行政公益诉讼论文大全11篇

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篇（1）

一、行政公益诉讼概述

随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）”。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。并且，随着人类文明的不断发展，这种手段逐步趋于完善，社会及其成员对手段的选择也越来越明智和恰当”。[1]“法律对社会的功能主要是通过对利益的调整控制而实现的”。[2]。面对社会经济发展中公共利益诉讼保护机制的缺失，如何运用法律手段消除公共利益受损的不和谐因素，促进和谐重庆建设，具有重要的研究价值。

行政诉讼制度确立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政权的僭越。但是二战以来，随着社会经济的发展，西方普遍进入了福利国家时代，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。

行政公益诉讼是针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容。

首先，公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益，是各国的通例，最为典型的是对集会游行的法律控制，各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中，就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者，在行政所涉足的领域，通常作为公益的代表，但是，在非法行政损害公益的情况下，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此，法律上应在行政权影响公益时，设定一个代表公益，发动公益诉讼的诉讼主体，而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。[3]

其次，公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的，是一般主体的利益而非个别主体的利益，具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中，全体公民整体利益的体现，属于全体公民享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。[4]再次，公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益，社会公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉，并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。

目前在我国现行行政诉讼制度之下，特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，在立法上不承认公益诉讼的类型，否定了行政公诉存在的可能性，成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中，对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。

二、行政公益诉讼在西方国家的发展

（一）行政诉讼原告的范围扩大，大多国家开始承认行政相对人基于公共利益具有原告资格。

福利行政和社会行政与公民生活密切相关，若公民或社会组织对这部分行政行为不具有原告资格，则不利于公民权利。于是，行政诉讼的价值逐渐地转向保护行政相对人利益监督行政机关依法行使职权上来。针对行政诉讼中的这些变化，美国著名行政学者伯纳德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”在美国，“宪法允许国会授权人和人对此争议的问题提讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公益也行。”[5]在英国，“行政诉讼的申请人除作为公民，关注警方履行其贯彻实施有关法律义务外，并无个人特别利害关系”，法院对这样的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提讼是为了公众做了一件好事。”[6]在日本和法国，页允许普通公民提起客观之诉，扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，已成为现代性法发展的最重要趋势之一。

（二）可诉行政行为种类增多，各国行政诉讼受案范围不断拓展。

随着行政公益诉讼制度在各国的普遍确立和发展实施，与之相适应的是行政诉讼的受案范围也呈现出不断扩大的趋势。行政诉讼法对公民、法人和其他组织的合法权益的保护，不再仅限于人身权和财产权的保护，而且还包括了环境以及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的保护。另外，由于经济和社会的发展，西方国家传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务，从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域，加强了对公共利益的保护。具体而言，在美国凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼受案范围；英国判例法也明确规定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）均属于行政诉讼范围。在法国，出判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是口头或书面的，明显的或默示的，均可提讼。德国也规定了认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院提讼。

总之，对于国外相关制度及其发展趋势的分析考察，对于建立我国科学、系统、全面的行政公益诉讼制度将具有重要的借鉴意义。

三、建立我国行政公益诉讼制度的现实意义及制度构建

（一）一个案件引发的问题

某市规划局在一著名的文化名胜边建造楼房，其建筑风格和文化名胜的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改风格的建议，规划局没有采纳，该市民就以规划局破坏文化名胜环境为由将市规划局告上法庭，提起了行政诉讼，要求规划局撤销该建筑物的继续施工，恢复原样。当地法院未受理，理由是规划局的规划方案和建筑施工并未对该市民的利益产生侵害。该市民不服，认为保护文化名胜是每个人的责任，规划局的行为严重影响了景观的效果，实际上已经对市民产生了潜在的影响，所以自己有权利向法院提讼。

从这个案例中可以看出，如果根据现行的行政诉讼法，该市民的诉讼请求将不予受理。第一规划局的行为是内部的规划行为，不是针对行政相对人的具体行政行为，对市民本人不会产生人身、财产等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法规授权的组织，事业团体，群众组织可以对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，在这个案件中，环保局或者其他的合法的群众组织、团体可以对规划局的规划向法院提讼。个人没有资格提起行政诉讼。

本案提出了一个非常值得探讨的理论和实务问题：公民人身权和财产权之外的权利能否通过行政诉讼程序获得救济？或者说侵犯公益的行政争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围？

第一规划局的一部分职能就是进行合理的城市规划，它的方案将影响整个城市的布局，每一位城市居民与外来客人都潜在地受到了规划局的影响，规划不当实际上已经侵害了城市居民与外来客人的利益。在文化名胜边建造风格不同的建筑，降低了文化名胜的观赏和游览水平，所以法院应该受理此案，撤销规划局的规划方案，当然在目前的司法解释和行政诉讼法中找不到相关条款受理和判决此类案件，这就需要《行政诉讼法》关于受案范围的修订，在司法解释中增加此类内容。

第二精神影响是否可以提起行政诉讼？规划局的行为对其他部门和群众的利益并未造成影响，而且城市建设规划是规划局的职能之一。对其他部门与群众有影响的，是精神上的影响，新的建筑让市民感到不舒服，让游客的游览兴致大大降低。这些都属于精神上的影响，对于这种诉讼是否应该受理，就应该启用社会意向，即广泛征求群众以及相关部门的意见，让精神影响的相关人、单位来决定是否撤销规划局的行为。

行政诉讼法的受案范围在一定程度上不能够满足社会上出现的一些冲突解决。《行政诉讼法》规定公民、法人对行政机关及其工作人员的具体行政行为可以，而实际生活中，有许多行为主体并没有“行政机关”的外衣，却进行着“实质上的行政行为”，比如曾经发生过的“学生告学校”、“足球俱乐部告足协”的事情。法律规定的不明确，使这方面的诉讼之路还很不畅通。这些案件的“夭折”对现行的法律提出了挑战，这个挑战希望法律能鲜明地告诉人们，它所确立的司法审查制度是只对行政机关及其工作人员的行政行为，还是针对所有的“实质行政行为”，而这正是行政公益诉讼所能解决的关键问题。

