综合整治规划体系

为达到农村综合整治规划的目的,笔者认为规划体系可概括为“三个层次,九规合一”。“三个层次”即农村土地综合整治规划应包括总体规划、控制性规划、专项规划三个层次;“九规合一”即农村土地综合整治规划由土地利用总体规划、村庄体系规划等九个子规划通过有机组合、系统综合形成。农村土地综合整治规划体系。

3 农村土地综合整治规划内容

3.1 总体规划

农村土地综合整治总体规划为土地利用总体规划。在落实上级土地利用总体规划各项指标的基础上,编制农村土地综合整治土地利用总体规划,土地利用总体规划应包括以下内容:(1)在分析土地利用现状、土地利用潜力、土地供需状况的基础上确定土地利用目标,调整土地利用结构和布局;(2)划定土地用途管制区;(3)落实耕地保有量及基本农田保护指标;(4)落实城乡建设用地控制指标,确定农村居民点数量、用地规模及布局,划定城乡建设增减挂钩区;(5)安排重点基础设施项目及用地布局;(6)安排生态建设和环境保护用地;(7)安排土地开发、整理、复垦区。

3.2 控制性规划

3.2.1 村庄体系规划内容

(1)明确村庄功能分区;(2)根据功能分区布局居住建筑用地、公共服务设施用地、生产仓储用地、道路交通用地、公用工程设施用地、绿地、水域及其它用地;(3)配置各级居民点之间的通行道路;(4)配置村庄之间给水、排水、电力、通信、供气等公用工程管线体系。

3.2.2 交通规划内容

(1)落实国家、省、市、县交通规划在区域内的交通项目,即落实过境公路;(2)结合村庄体系规划,配置各级居民点之间的通行道路;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要田间道及生产路。

3.2.3 水利规划内容

(1)落实国家、省、市、县水利规划在区域内的水利项目;(2)结合产业发展及生活需要,配置与国家、省、市、县水利规划项目相配套的区域骨干水利工程项目;(3)结合农业规模化、产业化经营的需要,配置主要的农田水利工程。

3.3 专项规划

3.3.1 产业发展规划内容

按照因地制宜、效率优先、可持续发展的原则,结合对村域的自然和资源结构、社会经济现状及环境承载能力的分析,确定产业结构及空间布局。

3.3.2 村庄建设规划内容

(1)居民点内部功能分区;(2)居民点内部街道网(宅前路)布局;(3)公共设施及公用工程布局;(4)房屋建筑布局;(5)房屋建筑户型设计。

3.3.3 城乡建设用地增减挂钩规划内容

(1)根据土地利用总体规划,确定拆旧区布局;(2)选定房屋拆迁农民集中安置区;(3)合理布局拆旧建设用地整理复垦工程;(4)根据拆旧区腾退建设用地数量与安置区新增建设用地数量,测算城乡建设用地增减挂钩指标。

3.3.4 土地整理开发复垦规划内容

(1)合理划分田块,因地制宜地配置土地平整工程;(2)合理配置农田水利工程,保障“旱能灌、涝能排、渍能降”;(3)合理配置田间路桥工程,保障“物能运、路成网”;(4)适当配置农田防护与生态环境保持工程,提高农田抵抗自然灾害的能力及美化农田景观。

4 结语

通过以上农村土地综合整治规划内容体系构建,可实现规划在农村土地空间上全覆盖,在农村土地利用、村庄建设、产业发展、环境保护等内容上全涵盖。从而能够保障农村各项社会经济活动有序进行。

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1、总体城市设计的编制阶段

现阶段总体城市设计一般分为三类，一类是在总体规划之前开展，这一类总体城市设计项目较少；第二类是与总体规划编制同步开展，作为总体规划成果的一部分，如深圳、重庆等地的总体城市设计，这类总体城市设计与总体规划能较好地融合和呼应；第三类则是在总体规划编制完成后单独开展总体城市设计工作，这类总体城市设计只能沿用总体规划的部分成果作为设计基础，且没有法律法规保障总体城市设计的实施。

笔者认为，总体城市设计作为一种战略性城市设计，在总体规划之前或与总体规划同时开展是较好的编制方式，由此可以在总体规划编制或修编阶段将总体城市设计内容纳入，而总体规划作为法定规划，可以保障总体城市设计内容的实施。

2、总体城市设计的必要性

首先，我国城市特色不够鲜明，需要从整体的角度地研究如何结合自然资源、城市历史和环境特点发展自身的独特风格。

其次，城市环境质量方面存在许多问题，如城市色彩单调、外部环境要素的设计水平较低、城市环境艺术水平不够等，有待于在总体城市设计阶段解决。

再次，虽然在总体规划阶段已经对城市总体空间布局有所考虑，但其内容和深度远远不够。

此外，目前开展的局部城市规划和设计工作缺乏有效的整体调控依据，缺乏总体城市设计框架的原则指导，难以实现整体环境协调统一。

3、总体城市设计的主要内容

总体城市设计是对整个城市系统各类要素的综合考虑与设计。研究范围应与总体规划相一致，重点研究范围应是城市的主城区。

总体城市设计内容包括城市总体格局、具体形态设计和专项研究三个方面。

3.1城市总体格局

总体城市设计研究应该从整体入手，把握城市总体格局。研究内容包括城市风貌特色、城市空间景观结构和城市行为空间结构。

1．城市风貌特色

挖掘和发展城市历史和自然资源，塑造可识别性强、有归属感的城市空间。在总体城市设计中应分析城市的历史文化环境并加以保留和发扬，加强城市自然环境的利用，突出城市山水环境与城市风貌特色。

2．城市空间景观结构

城市空间景观结构主要分为四个方面：

（1）基于城市整体空间形态控制目标的城市结构形态、道路交通设计控制、城市肌理、城市重要界面设计、高度分区、密度分区、城市轮廓线等。

（2）基于城市整体风貌控制目标的城市风貌分区，如景观特色分区、城市建筑特色分区、城市色彩分区等。

（3）基于城市公共资源分配和组织目标的城市公共空间网络建构。如城市开放空间系统设计等。开放空间可以让城市肌理产生变化，也为市民活动提供了场所，亦可构筑反映城市自然环境及历史文化特色的城市空间景观。

（4）基于城市自然生态格局保护目标的城市绿地系统、城市水系、空间景观轴线、视觉景观通廊等。

3．行为空间结构

总体城市设计中需要构筑城市整体的社会文化氛围，全面关注市民活动，组织富有意义的行为场所，建立社会文化――市民活动――行为场所间的有机联系。

3.2形态设计内容

总体城市设计中还会涉及一些中观及微观层面的具体形态设计，如城市重要节点设计和重点地段设计。

1．城市重要节点设计

城市重要节点指能反映城市形象、地段特色、重要空间特征的小型空间，是城市精神的象征。

1）地标节点，地标节点是城市整体景观的核心。包括城市中心、副中心，城市历史地段等。

2）门户节点

门户节点包括各方向、各类型的主要交通路径和城市道路、城市空间的交界点等。在总体城市设计中应重点、精炼地反映城市的景观、形象特征、历史文化特色或时代面貌等，把属于城市内涵的自然特征的文化特质反映出来。