（二）在我国设立行政公益诉讼的重要意义

因而在我国，现实生活中行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是在目前社会转型时期，权力腐败的问题十分突出，行政机关或其工作人员恶意串通相对人违法行使行政职权，侵害公共利益的现象相当严重。而且，行政行为侵害公益的行为虽然可以有多种救济方式，但无可否认，行政诉讼方式是一种更有效的选择，同时也符合法治的原则。因为行政诉讼的目的既是提供权利救济，也是为了监督行政机关及其工作人员依法行政。在违法行政行为侵害公共利益的情况下，通过司法审查的方式，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为得到监督和纠正。行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政、提高执法水平，实现权利对权力的制约[7]；而且行政公益诉讼符合诉讼经济原则，能够积极有效的保护受害人和整个社会的利益，对于可能或已经危害社会公共利益的行为均可依法提讼，充分体现其防患于未然的御前功能。实现社会利益的最大化[8]；最后，行政公益诉讼的设立也是我国“入世”后完善行政审判制度的重要内容之一，要顺应国际潮流，于国际相接轨，就应当在补足这一方面的缺失，否则在国际交流中，容易导致一部分利益得不到应有的保障。

三）建立我国行政公益诉讼制度的几点构想

1.关于行政公益诉讼的原告资格

从西方国家行政公益诉讼制度的实践来看，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益的作用，就必须突破原告资格的规定，使各种不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。以前狭义的严格的原告资格概念已经被证明不能充分适应当今法律制度中公共利益要求的情况下，基于任何理由而对原告资格进行的限制都是与现代法治主义原则背道而驰的。不但不利于维护法律的尊严，加快法律的普及，而且还可能助长行政机关的官僚作风，使他们对公共利益漠视不顾，将造成更多的利益侵害。

而根据我国现行行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系。不具有这种关系的人是不能提起行政诉讼的。但是这种一以贯之的做法已经受到了挑战。解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定较之于行政诉讼法第2条规定的认为具体行政行为侵犯合法权益来说，不易大大扩充了行政诉讼原告资格范围。因为按照通常的观点，法律上利害关系有直接与间接之分，也有切身利益关系与非切身利益关系之分。与某一具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，同样有间接利害关系甚至可能利害关系的人也都应该具有原告资格。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告收到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其有诉讼资格，不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。[9]这样，从理论上讲，任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。

2.关于行政公益诉讼的受案范围

目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。究其原因，有立法方面的因素，但更多的却是原子司法实践的惯性。为此，有识之士纷纷指出应该逐步扩大行政诉讼的受案范围，这种意见无疑是正确的。行政诉讼受案范围的扩大，会促进行政公益诉讼制度的建立，反过来又将带动行政诉讼受案范围的进一步拓宽。

首先，应扩大公民、法人合法权益的保障范围。除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权，受教育权、社会保障权、环境权等合法权益的行政案件也应当允许提起行政公益诉讼。

其次，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围侵害公共利益的行政行为有作为和不作为两种形式，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人——行政机关本身就是这种利益的法定保护人，所以，在意保护个体利益为宗旨的中国现行行政诉讼制度上没有法律救济的手段。这是迫切需要改进的。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人的合法权益，如对重大污染行为，行政机关不处理的，应允许提起公益诉讼，以督促行政机关勤政高效，防止互相扯皮推诿。

再次，对部分违法的，抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许提起行政公益诉讼，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。相比较而言，抽象行政行为较之于具体行政行为与公益的关系更为密切，因而损害公益的可能性更大。然而根据行政诉讼法第2条规定，只有具体行政行为才能进入司法审查的范围，抽象行政行为不具有可诉性。如此一来，大量的因抽象行政行为引发的公共利益之损害均被排除在行政诉讼之外。根据目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权，法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查也应是顺理成章的。此外，解释第1条放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，而且将受害范围圈定为行政行为，并对不可诉的行政行为作了列举。这样一来，就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益、包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内，而不必判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行政行为。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个相对人提讼，确有不便之处，因此可以规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公益诉讼，以示慎重。

四、结语

由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。

参考文献：

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[1]顾培东：社会冲突与诉讼机制（修订版）［M］.北京：法律出版社，2004年版，第25页。

[2]付子堂：法律功能论[M].北京：中国政法大学出版社，1999年版，第82页。

[3]尹小清：《行政公益诉讼制度比较分析》，载于《行政诉讼比较研究》，中国检察出版社2004年版，第312页

[4]王太高：《论行政公益诉讼》，载于《法学研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。

[6]〔英〕威廉·韦德：《行政法》，楚健译，中国大百科全书出版社1997年版，第377页。

篇（2）

一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

篇（3）

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，在西方法治国家发展已相当成熟，但我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，公益诉讼尤其是行政公益诉讼已引起全社会的广泛关注，逐渐成为一个司法热点话题。2004年出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会，对全国牙防组、中华口腔医学会不具备对外开展产品检测和质量认证权力而擅自接受委托开展对外认证的“行政不作为”案，雀巢奶粉产品质量事件以及环境污染问题、资源问题等，不胜枚举。笔者认为，这些案例、事件的出现与行政公权力的滥用有直接关系，许多违法、不当的行政行为是在维护公共利益的掩护下，谋取个人利益、部门利益或地方利益，而导致公共利益受到损害。因我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，使法律对一些损害公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些损害公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，对行政公益诉讼制度进行深入细致的理论研究，从立法和司法上构建与完善中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中大胆探索和尝试行政公益诉讼，扩大司法的权利保护面，依法维护社会公共利益已势在必行。

一、行政公益诉讼的内涵与特征

（一）行政公益诉讼的内涵

1、公益

公益即公共利益，它是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。公共，是属于国家的、社会的、公众的或公有公用的；利益，就是好处。笔者认为，行政公益诉讼中的公益，主要有两层涵义：一是社会公共利益，即社会的、公众的或公有公用的利益，是社会全部或者部分成员所享有的利益；二是国家公共利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。

2、公益诉讼

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他组织）利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也包括公民、法人和其他组织以自己的名义对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法向法院提讼，追究相对人法律责任的活动。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。【1】公益诉讼与私益诉讼的根本区别在于原告提讼是否以维护公共利益为目的。

3、行政公益诉讼

有学者认为，行政公益诉讼，是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括作为法律监督机关的检察院），认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。【2】笔者同意这个观点。有学者认为，就我国的情况来说，需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共利益等。【3】在传统“无利益即无诉权”的观念支配下，传统行政诉讼无论在理论上还是在实践中，均认为原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提讼。也就是说传统行政诉讼实际上是行政私益诉讼。行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，行政公益诉讼与行政私益诉讼相比，根本区别一是在于人可以是与案件无直接利害关系的人，二是在于诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。

（二）行政公益诉讼特征

行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体履行查处损害公益行为的职责及其他维护公共利益的职责，诉请撤销行政主体损害公益的行为，它与传统行政诉讼相比，主要有以下几个特点：

1、行政公益诉讼的目的是维护公共利益。诉讼对象的公益性是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼的最重要的特征，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。在公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益，而非某个人或某些人的利益。尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质不会因此而改变。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家利益和社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平。