2．城市重点地段指能反映和代表城市历史和文化、城市特色景观的物质空间，是城市整体空间环境中的重要组成部分。

3.3专题研究

根据需要，总体城市设计成果内容中也常包括一些专题性研究，如城市广告与街道设施、社区发展研究、街道尺度研究、公共交通服务模式研究、城市标志与雕塑体系研究等。

4、总体城市设计的成果

总体城市设计成果以管理政策、导则等文字内容为主，辅以必要的图纸。总体城市设计导则可以包括总图法则、城市设计通则和城市设计细则。

总图法则作为总体规划的前提资料或章节内容跟随总体规划一起通过审批而具有法定效力。具体内容包括：城市空间布局；土地使用强度管制区划和控制指标；确定绿地系统的发展目标及总体布局、给出各级绿地指标和分布形态；划定绿线、蓝线；划分历史文化保护及地方传统特色区域，确定相应的控制指标。

对于城市一般地区，总体城市设计可通过通则式的导则进行引导，具有普适性和间接性特征。对城市重要节点和重点地段，总体城市设计可以提出城市设计细则，具有针对性和直接性。

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二、核查依据

（一）土地利用规划控制指标。以区政府第次常务会审议通过，区府办《关于进一步做好乡镇土地利用总体规划修编工作的通知》（府办〔〕303号）下达的土地利用规划控制指标为控制。

（二）本辖区城镇总体规划。

（三）新农村建设规划及相关的社会事业发展规划。

（四）旅游、交通、水利等其他相关专项规划。

（五）辖区内确定拟建重点项目或独立选址项目情况。

（六）各镇乡街道“”建设用地情况及“十二五”、“十三五”发展构想，重点是“十二五”。

三、核查时间

1．10月8日～10月9日，请各镇乡街道派专人到土地利用总体规划修编办公室（设在区国土资源局五楼规划科）领取各镇乡街道土地利用总体规划文本和相关的图件。

2．10月10日～10月17日，各镇乡街道组织专门班子全面核查其行政辖区土地利用总体规划文本和相关图件，并提出书面核查意见。

3．10月18日～10月24日，规划修编工作组分片区全面落实各镇乡街道就本辖区提出的规划核查意见。请各镇乡街道按时间安排（见附件1），务必带上规划文本和图件到区国土资源局六楼会议室与规划修编工作组对接，面对面、线对线、点对点、图斑对图斑一次性准确落实核查结果。

4．10月25日～10月30日，规划修编工作组抽查各镇乡街道（重点抽查市区级中心镇乡及重点项目所在镇乡街道）土地利用总体规划成果是否图数一致、是否图文一致，是否准确上图。

5．10月31日～11月20日，根据核查意见和抽查结果修改完善各镇乡街道土地利用总体规划，并组织区发展改革委、区教委、区城乡建委、区交委、区农委、区水利局、区卫生局、区旅游局等相关部门进行审查。根据审查意见，汇总、分析、综合平衡后，报区政府审定。

6．11月20日～11月25日，上报审批。

四、核查内容

土地利用总体规划成果包括规划文本和规划图件，按照上述“核查依据”，提出书面核查意见的同时在规划图件上注明需要修改的位置范围。具体核查的内容如下：

（一）文本核查（包括规划文本、规划说明及数据分配表）

1．核查规划的指标

是否与下达的规划控制指标一致；文本、规划说明、数据分配表中数据是否一致。

2．核查文本中耕地和基本农田保护章节

（1）是否保障镇乡街道耕地保有量和基本农田保有量，布局是否考虑了镇乡街道的发展建设，是否科学合理（在基本农田总量不变的前提下，可在各村内进行布局调整）。

（2）涉及有土地开发整理项目的镇乡街道，要注意核查规划文本中的相关章节，核查后备耕地资源开发潜力分析是否合理，确定的重点整理区域和规模是否符合实际。

3．核查文本中城乡建设用地布局情况

（1）核查城镇总体规划范围是否全部纳入土地利用总体规划，其规划规模（即允许建设区）与规划增减挂钩的规模（即有条件建设区）布局是否切实可行，增减挂钩潜力分析及方案等是否合理。

（2）核查辖区内重点项目。各镇乡街道要与各相关部门做好对接，将上级确定在本辖区内的国家、省、市重点项目、扩大内需项目、民计民生工程以及满足本辖区的交通、水利、能源、教育、卫生、旅游、公墓、垃圾污水收运站及其他独立工矿重点项目列入重点项目表，并注明位置、开展年限、范围等。

（3）核查农民新村、村级服务中心等其他农村公共服务设施、公益事业项目、基础设施项目等相关内容。

4．核查文本中经济社会发展指标和发展思路

（1）核查本镇乡街道概况是否符合实际情况，年到2020年GDP、城镇人口、农村人口、城镇化率、森林覆盖率等预测指标是否与当地的实际情况相符，如有出入应及时更正。

（2）核查本镇乡街道经济社会发展的方向、重点、途径和方法等是否与本地的发展规划一致且切实可行。

（二）图件核查

1．核查基本农田的布局。要与正在开展的基本农田永久划定一一对应，土地利用总体规划图上的基本农田保护区务必与永久性基本农田划定的地块一致；在规划期间，城镇规划区域、农民新村建设点、其他农村公共服务设施、公益事业项目、基础设施项目等拟规划建设用地的地块不应布局基本农田。

2．核查土地开发整理项目区域。土地开发整理项目落实的具置及范围是否与本辖区开展的土地开发整治项目范围区一致，若需调整，在图上注明，做到图数一致。

3．核查集体建设用地复垦区域。拟复垦的村民宅基地等集体建设用地是否在图上落实具置等。

4．核点项目落地上图情况。核查上级确定在本辖区内的国家、省、市重点项目、扩大内需项目、民计民生工程以及满足本辖区的交通、水利、能源、教育、卫生、旅游、公墓、垃圾污水收运站及其他独立工矿重点项目是否落到土地利用总体规划图上。能明确具置的务必在图上准确标注出，若暂不能标注重点项目具置的，必须在文本中与能准确上图的重点项目一并列入重点项目表中。

5．核查土地利用总体规划是否完全覆盖城镇总体规划。对照城镇总体规划底图范围与土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界，是否一致，土规扩展边界可适当大于城镇总规范围边界，但不能超出控制指标。

6．核查农民新村建设点区域。核查区委区政府已经批准建设的208个农民新村是否在土地利用总体规划图上规划为农村居民点；根据农民新村规划，未来拟建的农民新村有1992个，为保障今后拟建农民新村建设用地符合土地利用总体规划，请各镇乡街道务必认真对待，广泛听取意见，科学合理规划未来几年拟新建的农民新村点（每个行政村合理分配、适当考虑个数），并规划为农村居民点，落地上图。

7．核查其他农村公共服务设施、公益事业项目、基础设施项目。集镇社区服务站、村级服务中心、卫生医疗设施、人畜饮水工程、水利灌溉工程、道路改扩建工程、公墓等一并纳入土地利用总体规划。

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目前，世界各国普遍重视加强对湿地的保护与管理，在城市中建立湿地公园对生态维护城市发展都具有巨大效益。城市规划是为湿地公园提供科学引导和空间支撑的重要前提，湿地公园会成为加快城市经济发展的强劲动力。以城市经济和环境发展的方向来看，二者的总体目标一致，存在着相互促进、相互依存的关系；但从利益追求和带动城市发展的角度看，二者却存在较大的差异，造成湿地公园项目在空间落实上时常与城市规划发生矛盾。如何合理解决这种矛盾，是城市发展过程中必须面对的问题。

1. 湿地公园规划的内涵和地位

1.1湿地公园的内涵

1.1.1概念

城市中湿地公园专项规划在国内外没有相关的理论研究和概念诠释。根据编制湿地公园规划的目的及其在城市发展中的作用，湿地公园规划可以理解为：根据城市发展战略部署，在城市总体规划的指导下，以城市空间为载体，分阶段实施的湿地公园策略，并重点制定近期湿地公园项目的计划，策划出精品项目的一种规划形式。

1.1.2特点

作为城市生态恢复与保护主阵地，湿地公园的建设与发展，湿地公园规划要同其他规划一样保持局部利益和整体利益的平衡性。在湿地公园项目选址时，必须关注湿地公园活动的系统性，整体以联系的观点来管理湿地公园建设和优化土地利用，从宏观角度考虑经济效益与社会、环境效益的平衡。在此，笔者认为湿地公园应具有保持该区域独特的湿地生态系统并趋近于湿地自然景观状态，维持湿地生态系统特有的湿地结构、功能、演替规律，并在尽量不破坏湿地自然栖息地的基础上，建设相应的“保护”和“娱乐”设施，将湿地生态系统保护、生态旅游和生态环境教育功能有机结合起来等特点。

1.2 湿地公园规划的地位

1.2.1湿地公园规划的编制依据总体规划

湿地公园规划不属于法定规划，在规划手法、理念上与法定规划不同。其编制必须依据总体规划，总规的编制应该围绕国家湿地公园总体规划应遵循的基本原则：“保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展”。做好湿地生态保护与合理利用相协调、突出生态主题、在保护园内湿地生态系统的完整性和发挥环境效益的同时，合理利用湿地具有的各种资源，充分发挥其经济效益、社会效益。

1.2.2湿地公园规划属于专项规划

湿地公园规划在城市中系统性较强，虽没有独立的地位但对湿地公园关联度大，按照城市专项规划在城市建设中发挥的作用，应当属于作为指导城市开发的专项规划，是对总体规划的有益补充。

2. 湿地公园规划编制的必要性

2.1加强对城市湿地公园规划的的引导力度

当前城市所处的经济社会生态环境正面临着日趋激烈的竞争态势，湿地公园是一种特殊的公园类型，规划设计工作者对林业相关政策的认知理解程度、湿地概念和现场实际情况的了解，决定了一个规划设计成果的质量更关联着该项目的成败和可持续发展。因此，规划作为引领社会发展的“龙头”，对引进湿地公园项目的科学性、合理性，保证项目的快速落地和开工建设起着至关重要的作用。

2.2湿地公园和城市规划之间矛盾的日益突出

传统的城市规划从单纯的物质空间角度入手，环境经济意识不够，项目可操作性不强，目前与招商引资之间的矛盾愈发突出，使规划略显被动。湿地公园项目无法落地，用地紧张是城市规划工作中的突出困难不仅直接影响了湿地公园项目的落实，还使部分引资项目引进程序复杂化。

3. 湿地公园规划的目的

城市湿地公园是一项复杂的系统工程，对于协调解决湿地公园项目的开发时序、空间布局、用地调整、交通组织、绿化建设等方面是十分必要的。既要确保总体规划中所确立的目标与核心服务功能的正常发挥；又要控制与协调自然资源的合理开发和生态环境的逐步改善。

3.1衔接法定规划，保证公园用地需求

城市湿地公园专项规划与法定的总体规划和控详规划衔接紧密，为城市战略性项目和亮点项目的湿地公园创造条件，体现城市特色。

3.2增加规划科学性，空间合理布局

湿地公园专项规划依据城市总体规划，注重统筹发展，使项目之间在用地上达到合理布局，有效地避免项目无序重复建设，避免先立项、后选址和污染类项目盲目引进的情况，为城市科学发展打下基础。湿地公园专项规划将总体规划中，城市定位、发展目标和发展重点等转变为有秩序的项目序列，提出可行的分期项目库储备，从而提高城市规划的科学性和可实施性。

4.湿地公园规划编制的思路和重点

4.1规划思路

基于对以上问题的分析，依据总体规划，对规划范围内不同层面的城市土地、空间资源进行合理配置，促进城市湿地公园竞争力提升、湿地公园项目落位和湿地公园环境的建设。在编制时实现“一个转变、一个结合”：

（1）从城市湿地公园“项目”向“空间”转变。规划遵从“局部服从整体”的原则，对空间布局进行宏观研究，从时间和空间上对城市资源进行合理的规划配置，进而将湿地公园目标落实到空间上。

（2）从“控制规划”向“应变规划”转变

城市建设的各方面的经济需求对用地布局有很大影响，所以湿地公园规划在编制时必须注重适应经济模式：一方面为湿地公园项目提供多个空间选址方案以备选择，另一方面增加地块可兼容的用地性质，使用更加灵活，增强规划的弹性。

4.2编制重点

湿地公园规划的编制重点有：一是为湿地公园服务，形成湿地公园项目库序列，为项目提供空间载体；二是在规划编制时，体现灵活性，注重项目的实际性；三是突出城市的特色，发展战略性项目；四是注重项目配套服务和湿地公园环境的营建。

4.3规划内容

城市湿地公园规划与其他公园规划设计不同，在分析面临的机遇与挑战的基础上，提出城市湿地公园基本的环条件，规划包括以下内容：

（1）制定城市湿地公园总体发展战略，包括指导思想、规划原则、规划目标、湿地公园规模、重点。湿地公园区域、分期发展目标和空间湿地公园模式等明确湿地公园规模与范围，保障规划区域内满足一定数量的湿地生态功能连续性和完整性的最低要求，也是总规对项目的第一道控制线。

（2）根据城市湿地公园建设任务，从城市建设用地的角度编制城市分类湿地公园规划，制定湿地公园功能区及各个功能单元的划分。合理规划湿地公园内湿地展示区、游览活动区、管理服务区等区的空间布局与面积比例。

（3）　明确国家湿地公园的保护对象或主体湿地景观，对区域内已有的地域代表性湿地景观或当地地域性典型湿地景观构成。强调生态保护规划内容，包括分级保护、旅游承载力的规划、湿地文化保护等内容。

参考文献：

[1]高江菡. 我国城市湿地公园恢复保护与开发利用规划初步研究[D].北京林业大学,2011.