2、行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系。主体的广泛性也是行政公益诉讼的一个重要特征。行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何机关、组织和个人，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者。因此，仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是很不够的，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的人提起行政诉讼的权利。

3、行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是损害尚未发生，但可能发生。诉讼影响的前瞻性是行政公益诉讼的又一个特征。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。行政公益诉讼争议的利益通常代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。因而，行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。

4、利害关系不特定性。在私益诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而在行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是国家的或不特定多数人的公共利益，公民个人一般无直接利益上的损失。

二、行政公益诉讼制度探源

行政公益诉讼起源于罗马法。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。【4】故公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。因为市民及有关团体组织是公共社会的组织部分，有享受公共利益的权利，国家利益、公共利益、个人利益之间有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济”的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。但事实上，公益诉讼一词始于20世纪60年代，国外尽管没有“公益诉讼”“行政公益诉讼”这一现成的名称，但一些救济方式也是为保护国家利益和公共利益而设置的，本质上是与我们所要探讨的公益诉讼是相通的。西方法治国家的行政公益诉讼在立法理论和司法实践中已得到了较好的发展和完善，对我国行政公益诉讼制度的构建有一定的借鉴与参考价值，我们可以通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼相关制度的考察和比较，为我国建立这一制度提供参考。

1、日本的民众诉讼【5】。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。民众诉讼，是指“请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其它与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用，具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：根据《公职选举法》进行的与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、《地方自治法》所规定的居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼等。

2、德国的公益代表人制度【6】。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护，设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公公益诉讼的一大特点。德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国《行政法院法》第35条第一款、第36条第一款专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

3、美国的“私人检察总长制度”【7】。美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度，行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也就是说，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出来的理沦.该案的原告是煤炭消费者，被告是工业部长和煤炭局长。由于原告不服被告规定的煤炭价格过高，而根据1937年烟煤法的规定要求第二上诉法院审查。被告主张原告没有资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张，提出了私人检察总长理论。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。

4、法国的“越权之诉”【8】。法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国行政法上最重要也是最具特色的诉讼制度，一般认为其主要属于客观诉讼。越权之诉是保障行政法治最有效的手段之一，它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在法国越权之诉可以免去律师，事先无需缴纳诉讼费用。5、英国的“以公法名义保护私权之诉”【9】。行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。在英国，经过长期的、反复的争论终于将司法审查的资格放宽到了同行政裁决无直接利害关系的普通公民和组织。

三、我国确立行政公益诉讼制度的可行性

在我国建立行政公益诉讼制度，既有坚实的法学理论支持，同时也是社会实践发展的迫切需求，以及国际诉讼制度发展的必然趋势。

1、我国建立行政公益诉讼制度具有一定的理论和法律依据。

我国建立行政公益诉讼制度，具有一定的理论依据。“无救济即无权利”，是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利，都应预设、提供充分和合理的救济，而不论这种权利是属于个人性质、集体性质、还是国家性质的利益。同时，我们应当正视一个现实：行政活动，不可避免地会侵害公共利益。当作为公共利益的代表人如行政机关侵害公共利益时，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的另一个公益代表人提起行政诉讼的权利，以追诉和矫正违法行政活动，从而维护公共利益。

我国建立行政公益诉讼制度，也具有一定的法律依据。我国现行的多种法律法规中有关于公共利益的规定，如《宪法》第十条、《土地管理法》第二条。《行政处罚法》的立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”。我国宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此可见，建立行政公益诉讼制度对违法的行政行为予以纠正不仅是完善和发展行政诉讼制度的需要，而且具有宪法依据、体现宪法精神，是对宪法抽象条文的具体化和落实。

2、我国行政诉讼的司法实践为增设行政公益诉讼制度奠定了基础。

《行政诉讼法》实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院通过不断放宽对原告的资格限制，扩大受案范围，开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼，强化对行政权力的监督。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视在职法官的培训。日益提高的法官整体素质，法官队伍的职业化、专业化发展，也为设立行政公益诉讼创造了条件。近几年，司法实践中陆续出现的法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会的“行政不作为”案、中国政法大学硕士郝劲松壮告铁道部案、青岛考生诉教育部案等大量有影响的行政公益诉讼，也推动着行政公益诉讼的发展。

3、我国建立行政公益诉讼制度有成熟经验的借鉴。

虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但行政公益诉讼制度在西方国家发展的相当成熟，其理论基础和实践经验已相当丰富，为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然各国的法律传统和诉讼文化存在差异，但我国有法律移植的成功先例，我们可以将有益的理论与制度吸收、转化，为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供实践依据，同时也可为我们提供实践上的可操作性。我们完全可以在原告资格门槛的降低和受案范围的拓展两个方面通过立法或司法解释加以改进，使行政公益诉讼名正言顺。

总之，在我国建立行政公益诉讼制度，既有坚实的法学理论支持，社会实践的发展更是提出了建立行政公益诉讼制度的急迫需求。法律制度作为社会的上层建筑，不应过分落后于社会实践，如何借鉴已有的相关法律制度经验，回应社会实践的呼唤，改造我国的行政诉讼制度，已势在必行。

四、构建中国特色的行政公益诉讼制度的设想

在我国构建行政公益诉讼这种新型的诉讼制度，应与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应。同时，需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。笔者认为应从以下几个方面着手建立我国的公益诉讼制度：

（一）从立法上明确规定提起行政公益诉讼的主体资格，详细制定诉讼程序。对由什么样的无直接利害关系主体提起公益诉讼，理论上存在分歧意见，有的认为公益诉讼的原告只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告。笔者认为，为使公益保护获得可诉性，不应苛求人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。

（二）行政公益诉讼制度的保护范围。确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者认为具体包括以下几种情况：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益；其二，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为；其三，行政机关作为侵害公共利益，受害人为不特定多数人的具体行政行为；其四，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。

（三）完善行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。同时，在行政公益诉讼案件审理过程中，应向被诉的行政机关提出书面建议，要求行政机关纠正损害国家利益和社会公共利益的行政行为，并要求行政机关在法律规定或限定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或整改，或原告认为处理不当时，继续审理。这样可以从源头上真正解决行政争议。

（四）举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉认为，对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为合法性及相关法律法规依据的举证，则应由被诉行政机关承担，这也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。

（五）诉讼费用的承担。按照立法规定，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。笔者认为，对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。

（六）对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。立法应对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯。行政公益诉讼是一种正义的行为，是国家主人翁民利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，给予胜诉原告适当的奖励，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，使行政公益诉讼这种监督机制无处不在。