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中图分类号：TU984 文献标识码：A

引言

镇总体规划作为一项法定规划，在我国城镇化的进程中发挥了极大的引导作用，为促进建设活动的有序进行创造条件。但镇总体规划在编制和管理方面都存在不少问题。在规划编制方面主要表现为规划前期调研不足、用地布局上不尽合理、公众参与性较差。在规划管理方面主要表现为公共服务设施无法有效落地、规划的经常性调整、两违建设活动频繁发生等。

一、磁灶镇与磁灶镇总体规划

（一）磁灶镇概况

磁灶镇位于晋江市西北，全镇辖25个村及社区，人口为15万，其中10万为常住户籍，5万为外来人口。磁灶镇有悠久的制陶历史，磁灶镇最早的制陶历史可追溯到南朝，故命名为磁灶镇。2000年，磁灶镇被中国建筑卫生陶瓷协会授予“中国陶瓷重镇”称号。2010年被确定为泉州市小城镇综合改革建设试点镇，现有磁灶镇总体规划就是在此形势下展开编制，规划的最终目标是将磁灶打造为干净整洁的陶瓷现代产业基地。

（二）磁灶镇总体规划现状

1镇总体发展目标

总的思路为利用磁灶镇被列为泉州市综合改革试点小城镇的契机，充分利用小城镇建设的重要战略机遇，力争在2030年左右将磁灶镇打造为晋江西北地区现代工贸生态新市镇。主要有两个抓手，一个是经济，另一个为生态。经济方面，试图做大做强优势陶瓷产业，实现产业升级，同时，积极引导印刷业及出口加工业的发展，将磁灶建设成为晋江西北地区可带动周边城镇发展的中心城镇；生态方面，主要为采取措施改变蓬头垢面的陶瓷重镇的不好形象，努力建设“绿色磁灶”、“生态磁灶”。

2镇总体规划功能分区

按照镇区道路路网格局和功能分区，将镇区划分为“两轴、四组团”结构形式。具体如图所示：

图1 磁灶镇总体规划功能分区图

（1）“两轴”即“行政、文体、商贸轴”和“生活配套轴”。

“行政、文体、商贸轴”沿陶城西路和陶城东路设置，陶城西路包含磁灶行政中心、体育中心、文娱中心；陶城东路是为印刷产业基地商品交易配套的商贸中心。

“生活配套轴”沿延泽街设置，主要延续延泽旧街的商业氛围，为中心镇区的居民提供各类生活配套。

（2）“四组团” 即按照延泽街、陶城西路和陶城东路划分的“将军山生态组团”、“旧街生活组团”、“新区生活组团”和“印刷产业基地组团”。其中“将军山生态组团”为保留的将军山和马鞍山的山体部分，作为磁灶中心镇区绿色背景和生态保育区，该组团除南部山脚下的部分开发建设用地外，原则上不再进行其他的开发建设，以保持山体的完整性。

二、当前镇总体规划编制及实施存在的主要问题分析

近几年，随着磁灶镇社会经济的不断发展，磁灶镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题，具体如下：

（一）规划编制

1前期调研分析不充分

充分的调查研究是规划成功编制的前提，现有的磁灶镇总体规划的基础资料汇编中，材料相对简单，多是自然情况与社会情况的简单介绍，对于用地的地籍和审批情况方面的资料较少，在此基础上编制的总体规划，在实施规划管理的过程中有时难以落实，缺乏可操作性。

2用地布局不科学

现有的磁灶镇总体规划中居住用地、工业用地、商业用地混合分布，相互干扰较为严重。一方面，有一定污染存在的工业用地没能引导其入园入基地集中分布，另一方面，公共服务设施过于集中，导致一些地区的教育医疗设施等配置不足，居民使用不便。

3缺乏充分的公众参与

目前磁灶镇总体规划的公众参与度还不够强，首先在规划调研阶段，没有对一定代表性的居民及企业代表进行访谈，了解其对总规划的一些看法与期望。在规划调研阶段，征求意见还不够充分，主要是进行了专家论证及听取了相关部门的反馈意见，但对公众的参与方面还比较少。另外，在规划的批后公布阶段也仅局限在政府网站及公示栏进行公布，受众范围十分有限。

（二）规划实施

1公共服务设施控制亟待强化

按照城乡规划法规定，行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施，属于镇总体规划的强制性内容部分，但在具体规划实施中，基础设施与公共服务实施用地经常被项目用地所侵占，造成规划无法实施，也间接影响了公众对于基础设施与公共服务设施的使用。

2规划实施过程中调整频繁

镇总体规划是一项法定规划，镇总体规划中关于规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容是镇总体规划的强制性内容。强制性内容未经法定程序不得随意修改，但在磁灶镇总体规划的具体实施中，为促进项目落地，经常性调整规划，不是规划指导项目，而是项目指导规划，给镇规划的实施埋下了很大的隐患。

3违法违规建设现象严重

近年来，随着磁灶镇总体规划的不断完善，规划在指导城乡规划建设方面发挥了重要的作用，但还存在不少问题，违法占地、违法建设现象仍时有发生，部分违法建设占用规划道路、绿地及公共服务设施用地，严重影响了镇总体规划的实施。

三、完善镇总体规划编制及实施的主要建议

为解决上述问题，本人有针对性地提出以下具体建议：

（一）规划编制

1进行充分前期调研

本人认为，在进行镇总体规划编制时，应该更加深入进行规划的前期调研工作。前期调研主要是了解规划区的自然基本情况、社会基本情况及城乡规划的具体情况。自然基本情况包括了解规划区的地形、气候、水文、土壤等基本情况，为规划编制奠定坚实的自然环境基础。社会基本情况主要了解人口、社会经济、社会团体的基本情况，为未来的规划用地布局奠定坚实的社会环境基础。城乡规划情况包括了解已经编制的总体规划、控制性详细规划、专项规划等基本情况，已经批准的法定规划作为规划编制的依据，未批准与非法定规划作为规划编制的参考，同时镇总体规划还需要与国民经济与社会发展规划和土地利用规划相衔接。

2合理优化用地布局

镇总体规划的核心就是要确定土地的使用性质。首先，在进行用地布局规划时应与土地利用规划充分衔接，只有在土地利用规划中的建设用地上，才能进行城乡建设用地的布局。其次，用地布局要充分考虑规划区的自然情况，坡度较陡，存在自然灾害隐患的区域不宜作为城乡建设用地。再次，用地布局要充分考虑已有设施的现状及一些设施的共建共享，做到节约、集约用地。

3注重公众参与

在镇总体规划编制初期，要通过调查走访、座谈的方式引入公众参与，充分听取公众的需求，为镇总体规划的编制提供参考。在规划草案阶段除要征求专家及部门意见之外，还应该充分征求利害关系人员的意见，对于提出的合理意见予以采纳，对于提出的不合理意见给予必要的解释。在规划公布与调整阶段，还应该建立通畅的信息收集、反馈渠道和救济上诉渠道，使公众能够全程参与规划的实施。

（二）规划实施

1严格保障公共配套设施的实施

行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施的落地，关系到人民群众的切身利益，应予以保障。对基础设施与公共服务设施可以积极引入政府或民间资本参与建设，保证规划的实施。如在规划基础设施与公共服务设施用地内引入其他项目时，应该要求项目建设时配套建设相关基础设施与公共服务设施，以保障公共利益。同时，基础设施与公共服务设施应考虑相邻地块的共建共享，使设施使用效率最大化。

2完善调整程序

要调整规划前，首先要对规划调整的必要性进行充分的论证，修改镇总体规划前，应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。同时，规划调整应提交建设、环保、国土、文化、园林、交通、市政管理等部门进行审查，并组织专家进行论证，注重公众参与。镇总规调整只有严格按照总规调整的原则和法定程序，才能有效解决镇总规中的公平性问题，避免陷入随意调整的泥潭。

3严厉打击“两违”建设行为

目前，现有镇违法建设现象突出表现在村庄用地方面，主要为违法占地、违法建设等。笔者认为要解决违法占地、建设问题，一定要依法行政。具体来说，首先要对相关法律法规进行必要的宣传，让群众对相关法律法规有一定的了解。其次，要建立长效管理机制，引导镇规划建设，切实解决群众亟待解决的一些生产生活方面的不便问题。同时，还应该积极引导农村集体经济的配套发展，通过发展解决现实中存在的具体问题。

小结

综上，以晋江磁灶镇为例，近年来镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题：在规划编制方面，镇总规应更加注重前期调研、完善用地布局、注重公众参与；在规划管理方面，镇总规须注重公共服务设施的落地、完善规划调整程序，采取更加有效措施制止两违现象发生。参考文献：

[1] 李鸿飞、张小娟、王雅梅.小城镇规划与设计[M].北京师范大学出版社，2011

[2] 李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考[J].城市规划，2008，12

[3] 杨晓东.小城镇在规划管理和土地利用方面的一些思考[J].小城镇建设，2004，5

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（一）科学修编土地利用总体规划是适应土地管理新形势的客观要求。当前和今后一个时期，工业化、城镇化仍然处于快速发展阶段，资源环境约束日益加剧，农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾非常突出，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。就来讲，我县是农业大县，随着近年来经济社会快速发展对建设用地需求的急速增加，发展建设与耕地保护的矛盾十分突出。如何破解保护资源与保障发展的难题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，是土地管理面临的新形势、新任务。这就要求我们必须从国情、县情出发，科学修编土地利用总体规划，统筹土地利用与经济社会发展，合理调控各类用地总量、结构、布局和时序。

（二）科学修编土地利用总体规划是落实国家土地政策的重要基础。党的全会提出，要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。年10月23日，国务院又印发了《全国土地利用总体规划纲要（—年）》。《规划》包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量指标这六项为约束性指标，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。这些指标再次传递给我们两个重要的信号：一是突出对耕地的特殊保护，二是强调对建设用地的控制。这两大信号突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图，经济增长方式转变的土地“闸门”将进一步关紧。落实两个“最严格”的土地管理制度，实现这些指标，关键是实施土地用途管制。土地利用总体规划是土地用途管制的基础，只有科学修编并严格实施土地利用总体规划，落实土地利用管制措施，才能真正把国家的土地政策落到实处。

（三）科学修编土地利用总体规划是保障和促进科学发展的现实需要。就我县实际情况看，随着近年来经济社会的快速发展，一大批工业、民生、社会事业、基础设施等重点建设项目的实施，老的土地利用总体规划逐渐暴露出一些与经济社会发展不相适应的问题，制约了经济建设和社会发展。为保障和促进科学发展，我们必须通过规划修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式实现根本转变；必须通过规划修编，加强区域调控和管制，统筹安排城镇和农村建设，促进区域协调发展，形成城乡经济社会一体化的发展新格局。特别是以工业化为核心，加大项目建设力度，加快推进城镇化是当前和今后一个时期全县工作的重点，这些都必须要有充足的土地指标作为保障。因此，各乡镇、各部门要充分认识到其重要性，从发展的角度、战略的眼光去认识，去谋划，踏踏实实、认认真真去做，绝不能敷衍塞责、应付了事，给今后发展留下后遗症。

二、抓住关键，突出重点，高水平完成新一轮土地利用总体规划修编工作

新一轮土地利用总体规划修编，基期年是年，一直要延续编制到年，时间跨度大，规划期限长，既要重新确定规划期间的土地利用战略目标和方针，又要根据经济社会发展需求，对土地资源进行调整分配。我们必须理清思路，抓住关键，科学统筹，高质量、高标准完成修编任务。

第一，要扎实开展上一轮规划实施评价工作。规划实施评价是修编规划的前提，也是规划修编前期工作的重要内容。我县上一轮土地利用总体规划于年开始修编，年批准实施。由于上轮规划没有预期到经济社会发展的快速推进，以及建设社会主义新农村、中部崛起和我县“工业强县”、“项目立县”战略的实施，逐渐暴露出发展战略定位不准、建设用地指标分配无法适应县域经济发展，以及土地利用空间布局，尤其是一般农田的布局不合理等问题。为了吸取经验和教训，我们对上一轮规划实施中存在的问题和不足要进行认真研究和评价，提出改进规划修编工作的对策和建议，增强新一轮规划的科学性和可操作性。