侵权就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。随着社会的进步、法制的发展，传统的“无利益即无诉权”的行政诉讼理念，无论在理论上还是在实践中已不能满足监督行政行为、保护公共利益的功能，行政公益诉讼这种适应社会发展需要的诉讼制度必将应运而生。建立行政公益诉讼制度，一方面需要突破传统的诉讼观念，进行理论创新，另一方面也需要在实践中进行大胆而有益的探索和尝试，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利，对国家、社会公共利益的切实保护。我们应该从实际国情出发，吸取西方法治国家行政公益诉讼的成功经验，在立法上构建中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中有效发挥行政公益诉讼对公共利益的司法保护作用，必将会极大地促进国家的繁荣和社会的和谐发展。

注释：

【1】、孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第182页。

【2】、杨海坤、黄学贤：《行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版，第99页。

【3】、于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期，第21页。

【4】、宗明：《行政公益诉讼初探》

【5】、（日）盐野宏：《行政法》杨建顺译，法律出版社1999年版，第430-432页。

【6】、张剑、杨梅花：《行政公益诉讼初探》

篇（4）

对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。

一、环境行政公益诉讼概念的界定

环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：

1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。

2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。

3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。

4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。

二、建立环境行政公益诉讼的理论依据

环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：

1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。

2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。

当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。

环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性

环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。

环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。

因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。

(二)可行性

我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：

1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础

《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。

《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。

2.民众法律和环境保护意识的提高

随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。

3.国外经验可以借鉴

国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。

实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。

另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。

我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。

参考文献

[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)

篇（5）

1 根据行政诉讼法及相关解释，行政诉讼原告分为原始原告和承继原告

原告制度是行政诉讼中的一项重要制度，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第24条规定"依照本法提讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提讼的公民死亡，其近亲属可以提讼。有权提讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提讼。"以此规范可见，我国行政诉讼原告分为两类：若是公民、法人或其他组织认为自身合法权益受具体行政行为侵害从而具有原告资格、行使诉权、作为原告、参加诉讼，则这类原告被称为"原始原告";若作为原始原告的公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，但是受侵害的公民已死亡、法人或其他组织已终止，无法亲自行使诉权、作为原告，这就出现原告资格转移和继受的问题，根据法律规定，已死亡的公民的原告资格可转移给近亲属，已终止的法人或其他组织的原告资格可转移给承受其权利的法人或其他组织，这就是承继原告。本文将主要探讨的问题限定为公民的原告资格转移制度，对于法人和其他组织的原告资格转移问题不作论述，所以下文涉及到的原始原告和承继原告，都是专指公民。就公民而言，原始原告就是指认为合法权益受具体行政行为侵害的享有原告资格的公民，承继原告就是指因原始原告死亡从而继受其诉权的近亲属，《<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》（以下简称《解释》）第11条将承继原告的范围限定为原始原告的近亲属。

2 行政诉讼原告资格转移制度确立的目的

《行政诉讼法》的立法宗旨是：维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。行政诉讼中各项制度都是围绕这个宗旨并以实现这个宗旨为目的而构建的，行政诉讼原告制度也不例外。在原始原告亲自行使诉权维护自身合法权益的情况下，由于原告资格并未发生转移、承继原告不会参与到诉讼中，所以原始原告制度涉及的权利保护对象就是单一的原始原告。但是，在原始原告死亡，原告资格发生转移的情况下，因为涉及原始原告和承继原告两方，所以在原告资格转移制度权益保护对象的确定这个问题上学界一直有争议，笔者赞同的是保护综合权益的观点，即认为构建行政诉讼原告资格转移制度是为了保护原始原告和承继原告双方的合法权益。

有学者认为，当原告资格发生转移的情况下，承继原告继受原告资格参加行政诉讼并从诉讼结果中获得实质性的权利，由于原始原告已经死亡、行为能力已经丧失，同时权利能力也消失，所以原始原告不可能再亲自参加行政诉讼，也不会通过行政诉讼得到任何权益。概而言之，行政诉讼原告资格转移制度的设计是为了保护承继原告单方的权利。具体行政行为直接侵害的是原始原告的合法权益，也正是为了给原始原告合法权益受侵害提供司法救济才开启了行政诉讼，也就是说，行政诉讼起始的目的是为了保护原始原告的合法权益。在原始原告死亡、发生原告资格转移给其他利害关系主体的情况下，由于原始原告的各项权利伴随着主体的死亡而不复存在，所以已死亡的原始原告已经没有任何权利，但是笔者不同意上述学者观点的是，笔者认为即使原始原告享有的法律上的权利已不存在，但是死者仍享有相关的利益，如名誉、荣誉等利益，这些利益仍然受到法律保护。所以笔者认为，行政诉讼确立原告资格转移制度是为了保护原始原告和承继原告双方权益。

3 原告资格转移制度保护的具体权益

通过上述论述可知，行政诉讼原告资格转移制度的目的是保护综合权益。原始原告制度保护公民的合法权利，但在原始原告死亡的情形下，有学者认为，原告资格转移制度保护的是原始原告的身后权，"身后权就是指人死后应当享有的权利，或者说，身后权是指死者的权利。"传统民法理论认为，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡，公民死亡后民事权利即不复存在。同样，在行政法上，作为行政相对人的公民的死亡会带来其行政法上权利的消失。但是很多国家在立法上却注重对公民死亡后人身权的延伸保护，如《捷克民法典》第15条承认公民死亡后的人身权利即身后权仍然可以得到法律保护，能够行使诉权的主体包括死亡公民的配偶、子女、父母。《匈牙利民法典》第86条规定，公民死亡后，其名誉仍不受侵犯，有权请求保护死者名誉的主体包括其亲属和遗赠受益人。我国最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第5项也主张死亡公民的名誉仍然属于法律保护的利益，其近亲属有权行使诉权寻求法律救济。这些立法例实际上是对传统民法理论的一种突破和发展，是在社会不断发展的趋势下基于善良风俗原则所作出的规定。身后权包括身后姓名权、身后肖像权、身后名誉权、身后荣誉权、身后隐私权等。有学者认为，当公民死亡后，与其人身相关的权利就会转化为身后权而继续受法律保护。原始原告生前受行政机关违法具体行政行为侵害而受到损害的权利，在原始原告死亡后，其生前受到损害的合法权利通过转化为身后权的形式而继续受到法律保护并且仍可以通过行政诉讼的途径加以救济。只是在原始原告死亡的情形下，其不能再亲自行使诉权，原告资格必须转移给与其有法律上利害关系的主体，通过承继原告行使诉权、参加诉讼的间接途径来保护原始原告的相关利益。所以，原告资格转移制度的价值就在于通过承继原告行使诉权来保护原始原告的相关利益。