第二，要认真研究有关重要问题。要从加快转变土地利用方式的要求出发，有针对性地研究一些重要问题，为规划修编工作提供支撑。一是充分论证土地资源的承载力，科学分析经济社会结构变化趋势，研究提出统筹经济建设与土地利用的措施。二是对城镇化进程与农村居民点用地整合进行研究，提出规划期农村居民点用地的数量和空间布局，并研究实施农村居民点用地整合的新机制和保障措施。三是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施。四是研究我县社会经济活动对土地利用的方式、结构、布局的影响，分析社会经济发展与土地利用的互动关系，提出符合未来发展的土地利用模式。

第三，要正确处理保护耕地与促进发展的关系。保护基本农田是必须坚守的一条红线，只能提高不能降低。在落实最严格的耕地保护政策的同时，我们要清醒地看到，近年来，我县经济及城镇建设快速发展，规模不断扩大，潜力不断释放。虽然今年受金融危机的影响，发展速度会有一定的影响，但总的发展趋势不会改变。所以我们必须要正确处理好耕地保护特别是基本农田保护与加快发展的关系，围绕节约集约用地和土地可持续利用的要求，摸清土地资源“家底”，为今后城市拓展、产业发展、项目建设、新农村建设留足空间，确保长远发展。

第四，要推进节约集约用地。推进节约集约用地是规划修编的一项主要内容，也是一项主要原则。要按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持把节约和集约利用土地作为经济社会发展必须遵循的基本准则，切实转变土地利用方式，强化管理手段，充分发挥市场配置土地的基础作用，以节约和集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，实现经济社会全面、协调、可持续发展，不断提高土地利用效率。一是要对毁坏农田、旧宅基地、空心村和废弃的工矿企业用地进行整理复垦，对能够利用的低洼地、荒坡、荒沟进行开发，最大限度挖掘我县土地潜力，增加耕地总量。二是要控制各类建设用地规模，新上的工业项目能不占耕地的尽量不占耕地，城镇建设、农村住宅和基础设施建设要科学规划，合理安排，尽量少占地。三是要优化用地结构和布局，盘活土地存量，改变布局分散、粗放低效利用的现状。要继续加大闲置土地清查处置工作，大力推进标准化厂房建设，增加单位土地面积投资强度，提高土地容积率，实现节约集约用地。

第五，要做好相关规划的协调衔接。国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、土地利用总体规划，有机联系，密不可分。要加强土地利用总体规划与国民经济和社会发展“十一五”规划、城市总体规划、村镇规划、交通规划、水利规划、生态环境建设规划等相关规划的衔接，各专项规划的制定要认真贯彻严格保护耕地和节约用地的根本方针，将加快建设节约型社会，提高土地持续利用水平作为重要内容，建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围。要搞好上下级规划的衔接，下级规划要服从上级规划、专项规划要服从总体规划。要根据全面建设小康社会的要求，围绕国民经济和社会发展规划，充分考虑城市发展、产业发展、新农村建设等的需要，科学预测未来建设用地需求，统筹协调，留足空间，使规划真正起到严格保护耕地，促进节约集约，推动可持续发展的作用。特别是要围绕“一城五区、几个重点镇、八个重点产业、一项重点工程”的发展思路，搞好用地规划，留足发展空间；对近期规划实施的重大项目建设用地，要一宗一宗落实到具体地块，确保项目顺利实施。

三、精心组织，密切配合，确保土地利用总体规划修编工作顺利进行

土地利用总体规划修编是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，工作难度大，加上9月底前必须提交全部成果，可以说是时间紧、任务重，必须采取过硬措施，狠抓工作落实。

一要加强组织领导。各乡镇和各相关部门要把土地利用总体规划修编工作作为近期的一项重点工作，明确目标，制定计划，精心组织，协调配合，切实把每个环节的工作抓紧抓实抓好。为了切实做好这项工作，县里成立了土地利用总体规划修编工作领导小组，成立了相关编制办公室。各乡镇也要成立相应的工作机构，落实专人负责土地利用总体规划修编工作。我在这里进一步明确：这项工作各乡镇书记是第一责任人，书记、乡镇长要亲自抓，及时解决修编工作中出现的新情况、新问题；凡是规划修编工作中的重大事项，要亲自过问，由集体研究决定，确保规划修编不吃“夹生饭”，一次成功。

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二、工作任务

分析研究城镇、村庄存量集约土地利用潜力，科学确定全区以实现耕地总量动态平衡战略目标和加强耕地保护为重点。进行人口、耕地和各类农业用地需求预测，搞好与相关规划部门的衔接，确定城镇、村庄用地控制范围规模和国民经济各行业用地指标，同时把矿产资源规划和土地开发、整理、复垦专项规划纳入到土地利用总体规划，并确定年和年的专项规划用地项目，为“十一五”规划的顺利实施提供用地保障。变更详查成果基础上，更新各级土地利用现状图件，绘制区级（125000镇级（125000村级（110000土地利用规划图件，形成修编后的规划大纲、规划方案、规划文本、专题报告等各项文字成果及电子图件，报上级政府审核、批复。

三、规划时限与规划范围

（一）规划时限

以年为规划目标年，本次规划修编以年为规划基期。以年为近期目标年。

（二）规划范围

本次规划修编采用区、镇二级规划同步开展的方式进行。按照市里的安排。

1.区级土地利用总体规划的范围为本区行政管辖范围。

2.区负责编制区、镇二级规划。

3.包括：发改局、农业、旅游、环保、计生、交通、统计、规划、体育、卫生、畜牧、教育、公安等。全区国民经济各部门专项土地利用规划。

四、工作步骤与时间安排

1.前期准备工作

结合区实际，组织成立规划修编领导小组。研究制定工作方案。确定专题研究内容、项目，落实经费和办公地点，召开全区动员大会。

2.调查研究、用地预测

采取上下结合方式，根据《区规划修编工作方案》要求。区镇同步开展，由区政府统一组织部署，国土分局牵头，搞好各部门、各行业的协调衔接。各部门要进行土地利用需求量预测，分析土地利用现状，确定重点项目、重点区域，经区规划修编领导小组充分论证的基础上，拟定规划期内全区土地利用发展战略，各类用地的规模，空间布局建设用地控制范围等。提出有代表性的专题报告和部门用地计划。编制专题土地利用规划报告，作为新一轮全区土地利用总体规划的重要依据。

3.规划修编前期成果

进行综合评估，确定各部门用地计划的前提下。编写规划修编大纲，编制修编前期准备工作报告、现行规划实施评价报告、土地利用规划重大问题研究报告及五大专题报区土地利用总体规划修编领导小组审定通过后，聘请专家审定，上报上级政府。

五、成果要求

组织今后规划期内实施指导全区土地利用的依据和准则，区土地利用总体规划修编成果是新一轮规划意图与决策的体现。规划修编主要成果包括：主件、附件、规划依据等有关资料图件。

主件：

（一）区级土地利用总体规划报告文体

（二）区级土地利用总体规划文本说明

（三）区级土地利用总体规划现状图

（四）区级土地利用总体规划规划图

（五）区级土地利用总体规划信息系统成果

附件：

（一）区级土地利用总体规划基本农田保护和耕地保有量研究

（二）区级土地利用总体规划土地集约利用研究

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Abstract：According to Huainan city construction planning practice, through to the present stage city short-term construction planning the necessary analysis and understanding of programming, dynamic city construction planning of new thinking and new method, so that the city government through the recent construction planning of city planning implementation, implementation of the current construction of the city government guidance and control.