对于上述学者对身后权的观点，笔者不是全部赞同。首先，在原始原告生前存在行政机关的具体行政行为侵害其合法权利的事实，这一事实启动了行政诉讼程序。其次，在原始原告死亡之前，具体行政行为侵害的都是原告的合法权利。但是当公民死亡后，权利主体资格消失，也就不存在任何法律上的权利，而法律保护的仅是死者的相关利益，而不能称其为"权利"，如上述我国最高院在审理名誉权案件的解答第5项所述，该法条中保护的是"死者名誉"，而不是"死者名誉权"。所以，笔者认为，就原始原告而言，原告资格转移制度保护的是原始原告在生前的一些与人身相关的不能转让的权利在死亡后转化为死者的相关利益，而且这些相关利益基本上都是与人身权相关的，而不是所谓的"身后权"。

就承继原告而言，根据《行政诉讼法》及相关司法解释，当原始原告死亡后，承继原告只能是原始原告的近亲属，毫无疑问，将承继原告的范围限定为近亲属是出于保护亲权以及对死亡公民财产继承的考虑，但是在实践中可能会出现与死亡公民有利害关系但又不是近亲属的其他法律主体的合法权利无法得到法律救济的情形。所以承继原告范围的限定明显过窄，不利于全面保护相关利害主体的合法权利。

原告资格转移制度保护承继原告三方面的合法权利：第一，原始原告在生前可转让的权利（大多数为财产权），在公民死亡后，这些具有可转让性的权利不会转化为死者的相关利益从而继续受法律保护，而是转化为与公民有利害关系的主体的相关权利从而继续受法律保护。如，原始原告在生前受违法具体行政行为罚没的财产，当公民死亡后，公民生前所享有的财产权不会转化为死者的相关利益，而是在公民死亡时，公民生前所享有的财产权转化为近亲属的继承权或者公法债权人、私法债权人的财产代位权等其他权利，权利主体发生变化，这些权利主体可以据此取得原告资格、以自己名义提讼、作为原告、参加诉讼。第二，原告资格转移制度也保护违法具体行政行为的作出所波及和影响到的承继原告的利益。有时一个具体行政行为的作出虽然只是针对一个行政相对人的，但是其影响力的波及范围却是很广阔的，行政相对人的利益直接受侵害，与行政相对人有关的其他主体的利益也会间接受到影响。如一个行政机关作出的具体行政行为侵害到行政相对人的名誉权，而且也牵连到行政相对人家庭成员的名誉权受损，这时，作为具体行政行为的相对人具有原始原告资格可以提起行政诉讼请求保护名誉权，但是，如果作为原始原告的公民死亡，则其家人可以继受其原告资格以自己名义提起行政诉讼，在这种情况下，承继原告请求保护的不仅仅是已死亡的原始原告的名誉利益，而且还有具体行政行为的作出所影响到的与自身相关的名誉权。第三，原告资格转移制度也保护承继原告的诉讼权利。虽然诉讼在大多数情况下都是作为公民维护权益的重要手段，但是权本身也是公民的一项重要权利，诉讼权利的享有和行使是承继原告其他相关权利得以实现的基础和手段。但是，在有些情形下，承继原告行使继受的诉讼权利并不是为了维护原始原告的权利或自身其他与原始原告有关的权利，这种权的行使对纠正行政机关的违法具体行政行为、追究相关行政机关的责任，有着重要意义。如，行政机关违法对行政相对人不予颁发驾驶执照，在原始原告死亡的情形下，其近亲属取得承继原告的资格，从而行使诉讼权利，但是即使原告胜诉对原告也没有任何实质意义，因为原始原告已经死亡，行政机关不会再向其颁发驾驶执照，而且也不会向承继原告颁发，所以，承继原告不会因为诉讼而取得实质性的权利。

4 现行原告资格转移制度规定的不完善以及笔者的修改建议

行政诉讼原告资格直接影响到相对人一方的诉权，影响其合法权益保护的宽窄，因而需慎重对待。美国行政法学者伯纳德・施瓦茨曾说："行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。"因此，应高度重视并努力完善行政诉讼原告资格转移制度，为公民提供一种"无漏洞的权利救济"。

《行政诉讼法》及相关的司法解释确立了原告资格转移制度，同时明确了承继原告的范围--原始原告的近亲属，这种规定是为了保护亲权及近亲属的继承权，但是其他大多数与原始原告有利害关系却不是其近亲属的主体的合法权利却被忽略，导致权利保护的片面化，有悖于行政诉讼保护合法权益的立法宗旨，这就要求扩大承继原告的范围。根据上述分析，原告资格转移制度保护的权利包括原始原告生前的财产权在其死亡后转化为其近亲属的继承权、债权人的财产代位权等多种权利，因此笔者认为，可以将承继原告的范围扩大为"与死亡公民生前有法律上利害关系而且不继受死亡公民的诉讼权利就会损害其相关合法权利的有关主体"这种开放式的规定。这项规定的适用必须同时满足两个条件：首先，必须是与死亡公民生前有法律上的利害关系，如是死亡公民的近亲属或者债权人等;其次，必须是不继受死亡公民的诉讼权利就会损害其相关合法权利。如在原始原告死亡后，如果其近亲属偿还了债务，则债权人的债权没有受损害，也就不用通过提起行政诉讼来加以维护，在这种情形下，债权人就不享有承继原告的资格;如果债权人的债权没有得到清偿，只能通过提起行政诉讼来维护自身债权，在这种情况下，债权人就享有承继原告的资格。这种开放式的规定能够及时应对社会环境的变化，具有很强的适用性，从而全面保护公民的合法权益，真正体现原告资格转移制度的价值。

参考文献：

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范文一： 行政诉讼法论文(教授热荐6篇)

篇（7）

首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是不对称的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有超脱性。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的人,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。

我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。

二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例

篇（8）

一、环境公益诉讼概述

（一）公益诉讼的概念

研究发现学术界对公益诉讼的定义较为模糊，学者们持各种不同的观点。其中大部分学者将其界定为依据相关法律，特定的机关、组织或个人对违反国家法律法规、侵害社会和多数人利益的现象进行起诉的行为。公益诉讼的实施主要包括两方面内容：一是以国家机关的名义进行公诉，二是以个人名义提起诉讼。

（二）环境公益诉讼的概念及其分类

环境公益诉讼是公益诉讼的一种，具体针对损害公共环境利益的违法行为或潜在违法行为的诉讼。国家机关、个人和社会团体等均可根据国家法律，对上述行为向法院起诉。诉讼的对象可以是政府机构、企业、公司和个人等。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两部分：前者是对造成环境污染和潜在环境污染主体的诉讼，后者是对政府环境管理和监督部门在其职责履行中疏忽的诉讼。

二、环境公益诉讼制度的必要性

（一）国际发展形势的需要

在国际层面，我国参与了多数关于环境保护的国际公约。联合国《气候变化框架公约》第6条教育、培训和公众意识中规定，各缔约方应：在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利；拟订和实施有关气候变化及其影响的教育及提高公众意识的计划；公众获取有关气候变化及其影响的信息；公众参与应付气候变化及其影响和拟订适当的对策。本公约不得作任何保留。

此外，联合国大会的《公民权利和政治权利国际公约》中规定每一缔约国均应承担：（1）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（2）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法，行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；（3）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。

再者，环境工作做得好的很多国家和地区的公民的消费绿色化的意识不断提高，我国商品欲保持竞争优势而不败于世界民族之林，也不得不提高对环境的重视。

（二）公众的环保意识要求对环境公益进行保护

近年来，沙尘暴、泥石流、大气污染和土壤破坏等生态环境恶化现象尤为严重，影响到了人类正常的生活和生产活动。而且现在人民不仅局限于物质生活的丰富，也追求良好、健康和安全的生活环境。公民的环保意识逐渐增强，使环境保护成为共同关注的一个热点问题。但是，当人们针对损害公共环境利益的行为进行维权时，现有的制度无法满足相应的需求。因此，建立环境公益诉讼制度的必要性凸现出来。

（三）有关部门管理环境的机制存在局限性

1.政府失灵。由于环境污染和生态破坏问题较为广泛和复杂，有关部门的力量不足以涉及全面的环境公益问题。因此，仅依靠有关部门进行环境公益保护存在局限性。

2.受地方利益限制。由于传统的发展模式，一般将经济的快速发展作为主要目标，而经济的飞速增长经常会伴随有环境污染问题。当环境污染问题发生时，一些地方政策往往会做出牺牲环境或后治理污染的决策。这种只顾及短期利益的决策会加速生态环境的破坏。

3.管理方式不当。一直以来，我们对环境管理多采取“突击检查”的方式，这就导致污染制造者有机可乘，从而也使得我国的治污工作出现治时好、不治时坏的现象。

三、我国环境公益诉讼制度的现状

（一）我国现存诉讼制度对环境公益诉讼没有针对性，不利于保护环境公益

我国的实体法对环境公益保护做了明确的规定。例如，《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”程序权利是实体权利得以实现的根本保障，没有完善的程序予以支持，实体权利没有任何意义。

1.环境公益诉讼有关原告的规定存在欠妥当之处

从以上有关环境公益诉讼的分类可知，根据环境公益诉讼对象的不同，所适用诉讼法亦不相同。但无论是适用《民事诉讼法》，或者是《行政诉讼法》，对原告资格的要求都过于严格，以致环境公益诉讼起诉主体的范围过窄。例如，《民事诉讼法》要求原告必须与诉讼案件有直接的利害关系；《行政诉讼法》规定，只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其利益时才具备提起行政诉讼的主体资格。

不可否认，如此规定对民事诉讼和行政诉讼而言是极其合理的，但对环境公益诉讼而言，多数情形下原告与本案没有直接的利害关系，具体的行政行为也没有直接侵害其利益。按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对起诉主体的要求，大多数情况下人们是不能够为环境公益而起诉的。

2.诉讼费用的承担方式不利于开展环境公益诉讼

《诉讼费用交纳办法》第29条规定：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”并且一旦提起环境公益诉讼涉及到的不仅仅是诉讼费用，还有律师费用和专家作证等其他费用，再者就是与环境公益诉讼相关的费用相当高。对于原告来说，即使胜诉自己获得的利益都不及此等费用，甚至会倾家荡产。所以诉讼费用的负担方式挫伤了原告提起环境公益诉讼的积极性。

3.诉讼时效短暂

《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”虽然该诉讼时效的起算点是从当事人知道或者应该知道时开始起算，但由于环境污染的潜伏期较长，即使当事人知道遭受侵害，在侵害的效果没有显现或者尚不明显情况下，此时的赔偿并不能对将来的侵害后果加以补足，甚至只能起到预防侵害后果的作用。可能在很多年后，侵害效果才显现出来，但已不能得到相应的赔偿。

另外，有诸多论文还提到了举证责任倒置亦有不合理之处，应该将部分举证责任分配给原告。笔者不太同意此类观点。举证责任倒置的原因是侵害方的各方面能力往往要比受害方强，而且举证责任倒置的前提是原告要对损害事实予以举证，如果后面还有很多需要由原告承担举证责任的地方，环境公益诉讼就变成无人诉讼了。因为承担举证责任需要大量的信息和财力，受害方是无能力承受的。所以，不宜再把更多的举证责任转移到原告身上。

（二）直接提起环境公益诉讼不是保护环境的有效方法

环境公益诉讼具有复杂性、长期性的特点，所以对司法系统人力和财力的消耗是巨大的，而且对于双方当事人来说损失也都很大。所以设置一个前置机制，适当削减那些不必提起诉讼就可以解决的纠纷，不但可以缓解司法工作量大的问题，而且对于当事人来说也是解决纠纷的好办法。

四、我国环境公益诉讼制度的完善建议

（一）完善与环境公益诉讼相关的诉讼制度

由于环境公益诉讼自身的特殊性，在原告资格、诉讼费用以及诉讼时效等方面需要对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行变通使用。

1.扩大原告的范围

由于环境公益诉讼没有直接的利害关系人，它侵害到的是国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，所以为了使环境公益诉讼工作能够顺利展开，需要将“直接利害关系”和“直接受害人”改成“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”，这也是很多国家的成功做法。

2.制定有利于原告的诉讼费用承担制度

在环境公益诉讼中，原告并不是为了自己的利益而战，而是为了多数人的利益，所以不能由于诉讼费用的缘故而打击其保护环境公益的积极性。在诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则极其必要。首先，在原告虽然没有胜诉，但提出合情合理的请求对保护环境公益有贡献时应判诉讼费用由被告承担。其次，在律师和专家方面，可以由国家派遣法律援助中心的律师进行辩护，提供免费咨询的专家团队对其进行帮助。再者，在原告胜诉时，应给予其适当的奖励。与环境公益的损害后果相比，国家机构为环境公益诉讼付出上述人力、财力是相当值得的。