Key words：city；first phase construction planning；moving

中图分类号：TU984.11+1文献标识码：A文章编号：

前言：近期建设规划是依据法定已批城市总体规划的要求，确定近期建设目标、内容和实际部署，并对城市近期内发展布局和主要建设项目作出安排，为各单项工程设计提供依据。近期建设规划是实施城市总体规划的第一阶段，是落实城市总体规划的基本内容。由于城市近期建设规划要贯彻城市建设远景与近期相结合，以近期为主的方针；因此，城市近期建设规划对安排城市各项近期建设项目，解决近期建设实际问题，指导当前各项建设，具有很大的现实和经济意义。但传统的编制思路存在一些不足，主要表现在以下几个方面：

1.传统编制方法的不足之处

从传统编制方法来看，城市近期建设规划仅作为城市总体规划的一个专项，在总体规划审批后，仅对近5年的各项建设用地规模和布局、基础设施、环境与绿化、民生工程、园区建设等目标与重点有所安排和考虑。而城市总体规划年限一般为15-20年，因而当近期建设规划年限过后（即城市总体规划实施5年后），不再编制相应时期的近期建设规划，使相应时期内的城市建设重点、时序、规模、投资等内容和总体规划后10-15年没有合理安排，降低了总体规划对城市建设引导。此外，传统的城市近期建设规划计划性强，缺乏对宏观环境经济的变化和市场经济规律的认识，使规划对近期建设项目安排不、不足且又缺乏应变能力，削弱了近期建设规划的实施性。同时，由于没有有效的实施措施和管理规定相制约，造成建设项目分散、配套实施不全、环境景观零乱和效益低下的局面，给城市建设和管理带来很大的被动。

2.编制动态性近期建设规划必要性

在“十二五”开局之年，我国城市建设规模与速度出现前所未有的景象，及时编制近期建设规划可更好地落实城市总体规划，补充、调整近期建设方向与内容，实现城市建设的动态引导和管理，为政府行使宏观调控职能干预城市建设提供重要参考依据。

2.1适应经济社会发展的需要

国家产业政策及经济发展等方面的变化，城市土地资源利用日益市场化，将使城市产业结构和空间布局发生重大变化；住房市场化，给城市建设带来新的机遇与挑战；建设和谐城市、生态城市已成为实现城市可持续发展的重要目标。因此，编制动态性近期建设规划可及时调整城市规划建设的重点和发展方向，不断调整实施城市总体规划的步骤和内容，体现市场经济下规划对城市建设的引导和调控作用，使城市实现有序建设和可持续发展。

2.2增强规划的宏观调控力度

在市场经济的条件下，房地产开发商不可避免地要考虑经济效益，出现片面追求高容积率和高利润等急功近利的问题，导致在一定程度上对社会利益和整体利益的损害，如中小学、幼儿园、医疗等公益性设施实施难度加大，公共绿地被侵占等问题。编制动态性近期建设规划作为政府行使宏观调控职能干预建设的重要手段，势必增强其宏观调控能力，实现政府对城市建设的积极引导和控制作用。

2.3具体落实政府对城市近期工作的安排

编制动态性近期建设规划可有机地将城市社会经济、近期项目和各项事业近期建设计划结合起来，使规划更好地服务于计划，适应其调节与选择的需要，对计划制定和政府决策起到咨询和参谋作用。

2.4提供规划可操作性

编制动态性近期建设规划可提高规划对市场的引导和规划的可操作性，使城市管理部门能够依据城市发展与市场走势的变化，及时有效地调整各种关系，真正发挥规划在城市建设中的作用。

3.编制动态性近期建设的思路与特点

编制动态性近期建设规划是以解决城市存在的突出问题为原则，根据上一年城市建设的情况与近期建设规划实施情况，适时调整和补充今后五年城市建设的思路与项目安排等，其主要思路与特点如下：

3.1体现规划的龙头作用

动态性近期建设规划的编制方法一改以往由规划部门综合各有关部门发展设想等做法，而是规划部门的主动行动，即先由规划部门提出规划方案，再征求各有关部门的意见，并根据各部的反馈意见进行修改、补充与完善后，上报市政府审批。这样，规划部门可以以城市总体规划为基础，根据城市当前建设的热点和急需解决的问题，而不再是完全根据各部门的利用和发展建设要求，从规划布局、城市发展、城市建设等方面，提出城市近期建设的发展方向和建设重点，为政府决策提供依据，为计划提供可选择的建设内容，有利于规划龙头作用的发挥。

3.2对上一轮近期建设规划的研判

通过对上一轮近期建设规划执行情况的回顾，可从中总结和分析出规划编制工作中的经验和不足，发现问题，使新一轮近期建设规划更能体现政府的意图，更能贴近现实，避免不必要的浪费和损失。

3.3规划是动态的、连续的

动态性近期建设规划编制作为年度性工作，具有明显的动态和连续性，这是适应城市功能不断发展和调整、城市空间结构不断更新和优化的需要，在短期内使城市道路交通、基础设施、城市景观和环境面貌等方面有所改善；根据城市建设状况及时调整和控制城市建设中的重心，能促进城市各项功能建设保持动态平衡，从而实现规划对城市建设的动态引导和管理。

3.4强调解决城市重点建设的问题

动态性近期建设规划是以解决城市建设中随着政策环境的变化存在的突出矛盾、提出城市建设重点、实现城市有序发展为目标的，并可根据城市近期发展需要提出优先项目计划，为城市建设留有余地。

淮南市根据当前资源型城市存在的综合环境混乱、城市基础设施滞后、绿地广场偏少、沉陷区面积不断扩大等问题，在2011-2015年近期建设规划中，提出了转型与跨越的发展战略思路，着重于提高城市载体为功能、盘活现有土地存量，提出的建设重点是：1+6的新区建设即1为山南新区，6分别为滨淮河新区、滨高塘湖新区、滨瓦埠湖新区、凤凰湖新区、焦岗湖新区、潘集新区； 4+7的产业园区建设。注重城市景观和环境的综合改善、城市绿化与市民广场、道路交通与基础设施、旧区改造与新区开发、产业调整及公共配套设施的完善与提高等。