3.适当延长诉讼时效

现今我国规定的环境公益诉讼的诉讼时效为3年，时间过于短暂，应该延长到一个合理的期限。但也不能规定过长的时间，甚至不受诉讼时效限制。因为如果规定的诉讼时效时间过长，有些人可能会觉得还有时间，一直没有提起诉讼，导致侵害范围扩大。加之社会发展如此迅速，到原告打算起诉维权的时候，侵害主体可能早不复存在了。这样规定过长的诉讼时效有时反而害了受害一方的当事人，不能达到诉讼时效内保护受害人的目的。

篇（9）

近年来，随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，人们的维权意识、法律意识有了很大提高。在这种社会背景下，行政公益诉讼案件数量增多以及影响力扩大。然而，在中国没有关于公益诉讼的统一概念和专门法律规定，行政公益诉讼原告资格方面存在较多缺陷，现有的制度框架使公益诉讼在实践上遭遇困境。因此，建立行政公益诉讼制度势在必行，行政诉讼原告资格是行政诉讼制度的关键概念，是提起行政诉讼必须具有的条件。研究行政诉讼原告资格在理论和实践上都具有重要意义。

一、行政诉讼原告资格概念及内涵

原告资格，又称资格，在《布莱克法律大辞典》中，对原告资格的概念是这样阐明的"原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其主旨是确定司法争端对人的影响是否充分，从而使人成为该案诉讼的正当原告。若人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，及法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系"。根据这一经典解释，原告资格主要解决"司法争端"和对该争端"足够的利益"两个方面的问题。

相应地，行政公益诉讼中原告资格也应该主要包括两个方面：首先，要在行政公益诉讼的受案范围内，这是前提；其次，对所提讼的事项要有足够的利益，这是中心问题。在行政公益诉讼中，行政机关或其他公共性机构的公权力行为侵害的是公共利益，而不仅是专属于某人的具体利益，因而原告资格中的条件之一"足够的利益"，指向的是公共利益而非某个人或某些人的具体利益。据此，与一般行政诉讼原告资格相比，行政公益诉讼原告资格应当具有以下特点：

（一）原告是无利害关系人

相对于行政诉讼原告，行政公益诉讼原告的目的是维护公共利益，其自身的利益并不一定必然受到伤害需要司法救济。因为行政公益诉讼是对公共利益的至高追求，所以原告的目的可分为两种情况：一种是人个人利益会因公益诉讼而直接或间接地增加；第二种是公益诉讼完全独立于原告自身利益，即社会公共利益是原告的唯一驱动因素，胜诉与败诉和人个人利益无关。

（二）认为公共利益存在被侵害的可能性就可以提讼

公益诉讼的提起不以公益侵害的现实发生为要件，行政公益诉讼的原告只要根据有关情况合理地判断公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益诉讼，利用司法手段加以排除。

（三）原告处分权的受限制性

一般的民事、行政诉讼的原告在不损害国家利益、社会公共利益和他人利益的前提下对自己诉讼权利依法享有自由处分权，如，自由决定撤诉、申请执行等。而行政公益诉讼由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社会公共利益,因此原告不能像处分自己权利那样自由的处分社会公共利益。

二、我国建立行政公益诉讼原告资格制度的现实紧迫性

现阶段，行政公益诉讼制度，在行政法治较为发达的西方国家和地区已经普遍建立，在我国虽然理论界已有诸多论述，建立行政公益诉讼机制已是学界共识，但是还没有以立法的形式确定下来。在我国，根据目前的法律规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，即"合法权益"标准。然而，随着社会的发展，行政权日益膨胀并对社会生活的介入越来越广泛，违法行政行为不仅侵犯相对人的利益，而且对公共利益的也会造成损害。国外许多国家均规定可以在一定条件下以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼，而我国立法在这方面仍然空白，这种现象不仅阻碍行政诉讼原告资格的发展，而且对公共利益的保护和对依法行政的监督也会产生不利影响。

具体来说，中国在行政公益诉讼原告资格方面存在以下问题：

（一）享有公益诉讼原告资格的主体范围狭窄。这主要表现在:如果案件与公民无法律上的利害关系，其不能以公共利益的名义提讼；社会团体几乎不享有公益诉讼原告资格；在现有的制度框架内，国家机关为保护公共利益而提讼困难重重。

（二）在目前的司法实践中，享有公益诉讼原告资格的主体不能充分发挥作用。这主要表现在：公民提起有关公共利益的诉讼在立案这个门槛就被预先剔除了；依据现有的制度，公民通过诉讼维护公共利益的成本过高；代表人诉讼制度在维护公共利益方面存在诸多不足。

三、当前我国行政公益诉讼原告主体资格之架构

现代社会社会关系高度复杂化，社会利益日趋多元化和分散化，同时社会组织、社会关系和社会利益又呈现出集体化、集团化特征，即便是基本的权利义务也不再专属于特定的个人。笔者认为，有关行政公益诉讼原告资格，应当包含这样的内容：

（一）"双轨制"标准。行政公益诉讼案件与个人利益行政案件二者在本质上是不同的，与之相应，我们应该用不同的判断标准来界定行政公益诉讼的原告资格，即实行"双轨制"标准。一方面，对于个人利益行政案件，仍然使用"直接利害关系"标准；对于行政公益诉讼案件，则适用"值得保护的权益"标准，并在法律中明确规定行政公益诉讼的原告拟制主体。

（二）公民个人。近几年来我国"民告官"案在诉讼目的方面开始涉及到公共利益，顺应这一形势赋予公民行政诉讼原告资格，是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。

（二）社会团体。行业协会、共同组织的设立宗旨是维护共同利益和成员利益，因此当行业或者成员利益受到行政行为侵犯时，应当赋予社会团体行政诉讼的原告资格，代表组织就该行为提起行政诉讼。

（三）人民检察院。我国《宪法》规定，人民检察院是国家法律监督机关，对国家法律的的执行和实施进行监督；同时，检察机关还有代表公益的特征。检察机关作为行政公益诉讼的原告具有合理性和实际的可操作性。因此，对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起行政公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。

参考文献：

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篇（10）

一、行政公益诉讼的概述

随着社会的发展，行政机关的行政权力呈现不断扩大的趋势，在行使行政权力的过程中导致公民、法人或其他组织受到侵害的事件时有发生。同时，时代在进步，公民的权利也得到了不断的发展。行政机关的行政权力必须受到严格的监督，公民的合法权益也必须受到全面的保障。当行政机关行使行政权力时，会出现没有直接的受害人，但致使公共利益、国家利益或与此行政权力有密切联系的公民、法人、其他组织的利益受到损害情况，基于我国目前的司法现状无法通过行政诉讼的方式来解决这一问题。在我国长久以来轻程序重实体的法律观念影响下，我国的行政诉讼法和行政诉讼制度发展滞后。当行政权力的行使侵害不特定人的利益或公共利益、国家利益，以及行政机关面对侵害国家利益、公共利益的行为时的不作为时，需要建立行政公益诉讼制度，这是公民参与法治国家建设的新实践。既可以制约、规范和监督行政机关行使行政权力，又可以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，更好的维护公共利益、国家利益。同时又是完备我国法律体系，建设社会主义法治国家的需要。行政诉讼也是告诉才受理的诉讼，建立行政公益诉讼制度的难点和重点便是原告资格问题，就是由哪些适格主体来开启这个程序，探讨资格这个问题需要考虑的因素很多，总体来讲，既要保证行政诉讼制度能够发挥其应有的作用，同时又要兼顾司法效率，保证行政诉讼制度能够现实的运作。

通说认为，行政公益诉讼是指有权主体就行政机关或者有权行使行政权力的组织已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的诉讼制度。 本文认为，从法律的发展变迁的角度思考，在此概念中还应当加入非直接侵害但致使公民、法人或其他组织等利益受损的情况。

行政权力的行使与社会生活息息相关，行政公益诉讼可能发生于行政权力行使的各个方面，从社会现实角度讲，制度设计所要解决的纠纷主要包括行政规划、行政决定、三公消费、环境污染的治理、资源能源的合理利用等领域。

二、行政公益诉讼的适格原告探讨

公益诉讼涉及的是集体利益、公共利益而非直接个人的私利，这是公益诉讼区别于其他诉讼之处。借鉴西方发达国家的行政公益诉讼理论，结合我国当前行政诉讼发展的情况，从我国的社会现实来看，行政公益诉讼的适格程序启动主体应当从国家机关、特定的社会团体以及公民个人这三类中择其一或多。

（一）检察机关的原告资格问题探讨

在我国，人民检察院是司法活动中一个重要的参与者，是与行使审判权的人民法院关系最为密切的国家机关，对于公共利益、国家利益以及公民合法权益的维护责无旁贷。宪法也赋予了人民检察院法律监督权，其有义务对行政权力的依法实施和行政诉讼活动进行必要的监督。人民检察院独立行使检察权，直接对权力机关负责由权力机关监督，不受任何其他机关干涉，其地位是独立的。人民检察院行使检察权，代表国家对危害社会的违法犯罪活动提起公诉。此外，人民检察院的主要工作人员都是司法工作者，以其专业的技术以及合理的团队可以轻松驾驭行政公益诉讼活动。以人民检察院作为行政公益诉讼的原告，是具有上位法依据的，有利于其充分发挥自身职能保障国家利益公民权利；有利于其更好的监督行政机关行使行政权力，监督宪法、法律的实施；有利于其更好的树立自身权威，维护法律的尊严。同时，可以使行政公益诉讼活动更具权威性操作也更具操作性和便捷性，保证诉讼能够顺利进行，使国家利益、公共利益以及集体利益得到及时的、全方位的保障。

人民检察院提起行政公益诉讼的方式有两种：一种是以人民检察院作为形式原告，设立专门的机关受理公民个人以及社会团体对于行政机关行使行政权力侵害集体、公共、国家利益的申诉，由人民检察院收集整理相关的资料和证据后代表国家提起行政公益诉讼。另外一种是以人民检察院作为实质原告，直接对行政机关侵害国家利益的行政行为提起行政公益诉讼。本文认为，对于两种方式的选择，不必太拘泥于制度化的框架，在保证诉讼活动高效便利的情况下可以同时适用。

（二）社会团体的原告资格探讨

社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织。国家机关以外的组织，可以作为单位会员加入社会团体。 社会团体是公民参与国家政治生活和社会治理的重要组织形式，目前我国已经形成了在保护消费者、妇女、残疾人、儿童以及环境等领域的的特定的非政府社会组织，在实践中发挥了积极的作用。

社会团体大都具有一定的稳定性和较好的组织性而又不拘泥与体制，有自己独立的法人地位和一定的资金，且其成员大都具有较强的社会责任感、权利保护意识以及相对专业的理论知识。赋予社会团体提起行政公益诉讼的主体资格可以使其充分发挥自身的优势，更加及时保护公共利益。同时也有利于各社会团体自身的组织发展，提高社会团体在国家、社会生活中的地位。

社会团体可以以团队的形式对侵害公共利益的行为进行调查取证，以自身的主体法人资格向人民法院直接提起行政公益诉讼。

（三）公民个人的原告资格探讨

公共利益与公民个人的生活息息相关，在损害公共利益的事件中，公民往往不是直接的受害者，但他们是最终结果的承担者，也就是实质的受害人。公民有权监督行政机关的行政行为，这是我国外部监督的一种的形式。此外，一旦发生危害公共安全、国家利益、公共利益的事件，公民往往都是直接的受害者和最初的察觉者。公民个人庞大的数量基础可以在最大范围内更加及时迅速的发现侵害公共利益的违法行政行为。社会主义法治国家的建设也要求更加尊重和保障公民的生存权、发展权，要求社会治理中更加广泛的公民参与。赋予公民个人提起行政诉讼的原告资格可以更加及时的化解社会矛盾，更加广泛及时保护公共利益。

但是，如果人人都可以作为原告对行政机关侵害公共利益的行政行为提起公益诉讼，这必将导致滥诉局面的出现，不但使各级法院不堪重负，也会使得行政机关在日常工作中变的举步维艰。另一方面，现阶段我国社会主义民主政治的参与度还比较低，公民个人对公共利益、国家利益公共安全的关注程度还有待提高。公民个人自身政治素质法律素养以及相关知识能够撑起行政公益诉讼这一重担还是未知。况且也不是人人都有能力承担提起诉讼的相关费用。所以，本文认为，就目前我国的社会发展现状来看，赋予公民个人提起行政公益诉讼的原告资格只是一种理论上的假设并不存在现实可行性。

三、结语

篇（11）

一、环境公共利益之内涵

环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。

我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。

环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。

边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。

综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。

二、侵犯环境公共利益的行为

基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。

对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。

直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。

经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。

三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼

（一）环境公益诉讼之内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。

综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。

（二）环境公益诉讼之特征

环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。

1.诉讼主体的特殊性

环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。

2.救济手段的特殊性

环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。

3.保护法益的特殊性

环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”

（三）环境公益诉讼之意义

1.为公众参与环境决策提供制度渠道

卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。

2.克服环境行政机关执法不力的弊端