4.编制动态性近期建设的内容与方法

4.1主要内容

淮南市近期建设规划是以国务已批的淮南市城市总体规划（2010-2020年）所确定的城市发展方向和目标为依据，通过对上一轮近期建设规划设施情况的总结，对当前城市建设中存在的问题和规划中亟待解决的问题进行分析，合理安排近期土地投放量、提出近期建设的主要项目，确定近期建设范围和建设步骤，估算近期项目总造价和制定实施措施等。因此，淮南市近期建设规划以主城区为重点，结合城市近期建设实际情况，提出近期建设规划编制的重点项目。主要编制内容如下：一是对中心城区近期拟开发建设地区和规划建设项目用地的土地使用计划、开发方式、开发强度等进行研究和合理安排；二是从有利于城市近期经济建设和城市空间景观形成与发展的需要出发，改善城市整体形象，对城市近期建设进行合理的空间布局；三是挖潜城市现有土地存量，提高城市土地利用率；四是结合淮南创建绿色生态城市，重点规划建设生态公园、道路绿化景观带和、滨河湖景观带等项目；五是进一步完善保障房和棚户区改造工程，积极进行经济适用房和商品房的建设。

4.2编制方法

编制动态性近期建设规划淮南还处在刚刚起步阶段，近期建设规划作为政府重要的年度性工作，是城市规划局的一项重要的年度工作，该项工作建议由规划局牵头，各区县、局等有关部门参与，规划编制工作委托规划院完成。工作阶段分以下几个步骤：一是每年1月份开始，在上一年编制的近期建设规划基础上，对上一年城市建设情况进行调查。现状调查与收集的内容有：土地利用、项目审批与实施情况，住宅、公共设施、道路交通和市政工程等实施建设情况，以及城市景观、绿地广场、城市综合环境整治、环保、防灾等方面与近期规划编制相关的资料；二是每年2月份，收集各有关部门当年的工作计划和建设项目安排情况，对上一年编制的近期鬼狐执行情况进行回顾，分析下一年度要实施和重点急需解决的问题；三是每年3--7月份编制规划方案，依据本年的政府工作报告，找出近期建设规划急需安排的规划项目，合理估算近期建设所需投资；四是8-10月份，规划方案向各部门征求意见，修改、补充与完善方案，规划局组织专家评审并进行网上公示，规划局政府审批；五是每年11―12月份，在政府安排下一年度规划建设计划与任务时，以近期建设为依据，为政府确定下一年度提供建设项目参考。

结语

编制动态性城市近期建设规划它不仅符合城市社会、经济、环境发展建设的需要，及时地为当前的城市建设项目提供预先安排和设想；为政府适应不断变化的经济环境作出正确的判定与决策，及时提供咨询；同时为政府确定年度建设项目提供参考范围，避免先决策后作可行性研究的现象。城市政府试图通过动态性近期建设规划的编制实践，实现对城市总体规划和政府年度计划的落实。目前，编制动态性城市近期建设规划已成为淮南市一项重要的年度性工作。

篇（11）

近期建设规划必须严格依据城市总体规划，体现城市总体规划的基本原则。近期建设规划是根据总体规划目标而作出的具体的近期安排。但是，近期建设规划并不是在时序上，把总体规划目标做简单的分解；在空间上简单地按比例缩小。它必须针对城市总体规划实施过程中存在的不足，面对城市发展过程产生的新情况、新问题，从现实条件出发，对城市总体规划实施情况进行反馈和调整。这是城市规划领域的“与时俱进”。只有通过近期建设规划滚动调校，才能有效地增强城市总体规划的动态引导和实时调控的作用。所以，近期建设规划编制过程中，在“遵循”城市总体规划基本原则的同时，对城市总体规划的实施效果进行全面、系统的总结、反思和检讨，并通过近期建设规划进行“调整”，十分必要。

二、“刚性”与“弹性”的关系。

《国务院关于加强城乡规划监督管理》的通知中明确规定，自2003年7月1日起，凡未按要求编制和调整近期建设规划的，停止新申请建设项目的选址，项目不符合近期建设规划要求的，城乡规划部门不得核发选址意见书，计划部门不得批准建设项目建议书，国土资源部门不得受理建设用地申请。这就给近期建设规划赋予了法律地位。“法定”本身就强调了近期建设规划控制要素的“刚性化”。比如，近期建设重点和发展规模、重点发展区域，近期建设用地总量、空间分布和实施时序，以及生态敏感区、城市绿地区、文物保护区、水源保护区、风景名胜区等需要严格禁止开发和限制开发的地域，就必须强化法定的“刚性”约束力。也就是规划要明确“不该建什么”的内容。这应该 是我们编制近期建设规划的主要内容。从另一个角度来讲，规划要明确“应该建什么、在哪里建、建多大规模、什么时候建（即定性、定位、定量、定时）”，也有一个刚性约束的问题。所以，从这个意义上讲，近期建设规划应该以“刚性”为主，只有具备法定的“刚性”，明确以“八线图”为核心的强制性内容，即红线（道路）、绿线（绿地）、蓝线（水体）、紫线（文物保护区）、橙线（高压和微波通廊）、黄线（重点公益性公共设施）、灰线（山体）、青线（视廊线），才能保证规划的“有效实施”，才能增强规划执法的保障度，才能充分实现城市规划维护“社会公平”的职能。但是，在市场经济条件下，随着城市建设投资主体的多元化，城市某些区域的未来发展具有多种可能性，亦即地块的用途往往具有极大的不可预见性。我们在近期建设规划中，再继续对生产力空间布局，人口空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性的要求。而且也是“搬起石头砸自己脚”。同时，从城市社会学的角度来讲，一个广泛使用强制力的城市规划体系，实际上加大了城市规划有效实施的“社会成本”。所以，针对大量不确定因素的存在，我们在近期建设规划中，对城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的“弹性”。这就要求我们的近期建设规划，要从注重“布局规划”转向“项目规划”，要在城市近期建设用地布局的基础上，提出城市近期用地项目和建设项目，建立项目库，明确项目的实施要求；同时，要根据市场经济的规律，研究我们的城市地块用途规划管制，有必要学习借鉴欧美国家的区划（Zoning）制度，结合各城市实际，推行《各类建设用地适建范围表》地块用途管制制度。给建设者和投资商提供一定的自由度和灵活性，使其能够按照市场经济规律进行动作开发。

三、“道”与“术”的关系。

长期以来，我们的城市规划往往难以摆脱“规划规划、纸上画画、墙上挂挂、一句空话”的窘境，从某种意义上来讲，与我们规划界长期看重“图面功夫”，专注于技术层面的东西，而忽略了城市规划实施政策的研究。这实际上也是对城市规划的本质认识不足的反映。